Ce rapport présente les conclusions et recommandations issues de l’examen par les pairs 2023 de la coopération pour le développement mise en œuvre par l’Islande. Conformément à la méthodologie de 2021, il ne couvre pas l’ensemble des composantes du cadre d’analyse des examens par les pairs, mais se concentre sur un nombre restreint de domaines, sélectionnés en lien avec les partenaires de l’Islande et les représentants des pouvoirs publics islandais. Après une description succincte du contexte économique et politique actuel, le rapport analyse la coopération islandaise pour le développement dans trois domaines : dans quelle mesure le système de coopération islandais est adapté à ses objectifs ; de quelle façon l’Islande met en œuvre sa coopération pour le développement ; et la nature de ses partenariats inclusifs pour le développement. Pour chacun de ces domaines, le rapport détermine quels sont les points forts de l’Islande et les défis qu’il lui faut relever, ainsi que les éléments qui lui permettent d’obtenir des résultats et les risques ou perspectives qui se profilent à l’horizon. Il évalue également les composantes transversales du genre, de l’environnement et du climat pour chacun de ces trois domaines.
Examens de l'OCDE sur la coopération pour le développement : Islande 2023
Conclusions et recommandations
Abstract
Contexte de l’examen par les pairs consacré à l’Islande
L’évolution du contexte mondial présente à la fois des opportunités et des risques
L’Islande comptait 376 248 habitants en 2022 (Statistics Iceland, 2022[1]). La coalition tripartite en place, associant le Parti du progrès (centre), le Parti de l’indépendance (centre-droit) et le Mouvement des verts et de la gauche, a obtenu de bons résultats lors des élections législatives de septembre 2021 et Katrín Jakobsdóttir, à la tête du Mouvement des verts et de la gauche, a été reconduite au poste de Première ministre. Les prochaines élections devraient avoir lieu en 2025. Le programme du gouvernement prévoit notamment d’accélérer les progrès vers la neutralité carbone, de renforcer la transparence des administrations publiques et d’alléger la charge fiscale qui pèse sur les familles à faible revenu.
Les émissions de gaz à effet de serre de l’Islande ont diminué ces dernières années, mais demeurent à un niveau élevé. En 2020, environ 30 % des émissions du pays étaient constituées du dioxyde de carbone (CO2) émis par la production d’aluminium1. La détérioration de la situation financière et l’incertitude découlant de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine ont conduit au rapprochement des politiques relatives au développement, au climat et aux affaires étrangères, comme le souligne l’accord de coalition conclu par le gouvernement actuel en novembre 2021 (Gouvernement de l’Islande, 2021[2]), par lequel il s’engage à mettre davantage l’accent sur les questions climatiques dans la coopération pour le développement.
Exempte de passé colonial et ayant elle-même bénéficié de l’aide publique au développement (APD) jusqu’en 1976, l’Islande peut adopter une position de principe dans ses relations avec les pays du Sud. Ce pays, qui ne possède pas d’armée, est un membre fondateur de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN). Son adhésion à l’OTAN et sa solidarité avec les autres États membres constituent le principal pilier de la politique de sécurité du pays, qui s’appuie également sur sa situation géographique stratégique et sa base aérienne.
Le pays s’est remis d’une crise sanitaire liée au COVID‑19 relativement modérée et son économie se remet également du lourd impact économique de la pandémie (OCDE, 2021[3]). D’après les projections, la croissance de l’économie islandaise devrait être de 4.2 % en 2022 et de 2.8 % en 2023, tirée par le tourisme, la pêche et les exportations d’aluminium. En 2022, les immigrés représentaient 16.3 % de la population totale de l’Islande (Statistics Iceland, 2022[4]) et un cinquième de sa main-d’œuvre. L’Islande n’est qu’indirectement touchée par la crise énergétique actuelle puisque la quasi-totalité de sa production d’électricité provient d’énergies renouvelables. Toutefois, la dégradation des conditions financières et l’incertitude entourant les répercussions de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine devraient peser sur l’investissement des entreprises. Les investissements dans l’immobilier résidentiel devraient rester solides et le chômage devrait continuer de baisser légèrement, pour avoisiner 4.5 % fin 2023 (OCDE, 2022[5]).
Un grand nombre de parties prenantes soutiennent la coopération islandaise pour le développement
Depuis le dernier examen par pairs, en 2017, l’Islande a adopté une nouvelle politique de coopération internationale pour le développement (en mai 2019), portant sur la période 2019‑23. Cette politique maintient les priorités de la précédente : venir en aide aux pays les moins avancés (PMA) et atteindre les plus pauvres et les plus vulnérables ; améliorer l’accès aux énergies renouvelables ; garantir l’égalité entre les genres ; et soutenir l’économie bleue. Elle intègre néanmoins les droits de la personne comme nouvelle problématique transversale, introduit l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix et met davantage l’accent sur les partenariats avec le secteur privé (MFA, 2019[6]).
Depuis que les activités de l’Agence islandaise pour le développement international (ICEIDA) ont été intégrées au ministère des Affaires étrangères (MAE) en 2016, le portefeuille de ce dernier comprend désormais la coopération bilatérale pour le développement, en plus de la défense, des affaires étrangères, du commerce international et de la coopération multilatérale pour le développement. Les réorganisations ultérieures, y compris celle, toute récente, opérée en octobre 2022, se sont attachées à repositionner la coopération pour le développement au sein du MAE.
La Commission islandaise de la coopération pour le développement international formule des conseils pour la prise de décision stratégique en matière de développement international et donne son avis sur les examens de la mise en œuvre de la coopération islandaise pour le développement. Établie par la loi, cette commission est constituée d’un parlementaire représentant chaque parti siégeant au Parlement, ainsi que de deux représentants des milieux universitaires, de cinq représentants nommés par des organisations de la société civile (OSC) et de deux membres représentant le monde du travail. Un agent du ministère des Affaires étrangères agit en qualité de secrétaire. En vertu de la loi, la Commission doit rendre des avis sur les politiques de développement proposées par l’Islande avant qu’elles ne soient approuvées par le Parlement.
Depuis le dernier examen par les pairs et l’examen à mi-parcours (OCDE, 2020[7]), l’Islande a mis à jour ses stratégies en matière de coopération multilatérale, de coopération bilatérale, d’aide humanitaire, d’égalité des genres, de coopération avec les OSC, de communication et de gestion des connaissances, et d’évaluation. Le pays a également publié de nombreuses évaluations récentes et une évaluation de l’intégration de l’ICEIDA au sein du MAE doit être publiée début 2023.
L’effort global de l’Islande en matière d’APD est sur une trajectoire ascendante. En 2021, l’APD fournie par l’Islande représentait 0.28 % de son revenu national brut (RNB), soit 70.8 millions USD (63.7 millions USD aux prix constants de 2020), part que le pays entend porter à 0.35 % en 2022. Le projet de budget du gouvernement pour 2023‑27 reflète cette hausse attendue de l’APD, mais aucun plan n’a été mis en place pour atteindre la cible de 0.7 %.
Une enquête d’opinion commandée par le MAE en 2022 a révélé que les Islandais sont très favorables à la coopération internationale, 83.8 % d’entre eux estimant qu’il est important que le gouvernement fournisse une aide aux pays en développement et à leurs populations (Maskina, 2022[8]). Cette enquête, menée auprès de 957 personnes (0.25 % de la population islandaise), confirme les résultats d’une enquête de 2013 (MMR, 2013[9]).
Un système à la mesure de ses objectifs
La politique de coopération de l’Islande se fonde sur son expertise et sur des partenariats bilatéraux établis de longue date
En mettant l’accent sur les ODD et sur ses quatre principaux domaines d’expertise, l’Islande optimise la valeur ajoutée de sa coopération pour le développement (MFA, 2019[6]). Sa politique de coopération pour le développement 2019‑23 a pour objectif principal de réduire la pauvreté et la faim, tout en prenant systématiquement en compte les droits de la personne, l’égalité des genres et le développement durable. Deux objectifs secondaires – renforcer les infrastructures sociales et les efforts en faveur de la paix, et protéger la Terre et assurer l’utilisation durable des ressources naturelles – guident ses interventions et projets en matière de développement. En tant que petit donneur, l’Islande tire parti de ses avantages comparatifs dans les domaines du genre, de l’énergie géothermique, de la pêche et de la restauration des terres pour structurer sa coopération pour le développement, à la fois dans sa coopération bilatérale (MFA, 2022[10]) et multilatérale (MFA, 2022[11]).
Le choix de deux partenaires bilatéraux stratégiques (le Malawi et l’Ouganda) et la décision récente d’engager une coopération bilatérale avec la Sierra Leone témoignent de l’importance que l’Islande accorde aux PMA et aux communautés les plus pauvres et les plus vulnérables. L’Islande alloue 40.5 % de son APD bilatérale brute aux PMA, un chiffre supérieur à la moyenne des membres du CAD (24.4 %) (Tableau 1. L’Islande alloue une part importante de son APD bilatérale aux pays les moins développés, 2020Tableau 1). Pour atteindre les plus démunis, l’Islande choisit ses partenaires bilatéraux (et les régions où elle opère) selon plusieurs critères : le taux de pauvreté, l’alignement sur ses priorités et ses domaines de compétence, la superficie totale du pays et la présence d’autres partenaires de développement. Dans le cadre de ses partenariats de longue date avec le Malawi et l’Ouganda, elle est intervenue dans certains des districts les plus pauvres et les plus difficiles d’accès en vue d’améliorer les conditions de vie des communautés de pêcheurs locales, pour lesquelles les indicateurs socioéconomiques sont généralement inférieurs aux moyennes régionale ou nationale2. Sa décision récente d’élargir sa coopération bilatérale à la Sierra Leone relève de la même approche et de l’attention qu’elle porte à la fragilité, comme décrit dans la partie Modèle de mise en œuvre ci-après.
Tableau 1. L’Islande alloue une part importante de son APD bilatérale aux pays les moins développés, 2020
Notes : a) y compris les apports multilatéraux imputés, c’est-à-dire compte tenu des contributions acheminées par l’intermédiaire des organismes multilatéraux, telles qu’elles ressortent de la répartition géographique des versements de ces derniers pour l’année de référence ; b) y compris les apports régionaux marqués du code PMA 1 moins le montant exact des dépenses.
Source : OCDE (2023[12]), Système de notification des pays créanciers : activités d’aide, https://doi.org/10.1787/data-00061-fr.
Le choix ciblé de ses partenaires multilatéraux reflète l’avantage comparatif et les objectifs stratégiques de l’Islande. La politique de coopération pour le développement établit que les quatre principaux partenaires multilatéraux de l’Islande sont la Banque mondiale, l’UNICEF, ONU-Femmes et le Fonds des Nations Unies pour la population (FNUAP) (MFA, 2019[6]). Elle fait cependant référence à d’autres organisations, témoignant de l’engagement de l’Islande en matière d’utilisation durable des ressources naturelles, d’aide humanitaire et d’interventions d’urgence3. Il existe un lien évident entre le choix de ses principaux partenaires multilatéraux et les domaines dans lesquels elle peut apporter la plus forte valeur ajoutée et mettre son expertise au service de la réalisation des ODD (MFA, 2022[11]). Du point de vue des thématiques, l’Islande cible les mêmes domaines dans son action bilatérale et multilatérale, conformément à ses objectifs stratégiques. L’Islande apportant essentiellement des contributions aux budgets centraux (voir Modèle de mise en œuvre), les organisations bénéficiaires sont libres d’orienter leurs interventions selon les besoins ; en revanche, ses contributions préaffectées vont en priorité aux PMA et aux contextes fragiles (MFA, 2022[11]). Les nouvelles stratégies-pays pour le Malawi, la Sierra Leone et l’Ouganda4 sont l’opportunité de lier plus clairement ses approches bilatérale et multilatérale, et d’engager une réflexion stratégique sur la façon dont son assistance multilatérale à long terme pourrait compléter et renforcer ses actions bilatérales (voir Modèle de mise en œuvre).
L’élaboration de la nouvelle politique de coopération pour le développement est l’occasion de renforcer l’approche stratégique et ciblée du pays
L’élaboration de la nouvelle politique de coopération pour le développement (2024‑28) offre à l’Islande la possibilité de capitaliser sur ses acquis et de progresser vers la réalisation des ODD et de l’objectif consistant à consacrer 0.7 % du RNB à l’APD. Le pays s’apprête à définir sa nouvelle politique de coopération pour le développement, qui guidera son action jusqu’en 2028, dans la perspective de 2030. Dans ce cadre, il entend maintenir le cap sur les ODD, ses objectifs prioritaires et ses domaines d’expertise tout en faisant preuve de souplesse pour répondre aux besoins nouveaux d’un environnement mondial en rapide évolution. L’établissement de cette nouvelle politique lui permettra de définir une feuille de route et des mesures concrètes en vue de faire avancer (sinon d’atteindre) l’objectif consistant à allouer 0.7 % du RNB à l’APD d’ici à 2030.
La consultation d’un large éventail de parties prenantes dans le cadre de ces travaux permettra de garantir que la nouvelle politique tient compte des priorités communes et demeure axée sur des objectifs précis, en accord avec les volumes d’APD et les capacités en ressources humaines. Comme lors des travaux préparatoires de la politique 2019‑23, le MAE prévoit de consulter les principales parties prenantes, y compris d’autres ministères, dès la phase initiale du processus5. La participation de la Commission de la coopération pour le développement international dès les premières phases de l’élaboration de la politique et des stratégies permettra de mobiliser le soutien de tous les partis et de renforcer la sensibilisation des citoyens ainsi que la redevabilité à leur égard. Le MAE informe la Commission et la consulte sur les grandes décisions stratégiques concernant la coopération pour le développement de l’Islande, comme lors de sa récente décision d’étendre la coopération bilatérale à la Sierra Leone. L’examen des priorités de la nouvelle politique en lien avec la Commission ainsi que la diffusion anticipée des versions préliminaires du projet et des documents stratégiques renforceront son adhésion et son soutien aux priorités stratégiques nationales. Comme le signalait l’examen par les pairs de 2017, il pourrait être envisagé de faire davantage appel à la Commission pour accroître la visibilité des résultats obtenus par l’Islande en matière de coopération au développement, auprès des responsables publics comme de la population (OCDE, 2017[13]).
Le processus d’élaboration de la nouvelle politique de développement est aussi l’occasion de mettre à jour le discours national sur la contribution de l’Islande au développement international. Le pays a lui-même été bénéficiaire de l’aide étrangère, jusqu’en 1976. Son plaidoyer en faveur des ODD et de l’augmentation de l’APD pourrait mettre en avant sa propre trajectoire, qui l’a vu passer du statut de bénéficiaire de l’APD à celui de pays en tête du classement de l’indice de développement humain en 2017 (Gunnlaugsson, 2018[14]), en témoignage de la façon dont l’APD peut favoriser le développement et améliorer les moyens de subsistance. Une enquête d’opinion portant spécifiquement sur l’aide apportée pendant l’épidémie d’Ébola en Afrique de l’Ouest suggère que les mesures qui mettent l’accent sur les dimensions éthiques et morales – plutôt que sur l’intérêt national – sont plus susceptibles d’accroître la sensibilisation de l’opinion publique et de mobiliser son soutien en faveur de l’aide étrangère (Broddadóttir, Gunnlaugsson et Einarsdóttir, 2021[15]).
