Ce chapitre introductif explore les risques d’ingérences étrangères et ses principaux canaux au sein des pays de l’OCDE, et les différents outils de politiques publiques pour renforcer la résilience des pays face à ces risques. Il explique comment la transparence des actions de représentation d’intérêts menées au nom d’un État étranger – et plus largement des actions d’influence menées au nom d’un État étranger – est un levier d’action important pour contrer le risque d’ingérence.
Renforcer la transparence et l’intégrité des activités d’influence étrangère en France
Un outil pour lutter contre les risques d’ingérences étrangères
Examens de l'OCDE sur la gouvernance publique
1. Répondre aux risques d’ingérences étrangères : une priorité des pays de l’OCDE
Abstract
1.1. Introduction
Renforcer la résilience des démocraties au risque d’ingérence étrangère est devenu une priorité pour de nombreux pays de l’OCDE. Si le risque d’ingérence étrangère n’est pas nouveau et a longtemps été appréhendé à travers les outils du renseignement, la mondialisation, la prégnance du numérique ou les approches de gouvernance plus ouvertes et participatives ont largement renforcé les possibilités d’ingérence et de déstabilisation des systèmes politiques. Les démocraties y sont plus particulièrement vulnérables du fait de leur plus grande ouverture et transparence, utilisées notamment par les systèmes autocratiques pour les déstabiliser. Ces dernières années, de nombreux cas d’ingérences illustrent ces tendances, qu’ils se manifestent par de l’ingérence électorale, des campagnes de désinformation, du financement politique ou des activités de lobbying dissimulées.
Face à cette menace, et dans le cadre de son Initiative pour renforcer la démocratie, l’OCDE accompagne la France dans une réflexion sur les outils de politiques publiques qui permettraient de renforcer l’intégrité des processus de prises de décision des institutions publiques. À la requête de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), ce rapport vise à identifier des pistes d’actions concrètes afin de rendre les activités légitimes d’influence étrangère plus transparentes, de décourager les activités d’ingérence étrangère à travers des activités de lobbying trompeuses ou secrètes, et de s’assurer que le contrôle des mobilités entre secteurs public et privé prenne mieux en compte ce risque.
L’analyse et les recommandations proposées par ce rapport se nourrissent à la fois des entretiens avec les différents acteurs de l’administration française chargés des questions d’intégrité publique et de sécurité nationale, de la recherche, ainsi que des échanges avec des pairs internationaux d’autres pays de l’OCDE (voir Remerciements). L’Australie, les États-Unis et le Royaume-Uni ont en effet mis en place des politiques publiques sources d’inspiration pour la France sur ces sujets. Ce rapport s’inspire également des travaux de l’OCDE plus larges sur l’ingérence étrangère, l’intégrité publique et la transparence et l’intégrité des activités de lobbying.
Les recommandations proposées par l’OCDE permettront à la France d’adapter son cadre législatif et institutionnel afin de renforcer l’intégrité de ses processus démocratiques et compléter sa panoplie de politiques publiques pour faire face aux risques d’ingérences étrangères. Cette analyse permettra également de nourrir les réflexions en cours au niveau européen autour du Paquet pour la défense de la démocratie proposé par la Commission européenne. Étant déjà en pointe sur la lutte contre les ingérences numériques étrangères ou le contrôle des investissements étrangers en lien avec la sécurité nationale, la France pourra ainsi renforcer son leadership européen et international en la matière, et œuvrer plus largement pour l’adoption de pratiques d’influence plus transparentes en vue d’atténuer les risques d’ingérences étrangères, et ce de manière à mieux faire face aux défis mondiaux du 21e siècle.
1.2. De l’influence à l’ingérence étrangère
Les entités étrangères, telles que les gouvernements, les organisations politiques ou les entreprises, ont un intérêt légitime à promouvoir et à représenter leurs intérêts dans la société française comme dans d’autres pays. Par le biais de leurs activités de lobbying et d’influence, elles peuvent chercher à influencer les représentants d’un gouvernement étranger et/ou le public en ce qui concerne les politiques intérieures ou étrangères du pays en question afin de promouvoir leurs propres intérêts.
Ces pratiques ont généralement trois principaux objectifs : (i) influencer les processus décisionnels du pays cible, y compris en influençant les responsables publics et l’opinion publique afin que ceux-ci adoptent des positions favorables aux intérêts de l’entité étrangère ; (ii) influencer l’image d’une organisation, entreprise ou État étrangers au sein du gouvernement, des médias et de la population d'un autre pays ; et (iii) influencer les orientations de politique extérieure du pays, notamment ses positions dans les négociations internationales (climat, fiscalité, commerce, technologie).
Tout comme les activités de représentation d’intérêts ou de lobbying visant à influer sur des décisions publiques, l’influence étrangère n’est pas par définition illégitime. En agissant en leur nom propre ou en engageant des acteurs du lobbying et de l’influence, les entités étrangères peuvent éclairer les débats politiques, faire progresser les processus décisionnels par la prise en compte d’intérêts plus diversifiés et promouvoir la coopération internationale. À ce titre, l’influence étrangère peut constituer une force positive dans les processus de prise de décision publique et, lorsqu’elle implique des États, constitue un phénomène normal et légitime des relations internationales et de la diplomatie.
