L’économie a bien résisté à la pandémie de COVID-19 et fait face de manière satisfaisante aux répercussions de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine. Les autorités ont réagi énergiquement pour protéger les ménages et les entreprises de ces deux chocs. Le dynamisme des exportations du secteur multinational et les taux de vaccination très élevés ont aidé l’activité économique à se redresser vigoureusement après la levée du confinement strict (Graphique 1).
Études économiques de l'OCDE : Irlande 2022 (version abrégée)
Études économiques de l'OCDE : Irlande
Résumé
Des difficultés subsistent, même si la crise liée au COVID-19 a été bien gérée
Graphique 1. Les exportations continuent de soutenir la croissance
Produit intérieur brut, en volume
Note : Hors transactions importantes réalisées par des entreprises étrangères et n’ayant pas d’effet sensible sur l’activité économique intérieure.
Source : OCDE, base de données des comptes nationaux ; et Office central des statistiques (CSO, Central Statistics Office).
La reprise des activités économiques qui avaient été suspendues s’est accompagnée d’un fort rebond de l’activité, mais des tensions inflationnistes ont fait leur apparition. La forte inflation, toujours alimentée par le niveau élevé des prix de l’énergie, se généralise, notamment du fait de la hausse des coûts des transports et des services. De plus, les prix de l’immobilier sont en augmentation rapide, du fait d’une forte demande, de l’insuffisance passée des investissements et de l’atonie de l’offre. Le gouvernement a pris des mesures pour compenser une partie du choc sur les prix de l’énergie.
L’inflation élevée et la faiblesse de la confiance vont peser sur la demande intérieure. Sur le front extérieur, les exportations des secteurs en forte croissance dominés par des entreprises multinationales continueront d’étayer l’augmentation du PIB, qui devrait toutefois ralentir (Tableau 1). Les tensions inflationnistes devraient s’atténuer progressivement, mais des facteurs liés à la guerre pourraient entretenir la hausse des prix, érodant la demande intérieure et ralentissant encore l’activité économique.
Tableau 1. La croissance économique ralentit
1. Les prévisions relatives à la période 2022-24 sont tirées du n° 112 des Perspectives économiques de l’OCDE, qui ne tiennent pas compte des données trimestrielles publiées le 2 décembre 2022 pour les trois premiers trimestres de 2022.
2. Hors transactions importantes réalisées par des entreprises étrangères et n’ayant pas d’effet sensible sur l’activité économique intérieure.
Source : Perspectives économiques de l’OCDE, n° 112 (base de données).
Les marchés du travail ont bien résisté à la pandémie, et les pénuries de main-d’œuvre augmentent dans certains secteurs, comme la construction. Bien que le taux d’activité des jeunes et celui des femmes aient progressé, les personnes ayant un faible niveau d’études ont toujours du mal à trouver et à conserver un emploi. Pendant la pandémie, les autorités ont amélioré l’accès à la formation en utilisant des technologies numériques et en offrant des programmes d’apprentissage supplémentaires, en particulier dans les secteurs – comme la construction – où la demande de main-d’œuvre est très forte.
Le secteur financier semble avoir relativement bien résisté aux chocs récents. Les banques ont renoué avec les bénéfices et poursuivent la réduction de leurs prêts non performants. Dans ce secteur, l’innovation se développe à un rythme soutenu, parallèlement à l’essor du numérique et à la montée en puissance du secteur des technologies financières (FinTech).
Le secteur financier connaît des problèmes structurels. Les arriérés de prêts hypothécaires restent importants, et le faible taux d’apurement de ces créances pourrait limiter l’offre de crédit. La rentabilité des fonds propres est faible, et deux banques sont en train de se retirer du marché, faisant naître des préoccupations en termes de concentration. L’augmentation des prêts octroyés par des établissements non bancaires crée des risques qui doivent faire l’objet d’une surveillance étroite.
La politique budgétaire donne de bons résultats, mais des tensions se profilent
Les autorités budgétaires ont eu suffisamment de marge de manœuvre pour réagir énergiquement aux crises. Si les dépenses ont augmenté, les soldes budgétaires ne se sont pas détériorés autant que dans d’autres pays de l’OCDE, grâce à la forte croissance des recettes. Cependant, la politique budgétaire est aujourd’hui confrontée à un certain nombre de tensions à court terme qui pourraient peser sur sa viabilité à long terme.