La politique de coopération pour le développement de l’Islande se fonde sur des bases solides : des stratégies distinctes pour sa coopération bilatérale et multilatérale, et des engagements en matière de genre et, bientôt, d’environnement et de climat. Malgré les hausses à venir, le volume relativement modéré de l’APD islandaise signifie que le pays doit se concentrer stratégiquement sur un nombre limité de domaines d’action. Depuis 2021, des partenariats plus structurés ont été mis en place avec les grandes OSC islandaises intervenant dans la coopération pour le développement et l’aide humanitaire. L’Islande est également en train de faire le point sur sa collaboration avec le secteur privé. La formulation de la nouvelle politique de développement est l’occasion de réexaminer ces documents et outils stratégiques afin de s’assurer qu’ils demeurent pertinents et alignés aux nouveaux objectifs, et qu’ils sont reliés autant que possible afin d’optimiser les résultats.
L’Islande fait progresser avec succès l’égalité des genres dans le cadre de sa coopération pour le développement
L’égalité entre les genres est une priorité stratégique et un élément essentiel de la politique islandaise de coopération pour le développement, à la fois en tant que composante transversale et en tant qu’objectif de développement à part entière. L’Islande considère que l’égalité des genres et l’autonomisation des femmes et des filles sont au fondement du progrès et du développement durable, comme en témoigne la place prépondérante qu’elle accorde à ce thème dans sa politique de coopération. Une Stratégie en faveur de l’égalité entre les genres vient concrétiser l’approche islandaise à travers cinq domaines d’intervention interdépendants : i) la lutte contre la violence fondée sur le genre ; ii) la santé des femmes et des filles ; iii) l’autonomisation des femmes ; iv) l’éducation, notamment celle des filles ; v) la participation des hommes et des garçons à la promotion de l’égalité entre les genres (MFA, 2022[16]). L’Islande promeut activement l’égalité entre les genres dans le cadre de sa politique étrangère et de sa coopération bilatérale et multilatérale. En 2020‑21, 81 % de son APD bilatérale avait pour objectif principal ou significatif l’égalité entre les genres et l’autonomisation des femmes, soit le quatrième pourcentage le plus élevé des membres du CAD. Elle se classe également parmi les premiers donneurs du CAD en ce qui concerne l’intégration des objectifs en matière d’égalité des genres dans son APD climatique. Et ce, par le biais de son soutien direct aux districts au Malawi et en Ouganda, de son appui aux OSC et aux organisations multilatérales, et des programmes de formation qu’elle propose par l’intermédiaire du Centre GRÓ pour le développement durable6 (OCDE, 2022[17]).
L’Islande a l’occasion de montrer la voie en matière d’égalité des genres dans le monde entier, par le biais de sa diplomatie et de sa coopération pour le développement, mais aussi de montrer comment un service extérieur de taille modeste peut obtenir des résultats considérables grâce à des partenariats de qualité. Les partenariats fructueux que le pays a établi avec des organismes des Nations Unies, des OSC et des collectivités locales en vue de promouvoir l’égalité des genres sont un exemple à suivre. En 2022, elle est devenue le premier pays à entreprendre le processus d’examen du label égalité des sexes du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) ; elle a reçu la certification « Or » du PNUD pour l’égalité des genres et l’autonomisation des femmes en reconnaissance de son engagement international et bilatéral dans ce domaine, notamment par l’instauration d’une culture de l’égalité et de l’inclusion au sein de ses propres institutions. Elle a notamment établi des plans stratégiques et des politiques visant à favoriser l’égalité des genres au siège comme dans les missions extérieures, et a intégré la dimension du genre à toutes ses stratégies de coopération, ainsi que des marqueurs de genre dans ses descriptifs de projet avec les pays partenaires. Le pays pourrait cependant faire davantage pour pérenniser les compétences de base en matière d’intégration de la dimension du genre au sein des directions du MAE, par exemple élaborer des lignes directrices relatives à la terminologie sensible au genre et non discriminatoire, former le personnel à la communication et intégrer davantage l’égalité entre les genres dans les discours publics prononcés dans les pays partenaires (PNUD, 2022[18]).
L’Islande s’efforce d’investir dans des projets porteurs de transformations en matière de genre et a montré sa capacité à adapter son programme d’action sur le genre aux contextes locaux dans lesquels elle intervient. Le MAE évalue l’ensemble des projets de coopération pour le développement selon leur impact sur l’égalité des genres et utilise les valeurs définies par le CAD pour son marqueur sur l’égalité des genres. Outre les marqueurs du CAD, le MAE a également établi son propre marqueur interne de valeur 3 pour les projets porteurs de transformations, à savoir ceux qui influent systématiquement sur la situation en matière d’égalité des genres et sont susceptibles d’agir sur ses causes structurelles (Encadré 1). La priorité nouvellement donnée à ce type de projets témoigne de la détermination de l’Islande à obtenir des effets et des changements durables, conformément aux recommandations formulées lors de l’évaluation de sa politique de coopération internationale en matière d’égalité des genres 2013‑16 (IPE, Triple Line, 2017[19]). Pour apporter des changements structurels pérennes, le pays devra s’attaquer aux rapports de force et aux obstacles économiques, sociaux et culturels à l’égalité des genres. Le seul projet ayant obtenu le marqueur de niveau 3 (« transformateur ») à ce stade vise à éradiquer la fistule obstétricale en Sierra Leone, notamment en agissant sur les normes de genre et d’autres normes sociales (Encadré 1). Mais l’Islande s’emploie déjà à définir d’autres interventions présentant un potentiel de transformations dans ses pays partenaires bilatéraux. Elle adapte pour cela son programme d’action en faveur de l’égalité des genres aux différents contextes, par exemple en l’intégrant à ses programmes de coopération bilatéraux et à son dialogue politique avec les pays partenaires, en adaptant ses interventions aux besoins locaux, en intervenant auprès des hommes et des garçons et en renforçant les capacités locales (Encadré 3). Un autre exemple de son engagement dans ce domaine est son soutien à la conception et à la mise en œuvre du premier plan d’action contre l’exploitation, les atteintes et le harcèlement sexuels au Malawi. À terme, ce recentrage sur les changements transformateurs et les programmes d’action locaux devrait favoriser la mise en œuvre de projets plus durables, plus modulables et plus efficaces, et constitue donc une évolution positive.
Encadré 1. Le projet islandais d’éradication de la fistule obstétricale en Sierra Leone aura un impact transformateur sur l’égalité des genres
La Sierra Leone présente l’un des taux les plus élevés de risque de mortalité et de morbidité liées à la grossesse, et notamment de fistule obstétricale. Celle-ci touche les femmes et les filles les plus vulnérables, qu’elle condamne souvent à des problèmes médicaux chroniques, à la dépression et à l’isolement social. L’Islande soutient depuis plus de dix ans la Campagne mondiale pour l’élimination de la fistule obstétricale du Fonds des Nations Unies pour la Population (FNUAP) par des apports financiers et des actions de sensibilisation au niveau international. La promotion de la santé des femmes est par ailleurs une composante importante de sa stratégie en matière d’égalité des genres et de sa coopération multilatérale et bilatérale au niveau des districts (Encadré 3).
Dans le prolongement de sa coopération fructueuse avec le FNUAP, l’Islande a signé en janvier 2022 un accord quinquennal d’un montant de 7 millions USD avec cette organisation dans l’objectif d’éradiquer la fistule obstétricale en Sierra Leone d’ici à 2030 en s’attaquant aux normes de genre et à d’autres normes sociales ainsi qu’aux problèmes liés au système de santé. Elle avait auparavant prêté assistance au gouvernement de la Sierra Leone dans le cadre d’un projet plus modeste, mis en œuvre par le FNUAP, qui visait à améliorer l’accès à des services maternels de qualité afin de prévenir la fistule obstétricale. Grâce à ce nouveau cadre de coopération avec le FNUAP, l’Islande apporte son concours à une approche plus complète, porteuse de transformations et intégrée afin de s’attaquer aux racines structurelles du problème ; il s’agit de promouvoir des interventions visant à améliorer la qualité des soins médicaux, le système d’orientation des patients vers la chirurgie et les compétences du personnel de santé local, mais aussi de concevoir et de financer des programmes de réinsertion sociale destinés aux femmes et d’inventorier les meilleures pratiques pour d’autres programmes, existants ou à venir.
Note : cette pratique est décrite plus en détails sur la plateforme des Outils, enseignements et pratiques de la coopération pour le développement : https://www.oecd.org/cooperation-developpement-apprentissage/.
L’adoption d’une stratégie globale pourrait aider l’Islande à cibler son assistance en matière de climat, d’environnement et de biodiversité
La protection de l’environnement, du climat et de la biodiversité est également un thème transversal et un objectif de développement spécifique pour l’Islande, et bénéficie d’un soutien politique important. La politique de coopération pour le développement du pays illustre la détermination des autorités à lutter contre le changement climatique et à encourager l’utilisation durable des ressources naturelles. Les sous-objectifs de cette politique sont en harmonie avec les ODD et l’expertise nationale ; ils visent à développer l’utilisation de l’énergie géothermique et d’autres sources d’énergie renouvelables, à assurer la protection et la gestion durable des océans et des eaux, à promouvoir la restauration des sols et à endiguer leur dégradation, à renforcer la résilience et l’adaptabilité au changement climatique, et à assurer une croissance économique durable au bénéfice de tous (MFA, 2019[6]).
En 2024, dans le cadre de l’élaboration d’une stratégie environnementale et climatique visant à répondre à ses grandes ambitions et à sa nouvelle politique de développement, l’Islande devrait se concentrer sur les domaines dans lesquels son expertise lui permet d’apporter une valeur ajoutée et réfléchir aux moyens d’atteindre ses objectifs à moyen et long terme. L’expansion de l’action bilatérale de l’Islande et son adhésion récente à deux fonds climatiques (voir Modèle de mise en œuvre) rendent d’autant plus nécessaire l’alignement de ses objectifs en matière de climat, d’environnement et de biodiversité à travers l’ensemble des canaux d’acheminement. Une stratégie environnementale et climatique bien définie devrait également être reliée aux politiques et objectifs nationaux de l’Islande en matière d’émissions, de biodiversité et d’environnement, ainsi qu’au plan d’action pour le climat. Le travail des « envoyés spéciaux » du MAE pour les affaires climatiques et océaniques témoigne de l’engagement de l’Islande en matière de plaidoyer. Cependant, en dépit de compétences techniques internes, l’amplification de son action soulève, pour une petite administration, des problèmes de capacité qui limitent sa pleine participation aux travaux des différents programmes et mécanismes, l’influence qu’elle peut y exercer ainsi que la coordination avec d’autres entités de l’administration islandaise. Ces contraintes compromettent par ailleurs l’évaluation exhaustive de la contribution de l’Islande à l’action en faveur du climat, de l’environnement et de la biodiversité dans le cadre de sa coopération multilatérale et bilatérale, de ses programmes régionaux et des programmes de formation du centre GRÓ pour le développement durable (voir Modèle de mise en œuvre). Dans le cadre de l’élaboration de sa première stratégie environnementale et climatique, l’Islande pourrait définir une vision intégrée et une approche du climat, de l’environnement et de la biodiversité plus coordonnée et plus respectueuse de la nature, conformément à l’Accord de Paris relatif à la Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (« l’Accord de Paris sur le climat ») et au Cadre mondial pour la biodiversité de Kunming-Montréal (adopté lors de la conférence des Nations Unies sur la biodiversité, ou COP15), tout en faisant un usage efficace de ses ressources financières et humaines et en évitant leur émiettement.
Une nouvelle plateforme à l’appui du développement durable pourrait servir de cadre pour gérer les arbitrages entre politiques et leurs effets indirects
Le Cabinet de la Première ministre pilote la mise en place d’une nouvelle plateforme de coopération (Sustainable Iceland) en vue d’améliorer l’articulation entre les engagements internationaux de l’Islande (ODD) et ses objectifs nationaux. Depuis 2016, les stratégies budgétaires quinquennales de l’Islande établissent un lien entre les cibles des ODD et les objectifs spécifiques du gouvernement. En mars 2017, le gouvernement a créé un groupe de travail interministériel chargé de gérer l’analyse, la mise en œuvre et la promotion des ODD, de formuler des propositions pour hiérarchiser les cibles des ODD dans les politiques gouvernementales et de définir des modes de coopération avec d’autres parties prenantes nationales. Depuis, l’Islande a progressivement intégré les ODD dans plusieurs de ses politiques publiques7, notamment : la coopération pour le développement, l’éducation (OECD, 2021[20] ; OECD, 2021[21]), l’innovation et le plan d’action pour le climat (Ministère de l’Environnement et des Ressources naturelles, 2020[22]). En novembre 2021, un décret présidentiel a chargé le nouveau gouvernement d’élaborer une nouvelle politique en matière de développement durable. Le Cabinet de la Première ministre dirige ces travaux, en coopération avec le MAE, au travers d’une nouvelle plateforme de coordination – intitulée Sustainable Iceland – qui regroupe des représentants de tous les ministères et de l’Association des municipalités. Cette plateforme s’emploiera à mesurer les progrès accomplis dans la réalisation des cibles des ODD et la mise en œuvre des ODD à l’échelon national, tout en œuvrant au bien-être de la population. La première réunion de Sustainable Iceland s’est tenue en décembre 2022.
L’Islande n’a pas encore établi de mécanisme ou de cadre formel pour assurer la cohérence des politiques publiques et procéder aux arbitrages – une recommandation de l’examen par les pairs de 2017 (OCDE, 2017[13]). Une approche interministérielle unifiée lui permettrait de corriger les éventuelles incohérences entre les politiques nationales, les objectifs de développement durable et son secteur privé, notamment dans des domaines comme la pêche durable, le climat, l’environnement et les migrations. Dans le cadre de l’Accord de Paris sur le climat, par exemple, l’Islande s’est fixée pour objectif d’atteindre la neutralité carbone avant 2040 et de réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 40 % d’ici à 2030. Or, alors même qu’elle s’emploie à mettre en œuvre un plan d’action global pour le climat, plusieurs secteurs de premier plan de l’économie islandaise continuent de produire des volumes considérables d’émissions, comme l’industrie (la production d’aluminium en particulier représentait environ 68 % des émissions industrielles du pays en 2020), l’énergie (les transports et la pêche représentant 63.5 % des émissions sectorielles en 2020) et l’agriculture (Cabinet du Premier ministre, 2019[23]) (Graphique 1).