Toutefois, les activités d’'influence étrangère peuvent également être secrètes ou trompeuses et de ce fait porter atteinte à l’intégrité des processus d'élaboration des politiques publiques. On peut dès lors parler d’ingérence étrangère, notamment lorsque ces activités visent non seulement à affecter la prise de décision publique de façon trompeuse, mais également à nuire à l’intérêt collectif de l’État en question de façon intentionnelle pour promouvoir les intérêts d’un gouvernement étranger.
1.3. Un risque accru d’ingérence étrangère dans un monde globalisé
Avoir recourt à des pratiques dissimulées ou trompeuses pour promouvoir ses propres intérêts au détriment d’autres États fait partie de la panoplie des outils des gouvernements pour réaliser leurs objectifs stratégiques depuis que les relations internationales existent. Mais ces pratiques semblent s’être fortement développées ces dernières années en France comme dans les autres pays de l’OCDE (Thurber, Campbell et Dulio, 2018[1]). De nombreux facteurs peuvent expliquer l'intensification du risque d’ingérence étrangère et de la vulnérabilité des sociétés ouvertes et démocratiques face à ce risque.
Les circonstances créées par la mondialisation, le développement rapide des technologies numériques, la réémergence des pouvoirs autoritaires ou les tensions géopolitiques accrues ont renforcé la propension des régimes non-démocratiques à s’engager dans des activités d’ingérence. Avec pour objectifs d’avancer leurs intérêts géopolitiques et économiques - voire militaires dans le cas de l’ingérence russe en Ukraine - ceux-ci peuvent mobiliser de nombreux intermédiaires présents dans les pays cibles (entreprises, cabinets de lobbying, organisations non gouvernementales, laboratoires d’idées, organisations communautaires…) pour influer de façon dissimulée ou néfaste sur les décideurs publics et les processus décisionnels, utiliser les instruments économiques de façon coercitive (investissements dans les secteurs stratégiques) ainsi qu'exploiter les possibilités offertes par les outils numériques pour manipuler les opinions et les décideurs.
En termes de vulnérabilités, les échanges économiques et commerciaux dans une économie globalisée et ouverte, ainsi que la participation croissante du public à l'élaboration des politiques et les processus de consultations avec l’ensemble des parties prenantes inhérentes au fonctionnement de démocraties ouvertes offrent de nombreuses possibilités d’influence trompeuse et d’ingérences. De même, l’ouverture et la liberté des activités de recherche académique, d’analyse politique, de l’espace civique et des activités culturelles dans les démocraties présentent des vulnérabilités. La polarisation croissante des opinions publiques et le déficit de confiance dans les institutions publiques sont également perçus comme des opportunités pour les acteurs malveillants cherchant à les exploiter. L’enquête de l’OCDE sur la confiance dans les institutions publiques montre en effet que seules quatre personnes interrogées sur dix (41.4 %), en moyenne sur les pays de l’OCDE, font confiance à leur gouvernement national. La France se situe en dessous de cette moyenne, puisque seul un peu plus d’un quart des Français (28 %) ont indiqué avoir une confiance élevée ou modérément élevée dans leur gouvernement national (Graphique 1.1).
Graphique 1.1. Un peu plus de quatre sondés sur dix font confiance à leur gouvernement national
Proportion des personnes interrogées, avec leurs différents niveaux de confiance dans leur gouvernement national (sur une échelle de 0 à 10), 2021
Note : le graphique présente pour chaque pays la répartition des réponses à la question : « Sur une échelle de 0 à 10, où 0 correspond à une défiance totale et 10 à une confiance totale, quel degré de confiance accordez-vous au gouvernement national ? ». Le Mexique et la Nouvelle-Zélande ne sont pas pris en compte ici, les répondants n’ayant pas été interrogés sur leur confiance dans leur gouvernement national dans ces pays. « OCDE » représente la moyenne non pondérée des réponses recueillies dans les différents pays. Pour plus de précisions, consulter le document relatif à la méthodologie de l’enquête sur la page http://oe.cd/trust.
Source : enquête de l’OCDE sur la confiance (http://oe.cd/trust)
En affectant l’intégrité des décisions publiques, l’ingérence étrangère peut entrainer des conséquences importantes dans les pays ciblés, en termes de souveraineté, de confiance, de croissance économique, de sécurité nationale et plus largement renforcer la crise démocratique à laquelle sont confrontés les pays de l’OCDE. L’intégrité publique étant l’un des facteurs déterminants de la confiance, l’ingérence étrangère peut en effet contribuer significativement à ébranler la confiance des citoyens dans les institutions publiques. Elle peut aussi insinuer le doute sur l’intégrité des processus électoraux - qui constituent l’essence-même des démocraties - lorsque ceux-ci sont visés.
