Examens de l'OCDE sur la coopération pour le développement : Pologne 2023

Annexe B. Progrès accomplis par rapport aux instruments juridiques de l’OCDE sous la responsabilité du CAD

Recommandations adoptées par le Comité d’aide au développement

Recommandation sur les conditions financières et modalités de l’aide (1978) [OECD/LEGAL/5006]

L’élément de libéralité moyen des engagements de la Pologne au titre de l’aide publique au développement (APD) était de 99.1 % en 2020 et de 99.0 % en 2021. Ce chiffre est supérieur à la norme, fixée à 86 % : la Pologne remplit donc les critères énoncés au paragraphe 2 de la Recommandation sur les conditions financières et modalités de l’aide. L’APD polonaise en pourcentage du revenu national brut (RNB) a également dépassé la moyenne (0.38 %) observée dans les pays du Comité d’aide au développement (CAD) pour la première fois en 2022 (données préliminaires). Cela satisfait aux exigences énoncées au paragraphe 3 de la Recommandation.

En 2021, la Pologne a également remplit pour la première fois son engagement relatif aux conditions spéciales en faveur des pays les moins avancés (PMA), conformément au paragraphe 8 de la Recommandation, en allant au-delà des 90 % fixés par la norme. L’élément de libéralité des engagements polonais au titre de l’APD bilatérale destinée aux PMA a atteint 98.71 % en 2021, contre 86.89 % en 2020. Si cette tendance se poursuit après 2022, la Pologne sera en bonne voie pour remplir l’autre critère énoncé dans la Recommandation, à savoir maintenir sur une période de trois ans un élément de libéralité moyen d’au moins 86 % dans l’APD bilatérale accordée aux PMA.

Recommandation sur le déliement de l’aide publique au développement (2001) [OECD/LEGAL/5015]

La Pologne ne respecte pas encore totalement la Recommandation du CAD sur le déliement de l’aide publique au développement. La part d’APD non liée de jure fournie aux pays couverts par la Recommandation ne s’élevait qu’à 7.5 % en 2021 alors qu’elle était de 24 % en 2020 (OCDE, 2022[1]).

La Pologne a attribué plus de 80 % des contrats (en termes de valeur) à des entités nationales, majoritairement des organisations de la société civile (OSC) polonaises.

En ce qui concerne le respect de la disposition de la Recommandation relative à la transparence, la Pologne notifie systématiquement l’attribution des contrats au Secrétariat du CAD après les avoir attribués. En règle générale, la Pologne n’attribue aucun contrat d’une valeur supérieure au seuil de 700 000 droits de tirage spéciaux au-delà duquel l’offre d’aide non liée doit être notifiée avant l’attribution du contrat.

Recommandation sur l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix (2019) [OECD/LEGAL/5019]

La Pologne évolue vers un système de réponse aux crises modernisé, capable d’adopter plus systématiquement une approche fondée sur l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix. Le pays apporte deux types de réponses très différents aux crises et aux risques de crises. Dans le voisinage de la Pologne, la stratégie fondée sur l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix est bien organisée, car la coopération polonaise pour le développement possède un objectif politique clair : soutenir la démocratie et prévenir les crises. Dans cette région, la coopération pour le développement est mise au service de la paix, historiquement par l’intermédiaire de la fondation Solidarity Fund PL. Il s’agit de l’un des rares cas dans lesquels un membre du CAD adopte une approche fondée sur l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix dès la conception des programmes.

Dans d’autres zones géographiques, les questions de paix, de développement et d’aide humanitaire ne sont pas traitées de façon aussi synergique. L’association de différents projets relevant du domaine de l’aide humanitaire, du développement ou de la paix ne témoigne pas d’une approche fondée sur l’articulation intentionnelle entre action humanitaire, développement et recherche de la paix, dans laquelle chaque engagement individuel est pertinent. Au Liban, par exemple, il n’existe aucun lien stratégique entre la mise à disposition par la Pologne de 192 soldats pour la Force intérimaire des Nations Unies au Liban (FINUL) (ONU, 2023[2]) et ses diverses opérations concernant les infrastructures ou l’aide humanitaire dans d’autres régions du pays.