La nouvelle plateforme Sustainable Iceland pourrait fournir le cadre approprié pour examiner ces questions ainsi que d’autres enjeux en collaboration avec les ministères, les municipalités et les autres acteurs concernés, comme les OSC. Un mécanisme permettant un examen systématique des lois et des politiques en vue de détecter d’éventuels effets transnationaux, semblable à celui qui existe pour les questions relatives au genre et à l’environnement, pourrait également être mis sur place dans le cadre de la politique de développement durable. Cette politique prendra en compte des cibles économiques, sociales et environnementales pour atteindre les objectifs que s’est fixé l’Islande en matière de bien-être et de durabilité mondiale. C’est l’occasion idéale pour l’Islande de relier de manière plus rigoureuse et plus systématique ses engagements extérieurs et ses objectifs nationaux. Elle pourrait également envisager la mise en place de mécanismes pour assurer, par l’intermédiaire du représentant du MAE, une coordination adéquate entre Sustainable Iceland et la Commission de la coopération pour le développement international, compte tenu du rôle essentiel que les parlementaires et les autres intervenants clés, tels que les universités, les OSC et le secteur privé, peuvent jouer dans ces échanges.
Graphique 1. Ensemble, les secteurs de l’industrie et de l’énergie sont les principaux émetteurs de gaz à effet de serre de l’Islande
Note : les niveaux sectoriels d’émissions de gaz à effet de serre figurant dans ce graphique n’incluent pas l’utilisation des terres, le changement d’affectation des terres et la foresterie (UTCATF).
Source : graphique établi par les auteurs à partir de : Agence de l’environnement de l’Islande (2022[24]) National Inventory Report 2022, https://unfccc.int/documents/614626.
L’Islande doit encore rationaliser son système de gestion axée sur les résultats
L’Islande rend compte des résultats de ses programmes bilatéraux et s’en sert pour influencer le processus de prise de décision et renforcer la transparence ; elle pourrait généraliser cette pratique à l’ensemble de son portefeuille. Un système normalisé de gestion axée sur les résultats permettrait de procéder à une évaluation approfondie des retombées de la politique de développement, prenant en compte à la fois les programmes de développement (bilatéraux et multilatéraux) et les programmes humanitaires. L’Islande a progressé dans la mise en place d’une gestion axée sur les résultats dans l’ensemble de ses programmes et projets de coopération au développement. Elle a ainsi élaboré de nouvelles stratégies-pays en concertation avec chacun de ses partenaires bilatéraux – Malawi, Ouganda et Sierra Leone. Ces stratégies décrivent la façon dont les projets de coopération proposés produiront des effets et font correspondre les objectifs de l’Islande, ceux des différents pays partenaires et les ODD. Elles ne prévoient pas d’objectifs ou de cadres de résultats spécifiques, mais mentionnent le recours à des mécanismes de reddition de comptes éprouvés, notamment des évaluations indépendantes. Le Centre GRÓ pour le développement durable a par ailleurs parachevé sa théorie du changement afin de conceptualiser la manière dont il entend obtenir des réalisations, résultats et impacts (Encadré 6), et le MAE a investi des moyens substantiels dans les évaluations. L’Islande ne dispose cependant ni d’un système ni d’une stratégie de gestion axée sur les résultats à part entière, qui lui permettrait d’évaluer l’ensemble de la chaîne de résultats de sa politique de coopération pour le développement, des réalisations aux impacts. Les ressources humaines sont le principal obstacle à la mise en place d’un tel système et d’un cadre de résultats interne plus complets. Il n’existe pas de service spécifiquement chargé de la gestion axée sur les résultats – depuis la récente réorganisation, c’est la Direction de la coopération pour le développement international qui en est en charge. La nouvelle politique de coopération pour le développement est une occasion idéale pour établir un cadre adéquat ainsi qu’un instrument de reddition de comptes simple, fondé sur des indicateurs clés, afin d’évaluer les retombées et les résultats de l’ensemble de la stratégie et du cadre d’orientation du pays, mais également de ses diverses modalités de coopération et partenariats.
Les évaluations sont un outil essentiel pour l’Islande et pourraient être utilisées plus systématiquement pour soutenir l’apprentissage et la conception des programmes
L’Islande applique une approche efficace et systématique de l’évaluation, sur la base de sa politique d’évaluation 2020‑23 (MFA, 2020[25]) et de ses programmes d’évaluation annuels. Le MAE commande régulièrement des évaluations stratégiques et décentralisées du développement international, qui lui servent de base pour évaluer l’effet direct de ses programmes. Au cours de l’exercice 2021‑22, le ministère a mandaté 18 évaluations, ce qui représente un effort important pour un donneur de cette taille. Un budget d’évaluation centralisé, une nouvelle ligne de reporting hiérarchique directe entre le directeur des affaires internes et le secrétaire d’État permanent et des procédures de passation de marchés transparentes pour la sélection des évaluateurs externes garantissent l’indépendance de la fonction d’évaluation par rapport à la mise en œuvre des programmes et des politiques. L’Islande suit également les progrès réalisés pour mettre en œuvre les recommandations des évaluations, notamment par le biais d’une obligation de réponse de la direction et d’une évaluation de suivi deux ans après l’évaluation initiale. La politique d’évaluation de l’Islande établit que chaque évaluation doit porter sur les priorités transversales que sont les droits de la personne, l’égalité des genres et l’environnement, même si elles n’étaient pas un objectif premier de l’investissement. Cette démarche contribue à la réflexion critique sur ces priorités stratégiques. Les évaluateurs externes sont sélectionnés dans le cadre de procédures de passation de marchés ouvertes et transparentes et des évaluateurs locaux sont chargés d’évaluer les programmes ou projets dans les pays partenaires, ce qui contribue également à renforcer les capacités locales.
Pour l’Islande, les évaluations sont un outil déterminant du processus de prise de décision et un calendrier approprié permettrait d’accroître leur incidence. La publication du programme et des rapports d’évaluation sur le site web du MAE8 est une pratique appréciée pour favoriser la transparence publique et la visibilité des résultats que l’Islande aide ses partenaires à obtenir. Les résultats des évaluations ont souvent guidé les décisions des autorités islandaises. L’évaluation de la coopération avec les OSC, par exemple, a influencé la décision de mettre en place des accords-cadres (voir Des partenariats inclusifs à l’appui du développement). L’Islande est également le seul membre du CAD à avoir évalué les coûts liés aux réfugiés sur son territoire ; les résultats lui ont permis d’améliorer ses procédures comptables (Encadré 2). L’examen par les pairs de 2017 avait noté que, compte tenu des contraintes de capacité, l’Islande aurait intérêt à définir des critères de sélection précis afin de hiérarchiser les évaluations de manière que leurs conclusions puissent orienter le changement en temps opportun (OCDE, 2017[13]). Des programmes d’évaluation annuels marquent un progrès important depuis le dernier examen par les pairs, et des critères détaillés permettant de déterminer quelles interventions doivent être évaluées peuvent garantir que les évaluations sont menées à des étapes clés du cycle de l’action publique ou stratégique.
L’Islande pourrait mieux mettre à profit ses évaluations en veillant à ce qu’elles soient systématiquement consultées lors de la conception des nouveaux programmes. Le pays dispose d’un vaste corpus de bonnes pratiques, de données et d’enseignements résultant de ses importants travaux d’évaluation, mais il n’est pas certain que toutes les équipes au sein du MAE en tirent pleinement profit. Il serait possible de mieux exploiter les enseignements des évaluations, notamment pour la conception des projets et des programmes. Par exemple, des incitations à la consultation systématique des évaluations antérieures lors de la conception des nouveaux projets permettraient de renforcer leur efficacité. Comme indiqué plus haut, la mise en place d’un système de gestion axée sur les résultats pourrait également garantir l’utilisation systématique des évaluations pour déterminer l’incidence globale de la coopération pour le développement de l’Islande.
Des audits financiers et de performance externe de la coopération pour le développement et un mécanisme d’alerte viendraient compléter utilement les mesures prises au sein du MAE en matière de redevabilité et de lutte contre la corruption. L’Office national d’audit a pour mandat de réaliser des audits financiers et (ou) de performance concernant l’utilisation du budget de l’État, y compris s’agissant de la coopération pour le développement. Mais dans la pratique, ses moyens limités l’ont empêché de mener un audit externe des dépenses consacrées à la coopération pour le développement. Dans le cadre de son programme d’évaluation (voir l’Aperçu, DCD/DAC/AR(2023)4/27), le MAE a mandaté quelques audits de programmes et de projets et dans les pays partenaires bilatéraux notamment, qui se concentraient souvent sur la passation des marchés. Globalement, l’Islande pourrait étudier les moyens de renforcer l’audit et le contrôle, soit en faisant davantage appel à l’Office national d’audit, soit en créant une fonction d’audit spécifique, indépendante et dotée de ressources suffisantes au sein du MAE. Le pays a adopté une loi relative à la protection des lanceurs d’alerte (Althingi, 2020[26]) et le MAE met actuellement en place un mécanisme d’alerte pour l’APD qui viendra consolider son cadre général de reddition de comptes et de lutte contre la corruption.
La nouvelle organisation du MAE accorde une place plus grande à la coopération pour le développement, mais appelle une coordination efficace entre les directions
Il existe désormais une meilleure compréhension des enjeux de la coopération pour le développement au sein du MAE, ainsi qu’un niveau élevé d’expertise en matière de développement parmi ses effectifs. La fusion de 2016 entre l’ICEIDA et le MAE a permis au personnel du ministère de mieux appréhender les questions concernant la coopération pour le développement et favorisé les synergies entre la politique étrangère de l’Islande et sa coopération pour le développement, conformément à la recommandation de l’examen par les pairs de 2017 (OCDE, 2017[13]).
La récente réorganisation interne du MAE pourrait donner plus de visibilité à la coopération pour le développement, mais appellera une coordination structurée entre les directions. Entre 2020 et 2022, l’existence d’une direction conjointe couvrant les affaires internationales et la coopération pour le développement avait permis de renforcer la cohérence des décisions de politique étrangère et de coopération, et facilité l’échange d’informations entre le personnel diplomatique et les responsables du développement. En octobre 2022, le MAE a rétabli deux directions distinctes, l’une en charge de la politique et des affaires internationales, l’autre de la coopération pour le développement (Graphique 2). Cette décision visait à sanctuariser la politique de développement en la dissociant des priorités politiques. À l’heure où l’Islande revoit ses méthodes de travail et les adapte à ce nouveau cadre d’organisation, elle doit trouver les moyens de maintenir la coordination, la cohésion et l’échange permanent d’informations entre les deux directions. Ceci est particulièrement important pour le portefeuille de l’aide humanitaire, qui sera géré au sein de la Direction de la politique et des affaires internationales, alors que, comme indiqué plus haut, la coopération islandaise pour le développement est fortement axée sur les PMA et les pays fragiles. Il convient également de veiller à ce que les deux directions travaillent en étroite collaboration pour assurer la cohérence de l’APD islandaise, étant donné que la Direction de la politique et des affaires internationales gère l’aide humanitaire tandis que les autres volets de l’APD sont gérés par la Direction de la coopération pour le développement.
Le Groupe d’examen (Review Group) joue un rôle important pour garantir l’intégration des différents secteurs, stratégies et partenariats dans la vision globale de l’Islande, afin d’améliorer la programmation et la qualité de sa coopération pour le développement. Au sein du MAE, les décisions de programmation et de financement sont prises par un groupe d’examen interministériel qui réunit des responsables des différentes directions et, le cas échéant, des membres du personnel diplomatique. La récente réorganisation du MAE confère à ce groupe un rôle encore plus essentiel pour assurer la cohérence et des synergies entre la planification et les initiatives bilatérales et multilatérales, ainsi qu’entre la politique étrangère et la coopération pour le développement. Dans le cadre de l’élaboration de sa prochaine politique de coopération pour le développement, l’Islande devra trouver les moyens d’assurer la cohérence et une approche stratégique interministérielle entre les modalités d’acheminement bilatérales, de la société civile, du secteur privé et multilatérales (ces dernières étant scindées entre les deux directions, comme indiqué ci-dessus).
Graphique 2. Les portefeuilles de la coopération pour le développement et de l’aide humanitaire du MAE sont répartis entre deux directions
Source : schéma des auteurs sur la base de l’organigramme du MAE.
Les contraintes de ressources humaines posent un problème majeur et devront être attentivement prises en compte lors de la définition de la future coopération multilatérale et bilatérale de l’Islande
De nouvelles formations et de nouveaux débouchés professionnels dans le domaine du développement ainsi que le recrutement de professionnels de niveau intermédiaire et supérieur dotés d’une expérience de la coopération ont permis d’améliorer les capacités de l’Islande à atteindre ses objectifs, conformément aux recommandations du précédent examen par les pairs. En 2018, l’intégration du personnel de l’ICEIDA et un processus de recrutement de professionnels du développement de niveau intermédiaire ont permis au MAE de renforcer son expertise interne en matière de coopération pour le développement. Une formation à la coopération au développement est en outre devenue obligatoire pour tous les nouveaux agents, qu’ils occupent un poste lié au développement ou non, et a permis d’améliorer la compréhension générale de ces questions au sein du personnel.
L’Islande ne dispose que d’un nombre restreint de postes de coopération à l’étranger, la plupart de ses agents dans les pays partenaires étant recrutés localement. Son service diplomatique est relativement modeste, un seul parcours professionnel étant prévu pour le personnel responsable du développement et les diplomates. L’Islande a stratégiquement affecté un spécialiste du développement à chacune de ses missions permanentes à Genève, New York, Paris et Rome, ainsi que chez ses principaux partenaires bilatéraux (Malawi et Ouganda, et Sierra Leone en automne 2023). Bien que les perspectives de carrière des professionnels du développement se soient développées ces dernières années, le nombre de postes dans le domaine de la coopération pour le développement à l’étranger demeure globalement limité. Au total, 28 des 174 diplomates du MAE occupent des postes en lien avec le développement international ; s’y ajoutent deux agents détachés auprès d’organisations internationales et 16 agents locaux basés au Malawi et en Ouganda. Ces chiffres sont conformes au niveau global des effectifs observé lors du précédent examen par les pairs (OCDE, 2017[13]). La plupart des agents de la coopération pour le développement œuvrant aux programmes islandais au niveau des districts au Malawi et en Ouganda sont des employés locaux qui jouent un rôle déterminant dans la réalisation de ces projets. Les détachements offrent des perspectives professionnelles supplémentaires pour le personnel du MAE et contribuent à renforcer les capacités globales en matière de développement (voir l’Aperçu, DCD/DAC/AR(2023)4/27/FINAL pour des informations plus détaillées).