1.4. L’approche de l’OCDE sur les risques d’ingérences étrangères
Dans ce contexte, l’OCDE a entamé une réflexion sur les risques d’ingérences étrangères, et les réponses que les démocraties peuvent y apporter en termes de politiques publiques. Ce travail s’inscrit dans le cadre de l'Initiative de l'OCDE pour renforcer la démocratie, adoptée par les ministres de l'OCDE en novembre 2022 : la Déclaration ministérielle sur l'instauration de la confiance et le renforcement de la démocratie reconnaît que « les démocraties font face à des défis mondiaux d’une ampleur et d’une complexité croissantes, parmi lesquels (…) l’ingérence d’acteurs étrangers non démocratiques » (OCDE, 2022[2]). Depuis, l’OCDE a avancé sur la définition de ce risque, sa caractérisation, et les réponses à y apporter.
1.4.1. Vers une définition commune de l’ingérence étrangère
Définir la notion d’ingérence étrangère est un prérequis important pour concevoir des réponses appropriées de politiques publiques. Ceci peut s’avérer complexe, car le phénomène est perçu et défini différemment par les gouvernements des pays membres de l’OCDE. Au-delà de la définition, la terminologie elle-même est diverse : certains pays, comme les États-Unis et le Canada, utilisent aussi bien le terme « d’ingérence étrangère » que le terme « d’influence étrangère malveillante » ; de nombreux pays, en particulier européens, intègrent la question de l’ingérence étrangère dans la notion de « menaces hybrides » ; le Service européen pour l'action extérieure (SEAE) utilise quant à lui l'expression « manipulation de l'information et ingérence étrangères ».
En France, le terme a été récemment défini dans un rapport de l’Assemblée nationale au nom de la Commission d’enquête relative aux ingérences politiques, économiques et financières de puissances étrangères visant à influencer ou corrompre des relais d’opinion, des dirigeants ou des partis politiques français, comme des « activités hostiles, volontairement tenues secrètes, malveillantes et trompeuses, entreprises par une puissance étrangère et mises en œuvre par une multiplicité́ d’acteurs », et qui « visent à saper nos sociétés et à porter atteinte à notre souveraineté́ politique et militaire, mais également économique et technologique » (Assemblée nationale, 2023[3]). L’Encadré 1.1 donne un aperçu des définitions qui ont été adoptées, pour la plupart de manière récente, par d’autres pays membres de l’OCDE.
L’OCDE pour sa part propose une définition pour ses travaux relativement proche qui est celle utilisée dans ce rapport : « actions intentionnelles d’acteurs étatiques ou non-étatiques conduites dans l’intérêt d’un gouvernement étranger. Ces actions sont secrètes, non-transparentes ou de nature manipulatrice et visent à impacter négativement les structures ou les processus du système politique, l’économie, la société ou l’espace informationnel. » Les opérations cinétiques, telles que les attaques de sabotage, les assassinats ciblés et les actions terroristes, ainsi que les opérations militaires manifestes ou secrètes, sont exclues du champ de cette définition. Cette définition porte une attention particulière à distinguer la notion d’ingérence étrangère de celle utilisée dans certains régimes non-démocratiques, en insistant sur l’impact négatif sur le pays cible et son fonctionnement souverain d’État démocratique. À titre d’exemple, la loi relative aux agents étrangers en Russie vise principalement les organisations, notamment celles de la société civile, qui reçoivent un financement de l’étranger, ce qui suffit à les caractériser comme agents de l’étranger, avec des conséquences civiles et pénales pour ces organisations et leurs personnels.
Encadré 1.1. Définitions de « l’ingérence étrangère » utilisées dans les juridictions de l’OCDE
Australie
Les activités d’ingérence étrangère désignent « des activités menées par une puissance étrangère ou en son nom et qui sont coercitives, corruptrices, trompeuses ou clandestines et contraires à la souveraineté, aux valeurs et aux intérêts nationaux de l’Australie. Ces activités impliquent que des puissances étrangères tentent de s’immiscer secrètement et de manière inappropriée dans la société australienne pour faire avancer leurs objectifs stratégiques, politiques, militaires, sociaux ou économiques, affectant négativement les particuliers, l’information et l’infrastructure des gouvernements, l’industrie, le monde universitaire, les médias et les communautés ».
Canada
Le gouvernement canadien définit l’ingérence étrangère comme « des activités perpétrées par un État étranger, ou par un mandataire, qui nuisent aux intérêts du Canada et sont clandestines, trompeuses ou comportent une menace pour quiconque ». L’influence étrangère malveillante est définie comme « une initiative secrète ou non transparente menée par un commettant étranger, à sa demande, pour son compte ou avec son soutien substantiel, dans le but d’exercer une influence et d’influencer les résultats. Il s’agit d’un sous-ensemble de l’ingérence étrangère » (le commettant étranger est une « entité qui est détenue ou dirigée, en droit ou en pratique, par un gouvernement étranger. Il peut s’agir, entre autres, d’une puissance étrangère, d’une entité économique étrangère, d’une organisation politique étrangère ou encore d’une personne ou d’un groupe ayant des liens avec un gouvernement étranger ».
États-Unis
Selon l’U.S. Code, l'expression « influence étrangère malveillante » désigne « tout effort hostile entrepris par le gouvernement d'un pays étranger, sur ses instructions, en son nom ou avec son soutien substantiel, dans le but d'influencer, par des moyens manifestes ou secrets : (A) les politiques, militaires, économiques ou autres, ou les activités du gouvernement des États-Unis ou des gouvernements des États ou locaux, y compris toute élection aux États-Unis ; ou (B) l'opinion publique aux États-Unis ».