La Recommandation du CAD repose sur le principe de prévention permanente, de développement chaque fois que possible et d’action humanitaire si nécessaire. La plupart des pays partenaires prioritaires de la Pologne ou des autres pays auxquels elle apporte son aide se trouvent dans une situation de fragilité, mais pas de conflit. Plusieurs de ces pays font face à des difficultés ou à des crises particulières en matière de gouvernance. La Pologne peut s’appuyer sur son savoir-faire dans les domaines de la démocratisation, de la gouvernance et de la prévention des crises pour soutenir à la fois les pouvoirs publics et la société civile, afin de garantir que la société fait partie intégrante de l’ensemble des réformes et changements structurels.

Au-delà de l’aspect stratégique, concevoir une réponse fondée sur l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix pour faire face aux crises et aux risques de crises permet d’apporter une flexibilité opérationnelle et financière. Pour soutenir la société civile au niveau local, les ambassades doivent posséder une importante capacité de prise de décision. Par ailleurs, les processus de financement de la Pologne demeurent limités. La nécessité d’organiser des appels à propositions et la programmation sur une base annuelle empêchent le pays de nouer les partenariats à long terme nécessaires pour mettre en place un développement pérenne et contribuer aux objectifs liés à la gouvernance.

Grâce à l’expérience que possède la Pologne concernant la mobilisation de son APD au service d’un objectif politique clair, il serait possible de bâtir un système plus global afin de répondre aux risques de crises et à l’autocratisation.

Recommandation du CAD sur l’élimination de l’exploitation sexuelle, des atteintes sexuelles et du harcèlement sexuel dans le contexte de la coopération pour le développement et de l’aide humanitaire (2019) [OECD/LEGAL/5020]

Concernant la définition de politiques et de normes de conduite professionnelle (pilier 1), la Solidarity Fund PL a mis au point un code de conduite pour prévenir la discrimination et le harcèlement (Solidarity Fund, 2021[3]). Le ministère des Affaires étrangères (MAE), quant à lui, n’a pas encore élaboré de texte similaire.

La Pologne a qualifié l’exploitation sexuelle, les atteintes sexuelles et le harcèlement sexuel de crimes en vertu du droit du travail polonais, qui s’applique au personnel de l’administration. Elle pourrait élaborer des directives régissant particulièrement l’application de cette législation dans le contexte du développement et de l’aide humanitaire, notamment dans la collaboration avec des partenaires extérieurs.

S’agissant de l’élaboration d’une réponse centrée sur les victimes et les survivants et survivantes (pilier 2), la Pologne indique qu’elle a pris des mesures initiales en faveur de l’adoption d’une approche davantage axée sur les victimes, survivants et survivantes, mais la façon dont ces efforts se traduisent dans les faits n’est pas claire. La Pologne doit progresser plus rapidement sur certaines mesures particulières, notamment la mise en place de services ad hoc et d’un soutien coordonné destinés aux victimes, survivants et survivantes de l’exploitation sexuelle, des atteintes sexuelles et du harcèlement sexuel, et sur la lutte contre les causes sous-jacentes de cette violence. Intégrer la question de l’exploitation sexuelle, des atteintes sexuelles et du harcèlement sexuel dans la formation régulière du personnel et l’évaluation des risques afin de poser les bases d’un environnement de prévention solide contribuerait à la mise en œuvre de la Recommandation.

En ce qui concerne la formation et la sensibilisation (pilier 4), la Pologne a traduit la Recommandation du CAD en polonais. Toutefois, la publication du texte sur le site du MAE n’a pas encore été approuvée et celui-ci n’est donc pas accessible à la population pour le moment (MFA, 2023[4]). La Pologne a pris certaines mesures visant à diffuser la Recommandation du CAD parmi les partenaires de la société civile et les autorités locales, mais cela doit être davantage encouragé.