En dépit de ces progrès, les ressources humaines demeurent un défi majeur pour la gestion de la coopération bilatérale et multilatérale de l’Islande. En raison de la charge de travail élevée, d’effectifs réduits, du départ à la retraite d’agents de développement expérimentés et du système de rotation en vigueur, le dispositif de ressources humaines actuel est mis à rude épreuve et peine à répondre à l’évolution des besoins (MFA, 2022[27]). Le MAE dispose de spécialistes de la coopération pour le développement efficaces, compétents et motivés, chargés de planifier et de mettre en œuvre sa politique dans ce domaine. Néanmoins, la taille limitée de l’administration fait que ses agents sont souvent confrontés à une charge de travail élevée et qu’il est difficile de pallier les absences temporaires en temps voulu, ce qui se traduit par une pénurie de points de contact ou des retards dans le traitement des demandes. De surcroît, compte tenu du départ à la retraite imminent d’agents expérimentés issus de l’ICEIDA, le MAE va bientôt devoir reconstituer son vivier de professionnels de la coopération pour le développement. Enfin, alors que les 28 postes existants au sein du MAE et les nouvelles possibilités de détachement pourraient offrir des perspectives d’évolution aux agents compétents en matière de coopération pour le développement, il n’est pas toujours possible, dans la pratique, d’être affecté à un poste de développement à un autre, et certains agents dotés d’une expérience dans le domaine du développement occupent actuellement des postes sans rapport avec celui-ci. De même, les professionnels de niveau intermédiaire à supérieur ne sont pas toujours disposés à accepter une mutation à un poste de coopération pour le développement à l’étranger. Ces contraintes nécessitent un examen attentif à l’heure où l’Islande élargit sa coopération bilatérale et multilatérale et suggèrent qu’il lui faut rester ciblé dans ses objectifs de coopération pour le développement.
En mettant en œuvre une planification stratégique à long terme de ses effectifs et en exploitant la souplesse du cadre juridique existant, l’Islande pourrait surmonter ces difficultés et retenir le personnel qualifié aux postes clés. Une approche stratégique et à long terme des ressources humaines permettrait au MAE de retenir les professionnels expérimentés, notamment aux postes clés du développement, et de veiller à ce que la rotation du personnel n’affecte pas sa capacité à accompagner la mise en œuvre de la politique de coopération pour le développement. La stratégie pourrait, en partie, consister à mieux tirer parti de la souplesse de la législation et des règles actuelles en matière de ressources humaines. Celles-ci autorisent en effet l’emploi temporaire – pour une durée maximale de cinq ans9 – afin de parer à des pénuries de courte durée ou d’accomplir des tâches précises (Althingi, 2008[28]) et pourraient permettre d’exploiter le savoir-faire des spécialistes de retour de détachement et celui d’experts externes du développement, tels que les anciens participants au Programme des administrateurs auxiliaires (JPO) et les jeunes professionnels. Dans le cadre de sa réflexion actuelle sur la nouvelle politique de coopération au développement, l’Islande doit considérer ses capacités globales en ressources humaines comme l’un des éléments stratégiques et structurels les plus importants.
Recommandations
1. L’Islande devrait veiller à ce que sa politique de développement 2024‑28 se concentre sur un nombre limité de domaines d’intervention et fasse l’objet d’un vaste processus de consultation associant l’ensemble de l’administration ainsi que la Commission de la coopération pour le développement international afin de parvenir à une vision commune des objectifs et des résultats que l’Islande cherche à atteindre.
2. La stratégie environnementale et climatique à venir de l’Islande devrait orienter les efforts bilatéraux et multilatéraux dans les domaines de l’environnement, du climat et de la biodiversité, et veiller à ce que le soutien reste ciblé afin de garantir une utilisation efficace des ressources financières et humaines.
3. L’Islande devrait s’appuyer sur la nouvelle plateforme Sustainable Iceland pour établir un mécanisme de cohérence des politiques publiques visant à mettre en évidence, analyser et gérer les arbitrages nécessaires ainsi que les effets transnationaux des politiques intérieures.
4. L’Islande devrait renforcer davantage son approche axée sur les résultats afin de mieux mesurer l’impact de ses interventions et de mieux communiquer sur ce sujet ; le pays devrait notamment :
intégrer des indicateurs clés de résultat pour chacun de ses objectifs stratégiques ;
favoriser le recours systématique aux évaluations existantes lors de la conception des programmes ; et
veiller à ce que les plans d’évaluation prennent en compte le calendrier des politiques et stratégies à venir.
5. Le MAE devrait s’adapter à la récente réorganisation structurelle pour faire en sorte que la Direction de la politique et des affaires internationales et celle de la coopération pour le développement coordonnent les interventions bilatérales et multilatérales dans les champs de l’aide humanitaire et de la coopération pour le développement, y compris dans des situations de crise, et veiller à l’équilibre entre les priorités de la politique étrangère et les priorités de développement.
6. L’Islande devrait adopter une planification stratégique à plus long terme de ses effectifs afin de :
tirer pleinement parti de la flexibilité prévue par sa législation et ses règles en matière de ressources humaines pour augmenter ses effectifs, notamment en embauchant du personnel temporaire en cas de besoin ou pour mener à bien des projets et en envisageant la possibilité de créer des postes stables pour des missions spécifiques ;
maintenir la grande qualité de l’expertise en matière de développement en recrutant des professionnels en milieu de carrière si nécessaire ; et
continuer de proposer des formations et d’encourager le partage des connaissances en matière de coopération pour le développement au sein du personnel du MAE.
Modèle de mise en œuvre
L’Islande peut s’appuyer sur l’augmentation du volume de son APD et sur un soutien politique de haut niveau pour mettre en place une feuille de route en vue d’atteindre l’objectif visant à consacrer 0.7 % de son RNB à l’APD
Il existe en Islande un niveau élevé de soutien public à l’APD, qui a atteint 0.34 % du RNB en 2022 (données provisoires). La hausse du volume de l’APD de l’Islande en 2022 s’explique en grande partie par l’augmentation de l’aide humanitaire et multilatérale fournie par le pays en réponse à la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine. Les années précédentes, des fonds supplémentaires avaient été débloqués pour faire face à la pandémie de COVID ou intégrés à des investissements déjà programmés. En 2021, le volume d’APD de l’Islande a progressé, après être resté stationnaire entre 2018 et 2020 (hors coût des réfugiés sur le territoire), et l’effort global du pays en pourcentage du RNB est retombé aux niveaux de 2018 (Graphique 3). Les données préliminaires pour 2022 suggèrent une augmentation de 29 % de l'APD par rapport à 2021, sans compter les coûts de réfugiés en Islande.
Graphique 3. Jusqu’en 2021, le volume de l’APD islandaise est resté stable, si l’on exclut les coûts liés aux réfugiés sur le territoire
Note : les chiffres de 2022 proviennent des données préliminaires fournies par l’État islandais, qui n’ont pas encore été communiquées officiellement à l’OCDE.
Source : OCDE (2023[12]) Statistiques de l’OCDE sur le développement international (base de données), https://www.oecd-ilibrary.org/fr/development/data/statistiques-de-l-ocde-sur-le-developpement-international_dev-data-fr
Bien que l’Islande se soit engagée à atteindre l’objectif fixé par l’ONU de consacrer 0.7 % de son RNB à l’APD, aucun plan n’a encore été mis en place pour aller au-delà des 0.35 % actuels. Comme les parties prenantes le rappellent régulièrement aux autorités islandaises, depuis la création en 1971 du Bureau islandais d’aide aux pays en développement au sein du ministère des Affaires étrangères10, il existe une loi engageant l’Islande à consacrer 1 % de son RNB à l’APD (Althingi, 1971[29]). Dans le programme budgétaire de l’Islande jusqu’en 2027, les efforts en matière d’APD sont estimés à 0.35 % du RNB, pourcentage qui aura déjà été atteint en 2022 ; lors des discussions qui ont eu lieu dans le cadre du présent examen par les pairs, ni le ministère des Finances ni le Parlement n’avaient connaissance d’un projet visant à augmenter ce ratio. Pour autant, tous les partis politiques islandais apportent leur soutien à la coopération pour le développement mise en œuvre par le pays, même s’ils ne sont pas tous d’accord sur ses motifs. Alors que l’Islande projette de déployer une nouvelle politique de coopération à partir de 2024, l’élaboration d’une feuille de route concrète pour atteindre l’objectif de 0.7 % – comme recommandé dans le précédent examen pour les pairs – permettrait de faire coïncider l’ambition du pays avec celle de ses voisins scandinaves. Comme le montre le Graphique 4, en moyenne sur la période 2019-20, la moitié de l’APD bilatérale brute versée par l’Islande était de l’aide programmable par pays et de l’aide humanitaire, un ratio inférieur à la moyenne des membres du CAD.
Graphique 4. L’Islande fournit un peu plus de la moitié de son APD sous forme bilatérale et la part de l’aide programmable par pays est inférieure à la moyenne du CAD
Notes : Dans le diagramme circulaire, la catégorie « multi-bilatérale » désigne les fonds versés à des organisations multilatérales affectés à un objectif, un secteur, un pays ou une région en particulier. Dans le diagramme en barres, la catégorie « Autre, non ventilée par pays » est une catégorie résiduelle incluant principalement les contributions multi-bilatérales à l’initiative COVAX, à la CEPI et au Bureau des fonds d’affectation spéciale multipartenaires des Nations Unies, ainsi que le détachement de personnel du pays donneur auprès des organisations de l’ONU et de la Banque mondiale.
Source : OCDE (2023[12]) Système de notification des pays créanciers, Activités d’aide, Statistiques de l’OCDE sur le développement international (base de données), https://www.oecd-ilibrary.org/fr/development/data/statistiques-de-l-ocde-sur-le-developpement-international_dev-data-fr
L’aménagement, dans le programme budgétaire quinquennal du gouvernement islandais, d’une rubrique spécifique pour les fonds relevant de l’APD affectés au développement par le ministère des Affaires étrangères (MAE) est une mesure de transparence bienvenue, qui peut contribuer à garantir que l’APD est versée à bon escient. La rubrique 35 de l’action publique inclut 11 lignes budgétaires11 qui concernent toutes le MAE, dont le directeur financier gère les notifications statistiques et financières auprès du CAD (avec l’aide d’un ou de deux collaborateurs). Tous les nouveaux programmes, projets et partenariats sont évalués par le groupe d’examen interministériel au regard des objectifs et des résultats attendus de la politique islandaise de développement, en prenant en compte les questions relatives à l’environnement, l’égalité des genres et les droits de la personne.
L’augmentation de l’APD obligera à une plus grande surveillance ; dès lors, la consultation et la communication systématiques entre ministères, avec le Parlement et les OSC seront de plus en plus importantes. La préparation d’une nouvelle politique nécessite un dialogue intensif entre le ministère des Finances et les parlementaires de tous bords afin de présenter les résultats attendus, de plaider en faveur d’une augmentation de l’APD et de veiller à ce que cette aide soit affectée à une utilisation précise et réservée au développement. Un volet essentiel de ce dialogue consistera à passer en revue l’ensemble des dépenses d’APD et à déterminer le lien existant entre les différentes composantes de cette aide et la politique globale de développement de l’Islande et ses objectifs.
Des plateformes comme Open Aid ainsi qu’une plus grande transparence sur les coûts liés aux réfugiés sur le territoire contribueront à renseigner les citoyens intéressés sur l’utilisation des fonds publics islandais. Le portail Open Aid est une initiative bienvenue du point de vue de la société civile. Le niveau élevé des coûts liés aux réfugiés sur le territoire islandais depuis 2016 a obligé le pays à revoir sa méthodologie pour comptabiliser ces coûts et à chercher des moyens de mieux les prévoir et de les budgétiser en tenant compte des dépenses réelles des années précédentes. Ces travaux ont commencé en 2022. L’Islande expérimente par ailleurs, sur la base d’une évaluation des coûts liés aux réfugiés sur le territoire (commanditée par le MAE), la possibilité de communiquer systématiquement, sur une base trimestrielle, la part de ces coûts comptabilisables dans l’APD à l’organisme Statistics Iceland et au MAE (Encadré 2). L’Islande pourrait également accroître la transparence en rendant publiques les exonérations fiscales dont elle bénéficie au titre de l’APD sur la plateforme numérique pour la transparence du traitement fiscal de l’aide publique au développement de l’OCDE.
Encadré 2. L’évaluation des coût liés aux réfugiés sur le territoire islandais a donné lieu à une révision de leur méthode de comptabilisation
En 2016, le nombre d’étrangers ayant sollicité la protection internationale en Islande a triplé par rapport à l’année précédente. Au cours de la période 2016-20, le coût des réfugiés et des demandeurs d’asile sur le territoire islandais comptabilisé dans l’APD s’élevait à un peu plus de 7 milliards ISK (57.8 millions USD), soit 19.4 % de l’APD brute cumulée de l’Islande pendant ces cinq années. Les coûts liés aux réfugiés sur le territoire sont par nature impossibles à prévoir. Parce qu’ils représentent une part importante de l’APD fournie par le pays, les autorités islandaises se sont efforcées de mettre au point une méthode pour les comptabiliser de façon systématique dans l’ensemble de l’administration et d’en rendre compte régulièrement tout au long de l’année.
En 2021, le MAE a commandé une évaluation des méthodes de travail et des procédures de comptabilisation concernant les dépenses enregistrées par les différentes entités prodiguant des moyens de subsistance, un hébergement, des soins de santé et d’autres formes d’aide aux réfugiés et aux demandeurs d’asile. L’objectif était de trouver un moyen d’améliorer l’efficacité, l’efficience et la cohérence de la collecte, de l’analyse et de la communication des données, conformément à la loi sur les finances publiques, à la politique de développement et à la réglementation sur la comptabilité municipale du pays, ainsi qu’aux directives du Système de notification des pays créanciers du CAD de l’OCDE et aux critères d’admissibilité à l’APD des investissements liés aux flux migratoires.
L’évaluation, qui a également porté sur les pratiques de deux autres membres du CAD – la Finlande et l’Irlande –, a formulé des recommandations sur de possibles voies à suivre. Le choix de l’État islandais s’est porté sur une approche en vertu de laquelle les différentes entités chargées de dispenser et de financer des services pour les réfugiés et les demandeurs d’asile classent leurs dépenses en tant qu’APD – ou non – à mesure qu’elles les enregistrent dans les systèmes comptables, et transmettent ces informations tous les trois mois à l’organisme Statistics Iceland et au MAE. Cette approche nécessite une coordination des pratiques comptables entre les différentes entités responsables de la déclaration de ces dépenses à l’OCDE, à savoir : les municipalités, la Direction de l’immigration (UTL), le ministère des Affaires sociales et du Travail, le ministère des Finances et le ministère des Affaires étrangères du pays.
Comme pour les autres membres du CAD, assurer un suivi de ces coûts peut s’avérer difficile. Les demandeurs d’asile reçoivent un numéro d’identification du registre de la Direction de l’immigration (« Erlendur »), un autre numéro d’identification de la part de la police, un autre encore du système de santé et, si leur demande est acceptée, un dernier numéro correspondant à celui figurant sur le permis de séjour. L’attribution d’un numéro d’identification unique à une même personne pour l’ensemble de ses démarches auprès des administrations islandaises serait plus efficace pour le suivi des coûts, mais la législation sur la protection de la vie privée ne le permet pas car elle interdit aux différentes entités d’échanger des informations. Des travaux ont toutefois été amorcés pour qu’un numéro de sécurité sociale unique soit attribué à chaque demandeur tout au long du processus, ce qui devrait permettre d’améliorer la collecte d’informations et d’harmoniser la comptabilisation des coûts entre les municipalités et la Direction de l’immigration.