Le rebond vigoureux de l’économie a permis aux autorités de mettre fin aux mesures de soutien accordées aux ménages et aux entreprises dans le contexte de la pandémie de COVID-19. Grâce au surplus de recettes d’impôt sur les sociétés, le budget devrait revenir à l’équilibre en 2022, malgré les aides publiques considérables liées au choc énergétique. Les autorités ont affecté une partie de ces recettes supplémentaires au Fonds national de réserve (National Reserve Fund). Elles ont aussi adopté une nouvelle règle budgétaire en vue de réduire la procyclicité des dépenses et d’éviter la constitution d’arriérés de dépenses, qui posent actuellement des problèmes aux responsables de l’action publique.
L’inflation, élevée, pousse les pouvoirs publics à augmenter les dépenses, ce qui pourrait compromettre la mise en œuvre de la nouvelle règle de dépenses avant même que sa crédibilité ne soit suffisamment assise pour qu’elle puisse contraindre l’action publique. Il faudrait éviter tout effet supplémentaire de relance durable de la demande dans le contexte actuel de forte inflation. Toute nouvelle aide budgétaire en faveur des ménages vulnérables devrait être temporaire et ciblée, et conçue de manière à préserver les incitations à économiser l’énergie.
À un horizon plus lointain, plusieurs tensions sous-jacentes risquent de menacer la viabilité des finances publiques. Les projets prévoyant un relèvement de l’âge d’ouverture des droits à une pension publique ont été abandonnés, et la réforme des retraites de septembre est centrée sur l’augmentation des cotisations de sécurité sociale. Un vieillissement démographique plus rapide entraînera une hausse des coûts de santé. Atteindre les objectifs climatiques nécessitera un soutien des pouvoirs publics au cours des prochaines décennies. Même s’il est difficile de prédire quel en sera l’impact, le récent accord multilatéral sur la fiscalité des entreprises pourrait réduire le dynamisme des recettes.
L’amélioration de l’accessibilité financière du logement est une priorité
L’envolée des prix des logements ces dernières années a avivé les préoccupations concernant leur accessibilité financière. Le parc de logements est loin d’avoir progressé au même rythme que le nombre de ménages, et il reste modeste (Graphique 2). Après la levée du confinement, les tensions sur le marché de l’immobilier d’habitation se sont intensifiées, provoquant une hausse rapide des prix. Il est difficile de trouver un logement, particulièrement pour les familles à faible revenu.
Le gouvernement a lancé une initiative ambitieuse baptisée « Un logement pour tous » (Housing for All). Ce programme vise à améliorer le zonage, les procédures d’urbanisme, la disponibilité des ressources foncières et l’offre de logements sociaux. L’investissement public dans le logement est renforcé. L’action des pouvoirs publics vise à rehausser l’accession à la propriété et à améliorer l’accessibilité financière du logement, rompant ainsi avec l’orientation antérieure, qui était d’assurer la neutralité de l’action publique vis-à-vis du mode d’occupation des logements (propriété ou location).
Graphique 2. Les marchés du logement sont confrontés à des tensions sur l’offre
Nombre de logements par millier d’habitants
Source : OCDE, base de données sur le logement abordable.
Stimuler le logement résidentiel nécessitera de prendre des mesures pour déclencher une réaction plus vigoureuse du côté de l’offre. Le système de réglementation et de délivrance des permis est lent et complexe, et les projets de construction de logements peuvent faire l’objet de recours en cassation, ce qui ralentit encore la progression de l’offre. Le nouveau système d’urbanisme redonne le pouvoir de décision en premier ressort aux collectivités locales, ce qui nécessite des compétences et des ressources supplémentaires pour que les procédures soient efficaces et rapides. Par ailleurs, les coûts de construction sont élevés et la demande de main-d’œuvre dans le secteur est supérieure à l’offre. De plus, l’État possède de nombreux sites qui pourraient être aménagés. Enfin, l’objectif d’élargissement de l’offre de logements devrait être mieux intégré dans la planification des transports et des infrastructures.
Des gains d’efficience sont possibles dans le secteur de la santé
Dans le domaine de la santé, les progrès accomplis ces dernières décennies sont impressionnants. L’espérance de vie est désormais l’une des plus longues de l’OCDE, et la population juge son état de santé satisfaisant. Il est indispensable d’améliorer l’efficience des dépenses, de réduire les délais d’attente et de simplifier les interactions entre différentes sphères du système.