Une autre définition de « l'influence étrangère malveillante » est fournie par le Conseil national du renseignement des États-Unis (National Intelligence Council). Elle comprend « les activités subversives, non déclarées (y compris secrètes et clandestines), coercitives ou criminelles menées par des gouvernements étrangers, des acteurs non étatiques ou leurs mandataires pour influer sur les attitudes, les perceptions ou les comportements populaires ou politiques d'un autre pays afin de promouvoir leurs intérêts. Il peut s'agir d'efforts visant à semer la division, à saper les processus et les institutions démocratiques ou à orienter les décisions politiques et réglementaires en faveur des objectifs stratégiques de l'acteur étranger ».
Le Département de la Sécurité intérieure des États-Unis utilise également le terme « ingérence étrangère », défini comme « des actions malignes menées par des gouvernements étrangers ou des acteurs étrangers visant à semer la discorde, à manipuler le discours public, à discréditer le système électoral, à biaiser l'élaboration des politiques ou à perturber les marchés dans le but de saper les intérêts des États-Unis et de ses alliés ».
Union européenne
La Commission européenne a défini « l'ingérence étrangère » dans un document de travail sur la recherche et l’innovation adopté en 2022, ainsi : « l'ingérence étrangère se produit lorsque des activités sont menées par un acteur étatique étranger, ou en son nom, qui sont coercitives, secrètes, trompeuses ou corruptrices et qui sont contraires à la souveraineté, aux valeurs et aux intérêts de l'Union européenne ».
La définition du Parlement européen de janvier 2023 est plus détaillée : « l'ingérence étrangère est une ingérence illégitime de puissances étrangères dans les processus démocratiques et politiques de l'UE et des États membres. Elle comprend l'ingérence secrète ou coercitive d'une puissance étrangère dans le système politique ou gouvernemental de l'intérieur, comme les politiciens et les fonctionnaires qui travaillent pour ou sous l'influence de régimes étrangers ; l'influence sur le système politique de l'extérieur, comme l'abus du système de lobbying, la corruption, l'espionnage, les cyber-attaques ; et l'influence manipulatrice sur l'engagement ou les opinions du public, par exemple par le biais de campagnes de désinformation et de manipulation en ligne ».
Source : Australie : https://www.homeaffairs.gov.au/about-us/our-portfolios/national-security/countering-foreign-interference/defining-foreign-interference; Canada : https://www.publicsafety.gc.ca/cnt/ntnl-scrt/frgn-ntrfrnc/fi-en.aspx; États-Unis : https://www.law.cornell.edu/uscode/text/50/3059#e_2, https://www.dni.gov/files/ODNI/documents/assessments/NIC-Declassified-ICA-Foreign-Threats-to-the-2022-US-Elections-Dec2023.pdf et https://www.cisa.gov/sites/default/files/publications/19_0717_cisa_foreign-influence-taxonomy.pdf; Union européenne : (Commission européenne, 2022[4])
1.4.2. Mieux caractériser l’ingérence étrangère
L'ingérence étrangère est un processus complexe et en constante évolution, qui nécessite pour les gouvernements de l’OCDE d’améliorer leur connaissance et leur compréhension collective des pratiques d’ingérences utilisées au 21ème siècle dans les démocraties. Dans cette perspective, l’OCDE développe une cartographie des différents canaux qui peuvent être utilisés par des puissances étrangères pour influer négativement et secrètement sur les processus politiques, l’économie ou les sociétés des pays cibles. Ces canaux sont ainsi les suivants, illustrés par des cas concrets récents dans l’Encadré 1.2:
La capture des élites politiques et économiques : l'objectif est d'établir une relation de subordination avec des élites politiques, économiques, médiatiques ou de la société civile afin que celles-ci agissent ensuite en faveur du pays menant l’ingérence. La corruption, l’influence indue, l’offre de cadeaux et d’autres avantages ou les mobilités professionnelles des décideurs publics dans des entités étrangères, font partie de la panoplie d’outils utilisés à cet effet.
Le financement de la vie politique : nécessaire au fonctionnement démocratique, le financement de la vie politique est l’une des principales sources d’influence indue et de capture politique de façon générale (OCDE, 2017[5]). Utilisé par des acteurs étrangers, cet outil peut permettre d'influencer les processus politiques du pays ciblé, notamment s’il permet aux candidats ciblés d’entrer au parlement ou au gouvernement.
L’ingérence électorale : les tentatives d'ingérences électorales ont pris des formes diverses et déjà documentées visant à manipuler le processus électoral lui-même, depuis la campagne jusqu'aux résultats (Charon et Jeangène Vilmer, 2021[6]). Au-delà du financement de la vie politique lui-même, le développement de narratifs trompeurs par des campagnes de désinformation, des attaques de dénigrement ou des piratages informatiques contre des candidats, le financement de publicités ciblées font partie des approches utilisées par des puissances étrangères à des fins de favoriser des candidats favorables ou simplement pour affaiblir la confiance dans le système démocratique du pays cible.