Ces travaux sont menés par le département des statistiques et des finances du MAE, qui collabore avec le ministère des Finances pour revoir la méthodologie et réfléchir à la façon de travailler avec les entités responsables. Les principales étapes consisteront vraisemblablement à adapter la réglementation sur la comptabilité des municipalités et à les aider à réformer leurs pratiques comptables, à établir des rapports de type tableaux de bord, à mettre à jour les contrats des prestataires de services et à introduire de nouvelles clés comptables coordonnées. Afin de promouvoir une culture de l’amélioration permanente fondée sur l’apprentissage mutuel, des consultations régulières ainsi qu’un cadre de discussion seront institués.
Note : cette pratique est décrite plus en détails sur la plateforme des Outils, enseignements et pratiques de la coopération pour le développement, https://www.oecd.org/cooperation-developpement-apprentissage/.
Sources : KPMG (2021[30]) Évaluation des coûts pour le pays des réfugiés et des demandeurs d’asile présents en Islande (en islandais uniquement), https://www.government.is/library/01-Ministries/Ministry-for-Foreign-Affairs/Evaluations/2021-12-17_%c3%9attekt%20%c3%a1%20%c3%ber%c3%b3unarsamvinnukostna%c3%b0i_lokask%c3%bdrsla.pdf ; OCDE (2021[31]) Iceland: Clarification of in-donor refugee costs in ODA, https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/oda-in-donor-refugee-costs-iceland.pdf.
L’approche adoptée par l’Islande, mettant l’accent sur la réduction de la pauvreté, le pilotage par les partenaires et le long terme, donne des résultats
L’Islande est un partenaire de développement engagé, qui a obtenu des résultats probants en fournissant une aide financière aux administrations du Malawi et de l’Ouganda par le biais de son approche programmatique au niveau des districts, de manière à favoriser la décentralisation, à garantir l’appropriation locale et à optimiser l’efficacité de ses ressources d’APD relativement limitées. La loi de 2008 sur la coopération pour le développement (Althingi, 2008[28]) a permis au pays de cofinancer l’aide au développement et d’affecter les fonds directement aux budgets des pays partenaires. L’Islande a décidé d’acheminer une partie de son APD bilatérale aux administrations de district, tout en prenant des mesures pour assurer une supervision financière et opérationnelle. Cette approche, qui repose sur l’idée fondamentale que le développement est investissement à long terme faisant appel à des partenariats, a produit de bons résultats. En Ouganda, par exemple, le district de Kalangala, qui figurait en 2010 parmi les 20 districts les moins performants en matière d’éducation, fait aujourd’hui partie des 20 districts qui enregistrent les meilleures performances du pays. Au Malawi, dans le district de Mangochi, l’assistance apportée par l’Islande à la prestation de services de santé, à travers son programme local sur les services de base, a permis au Bureau des services de santé du district de devenir le bureau le plus performant du pays en 2020 et 2021.
L’Islande maintient son engagement en faveur de l’appropriation locale par son action de renforcement des capacités et son utilisation des systèmes nationaux, mais aussi par la mise en place d’un solide dispositif de reporting financier. En règle générale, les programmes islandais s’accompagnent de la création, au sein de l’administration du district, d’une unité spéciale chargée de la gestion financière, de la passation des marchés et des travaux publics. Les comités directeurs des programmes – composés de représentants des ministères nationaux et des administrations de district, de l’ambassade d’Islande et du conseil de district – examinent et approuvent les rapports, les plans de travail et les budgets. Cette approche garantit l’appropriation locale de la mise en œuvre des programmes tout en permettant un dialogue régulier entre l’Islande et ses partenaires. Les conseils de district sont également impliqués lorsque l’Islande procède à des examens trimestriels des finances et de la passation des marchés, conformément aux procédures en vigueur en la matière dans les pays partenaires. D’autres audits indépendants sont réalisés à la fin de chaque programme. L’Islande finance, au profit des administrations de district, des formations dans les domaines suivants : ressources humaines, gestion administrative, comptabilité, suivi et évaluation, gestion de contrats, égalité des genres, droits de la personne et gestion environnementale durable. Cette approche au niveau des districts requiert des effectifs importants à l’ambassade d’Islande pour superviser la gestion des programmes.
La durabilité des interventions devrait être un aspect essentiel à prendre en compte à mesure que le pays se retire de certains districts pour s’engager dans d’autres. Selon la pratique actuelle, le soutien apporté par l’Islande à un district prend fin progressivement au bout de 10-15 ans. Préserver les progrès accomplis après le retrait de l’Islande est un problème récurrent car les budgets des États pour la fourniture des services de base sont généralement faibles et les ménages des districts ruraux où intervient l’Islande n’ont pas les moyens d’apporter une contribution. Selon une récente évaluation des programmes consacrés à l’assainissement de l’eau et à l’hygiène et à l’éducation dans les communautés de pêcheurs du district de Buikwe, en Ouganda, l’administration du district et ses partenaires doivent, dans la perspective du désengagement de l’Islande, concevoir et mettre en œuvre un plan précis d’exploitation et de maintenance pour garantir la durabilité institutionnelle des investissements dans l’assainissement et l’hygiène ainsi que l’entretien des écoles qui ont été construites. Les communautés locales étant peu susceptibles de pouvoir faire face à ces coûts, le rapport recommandait que le district fasse pression pour obtenir une augmentation des financements publics en complément du don ayant servi à la construction des écoles (Cardno Partners Consult, 2021[32]).
Afin d’inscrire son action dans la durée, une approche judicieuse serait de travailler avec les conseils de district, d’autres partenaires de développement et des organisations multilatérales pour mobiliser des ressources supplémentaires au niveau des districts et pour influencer et encourager la réforme des institutions officielles. Au Malawi, l’Islande a organisé une visite des responsables du district de Mangochi – où elle met progressivement fin à son aide – dans le district de Nkhotakota – où elle vient de lancer un programme de soutien aux services de base – afin de partager les enseignements tirés et les expériences en matière de durabilité (Encadré 3). L’Islande a également réussi à rallier d’autres partenaires au niveau des districts. Dans le district de Mangochi, par exemple, elle est parvenue à convaincre le FNUAP d’investir dans le conseil du district et de collaborer avec lui au travers de visites de terrain conjointes, de conseils techniques et de retours réguliers d’informations. Les difficultés récentes rencontrées par le Malawi (notamment le manque de devises étrangères) ont conduit l’Islande à étudier la possibilité d’effectuer des transferts d’espèces, en collaboration avec d’autres partenaires de développement présents dans le pays. Le soutien apporté par l’Islande à des programmes locaux de fourniture de repas scolaires dans le district de Mangochi et le soutien plus large accordé par le Programme alimentaire mondial (PAM) sont d’autres formes de collaboration entre l’Islande et des partenaires multilatéraux pour améliorer la résilience et la sécurité alimentaire, conformément à la Vision 2063 du Malawi.
L’élaboration de la nouvelle politique de développement de l’Islande est l’occasion d’adopter une approche plus stratégique dans son soutien au climat, à l’environnement et à la biodiversité, et de mettre à profit ses engagements bilatéraux en cours sur ces questions. En 2020, environ un tiers de l’aide bilatérale ventilable totale de l’Islande (11.8 millions USD) était affecté au changement climatique, ce qui est proche de la moyenne des membres du CAD (34 %). Le pays s’est engagé à financer à parts égales les actions d’atténuation du changement climatique et d’adaptation à ses effets. Il soutient les efforts d’adaptation en Ouganda et au Malawi au travers des plans d’adaptation mis en œuvre au niveau national et à l’échelon des districts, en travaillant avec les conseils de district pour intégrer des activités destinées à renforcer la résilience et l’adaptation au changement climatique. Ce faisant, il peut rechercher des synergies avec les objectifs relatifs à la biodiversité. Alors qu'elle s'investit plus en Sierra Leone, le soutien croissant de l'Islande en faveur du climat, de l'environnement et de la biodiversité au niveau bilatéral et au niveau des districts devrait encourager une réflexion sur ce qu'elle pourrait ou devrait fournir dans le cadre de ses portefeuilles bilatéraux et multilatéraux.
La mise à jour des documents de stratégie-pays offre la possibilité d’intégrer les éventuelles synergies et de favoriser une approche plus stratégique à travers l’ensemble de ses programmes. Ainsi, les investissements de l’Islande se renforcent déjà mutuellement entre ses différents partenariats (bilatéraux, multilatéraux, avec le secteur privé, le GRÓ et la société civile) dans ses pays partenaires. Ce portefeuille varié offre à l’Islande un large champ de possibilités pour atteindre ses objectifs dans les cas où des problèmes de mise en œuvre risquent de survenir (Encadré 3). L’adoption de nouvelles stratégies-pays permet de remédier systématiquement aux problèmes structurels et de préserver les progrès importants accomplis en matière de développement dans les districts, en s’appuyant sur un cadre de résultats clair (voir Un système à la mesure de ses objectifs).
Encadré 3. La diversification du portefeuille de l’Islande a des effets tangibles au Malawi
Pendant la pandémie de COVID, l’Islande, à l’instar d’autres donneurs, a d’abord été confrontée à des difficultés accrues en ce qui concerne l’exécution de son budget et le maintien d’un volume stable de décaissements d’APD bilatérale. Pour éviter des retards de mise en œuvre, le pays conçoit des portefeuilles-pays plus équilibrés en diversifiant ses partenariats (bilatéraux, multilatéraux et avec les OSC). Cela lui permet en outre de renforcer et d’améliorer ses programmes à l’échelon des districts, comme indiqué dans ses documents de stratégie-pays. Au Malawi, l’Islande a déboursé en tout 15.8 millions USD d’APD pendant la période 2019-2020 (en USD constants de 2020) et s’est efforcée de diversifier son aide aux administrations de district dans le but d’atteindre les objectifs qui avaient été fixés dans la stratégie-pays, à savoir : renforcer la gouvernance au niveau local ; améliorer les moyens de subsistance et la résilience des plus pauvres dans les zones rurales ; protéger l’environnement ; et favoriser l’autonomisation des femmes et des jeunes. Cette diversification a permis de produire les effets suivants :
Le soutien direct aux administrations de district permet de renforcer les capacités. Le programme de fourniture de services de base dans le district de Mangochi est soutenu par l’Islande depuis 2012. Ses principaux axes d’intervention sont : l’accès à des services de santé maternelle et infantile de qualité et à la planification familiale ; la fourniture d’une éducation de base ; l’accès à l’eau et à l’assainissement ; l’autonomisation des femmes et des jeunes ; et le renforcement des capacités du conseil de district. Les gouvernements islandais et malawite conçoivent actuellement un programme similaire pour le district de Nkhotakota, à l’intention des communautés rurales défavorisées vivant sur les rivages du lac Malawi. Ce district, qui a été sélectionné en concertation avec les autorités malawites, a reçu la visite du conseil du district de Mangochi afin de bénéficier de ses enseignements.
Collaborer avec d’autres partenaires de développement – bilatéraux et multilatéraux – permet à l’Islande d’accroître son impact. L’Islande apporte son aide à un projet du FNUAP mené avec les autorités traditionnelles de Lulanga, Makanjira et Chowe, dans le district de Mangochi, qui vise à faire progresser la santé et les droits sexuels et procréatifs des femmes et des adolescentes. L’Islande travaille également en partenariat avec le PAM pour renforcer les initiatives locales de fourniture de repas scolaires dans le district de Mangochi et apporte sa contribution au Fonds d’accélération des ODD au Malawi afin de prévenir les conflits dans les communautés frontalières. En participant au programme Energising Development (EnDev) de la GIZ, l’Islande contribue également à fournir un accès à l’énergie propre au district de Mangochi.
Au-delà de ses actions à l’échelon des districts, l’Islande œuvre à l’autonomisation des femmes et des filles et à l’amélioration de l’égalité entre les genres au Malawi grâce à des programmes de formation, des partenariats multilatéraux et le soutien à la société civile. En 2021, l’Islande a financé une formation sur la problématique des genres et le changement climatique organisée par le programme GEST (formation et études sur l’égalité des genres) du GRÓ et l’Université de Lilongwe sur l’agriculture et les ressources naturelles (LUANAR) ; 30 personnes y ont participé, 12 hommes et 18 femmes. En collaboration avec ONU-Femmes, le pays a soutenu le premier plan d’action national du Malawi conçu en réponse à la résolution 1325 du Conseil de sécurité de l’ONU sur les femmes, la paix et la sécurité. Son aide à l’ONG malawite Brother 2 Brother a permis à cette dernière de traduire et d’adapter la boîte à outils islandaise Barbershop1 au contexte du Malawi (boîte à outils Zida Zaku Babashopu) dans le but d’encourager les hommes et les garçons à remettre en question les normes sociales et à devenir des agents du changement pour promouvoir l’égalité des genres au sein de la société. Par ailleurs, la Croix-Rouge islandaise travaille en partenariat avec la Croix-Rouge malawite dans les domaines de la santé, de l’assainissement de l’eau et de l’hygiène, de la réduction des risques de catastrophe et de l’inclusion sociale. Le soutien de l’Islande à IPAS, une ONG internationale intervenant au Malawi, a permis de renforcer la fourniture de soins complets aux femmes qui avortent dans le district de Mangochi.
Note : cette pratique est décrite plus en détails sur la plateforme des Outils, enseignements et pratiques de la coopération pour le développement, https://www.oecd.org/cooperation-developpement-apprentissage/.
1. Le concept Barbershop a été élaboré conjointement par les missions permanentes de l’Islande et du Surinam auprès des Nations Unies à New York, dans le contexte du 20e anniversaire de la Déclaration et du Programme d’action de Beijing en 2015.
Source : MAE (2022[33])Iceland’s Development Cooperation in Malawi, Draft Country Strategy Paper 2022-2025 (non publié).
En Sierra Leone, l’Islande met à profit son avantage comparatif dans un contexte difficile et adopte une approche prudente de son nouveau portefeuille d’aide bilatérale. L’Islande travaille depuis 2017 en collaboration avec le gouvernement de la Sierra Leone, où elle a établi des partenariats multilatéraux et avec la société civile (Encadré 1)12. Elle s’apprête aujourd’hui à y ouvrir une ambassade et à engager avec le pays une coopération bilatérale directe. Les autorités des deux pays ont défini comme priorité de leur partenariat les communautés de pêcheurs défavorisées. L’action de l’Islande consistera à améliorer leurs moyens de subsistance et leur accès aux services de base en expérimentant une version plus réduite du programme mis en place au niveau des districts au Malawi (Encadré 3) et en Ouganda. Ce projet suscite cependant des critiques de la part des parties prenantes islandaises. Ces dernières avancent par exemple que les ressources humaines très limitées du MAE sont insuffisantes et que les problèmes complexes de gouvernance de la Sierra Leone – à la fois sur le territoire et dans le domaine maritime – nécessitent une approche pluridimensionnelle, ainsi qu’une analyse concrète du conflit que l’Islande n’est pas forcément apte à mener seule13. D’un autre côté, l’Islande a raison d’identifier la Sierra Leone comme un pays ayant peu de partenaires de développement mais présentant pourtant de graves problèmes sur ce plan. Pour optimiser les chances de réussite de son programme-pays, il faudra qu’elle continue à travailler avec les partenaires et les autorités de la Sierra Leone de manière à actualiser sa compréhension du contexte fragile et complexe du pays, à partager des informations et à répartir les risques (voir plus loin).