Concernant la coordination des efforts au niveau international pour prévenir l’exploitation sexuelle, les atteintes sexuelles et le harcèlement sexuel (pilier 5), la Pologne devra continuer de collaborer avec les parties prenantes internationales, notamment par l’intermédiaire du Groupe de référence du CAD sur la prévention de l’exploitation sexuelle, des atteintes sexuelles et du harcèlement sexuel, pour garantir l’avancée de la mise en œuvre de la Recommandation. La Pologne s’est engagée à coopérer étroitement avec d’autres membres du CAD dans le cadre de la Recommandation (MFA, 2023[4]). Pour tenir cet engagement, la Pologne devrait énoncer plus précisément ses priorités et communiquer à leur sujet.

Recommandation sur le renforcement de la société civile en matière de coopération pour le développement et d’aide humanitaire (2021) [OECD/LEGAL/5021]

Concernant le respect, la protection et la promotion de l’espace civique (pilier 1), la Pologne a pour objectif de promouvoir l’espace civique dans les pays partenaires d’Europe orientale. Dans les quatre pays partenaires prioritaires membres du Partenariat oriental, Polish Aid, le programme de coopération de la Pologne, s’efforce de renforcer la société civile, ce qui passe notamment par des efforts visant à garantir une prise de décision flexible, inclusive, participative et représentative à tous les niveaux de l’administration (MFA, 2021[5]). À cet effet, la Pologne a traduit en polonais la Recommandation du CAD et l’a publiée en ligne (Gouvernement de la Pologne, 2022[6])1. Elle prévoit également d’entamer un dialogue avec les pouvoirs publics des pays partenaires à travers la préparation de stratégies relatives aux pays partenaires (MFA, 2023[4]). Il n’existe aucun élément indiquant l’existence d’une coordination ou d’échange d’informations avec d’autres fournisseurs de coopération ou d’organismes internationaux, régionaux ou nationaux visant à surveiller la situation de l’espace civique dans les pays partenaires et son évolution. En Moldova, les interventions du programme Polish Aid mises en œuvre par l’intermédiaire d’OSC polonaises ne sont pas systématiquement prises en compte dans les systèmes de gestion de l’APD de l’administration, ce qui limite la supervision et la redevabilité.

S’agissant du soutien à la société civile et de la collaboration avec elle (pilier 2), la Pologne considère que les OSC sont des partenaires de mise en œuvre essentiels de Polish Aid. En excluant les financements apportés à la Solidarity Fund PL, considérée par la Pologne comme une OSC dans le cadre de la notification de son APD à l’OCDE, la part des financements accordés au titre de l’APD bilatérale aux OSC et par l’intermédiaire de celles-ci s’est élevée à 7.9 % en moyenne sur la période 2017-21 (OCDE, 2023[7]). En comparaison, la moyenne des membres du CAD était de 14.7 % sur la même période. À ce jour, la Pologne ne contribue pas au budget central des OSC. La Pologne étant soumise à des contraintes juridiques et réglementaires pour apporter un soutien financier aux OSC non polonaises dans les pays partenaires, les OSC polonaises sont tenues de nouer des partenariats avec des institutions et des organisations locales afin de renforcer la société civile dans ces pays.

Conformément à la Recommandation du CAD (paragraphes 3 et 4.a du pilier 2, et paragraphes 3 et 4 du pilier 3), la Pologne est encouragée : à apporter un soutien financier à des acteurs de la société civile plus divers, notamment dans les pays partenaires ; à accroître la disponibilité de formes de soutien direct, souple et prévisible pour les OSC, y compris le soutien aux budgets centraux et/ou le soutien programmatique ; à collaborer avec les OSC pour mettre en œuvre un renforcement mutuel des capacités et remédier à leurs facteurs de vulnérabilité ; et à soutenir des partenariats plus équitables entre les OSC des pays fournisseur et/ou les OSC internationales et les OSC du pays partenaire avec lesquelles elles collaborent.

Recommandations adoptées par le Conseil de l’OCDE

Recommandation du Conseil sur la cohérence des politiques au service du développement durable (2019) [OECD/LEGAL/0381]

Les documents stratégiques de la Pologne expriment son attachement à la cohérence des politiques au service du développement durable à l’échelle de toute l’administration. Le MAE a pour mission de coordonner les activités de l’administration afin que soient pris en considération les éventuels effets transfrontières ou effets d’entraînement de l’action publique et de la réglementation sur d’autres pays, notamment les pays en développement. Le ministère du Développement économique et de la Technologie, quant à lui, est responsable de la mise en œuvre des Objectifs de développement durable (ODD) au niveau national (Gouvernement de la Pologne, 2021[8]).