Les dépenses de santé sont aujourd’hui relativement élevées. Après une période de repli, les dépenses de santé se sont orientées récemment à la hausse et elles sont maintenant élevées par rapport à celles d’autres pays de l’OCDE. Elles représentent aussi une part non négligeable des dépenses publiques (Graphique 3). Cette situation est due en grande partie à des coûts importants. Les salaires sont élevés et en ce qui concerne les dépenses pharmaceutiques, les solutions à moindre coût ne sont pas exploitées au mieux. Le vieillissement démographique commençant à s’accélérer, les tensions sur les dépenses vont s’accroître. Déjà, les dépenses publiques allouées aux soins de longue durée sont importantes. Il sera donc important de réaliser des gains d’efficience pour faire face à ces tensions.
Le gouvernement a engagé une refonte complète du secteur de la santé. Les réformes prévues par le programme Sláintecare vont avoir pour effet de reconfigurer le secteur par l’abandon d’un système essentiellement hospitalier au profit d’un schéma offrant une meilleure intégration des soins primaires, des soins de proximité et des soins de longue durée. Une dose de décentralisation est également prévue, avec la création de territoires régionaux de santé (RHAs, Regional Health Areas). Une mise en œuvre efficace du programme devrait avoir pour effet d’alléger la charge liée aux soins hospitaliers et d’améliorer la disponibilité et la gouvernance des données ainsi que la communication et la gestion financières ; elle devrait aussi permettre de simplifier quelque peu les interactions complexes qui existent actuellement entre les sphères publiques et privées du système.
Graphique 3. Les dépenses de santé sont élevées
1. Les dépenses de santé de l’Irlande sont mesurées en pourcentage du RNB*.
Source : OCDE, « Dépenses de santé et financement », Statistiques de l’OCDE sur la santé (base de données).
Tout progrès passera par la résolution de problèmes anciens. La période de restriction des dépenses a laissé un certain nombre de traces. Les délais d’attente sont longs, et les patients du secteur privé peuvent passer plus vite, ce qui confirme l’existence inquiétante, dans les faits, d’un système à deux niveaux. L’insuffisance passée des investissements dans les bâtiments et les équipements n’est que lentement corrigée, mais il faudra du temps pour qu’il y soit pleinement remédié. Les conditions de travail sont difficiles, et elles l’ont été tout particulièrement pendant la pandémie de COVID-19, si bien qu’il n’est pas aisé d’attirer et de conserver le personnel.
La réduction des émissions de gaz à effet de serre nécessite des réformes audacieuses
L’Irlande n’a pas atteint son objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) pour 2020. De plus, les émissions de GES par habitant sont parmi les plus élevées de toute la zone OCDE, en partie du fait de l’importance de l’agriculture. Le gouvernement a adopté des objectifs de réduction exigeants pour 2030 et 2050, en vue d’atteindre la neutralité en GES d’ici au milieu du siècle.
L’établissement de budgets carbone et de plafonds d’émission sectoriels constitue un volet essentiel de la politique de réduction des émissions. Il est indispensable de réduire les émissions dans le secteur de la production d’électricité pour pouvoir obtenir une diminution globale des émissions. L’Irlande a déjà commencé à se tourner vers des ressources renouvelables, mais le développement de capacités supplémentaires de production d’énergie éolienne terrestre et en mer nécessitera des investissements massifs, notamment dans le réseau, de façon à garantir sa compatibilité avec l’intermittence accrue de la production d’énergie. Il sera important de concentrer les réformes en début de période afin de rationaliser et de simplifier les procédures d’urbanisme et de recours en cassation, de façon à faciliter les investissements nécessaires pour atteindre les objectifs climatiques. Le secteur des transports représente environ un cinquième des émissions de gaz à effet de serre.
Le secteur agricole soulève des difficultés spécifiques en matière d’atténuation des émissions. Il s’est avéré difficile de réduire les émissions de méthane, et le cheptel laitier s’est en fait étoffé, ce qui rend les objectifs encore plus compliqués à atteindre. Faute de progrès supplémentaires dans l’agriculture, la réalisation de l’objectif fixé pour 2030 exigera des efforts accrus de la part d’autres secteurs. Le coût global des réductions s’en trouvera considérablement alourdi.