L’Islande pourrait s’orienter davantage vers une réponse globale aux crises dans les contextes fragiles
L’Islande devrait améliorer la prise en compte de la fragilité et de la sensibilité aux conflits dans ses programmes, dans la mesure où sa coopération bilatérale cible des partenaires fragiles. 69 % de l’APD ventilable fournie par l’Islande bénéficie à des contextes fragiles, dont la Sierra Leone et l’Ouganda. Ce taux est supérieur à la moyenne des membres du CAD (54 %), mais légèrement inférieur à celui enregistré en 2016 (72 %). Ce pourcentage sera certainement amené à augmenter dans les années à venir du fait du partenariat de l’Islande avec la Sierra Leone, d’où l’importance d’autant plus grande pour le pays de tenir compte des dimensions de la fragilité et de la sensibilité aux conflits dans ses programmes, notamment dans son financement des actions en faveur du climat, de l’environnement et de la biodiversité. Veiller à ce que les programmes d’aide au développement n’augmentent pas les risques de conflit nécessite une solide analyse des risques liés au contexte et des ressources associées, qui peuvent être obtenues grâce à une coopération renforcée avec d’autres partenaires de développement et parties prenantes.
Une meilleure coordination entre aide humanitaire et aide au développement aidera l’Islande à adopter une approche plus globale face aux crises. Après une baisse en 2020, la part de l’APD bilatérale islandaise consacrée à l’aide humanitaire est remontée à 13 % en 2021 et la part affectée à la restauration de la paix14 a progressé de 4.5 % à 10 % entre 2020 et 2021 (OCDE, 2023[12]). Cette hausse correspond à une bonne pratique et est en conformité avec la priorité donnée à la prévention des conflits dans la Recommandation du CAD sur l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix [OECD/LEGAL/5019]. À mesure que l’Islande répond aux besoins humanitaires suscités par la guerre d’agression de la Russie contre l’Ukraine, il sera important de trouver un équilibre entre besoins humanitaires et besoins de développement, et de ne pas perdre de vue l’objectif principal de la prévention des conflits dans l’urgence de la réponse humanitaire.
L’Islande est considérée par ses partenaires comme un important donneur dans le domaine humanitaire et a progressé dans ses engagements au titre du « Grand Bargain », comme l’atteste sa récente stratégie en matière d’aide humanitaire (MFA, 2022[34]). L’Islande collabore avec quatre organisations des Nations Unies jouant un rôle clé dans le domaine de l’aide humanitaire et leur apporte son soutien : i) le Bureau de la coordination des affaires humanitaires (OCHA) ; ii) le Fonds central d’intervention pour les urgences humanitaires (CERF) ; iii) le PAM ; et iv) le Haut-Commissariat pour les réfugiés (HCR) (MFA, 2019[6]). L’Islande s’appuyant principalement sur ses partenaires multilatéraux pour répondre aux besoins humanitaires émergents, il est capital de mettre en place une coordination interne pour éviter que des réponses parallèles soient apportées à la même crise dans le domaine humanitaire et du développement15. Le pays peut aussi mettre à profit ses partenariats solides avec des organismes multilatéraux dans le domaine humanitaire et du développement pour plaider en faveur d’une coordination plus étroite entre action humanitaire, développement et recherche de la paix.
L’Islande est un fervent partisan du multilatéralisme et ses partenaires apprécient son approche pragmatique
L’Islande a établi des partenariats de longue date avec un nombre restreint d’organisations multilatérales et est parvenue à les influencer dans les domaines de l’égalité des genres, des droits de la personne et de l’aide humanitaire. Ses partenaires multilatéraux prioritaires – la Banque mondiale, l’UNICEF, ONU-Femmes et le FNUAP – ont reçu 60 % du soutien que le pays affecte au budget central des entités multilatérales pour la période 2019-21. Pour ces organisations prioritaires, l’Islande est un allié politique solide, qui fait avancer des causes (en particulier l’égalité des genres et l’autonomisation des femmes) et contribue à en faire émerger d’autres. Les partenaires multilatéraux sont perçus positivement par la population islandaise, et les comités nationaux de l’UNICEF et d’ONU-Femmes en Islande contribuent pour beaucoup à promouvoir la mission et le rôle de ces partenaires. À titre d’exemple, l’Islande fournit à ses partenaires multilatéraux une assistance technique clé en main et un soutien pour les aider à lutter contre les violences sexistes et à faire progresser la santé et les droits sexuels et procréatifs (Encadré 3). De même, par l’intermédiaire de la Banque mondiale, le pays agit en faveur des pêches et de la survie des communautés de pêcheurs, mais aussi de l’égalité des genres, des droits de la personne et de l’énergie. L’histoire non coloniale de l’Islande lui permet d’adopter une position de principe à l’égard des pays du Sud dans les instances internationales, notamment sur la question des droits de la personne. L’Islande défend vigoureusement au sein du Groupe nordique le regroupement des fonds par pays pour le financement de l’action humanitaire, mettant en avant les avantages de la délégation de gestion et du partage des risques. Elle met également à disposition des organisations internationales – et finance – des experts techniques spécialisés dans les domaines de la géothermie, de l’égalité des genres, de la restauration et de la gestion durable des sols, de l’énergie hydroélectrique et des pêches.
En tant que petit donneur, l’Islande s’appuie sur des partenaires multilatéraux pour compléter son portefeuille bilatéral, en particulier dans les environnements complexes. En Sierra Leone, les partenariats noués par l’Islande avec des organisations multilatérales comme le FNUAP, l’UNICEF et la Banque mondiale lui ont permis de mieux appréhender la façon dont son action à l’échelon des districts pouvait être adaptée à la situation du pays. En Ouganda, l’Islande a soutenu, aux côtés de l’UNICEF, un programme sur trois ans (2019-21) visant à améliorer l’assainissement de l’eau et l’hygiène dans deux districts du Soudan du Sud accueillant des réfugiés. Dans ce programme, ciblant des écoles et des dispensaires fréquentés à la fois par les réfugiés et par les communautés d’accueil, les districts concernés étaient différents de ceux soutenus en Ouganda ; il s’agissait, qui plus est, d’une expérimentation visant à promouvoir une meilleure coordination entre l’action humanitaire et l’aide au développement, conformément à la Recommandation du CAD sur l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix [OECD/LEGAL/5019]. La mise en commun des ressources avec d’autres partenaires de développement continuera de représenter une piste importante pour ce type d’action.
Les partenaires multilatéraux apprécient la prévisibilité, la flexibilité et le pragmatisme dont fait preuve l’Islande dans ses partenariats, conformément aux principes relatifs à l’efficacité du développement (Encadré 4). Au cours de la période 2020-21, l’Islande a fourni chaque année en moyenne à ses partenaires multilatéraux 11.8 millions USD sous forme de soutien au budget central et 20.6 millions sous forme de soutien préaffecté, dont 68 % correspondaient à des programmes et offraient donc plus de flexibilité16. Le pays a accru le nombre d’organisations avec lesquelles il entretient un dialogue stratégique, ce qui est salué par ses partenaires. L’Islande pourrait toutefois faire davantage pour relier les partenariats qu’elle noue avec des organisations multilatérales – dans le cadre des missions permanentes et dans des pays bien précis – à son programme et ses priorités stratégiques au niveau mondial. Cette lacune se reflète également dans la difficulté du pays à communiquer clairement sur la façon dont son soutien aux budgets centraux et son soutien préaffecté aux organismes multilatéraux contribuent directement et indirectement aux résultats. Pour remédier à cela, il faudrait que l’Islande instaure de façon plus délibérée des liens entre les indicateurs de performance clés des organisations multilatérales et le cadre de résultats de sa politique de développement.
Encadré 4. L’approche multilatérale pragmatique de l’Islande met l’accent sur la flexibilité et la prévisibilité
L’Islande défend et soutient les mandats et les rôles normatifs de ses partenaires multilatéraux, comme énoncé dans sa politique multilatérale (MFA, 2022[35]). Le pays est un partenaire particulièrement apprécié des organisations multilatérales du fait de sa flexibilité et de sa prévisibilité croissante.
Rapporté au nombre d’habitants, l’Islande est l’un des plus importants fournisseurs de contributions volontaires aux organisations multilatérales. Les contributions préaffectées viennent s’ajouter aux importantes contributions non affectées apportées par le pays. Quatorze pour cent des contributions préaffectées fournies par l’Islande aux Nations Unies le sont via des fonds communs inter-agences (Dag Hammarskjold Foundation et Bureau des fonds d’affectation spéciale pluripartenaires de l’ONU, 2022[36]).
Des accords-cadres prévoyant un financement pluriannuel sont en place, notamment avec l’UNICEF, le FNUAP, ONU-Femmes et le PAM ; afin de consolider cette pratique, l’Islande prévoit par ailleurs d’instaurer d’ici quelques années des dialogues annuels sur les questions stratégiques avec ses partenaires multilatéraux prioritaires.
Les partenaires multilatéraux de l’Islande soulignent à l’unanimité ses bonnes pratiques. Les extensions sans frais sont faciles à négocier et à approuver. L’Islande ne réclame pas de rapports financiers ou sur les résultats au-delà de ce qui a été convenu par le conseil d’administration et le pays est également réputé pour plaider, au nom des partenaires multilatéraux, en faveur d’une plus grande flexibilité et des structures de notification plus simples.
Source : entretiens menés par les auteurs avec les partenaires multilatéraux ; Fondation Dag Hammarskjold et Bureau des fonds d’affectation spéciale multipartenaires des Nations Unies (2022[36]). Financing the UN Development System: Joint Responsibilities in a World of Disarray https://www.daghammarskjold.se/wp-content/uploads/2022/09/dhf-financing-the-un-development-system-2022.pdf ; MAE (2022[35]) Multilateral Development Cooperation Strategy https://www.government.is/library/01-Ministries/Ministry-for-Foreign-Affairs/Int.-Dev.-Coop/Publications/EN%20-%20Multilateral%20Development%20Cooperation%20Strategy%20-%20Copy%20(1).pdf.
L’engagement de l’Islande en faveur du climat, de l’environnement et de la biodiversité s’est traduit par l’augmentation des contributions et des accords-cadres pluriannuels au profit des fonds multilatéraux et des programmes consacrés à ces questions. Le pays a par exemple rejoint récemment le Fonds pour l’adaptation des Nations Unies et prévoit de continuer d’accroître ses contributions au Fonds pour l’adaptation et au Fonds vert pour le climat (CCNUCC, 2022[37]). L’Islande soutient également : le programme d’aide à la gestion du secteur énergétique de la Banque mondiale ; le fonds d’affectation spéciale pour des projets et des partenariats sur l’énergie (EEP Africa) géré par le Fonds nordique de développement ; enfin, l’initiative « Climate Promise » du PNUD, qui contribue à la mise en œuvre des priorités répertoriées dans les contributions déterminées au niveau national (CDN) des pays partenaires. Cependant, le nombre grandissant de contributeurs aux divers fonds pour le climat requiert un engagement accru dans le dialogue mené aux niveaux national et international sur les orientations à prendre pour influencer et garantir l’intensification des actions sur le climat et la nature, ce que le MAE aura de plus en plus de mal à accomplir du fait du manque de ressources humaines.
Recommandations
7. L’Islande devrait établir une feuille de route concrète pour atteindre l’objectif de consacrer 0.7 % de son RNB à l’APD, afin d’être à la hauteur de son ambition et de mettre en place des programmes-pays prévisibles et de qualité.
8. En s’inspirant du succès de son approche programmatique au niveau des districts, les stratégies-pays élaborées par l’Islande devraient systématiquement s’inscrire dans une perspective de durabilité, intégrer une analyse de sensibilité au conflit et inclure un cadre de résultats qui mette en relation les résultats des programmes et la politique générale de développement de l’Islande.
Des partenariats inclusifs à l’appui du développement
De nouvelles modalités de coopération ont renforcé les partenariats entre l’Islande et les OSC
Pour atteindre ses objectifs de développement, l’Islande noue des partenariats avec des OSC islandaises ; il conviendra également de maintenir une approche de collaboration ouverte et stratégique avec les OSC locales. La stratégie islandaise de coopération avec les OSC pour 2022 (MFA, 2022[38]) a été établie sur la base des conclusions de l’évaluation de la stratégie en vigueur entre 2015 et 2019 (NIRAS, 2021[39]), qui insistait sur l’importance de nouer des partenariats efficaces et transparents avec des OSC compétentes et dynamiques, de définir des règles claires et accessibles concernant les subventions et les procédures, et de mettre l’accent sur la redevabilité et le suivi17. Cette évaluation tout comme la nouvelle stratégie relative aux OSC insistent sur le soutien au renforcement des capacités et au développement des compétences des OSC, et sur la promotion d’une société civile plus active et plus diversifiée dans les pays en développement. Dans la pratique, afin de réduire au minimum les frais administratifs et les coûts liés à la gestion des risques, l’Islande coopère essentiellement avec les OSC islandaises, lesquelles à leur tour collaborent avec la société civile des pays du Sud. Les OSC islandaises sont généralement de petite taille et appartiennent, pour certaines, à des réseaux internationaux plus vastes. Entre 2015 et 2020, 83 % de l’APD islandaise acheminée par l’intermédiaire d’OSC étaient alloués à des organisations islandaises (OCDE, 2023[12]), dont cinq représentaient 94 % de cette APD (NIRAS, 2021[39]). Le MAE collabore rarement directement avec des OSC des pays partenaires – qu’il s’agisse d’organisations approuvées par les Nations Unies ou d’organisations avec qui il a déjà coopéré par le passé dans le cadre de projets multilatéraux. Certains projets de coopération pour le développement ont toutefois bénéficié d’une coopération directe fructueuse avec des OSC locales, qui ont su compléter l’engagement de l’Islande et être source de valeur ajoutée (voir, à l’Encadré 3, un exemple de coopération avec IPAS au Malawi). Les accords-cadres conclus récemment contribuent dans une certaine mesure à renforcer les capacités des OSC dans les pays partenaires, mais des incitations supplémentaires pourraient être mises en place à cette fin, notamment en matière de flexibilité par rapport aux frais généraux supportés par les ONG locales18.