Les manipulations de l’information d’origine étrangère : les campagnes de manipulations de l’information se sont développées de façon croissante dans un environnement informationnel de plus en plus numérique et globalisé (OCDE, 2024[7]). Visant à façonner l'opinion publique et souvent à renforcer la polarisation politique et la défiance vis-à-vis des institutions publiques, elles peuvent utiliser de nombreux moyens de plus en plus sophistiqués : utilisation de médias d’État de la puissance étrangère – tels que Sputnik, Russia Today, Xinhua ou CCTV – investissement dans les médias du pays cible, sites web de désinformation, fermes à trolls et bots sur les réseaux sociaux, influenceurs et journalistes sous influence, intelligence artificielle.
La coercition économique : les investissements et le commerce internationaux offrent un large éventail de possibilités d'ingérence étrangère, dans un monde contemporain globalisé et interdépendant. Les investissements directs de puissances étrangères, d’entreprises d’État ou assimilées dans des secteurs stratégiques ou d’infrastructures critiques peuvent ainsi créer des dépendances fortes. L’utilisation de restrictions commerciales, de sanctions ou de barrières indirectes visant un pays cible peut s’avérer être également un levier puissant d’influence sur sa politique internationale.
L’utilisation abusive de la coopération universitaire, culturelle, des organisations de la société civile et des laboratoires d’idées : Les nombreuses opportunités d’échanges et de voyages académiques et culturels ainsi que l’ouverture et la liberté des activités de recherche académique, d’analyse politique, de l’espace civique et des activités culturelles dans les démocraties peuvent facilement ouvrir la voie à des activités d’ingérence étrangère. Que ce soit en direction des idées véhiculées, des individus (chercheurs, étudiants, influenceurs, artistes), ou des institutions elles-mêmes, la création de dépendances financières, la capture des élites, la propagande, l’intimidation sont autant de méthodes utilisées dans les démocraties par des pouvoirs autoritaires. À titre d’exemple les Instituts Confucius ont été documentés à de nombreuses reprises comme étant impliqués dans de telles activités, sous couvert d’enseigner la langue et la culture (Charon et Jeangène Vilmer, 2021[6]).
Le contrôle, la surveillance et la répression transnationale des diasporas : les communautés de la diaspora peuvent offrir plusieurs possibilités d'ingérence, allant de l'influence sur la politique locale ou nationale, à l’utilisation d’entreprises de la diaspora comme moyens de financement d’activités d’ingérence, ou la manipulation d’individus engagés en politique, dans l’administration ou dans des secteurs économiques stratégiques. Afin d'utiliser ce potentiel, une puissance étrangère peut s’appuyer sur les ambassades et les consulats, sur les organisations culturelles, sociales, politiques ou religieuses de la communauté, formellement indépendantes mais de facto liées au pays d'accueil, sur les médias communautaires notamment en langue étrangère ou les réseaux sociaux, voire dans les cas les plus extrêmes sur la répression ou l’intimidation.
Encadré 1.2. Exemples d’ingérences étrangères récentes
Qatargate : une opération d’ingérence au sein du Parlement européen a été découverte par les services de sécurité belges, qui ont trouvé d’importantes sommes d’argent en liquide chez plusieurs parlementaires européens et leurs équipes. Ces sommes auraient été versées par une puissance étrangère en échange d’interventions de ces acteurs ou d’organisations non gouvernementales qu’ils dirigeaient au sein des institutions européennes en faveur des intérêts de ladite puissance (Parlement européen, 2023[8]).
Ingérence dans les élections américaines : en 2018, treize citoyens et trois entreprises russes - dont l’Internet Research Agency (IRA) - ont été accusés d’avoir cherché à influencer le système politique des États-Unis, notamment les élections présidentielles de 2016, à travers des opérations de manipulation de l’information et défaut d’enregistrement dans le cadre du Foreign Agents Registration Act. Les accusés sont toujours en fuite en Russie (Département de la Justice des États-Unis, 2019[9]). En 2023, un ressortissant russe, deux agents du renseignement russes et quatre citoyens américains ont été accusés de s'être engagés dans une campagne d'influence étrangère malveillante qui comprenait le financement et la direction par la Russie de groupes politiques séparatistes aux États-Unis pour diffuser de la propagande pro-russe, semer la discorde et faire avancer la campagne politique d'un candidat particulier lors d'une élection locale (Département de la Justice des États-Unis, 2023[10]).
Ingérence au sein d’une chaine d’information française : en France, un journaliste audiovisuel a été influencé pour diffuser des informations biaisées par un lobbyiste travaillant pour le compte de l’officine « Team Jorge », proposant toute une palette de pratiques et de stratégies de manipulations de l’information à destination principalement d’États étrangers. L’enquête Story Killers du consortium Forbidden Stories a révélé une ingérence par cette officine dans trente-trois élections dans le monde, dont vingt-sept auraient eu une influence sur le résultat du scrutin (Assemblée nationale, 2023[3]).
Manipulation de l’information aux Pays-Bas à la suite du crash de l’avion MH17 : en 2014, la Russie, par l’intermédiaire de son ministre des Affaires étrangères et différents médias, a véhiculé à dessein des informations trompeuses sur l’origine du crash de l’avion de la Malaysia Airlines qui causa 193 victimes, alors que celui-ci avait été causé par un missile d’origine russe (Conseil de l'Union européenne, s.d.[11]).