La Pologne a repéré cinq thématiques prioritaires liées à la cohérence des politiques, qui sont énumérées dans ses documents stratégiques relatifs à la coopération pour le développement. En 2023, il s’agit des problématiques suivantes : flux financiers illicites dans les domaines de la lutte contre la fraude fiscale et le blanchiment d’argent ; lutte contre le commerce illicite des espèces de faune et de flore menacées ; mise en œuvre des normes de responsabilité sociale des entreprises ; villes et communautés durables ; et climat, y compris l’environnement naturel et les mers.

Dans ces domaines prioritaires, les activités doivent être mises en œuvre sous l’égide du ministère sectoriel concerné, en lien étroit avec le MAE et en concertation avec les autres ministères. Les sujets prioritaires sont exposés dans le Programme pluriannuel de la Pologne et les plans annuels permettent de mettre à jour périodiquement les informations. Il semble que la coordination entre les ministères sectoriels et le MAE sur ces questions s’organise au cas par cas. Les pouvoirs publics doivent présenter chaque année au Conseil stratégique de la coopération pour le développement les progrès accomplis dans chaque domaine prioritaire (Gouvernement de la Pologne, 2021[8]). Compte tenu du fait que ni les débats du Conseil stratégique ni les rapports d’étape ne sont rendus publics, il est difficile de savoir si cette présentation a réellement lieu et dans quelle mesure cela aide véritablement la Pologne à parvenir à des compromis stratégiques. Les responsabilités institutionnelles concernant le suivi des priorités doivent être clarifiées.

L’ensemble des lois et des règlements doivent faire l’objet d’une analyse d’impact de la réglementation, permettant au ministère de l’Économie et du Développement de suivre la mise en œuvre des ODD et d’observer les répercussions de la réglementation au-delà de la sphère de chaque ministère. En dépit de l’engagement pris lors du dernier examen par les pairs, les effets transfrontières de la législation et de la réglementation polonaises sur les aspirations des autres pays en matière de développement ne sont pas pris en considération.

Recommandation du Conseil à l’intention des acteurs de la coopération pour le développement sur la gestion du risque de corruption (2016) [OECD/LEGAL/0431]

La Pologne s’appuie sur des formations en ligne obligatoires sur la lutte contre la corruption, qui sont l’un de ses principaux outils de gestion des risques de corruption lors de ses opérations d’aide au développement et d’aide humanitaire. Ces formations sont associées à des codes de conduite, à des orientations sur la déclaration de patrimoine et à des mécanismes d’alerte et de communication de l’information. Il serait possible de les développer davantage, surtout en ce qui concerne leur application aux partenaires externes et leur utilisation par ces derniers. De plus, il semble que le système polonais de coopération pour le développement n’ait enregistré aucun signalement de cas de corruption ou de détournement intentionnel de ressources au cours des dernières années. Cela soulève des questions au sujet de l’efficacité du système de gestion des risques de corruption. L’expérience acquise par d’autres fournisseurs de coopération indique que l’absence de signalement de cas présumé ou avéré de corruption remet en question l’efficacité des mécanismes de détection et de communication de l’information. Chercher à identifier les obstacles empêchant le signalement des soupçons de corruption afin de mieux les éliminer permettrait d’améliorer le système de gestion des risques.

La Recommandation demande que soient mises en place une évaluation et une gestion dynamiques et systématiques des risques de corruption. L’échelle et la fréquence auxquelles la Pologne évalue les risques de corruption, ainsi que les risques dont la nature n’est pas fiduciaire (comme les conflits d’intérêts, le népotisme, les risques d’atteinte à la réputation, etc.), demeurent incertaines. L’efficacité et l’intégrité de l’APD polonaise seraient probablement renforcées si ces risques étaient couverts de façon plus étendue et systématique.