Les accords-cadres ont permis d’accroître le financement, la prévisibilité et la flexibilité pour les OSC, tout en réduisant leur charge administrative, comme le recommandait le dernier examen par les pairs. Sept accords-cadres ont été conclus avec quatre OSC islandaises (Encadré 5) dont quatre portent sur la coopération pour le développement et trois sur l’aide humanitaire. Cette nouvelle modalité de partenariat s’appuie sur les recommandations de l’évaluation de la précédente stratégie de l’Islande relative aux OSC (NIRAS, 2021[39]), et notamment sur l’accord conclu à titre pilote avec la Croix-Rouge islandaise sur la période 2018-21 portant sur l’aide humanitaire. Bien que relativement récents, ces accords-cadres ont déjà des retombées positives visibles, au niveau du renforcement des capacités financières et de gestion des OSC (Encadré 5). La prévisibilité est également l’un de leurs avantages indéniables. Le cadre triennal (2022-24) dans lequel ils s’inscrivent permet aux OSC de connaître à l’avance leurs dotations budgétaires et de recruter les professionnels dont elles ont besoin pour soutenir la mise en œuvre de leurs programmes. Les OSC peuvent utiliser les fonds, qui sont majoritairement non préaffectés, de manière flexible afin de répondre à leurs besoins et leurs priorités spécifiques, conformément aux objectifs de la coopération pour le développement de l’Islande et aux ODD. Par défaut, il leur est demandé d’associer leurs organisations partenaires locales à la mise en œuvre des projets. Ces accords témoignent de l’évolution des rapports entre le MAE et les OSC, et de la mise en place de partenariats de longue durée reposant sur la confiance mutuelle et un dialogue permanent. La simplification du système de notification devrait en théorie alléger la charge administrative et les exigences en matière de rapports auxquelles sont soumises les OSC, mais des orientations supplémentaires du MAE pourraient être utiles pour affiner et préciser les attentes.
Un régime de subventions distinct pour les OSC de plus petite taille basées en Islande permet à un large éventail d’organisations de participer aux efforts de coopération pour le développement déployés par le pays. Le MAE émet chaque année des appels à propositions portant sur des subventions à la coopération pour le développement de faibles montants, à l’intention des organisations de la société civile avec lesquelles il n’a pas conclu d’accord-cadre. Le soutien financier disponible pour les petites OSC est essentiellement lié à des projets spécifiques. Les subventions à la coopération pour le développement sont attribuées pour une période pouvant aller jusqu’à quatre ans et requièrent une contrepartie de 20 % de la part de l’organisation bénéficiaire ou d’une tierce partie (MFA, 2019[40]). Le MAE a publié des lignes directrices relatives à la procédure de demande de subventions en 2019, qui ont aidé les OSC dans leurs démarches (NIRAS, 2021[39]). Il prévoit de consacrer davantage de ressources à la formulation d’orientations à l’intention des petites OSC ainsi qu’au renforcement de leurs capacités.
Encadré 5. Les accords-cadres renforcent les capacités des OSC en matière d’obligation de vigilance et de responsabilité financière
L’évaluation de la stratégie de l’Islande relative aux OSC menée en 2021 et l’examen par les pairs de 2017 recommandaient de mettre en place des accords-cadres afin de renforcer les partenariats entre le MAE et les OSC. Les nouveaux accords conclus avec les principales OSC partenaires de l’Islande constituent une évolution importante vers des partenariats et une coopération plus stables reposant sur la confiance et la redevabilité mutuelles. Dans le cadre de la procédure de conclusion de ces accords-cadres, l’Islande demande aux OSC intéressées de se soumettre à un audit et une étude de diligence raisonnable menés par un évaluateur externe et axés sur trois points principaux : (i) les capacités institutionnelles, notamment en matière de gestion, d’organisation et de ressources humaines ; (ii) la gestion des fonds, les normes et les contrôles ; et (iii) les attentes relatives au rôle du MAE dans la gestion de la coopération et des accords-cadres. À l’issue du processus d’audit, un rapport final a été adressé au MAE pour chaque OSC, en même temps qu’un rapport de synthèse. Les conclusions de cette étude ont été utilisées pour évaluer la faisabilité de conclure un accord-cadre pour chacune des OSC.
Le MAE a ensuite organisé une session de formation à l’intention des OSC sur les contrôles internes, dispensée par un partenaire externe. Cette formation a notamment abordé la façon de mettre en place un système de contrôle efficace et les bonnes pratiques à adopter face aux défis les plus courants. Que le processus ait abouti ou non à la conclusion d’un accord-cadre, toutes les OSC participantes ont reconnu les bénéfices et l’utilité de cette initiative, qui leur a permis d’identifier les domaines à améliorer pour renforcer leur gestion financière interne.
Note : cette pratique est décrite plus en détails sur la plateforme des Outils, enseignements et pratiques de la coopération pour le développement : https://www.oecd.org/cooperation-developpement-apprentissage/.
Source : NIRAS (2021[39]), Evaluation of the Icelandic CSO Strategy, Final Report, www.stjornarradid.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=2f01b29b-7feb-11eb-8131-005056bc8c60
Une concertation renforcée entre les OSC et l’action publique pourrait favoriser une plus grande adhésion aux orientations stratégiques de l’Islande
Les OSC jouent un rôle essentiel dans la sensibilisation du grand public et des principaux décideurs quant à l’utilité et l’importance de la coopération islandaise pour le développement. La stratégie du pays relative aux OSC leur confère un rôle clé dans les activités d’éducation et d’information au niveau national, reconnaissant leur importance pour garantir que les citoyens islandais sont informés des contributions officielles et des résultats de la coopération pour le développement et de l’aide humanitaire mises en œuvre par le pays. Toutes les OSC islandaises peuvent solliciter des subventions de faible montant pour mener des activités de communication et sensibiliser le public et les décideurs, tels les membres du parlement, à l’importance des efforts de coopération pour le développement et d’aide humanitaire.
Une plus ample consultation des OSC aux niveaux stratégique et politique permettrait d’obtenir une plus grande adhésion aux orientations stratégiques et aux efforts de sensibilisation de l’Islande, en tirant parti de la coopération efficace existant avec les OSC aux niveaux programmatique et opérationnel. Le MAE et les OSC ont noué une coopération et un dialogue fructueux, au titre desquels le MAE apporte son soutien aux différentes étapes de la mise en œuvre des projets ou programmes, et ce en dépit de difficultés de communication et de suivi dues aux changements fréquents d’interlocuteur au sein du ministère. La nouvelle stratégie prévoit la mise en place d’une plateforme annuelle avec les OSC, ce qui les incitera à participer de manière plus stratégique et régulière à la politique nationale de coopération pour le développement, et permettra des débats plus vastes et plus systématiques sur la valeur ajoutée qu’elles peuvent apporter. Comme indiqué plus haut (voir Un système à la mesure de ses objectifs), la présence de représentants des OSC au sein de la Commission de la coopération pour le développement international est un autre moyen possible pour intégrer les points de vue des OSC aux réflexions à venir sur la nouvelle politique de coopération pour le développement.
Le Centre GRÓ pour le développement durable forme les professionnels des pays en développement et établit des liens dans les pays partenaires
Les programmes de renforcement des capacités menés par l’Islande sous l’égide du Centre GRÓ pour le développement durable sont un signe distinctif de sa coopération pour le développement ; la question de la rentabilité de ces programmes suscite toutefois des interrogations croissantes. L’Islande a mis en place quatre programmes de bourses dans des domaines dans lesquels elle possède un savoir-faire particulier (énergie géothermique, pêche, remise en état des sols et égalité des genres). Le soutien apporté par le Centre GRÓ vise spécifiquement à promouvoir les avancées dans la mise en œuvre de quatre ODD : ODD 5 : Parvenir à l’égalité des sexes et autonomiser toutes les femmes et les filles ; ODD 7 : Garantir l’accès de tous à des services énergétiques fiables, durables et modernes, à un coût abordable ; ODD 14 : Conserver et exploiter de manière durable les océans, les mers et les ressources marines ; et ODD 15 : Préserver et restaurer les écosystèmes terrestres, en veillant à les exploiter de manière durable. Ces programmes permettent aux professionnels des pays en développement de venir étudier et se former en Islande pendant six mois dans l’un des quatre établissements et universités proposés. Chaque programme forme tous les ans une cohorte de 20 à 25 professionnels, pour un total de 90 à 95 bourses19. Le coût annuel moyen s’élevait à 4.3 millions USD au total en 2020-21 (en USD, prix 2020), soit un coût approximatif de 54 500 USD par participant20 (OCDE, 2023[12]). L’examen par les pairs de 2017 avait déjà souligné que ce coût unitaire, pour une bourse d’une durée de six mois – à l’époque sous les auspices de l’Université des Nations Unies (UNU) –, était considérable par rapport au reste du programme islandais de coopération pour le développement. Une évaluation des programmes de l’UNU menée la même année reconnaissait que le rapport coût-efficacité des programmes de renforcement des capacités était souvent remis en cause, tout en reconnaissant que le fait de réunir les stagiaires présentait des avantages indéniables (NIRAS Indevelop., 2017[41]).
Depuis que les programmes de bourses et de formation de l’Islande ont été rassemblés au sein du Centre GRÓ pour le développement durable en janvier 2020, l’approche globale est devenue plus structurée. Le Centre GRÓ est désormais « affilié » à l’UNESCO en tant que centre de catégorie 2, et un conseil d’administration composé de représentants du MAE, de la Commission de la coopération pour le développement international, de l’UNESCO et du ministère de la Culture et du Commerce a été mis en place. Cette évolution pousse le MAE à réfléchir aux moyens d’optimiser les activités administratives et opérationnelles du Centre GRÓ. Le resserrement des liens avec l’UNESCO pourrait faciliter la recherche de candidats pour les formations et contribuer à établir un lien formel entre les anciens élèves et le système des Nations Unies au niveau des pays. Le conseil d’administration a réclamé une simplification de l’organisation financière des quatre programmes afin d’améliorer la supervision des fonds dépensés. La nouvelle théorie du changement (Encadré 6) facilitera le suivi des progrès et, surtout, garantira une plus grande cohérence entre les diverses institutions qui hébergent les quatre programmes21. Le Centre GRÓ et le MAE devraient continuer à exploiter le récent audit financier du programme de bourses pour optimiser l’efficience et la rentabilité de leurs méthodes de gestion et d’exploitation de ces programmes.
Bien que des liens soient établis entre les programmes du Centre GRÓ et la coopération islandaise pour le développement, les synergies pourraient être renforcées. Du point de vue du MAE, l’un des principaux objectifs du Centre GRÓ – outre dispenser des formations aux professionnels des pays partenaires – est d’établir des partenariats avec des institutions compétentes dans le monde entier. Ainsi, il existe des liens institutionnels très solides entre le programme de formation en géothermie et l’entreprise kenyane Geothermal Development Company ; d’anciens élèves du centre ont par ailleurs noué des partenariats avec des entreprises du secteur privé bénéficiaires du Fonds pour les ODD. Les boursiers des programmes du Centre GRÓ peuvent également retourner en Islande pour préparer un master ou un doctorat, et y acquérir des qualifications et des diplômes qui multiplient leurs chances de devenir des agents du changement dans leur domaine. Dans les pays où elle dispose d’une ambassade, l’Islande pourrait toutefois s’efforcer davantage d’établir des liens entre les programmes et anciens élèves du Centre GRÓ et ses programmes bilatéraux et multilatéraux, notamment au moyen de formations de courte durée, telles que celle proposée en 2021 dans le district de Mangochi au Malawi (Encadré 3). Les experts des programmes de formation collaborent souvent avec des interlocuteurs institutionnels, des boursiers, la société civile et le secteur privé afin de mener des projets pilotes dans les pays partenaires. Le MAE ne dispose toutefois que de peu de moyens pour évaluer la réussite de ces projets ou pour déterminer comment ils pourraient être étendus et intégrés à la programmation.
Les partenariats institutionnels, les formations courtes et les réseaux d’anciens élèves dans les pays partenaires pourraient être davantage renforcés. Chacun des quatre programmes propose des formations courtes dans les pays partenaires. Par exemple, des formations courtes annuelles sur l’exploration et le développement géothermiques au Kenya et au Salvador, des formations sur mesure sur le genre, en particulier sur le lien avec le climat et l’autonomisation des femmes, pour les institutions de district au Malawi et en Ouganda. Ces formations courtes font de plus en plus souvent appel au personnel enseignant et aux professionnels des institutions partenaires et aux anciens élèves. Une évaluation globale des programmes de formation menés avant l’adoption du nouveau dispositif institutionnel en 2020 recommandait d’inclure des professionnels des pays en développement parmi les intervenants et les consultants, et d’axer les formations courtes sur des thèmes choisis en fonction de la demande (NIRAS Indevelop., 2017[41]). Conformément à ces recommandations, le Centre GRÓ déploie actuellement des efforts plus résolus pour associer les réseaux d’anciens élèves à ses recrutements d’intervenants, de consultants et de boursiers, et pour encourager un contact plus régulier entre les anciens élèves et les ambassades islandaises de manière à renforcer le soutien de l’Islande aux ODD.
Encadré 6. La mise au point d’une théorie du changement aide l’Islande à déterminer l’impact des programmes de bourses et de formation du Centre GRÓ
Les bourses et les formations accordées par les pays membres du CAD représentent un volume d’APD faible mais stable : environ 1 milliard USD, soit 1 % de l’APD bilatérale nette en 2020. Certains membres du CAD ont évalué leurs programmes de bourses ces dernières années, dont la Grèce, la Nouvelle-Zélande et la République tchèque. Ces évaluations ont abouti à des conclusions variées mais recommandent globalement de renforcer les réseaux d’anciens élèves, de multiplier les opportunités d’apprentissage de niveau troisième cycle et de mieux aligner les objectifs des programmes sur les politiques et les priorités de développement.
La littérature disponible montre qu’évaluer l’impact sociopolitique, civique, économique et diplomatique des bourses et des programmes de formation est une tâche complexe, qui nécessite de regarder au-delà du parcours ou de la capacité d’action de chaque individu après sa formation, pour s’intéresser à l’instauration éventuelle de conditions propres à favoriser la transformation sociale dans des contextes variés.
Le Centre GRÓ a récemment formalisé une théorie du changement pour ses programmes de bourses et de formation pour illustrer de quelle façon et pour quelle raison les réalisations et résultats escomptés devraient se produire (Graphique 5). L’objectif est double : (i) que le Centre GRÓ rende compte de ses objectifs et priorités ; et (ii) expliciter la façon dont le Centre GRÓ s’efforce d’atteindre ses objectifs et dont il peut répondre aux besoins de renforcement des capacités des partenaires existants et potentiels.
Graphique 5. Hypothèses sur lesquelles reposent l’impact, les résultats et les réalisations du Centre GRÓ
Source : GRÓ (2022[42]), GRÓ Theory of Change 2022-27, www.grocentre.is/static/files/GRO/Skyrslur/gro-theory-of-change-2022-2027.pdf.
Chacun des quatre programmes du Centre GRÓ couvre un domaine différent – programme de formation sur la pêche, programme d’études et de formation sur l’égalité des genres, programme de formation en géothermie et programme de formation sur la restauration des sols – et dispose de toute latitude pour choisir les organisations partenaires intervenant dans le choix des candidats. Cela suppose qu’il existe dans chaque pays partenaire des organisations locales clés ayant le potentiel et l’ambition de contribuer au changement dans ces domaines en collaboration avec le Centre GRÓ, mais également que ces organisations partenaires aient pour mission ou soient en position d’intervenir sur les questions de développement liées à l’objectif du programme dans leur pays.