Manipulation de l’information en Europe pour discréditer le soutien occidental à l’Ukraine : en 2022, l’agence française VIGINUM a pu identifier une campagne numérique de manipulation de l’information ayant visé plusieurs États européens, dont la France. Baptisée « RRN », cette campagne s’appuyait notamment sur l’usurpation d’identité de grands médias nationaux et de sites gouvernementaux européens et avait pour objectif de discréditer le soutien occidental à l’Ukraine (VIGINUM, 2023[12]). Plus récemment, VIGINUM a également dévoilé l’activité d’un réseau baptisé « Portal Kombat » constitué de « portails d’information » numériques diffusant des contenus pro-russes, ciblant des publics francophones, cherchant à polariser le débat public et recourant à l’automatisation massive dans la diffusion des contenus (VIGINUM, 2024[13]).
Coercition économique de la Lituanie : en 2021, à la suite de sa reconnaissance officielle de Taiwan et de diverses mesures visant à limiter l’influence chinoise, la Lituanie a été victime de mesures de coercition économique de grande ampleur par la Chine, faisant chuter de 90 % le commerce entre les deux pays sans qu’aucune mesure ne soit annoncée officiellement (OTAN, 2022[14] ; Commission européenne, 2023[15]).
Ingérences dans le milieu universitaire en Grande-Bretagne la commission parlementaire britannique sur la sécurité et le renseignement (Intelligence and Security Committee of Parliament) a souligné le rôle important des Instituts Confucius en matière d’ingérence dans les universités. Utilisant l’effet de levier généré par leurs financements, l’intimidation envers les chercheurs, le contrôle des étudiants chinois, ainsi que la coercition envers les laboratoires d’idées, le comité considère que ce type d’ingérence menace la liberté académique (Parlement du Royaume-Uni, 2023[16]).
Ces divers canaux d’ingérence, souvent utilisés concomitamment, démontrent la multiplicité des acteurs et des outils qui peuvent être utilisés par les régimes non-démocratiques pour avancer leurs objectifs géopolitiques ou géoéconomiques par l’ingérence dans les pays de l’OCDE. Au-delà des services de renseignement ou des institutions diplomatiques, de nombreux acteurs, notamment non-gouvernementaux, sont en effet mobilisés à ces fins, tels que les entreprises, d’État ou non, les laboratoires d’idées, les institutions culturelles, les organisations de la société civile, les universités, les diasporas, et les médias, servant de couverture à des activités malveillantes. Leur mobilisation effective – et parfois forcée – requiert à la fois une approche stratégique et une coordination des activités d’ingérences par les centres de gouvernement des puissances étrangères.
En termes d’outils utilisés pour l’ingérence étrangère, de nombreux instruments – parfois légaux – permettent aux différents canaux d’opérer pour obtenir les résultats escomptés. L’espionnage, le hacking et autres formes d’attaques cyber, la corruption ou le lobbying font partie des outils les plus communs à cet effet. La corruption en particulier est un outil général utilisé dans plusieurs canaux, afin de générer un moyen de contrôle ou de pression sur les élites, les décideurs politiques, les entreprises, les médias, les chercheurs ou les diasporas en particulier. De même, l’utilisation d’activités de lobbying ou de représentations d’intérêts légitimes, comme le recrutement de lobbyistes, peut largement servir.
1.4.3. Élever la réponse au risque d’ingérence étrangère
Compte tenu de la nature protéiforme et coordonnée de cette menace, et de sa prégnance plus forte dans les pays de l’OCDE dans le contexte géopolitique actuel, les outils classiques du renseignement, notamment du contre-espionnage, ne semblent plus suffisants. Une approche mieux coordonnée des pouvoirs publics, la mise en place de mesures réglementaires pour renforcer la transparence de l’influence étrangère dans les nombreux secteurs où elle se manifeste, une meilleure prise de conscience de la société et des acteurs ciblés et un renforcement de la coopération internationale en la matière font partie des pistes d’action pour les gouvernements de l’OCDE pour faire monter en gamme leur réponse face à ce risque et renforcer leur résilience aux ingérences étrangères.
De nombreuses mesures peuvent ainsi être mises en place par les gouvernements, telles que des systèmes de transparence de l'influence étrangère, des règles sur le financement des partis politiques, le renforcement des règles relatives aux mobilités entre secteurs public et privé, le conseil aux responsables publics sur les risques liés à l'ingérence étrangère, le contrôle des investissements étrangers, des contrats, de l'achat de technologies et de la propriété des médias, une meilleure communication stratégique, des lignes directrices sur la protection des universités et des organisations de la société civile contre l'ingérence étrangère, des mesures de protection des systèmes électoraux et le renforcement des capacités des agences chargées de l'application de la loi à faire face à la répression transnationale des diasporas.
Si plusieurs pays de l’OCDE disposent de certains de ces outils pour lutter contre les ingérences étrangères, par exemple des mécanismes de filtrage des investissements étrangers pour prendre en compte la sécurité nationale, des agences en charge de la cybersécurité, et de plus en plus pour lutter également contre la désinformation d’origine étrangère, c’est seulement depuis quelques années que des approches plus holistiques face à ce risque sont mises en place.