Recommandation du Conseil concernant l’évaluation environnementale des projets et programmes d’aide au développement (2020) [OECD/LEGAL/0458]

Les plans annuels récents précisent qu’avant de lancer un projet, il convient d’analyser sa conformité avec les priorités transversales, et de veiller notamment à ce qu’il ne soit pas nuisible pour l’environnement (MFA, 2022[9] ; 2021[5]). Cette analyse des effets potentiels sur le climat et l’environnement n’est pas menée pour tous les projets. Les directives concernant l’appel à propositions de 2023 comportent des orientations supplémentaires à l’intention des partenaires expliquant comment la Pologne souhaite voir le climat et l’environnement pris en considération lors de la conception d’un projet. Il reste à voir dans quelle mesure ces directives contribuent à une intégration plus efficace de ces thématiques. En effet, les rapports de suivi montrent que le personnel et les partenaires ne comprennent pas bien comment tenir compte des questions de climat et d’environnement à l’étape de la conception. Parmi les autres obstacles figurent l’absence de consensus quant à la nécessité de renforcer les priorités transversales et le manque de savoir-faire adapté au sein du MAE. La Pologne pourrait solliciter davantage le Secrétariat du CAD et avoir recours dans une plus large mesure aux mécanismes d’examen statistique par les pairs pour améliorer le contrôle et l’utilisation des marqueurs de Rio.

En ce qui concerne les investissements des clients commerciaux financés par la BGK, il existe une obligation de contrôler et de vérifier leurs effets potentiels sur le climat et l’environnement, tant au niveau de la transaction que de l’activité commerciale du partenaire. La procédure de vérification s’inscrit dans le cadre du système de gestion des risques en matière d’environnement, de société et de gouvernance au sens large. Au niveau national, la Pologne s’est fixé des objectifs afin d’améliorer ses efforts de protection de l’environnement et de lutte contre les changements climatiques, et a pris des engagements en matière de neutralité carbone en vertu de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC). Toutefois, Polish Aid n’a pas encore adopté la règle de neutralité climatique des projets comme principe obligatoire. Le climat, notamment l’environnement et les mers, fait partie des sujets que la Pologne considère comme prioritaires en matière de cohérence des politiques au service du développement.

Déclarations du CAD de l’OCDE

Déclaration du CAD sur une nouvelle approche visant à aligner la coopération pour le développement sur les objectifs de l’Accord de Paris sur les changements climatiques (2021) [OECD/LEGAL/0466]

Polish Aid considère le climat comme un aspect prioritaire du développement conformément aux accords internationaux, notamment l’Accord de Paris sur les changements climatiques et la Convention sur la diversité biologique. Dans le programme pluriannuel 2021-30, le climat est à la fois un sujet transversal et un domaine prioritaire de l’aide au développement polonaise : les forêts, la biodiversité et les énergies renouvelables font partie des thématiques traitées en priorité par Polish Aid. Le climat est également une priorité de la Pologne au titre de la cohérence des politiques au service du développement. Le pays a pris des engagements concernant la neutralité carbone en vertu de la CCNUCC, mais n’a pas encore adopté la règle de neutralité climatique des projets comme principe obligatoire de l’APD polonaise (MFA, 2023[4]).

Le programme pluriannuel actuel (2021-30) contient plusieurs engagements devant être respectés dans le cadre de la coopération pour le développement : ne pas nuire à l’environnement ; considérer les changements climatiques comme des obstacles à la réalisation des ODD ; s’efforcer de réduire les émissions de gaz à effet de serre produites par les activités liées aux projets ; contribuer au fonctionnement efficace de l’économie et de la société face aux changements climatiques ; participer au renforcement des capacités concernant l’utilisation de sources d’énergie renouvelables, l’adaptation aux changements climatiques et l’atténuation de leurs effets ; et promouvoir la gestion durable des ressources naturelles ainsi que la protection de la biodiversité et des écosystèmes.