Source : Coffey (2019[43]): Strategic Evaluation of New Zealand Aid Scholarships, https://www.mfat.govt.nz/assets/Aid-Prog-docs/Evaluations/2019/Strategic-Evaluation-of-NZ-Aid-Scholarships/NZ-Aid-Scholarships-Evaluation-Report.pdf ; Dassin et Navarette (2018[44]) : International Scholarships and Social Change: Elements for a New Approach, https://doi.org/10.1007/978-3-319-62734-2_15 ; GRÓ (2022[42]) GRÓ Theory of Change 2022-2027, https://www.grocentre.is/static/files/GRO/Skyrslur/gro-theory-of-change-2022-2027.pdf ; Hellenic Aid (2019[45]) : Ex-post evaluation of the Greek scholarship programme: Executive summary, https://hellenicaid.mfa.gr/media/images/docs/executivesummary.pdf ; Mawer (2018[46]) : Magnitudes of Impact: A Three-Level Review of Evidence from Scholarship Evaluation, https://doi.org/10.1007/978-3-319-62734-2_13 ; Němečková (2014[47]) : The Czech government scholarship programme for students from developing countries – Evaluation findings and policy reflections, https://doi.org/10.1016/j.evalprogplan.2013.12.002.
Si l’Islande collabore avec le secteur privé via le Fonds de partenariat pour les ODD, elle pourrait renforcer davantage l’engagement du secteur privé
Le nouveau Fonds de partenariat pour les ODD a permis de rendre plus visible l’engagement du secteur privé dans la coopération pour le développement. L’Islande ne cherche pas à développer des instruments financiers tels que les prêts, les prises de participation ou les garanties pour mettre en œuvre des investissements conjoints et diminuer le risque pour les entreprises privées islandaises à la recherche d’opportunités dans les pays en développement. Elle intervient plutôt à travers des subventions de faible montant dans le cadre de cofinancements afin d’encourager le secteur privé à investir dans les pays et les secteurs offrant des dividendes importants en matière de développement. Le Fonds de partenariat pour les ODD a été créé en 2018 pour une durée de trois ans (avant d’être prorogé d’un an) afin d’encourager la participation et la contribution du secteur privé à la coopération pour le développement. Ses fonds sont alloués à des entités du secteur privé pour un montant total pouvant aller jusqu’à 200 000 EUR sur une durée de trois ans dans le cadre d’un appel annuel à propositions ; un cofinancement de 50 % est requis22. L’accent est mis sur la création d’emplois pour les femmes et les projets ayant un impact positif sur l’environnement, mais les projets peuvent être réalisés dans tous les pays éligibles à l’APD.
Les objectifs de la collaboration avec le secteur privé islandais dans le domaine du développement durable pourraient être énoncés plus clairement. Pour certains acteurs du secteur privé, la subvention prend en partie en charge le coût d’une étude de faisabilité qui peut aider à convaincre les membres du conseil d’administration de la viabilité de l’investissement. Il n’existe toutefois pour l’heure aucune donnée probante démontrant clairement que les entreprises privées n’auraient pas investi en l’absence de subvention, ou que les montants investis sont plus élevés en raison de celle-ci. Comme le recommande l’évaluation récente de la collaboration avec le secteur privé, les demandes, les rapports d’avancement et le rapport final devraient tous exposer les différentes options de financement et de fonctionnement envisageables à l’avenir afin d’assurer la pérennité des résultats (Årling et Gunnarsdóttir, 2022[48]). L’efficacité de la subvention doit en outre être démontrée à travers sa capacité à mobiliser des ressources supplémentaires et à avoir un impact sur le développement.
La plus grande visibilité de la participation du secteur privé à la coopération pour le développement permise par le Fonds pour les ODD devrait être mise en regard de la charge administrative qu’implique le processus. Depuis 2019, le MAE a reçu plus de 60 demandes de subvention, dont 27 ont été sélectionnées par un groupe d’experts indépendants dans le domaine des entreprises et de la coopération pour le développement, et deux sont en attente d’approbation par le ministre. Le processus annuel de sélection ainsi que le reporting régulier et le suivi des subventions déjà octroyées entraînent toutefois une lourde charge administrative pour les quelques agents du MAE (1 ou 2) chargés d’administrer et de gérer les partenariats avec le secteur privé par l’intermédiaire du Fonds pour les ODD. La récente évaluation des instruments de l’Islande en faveur de la mobilisation du secteur privé recommande de mettre en place un conseil consultatif composé de membres dotés d’un savoir-faire technique afin de contribuer au renforcement des compétences de l’Islande en matière de collaboration avec le secteur privé et de financement de projets. Les membres de ce conseil pourraient apporter leur aide au gestionnaire du Fonds pour les ODD et être associés plus étroitement au suivi et à l’évaluation des projets (Årling et Gunnarsdóttir, 2022[48]). L’Islande pourrait également s’intéresser à d’autres instruments, tels que les investissements des fonds souverains nordiques et d’autres initiatives de financement mixte avec des partenaires, à mesure qu’elle renforce son engagement à l’appui du financement climatique et qu’elle accroît ses financements dans ce domaine. Mettre au point un ensemble de principes et de critères guidant l’engagement du secteur privé pourrait permettre de garantir un plus grand alignement des initiatives sur la politique de développement islandaise et renforcer les initiatives en cours, notamment celles menées avec le secteur privé dans les pays partenaires.
Recommandations
9. Les programmes de formation du Centre GRÓ pour le développement durable devraient continuer à se fonder sur les objectifs de la politique islandaise de développement, renforcer les capacités des institutions partenaires, accroître le nombre de formations de courte durée proposées dans les pays partenaires et mieux exploiter le réseau des anciens élèves du centre.
10. L’Islande devrait définir les objectifs qu’elle cherche à atteindre via l’engagement du secteur privé et vérifier comment les ressources du Fonds de partenariat pour les ODD donnent lieu à des investissements privés additionnels porteurs d’un impact sur le développement.
Références
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[1] Statistics Iceland (2022), Population Overview, https://www.statice.is/statistics/population/inhabitants/overview/ (consulté le 13 décembre 2022).
Notes
← 1. En 2020, l’aluminium représentait 1 356.88 kilotonnes (kt) d’émissions de CO2, sur un total de 4 509.64 kt, hors utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie (UTCATF). Voir https://di.unfccc.int/detailed_data_by_party.
← 2. Ses investissements dans les districts de Buikwe et de Namayingo en Ouganda, ses récents investissements à Makanjila, dans le district de Mangochi au Malawi, près de la frontière avec le Mozambique et, plus récemment, l’extension de ses activités dans le district de Nkhotakota, au Malawi, en sont une illustration (Encadré 3).
← 3. Il s’agit de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), du Comité international de la Croix-Rouge (CICR), du Fonds international de développement agricole (FIDA), du Fonds central d’intervention d’urgence des Nations Unies (CERF), du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), du Bureau des Nations Unies pour la coordination des affaires humanitaires (OCHA), de l’Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA), du Programme alimentaire mondial (PAM) et de l’Organisation mondiale de la santé (OMS).
← 4. La mise au point définitive de ces stratégies est en cours.
← 5. Le Parlement examinera la nouvelle politique de coopération pour le développement lors de la session d’automne 2023.
← 6. Outre la mise en œuvre d’un programme spécifique visant à faire progresser l’égalité entre les genres, le Centre GRÓ s’est engagé à promouvoir activement l’égalité entre les genres dans toutes ses activités à travers les quatre domaines d’intervention de son programme : pêche, genre, géothermie et restauration des sols. Il crée pour cela un environnement d’apprentissage sensible aux disparités entre les genres et veille à préserver l’équilibre femmes-hommes lors du processus de recrutement des boursiers et autres stagiaires. Globalement, en 2022, les boursiers étaient constitués à 54 % de femmes et à 46% d’hommes. Le Centre s’efforce de renforcer la place des femmes dans les secteurs de la pêche, de la géothermie et de la restauration des sols, son objectif étant d’établir une parité femmes-hommes. Les programmes du centre mènent en outre, dans la mesure du possible, des recherches et des projets relatifs au genre et à leurs domaines d’expertise.
← 7. Comme indiqué dans son Examen national volontaire de 2019 (Cabinet du Premier ministre, 2019[23]).
← 8. Les audits financiers ne sont pas mis à la disposition du public.
← 9. Selon l’article 7, paragraphe 1 de la loi 21/2018 (traduction non officielle) : « Les agents de l’État intervenant dans la coopération internationale pour le développement peuvent être employés à titre temporaire [par le ministère] pour un nombre limité de projets de coopération pour le développement à l’étranger, mais pas plus de cinq ans de suite. Le ministère peut mettre fin à un tel contrat de travail avec un préavis de trois mois. »
← 10. En 1971, la coopération pour le développement prenait essentiellement la forme de projets conjoints de coopération entre pays nordiques, d’une aide au secteur de la pêche au Kenya et de la fourniture d’une assistance technique et d’investissements dans le secteur de l’agriculture en Tanzanie et au Kenya. En 1981, lorsque l’Althingi (le Parlement islandais) a adopté la loi n° 43/1981, le Bureau islandais d’aide aux pays en développement a été remplacé par l’ICEIDA. La programmation de l’agence a principalement porté sur des projets relatifs aux activités halieutiques dans les îles du Cabo Verde, où elle a travaillé au renforcement du secteur de la pêche et au soutien de la santé jusqu’en 1999. Fin 1989, l’Islande a conclu un partenariat bilatéral pour le développement avec le Malawi ; d’autres partenariats ont suivi : avec la Namibie (1990), le Mozambique (1995) et l’Ouganda (2000).
← 11. Les 11 lignes budgétaires sont les suivantes : 101. Administration ; 111. Coopération bilatérale ; 112. Coopération régionale et coopération technique ; 113. Pays partenaires ; 121. Organisations multilatérales des Nations Unies ; 122. Centre pour le développement des capacités (GRÓ) ; 130. Aide humanitaire ; 131. Banque mondiale ; 132. Environnement, égalité des genres et droits humains ; 133. Société civile et ONG ; 190. Détachements à l’étranger, communications et divers.
← 12. L’Islande est ainsi intervenue par l’intermédiaire de l’UNICEF en faveur d’actions d’amélioration des services d’eau, d’assainissement et d’hygiène dans les communautés côtières de pêcheurs, menées par la société civile, mais aussi via le projet « West Africa Regional Fisheries » de la Banque mondiale et, plus récemment, aux côtés du FNUAP en apportant une aide substantielle pour mettre en œuvre une approche globale à l’égard des femmes atteintes d’une fistule (Encadré 1).
← 13. La Commission de la coopération pour le développement international a également critiqué le fait que le renforcement des capacités et la fourniture d’une assistance technique dans le domaine de la gestion des pêches en vue d’améliorer la valeur et la qualité des stocks halieutiques soit le principal motif d’intervention de l’Islande.
← 14. Dans le Cadre de l’OCDE sur la fragilité, le suivi de l’APD fournie aux secteurs liés à la recherche de la paix s’effectue à l’aide des codes suivants du Système de notification des pays créanciers : 15110 (Politiques publiques et gestion administrative), 15111 (Gestion des finances publiques), 15112 (Décentralisation et soutien aux administrations infranationales), 15113 (Organisations et institutions pour la lutte contre la corruption), 15130 (Développement des services légaux et judiciaires), 15150 (Participation démocratique et société civile), 15152 (Assemblées législatives et partis politiques), 15153 (Médias et liberté de l’information), 15160 (Droits de la personne), 15170 (Organisations et mouvements de défense des droits des femmes et institutions gouvernementales), 15180 (Élimination de la violence à l’égard des femmes et des filles), 15190 (Faciliter la migration et la mobilité de façon ordonnée, sans danger, régulière et responsable), 15210 (Gestion et réforme des systèmes de sécurité), 15220 (Dispositifs civils de construction de la paix et de prévention et de règlement des conflits), 15230 (Participation à des opérations internationales de maintien de la paix), 15240 (Réintégration et contrôle des armes légères et de petit calibre), 15250 (Enlèvement des mines terrestres et restes explosifs de guerre) et 15261 (Enfants soldats (Prévention et démobilisation)).
← 15. En Afghanistan, par exemple, les canaux d’acheminement de l’aide humanitaire et de l’aide au développement sont utilisés indifféremment pour alimenter les fonds d’affectation spéciale multidonateurs des Nations Unies, ce qui peut générer des coûts administratifs superflus et potentiellement empêcher l’Islande d’apporter une réponse globale cohérente.
← 16. En USD constants de 2020. Le soutien préaffecté présentant plus de flexibilité est l’aide-programme et non l’aide-projet (type d’aide C01).
← 17. Au titre de sa politique de coopération pour le développement, l’Islande s’engage à continuer de contribuer aux projets des OSC et à soutenir les OSC de manière à « promouvoir une société civile indépendante, puissante et diversifiée qui lutte contre la pauvreté sous toutes ses formes dans les pays en développement » (MFA, 2019[6]).
← 18. Les orientations de la Nouvelle-Zélande relatives au financement des partenariats négociés avec les ONG comportent notamment une disposition spéciale sur les frais généraux supportés par les partenaires au niveau des pays. Cette disposition est importante car elle permet de reconnaître ces coûts pour les partenaires locaux et de favoriser l’ancrage local, mais elle favorise également l’essor d’ONG locales résilientes et efficaces et de partenariats efficaces, ainsi que la coopération entre la Nouvelle-Zélande et les ONG des pays afin de régler les questions de gestion. Cette disposition autorise jusqu’à 10 % de frais généraux pour les partenaires locaux.
← 19. D’après les priorités stratégiques du Centre GRÓ pour 2022-27, la priorité doit être accordée aux boursiers des pays les moins avancés et à ceux provenant de pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure. La proportion de boursiers de pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure ne doit pas dépasser 30 % par programme et 20 % du nombre total de boursiers GRÓ par an. Les programmes doivent également viser la parité (GRÓ, 2022[49]).
← 20. Notons que ce chiffre est sans doute surestimé car il inclut probablement le coût des étudiants étant retournés en Islande pour préparer un doctorat ou un master.
← 21. Des instituts partenaires gèrent chacun des quatre programmes du Centre GRÓ. Il s’agit de l’Université d’Islande, de Matís Ltd (recherche et développement en biotechnologie et alimentation), de l’Université d’Akureyri et de l’Université Hólar pour le domaine de la pêche, et de l’Université agricole d’Islande et du service de préservation des sols d’Islande pour la remise en état des sols. Le programme sur l’égalité des genres est hébergé par la faculté de sciences humaines de l’Université d’Islande, et celui de géothermie par Iceland GeoSurvey.
← 22. Les contributions versées au titre de l’APD via le Fonds pour les ODD sont notifiées par l’Islande comme étant partiellement liées, ce qui signifie que les biens et services associés doivent être achetés dans le pays donneur ou auprès d’un groupe restreint d’autres pays qui doit inclure la totalité des pays bénéficiaires de l’aide.