Depuis la loi de 2018 modifiant la législation sur la sécurité nationale (espionnage et ingérence étrangère) l’Australie a par exemple établi un coordinateur national, une stratégie nationale et un mécanisme de coordination interministériel dédié à ce risque couvrant l’ensemble des différents canaux. De son côté, le Royaume-Uni a revu sa loi sur la sécurité nationale en 2023, afin de mieux contrer le risque d’ingérence. Au niveau de l’Union européenne également, des travaux sont en cours pour adopter une approche plus robuste face à ce risque, notamment suite aux travaux de la Commission spéciale sur les ingérences étrangères dans les processus démocratiques de l’Union européenne (INGE), avec ses rapports publiés en 2022 et 2023 ; un instrument anti-coercition (IAC) est entré en vigueur en décembre 2023 pour décourager la coercition économique et y réagir ; le Paquet européen pour la défense de la démocratie proposé par la Commission européenne le 12 décembre 2023 prévoit à la fois le renforcement des mesures de protection des élections, ainsi que l’établissement d’un registre de transparence pour les activités de représentation d’intérêts menées pour le compte de pays extra européens.
Alors que les réponses de politiques publiques face au risque accru d’ingérence se structurent progressivement au plan national dans les pays de l’OCDE, renforcer la coopération internationale sur ce sujet est un champ d’action important. Adopter des définitions communes du risque d’ingérence étrangère, échanger des bonnes pratiques sur les politiques publiques à mettre en place, ainsi que des informations sur les activités et méthodes d’ingérences identifiées, et concevoir des outils partagés pour combattre l’ingérence étrangère dans un monde globalisé peuvent permettre une approche commune et plus robuste face à ce risque auquel les pays sont tous confrontés à des degrés divers. À terme, cela peut aussi permettre d’engager un dialogue plus large sur ce qui constitue une influence étrangère légitime versus une ingérence néfaste, afin de rendre visible et mettre un terme au développement de ces pratiques, pour des relations internationales plus saines permettant de mieux adresser les défis mondiaux de notre époque.
1.5. La transparence : un levier d’action important pour contrer le risque d’ingérence étrangère
Parmi les politiques publiques qui se mettent en place dans les différents pays de l’OCDE, les registres de transparence font partie des options privilégiées. Certains registres de lobbying en vigueur dans les juridictions de l’OCDE couvrent déjà une partie des activités de lobbying et d’influence menées au non de gouvernements étrangers ou d’entités qui leurs sont liées. Au Canada par exemple, toute personne qui, moyennant paiement, effectue des activités de lobbying – au sens de la loi canadienne sur le lobbying – au nom de « tout gouvernement autre que celui du Canada », est tenu de s’enregistrer au Registre des lobbyistes (Gouvernement du Canada, 1985[17]). De la même manière, au niveau des institutions européennes, l’Accord Institutionnel de 2021 sur le registre européen de transparence obligatoire précise que les autorités de pays tiers, y compris leurs missions diplomatiques et ambassades, sont exclues du champ d’application « sauf lorsque ces autorités sont représentées par des entités juridiques, des bureaux ou des réseaux sans statut diplomatique ou sont représentées par un intermédiaire », qui sont donc tenus de s’enregistrer et déclarer leurs activités de représentation d’intérêts effectuées au nom de pays tiers (EUR-Lex, 2021[18]).
D’autres pays ont fait le choix d’un registre de transparence séparé et couvrant un spectre plus large d’acteurs et d’activités d’influence, sur le modèle du Foreign Agents Registration Act (FARA) existant aux États-Unis depuis 1938. Ainsi, l’Australie a mis en place un système similaire avec le Foreign Influence Transparency Scheme (FITS) Act de 2018, le Royaume-Uni est en train d’établir également le Foreign Influence Registration Scheme (FIRS) à la suite de la mise à jour de la loi sur la sécurité nationale en 2023. Ces trois registres sont séparés des registres de lobbying existant dans le cadre du Lobbying Disclosure Act aux États-Unis, du Lobbying Code of Conduct en Australie, et du Transparency of Lobbying, Non-Party Campaigning and Trade Union Administration Act 2014 au Royaume-Uni. Le Canada mène également actuellement une réflexion sur la possibilité d’établir un registre séparé visant la transparence en matière d’influence étrangère (Sécurité publique Canada, 2023[19] ; Sécurité Publique Canada, 2023[20]). L’Union européenne a également présenté en décembre 2023, dans le cadre du Paquet européen pour la défense de la démocratie (Commission européenne, 2023[21]), une proposition de Directive établissant des exigences harmonisées dans le marché intérieur en matière de transparence de la représentation d’intérêts exercée pour le compte de pays tiers (Commission européenne, 2023[22]).
En rendant la déclaration des activités d’influence obligatoire, ces registres visent en effet à rendre plus transparentes et intègres les activités d’influence étrangère, afin que les décideurs et les citoyens sachent quels intérêts sont défendus, et que cette influence ne soit pas considérée comme une tentative d’ingérence. En renforçant la transparence sur des activités légitimes, et en facilitant ainsi également la détection des activités non déclarées ou trompeuses, de tels outils peuvent fortement inciter les différents acteurs mobilisés par les puissances étrangères dans des activités d’ingérence à s’y refuser et ouvrir les yeux aux décideurs et autres cibles sur le risque d’ingérence.