Les mesures visant à respecter les engagements de la Pologne sont principalement mises en œuvre par l’intermédiaire des appels à propositions annuels concernant l’aide au développement de la Pologne. Dans les faits, la programmation de l’APD polonaise ne reflète pas l’importance accordée par le pays au climat, à la fois comme domaine prioritaire et sujet transversal. En 2020-21, seulement 4.4 % du total de l’aide bilatérale ventilable de la Pologne (6.2 millions USD) étaient axés sur l’environnement et les conventions de Rio (la moyenne du CAD étant de 34.3 %), ce qui représente une baisse par rapport à la proportion de 27.7 % enregistrée en 2018-19 (OCDE, 2023[10]).

Le MAE travaille à concevoir des outils permettant d’intégrer plus efficacement la question du climat dans les projets de Polish Aid. Une série de questions destinées aux partenaires de mise en œuvre potentiels a été ajoutée aux formulaires de demande de subvention pour les projets, afin d’inciter les partenaires à tenir compte des considérations climatiques dans leur planification. Il y est notamment demandé si les activités du projet englobent des activités de sensibilisation ou de communication au sujet de l’environnement, et si le projet a pour objectif de renforcer les capacités des communautés locales à s’adapter aux effets des changements climatiques.

Références

[6] Gouvernement de la Pologne (2022), « Recommendations of the OECD Development Assistance Committee on the inclusion of civil society in development cooperation and humanitarian aid », Communiqué de presse, https://www.gov.pl/web/polskapomoc/rekomendacje-komitetu-pomocy-rozwojowej-oecd-w-sprawie-wlaczenia-spoleczenstwa-obywatelskiego-we-wspolprace-rozwojowa-i-pomoc-humanitarna.

[8] Gouvernement de la Pologne (2021), The Multiannual Programme for Development Cooperation for 2021-30: Solidarity for Development, Annex to Resolution No. 11/2021 of the Council of Ministers, January 19, 2021, Gouvernement de la Pologne, https://www.gov.pl/web/polishaid/the-multiannual-programme-for-development-cooperation-for-2021-2030-solidarity-for-development.

[4] MFA (2023), « Poland OECD-DAC Peer Review Self-Assessment », Gouvernement de la Pologne, https://one.oecd.org/official-document/DCD/DAC/AR(2023)1/30/en.

[9] MFA (2022), 2023 Development Cooperation Plan, Gouvernement de la Pologne, https://www.gov.pl/attachment/5451a61b-1aae-4fc1-9a07-0c563db634a1.

[5] MFA (2021), 2022 Development Cooperation Plan 2022, Gouvernement de la Pologne, https://www.gov.pl/web/polishaid/programming.

[10] OCDE (2023), « Poland », dans Les profils de coopération au développement, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/e3ce3d47-en.

[7] OCDE (2023), Système de notification des pays créanciers, OCDE, Paris, https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=crs1.

[1] OCDE (2022), Rapport 2022 sur la mise en œuvre de la Recommandation du CAD sur le déliement de l’aide publique au développement, OCDE, Paris, https://one.oecd.org/document/DCD/DAC(2022)34/FINAL/fr/pdf.

[2] ONU (2023), Pays contributeurs en soldats et policiers (base de données), https://peacekeeping.un.org/fr/troop-and-police-contributors.

[3] Solidarity Fund (2021), Code of Conduct: To Prevent Discrimination and Harassment, Including Sexual Harassment, at Solidarity Fund PL, Solidarity Fund, https://solidarityfund.pl/wp-content/uploads/2021/11/SFPL-code-of-conduct-against-harassment-and-discrimination.pdf.

Note

← 1.  Voir : https://www.gov.pl/web/polskapomoc/rekomendacje-komitetu-pomocy-rozwojowej-oecd-w-sprawie-wlaczenia-spoleczenstwa-obywatelskiego-we-wspolprace-rozwojowa-i-pomoc-humanitarna#:~:text=Rekomendacje%20Komitetu%20Pomocy%20Rozwojowej%20OECD%20w%20sprawie%20w%C5%82%C4%85czenia,Development%20Co-operation%20and%20Humanitarian%20Assistance%2C%20OECD%2FLEGAL%2F5021%20OECD%E2%80%8B_LEGAL-5021-PL.pdf%200.41MB et https://zagranica.org.pl/rekomendacje-dac-ws-wlaczenia-spoleczenstwa-obywatelskiego-we-wspolprace-rozwojowa.