En France, le dispositif actuel sur la transparence des activités de représentation d’intérêts n’exclut pas explicitement les activités menées au nom d’États tiers, mais ne couvrait pas en pratique jusqu’à récemment ce type d’activités. En effet, un représentant d’intérêts au sens de l’article 18-2 de la loi 2013-907 effectuant une activité de représentation d’intérêts pour le compte d’un État étranger pourrait être enregistré dans le répertoire car la loi ne prévoit pas explicitement l’exclusion d’États étrangers comme « clients » d’activités de représentation d’intérêts. C’est pourquoi une circulaire du gouvernement datant d’octobre 2021 sur le « renforcement de la transparence des actions d’influence étrangère conduites auprès des agents publics de l’État » mentionnait le dispositif de transparence des rapports entre les représentants d’intérêts et les pouvoirs publics comme un levier efficace pour lutter contre les ingérences étrangères. En pratique, les activités de représentation d’intérêts menées pour le compte d’États étrangers n’étaient toutefois pas déclarées au sein du répertoire des représentants d’intérêts.
L’entrée en vigueur en octobre 2023 de nouvelles lignes directrices de la HATVP relatives au répertoire des représentants d’intérêts a permis de clarifier ce point et de renforcer la transparence des activités de représentation d’intérêts menées au nom d’États étrangers. Ainsi, les cabinets de conseil ou d’avocats doivent maintenant déclarer si leurs activités, en tout ou partie, ont été menées pour le compte de tiers. Doit être déclarée comme un tiers toute personne morale différente de celle qui mène l’action de représentation d’intérêts et pour le compte de laquelle celle-ci est menée. Il peut donc s’agir d’administrations publiques nationales mais également d’autorités publiques étrangères lorsque l’action de représentation d’intérêts est menée auprès des responsables publics nationaux visés par la loi (HATVP, 2023[23]). Si l’application de ces nouvelles lignes directrices ne permet pas de couvrir l’ensemble des acteurs menant des activités de lobbying et d’influence au nom d’États tiers, il s’agit toutefois d’un premier pas vers davantage de transparence, à l’image de la mise à jour effectuée au niveau du registre de transparence européen en 2021.
À ce jour, cinq pays de l’OCDE et l’Union européenne disposent donc d’un outil de transparence permettant de rendre transparentes toutes ou une partie des activités de lobbying et d’influence effectuées au nom de gouvernements étrangers par le biais du lobbying (Graphique 1.2).
Graphique 1.2. Pays qui disposent d’un outil de transparence permettant de rendre transparentes certaines activités d’influence effectuées au nom de gouvernements étrangers par le biais du lobbying
Source : Données 2024 mises à jour basées sur (OCDE, 2021[24]).
Ainsi, pour faire face au risque croissant et multiforme d’ingérence étrangère, les pays de l’OCDE, dont la France, élaborent des réponses pour renforcer leur résilience, et cherchent à mettre en place des outils de politiques publiques favorisant la transparence, au-delà des réponses de type sécuritaire, en lien avec leurs valeurs démocratiques. Accompagner la France dans ses réflexions en la matière est l’objet de l’analyse de l’OCDE dans le présent rapport.
Références
[3] Assemblée nationale (2023), Rapport fait au nom de la Commission d’enquête relative aux ingérences politiques, économiques et financières de puissances étrangères visant à influencer ou corrompre des relais d’opinion, des dirigeants ou des partis politiques français, https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/16/rapports/ceingeren/l16b1311-t1_rapport-enquete.
[6] Charon, P. et J. Jeangène Vilmer (2021), « Les opérations d’influence chinoises. Un moment machiavélien », Institut de Recherche Stratégique de l’École Militaire (IRSEM), https://www.irsem.fr/rapport.html.
[15] Commission européenne (2023), Communiqué de presse: « Accord politique sur un nouvel instrument anticoercitif permettant de mieux défendre les intérêts de l’UE sur la scène mondiale », https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/IP_23_3046.
[21] Commission européenne (2023), Défense de la démocratie : la Commission propose de mettre en lumière les influences étrangères déguisées, https://france.representation.ec.europa.eu/informations/defense-de-la-democratie-la-commission-propose-de-mettre-en-lumiere-les-influences-etrangeres-2023-12-12_fr.
[22] Commission européenne (2023), Proposition de Directive du Parlement européen et du Conseil établissant des exigences harmonisées dans le marché intérieur en matière de transparence de la représentation d’intérêts exercée pour le compte de pays tiers et modifiant la directive (UE) 2019, https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:1916cc5e-99c7-11ee-b164-01aa75ed71a1.0011.02/DOC_1&format=PDF.
[4] Commission européenne (2022), Tackling R&I foreign interference – Staff working document, Office des publications de l’Union européenne, Direction générale de la recherche et de l’innovation, https://data.europa.eu/doi/10.2777/513746.
[11] Conseil de l’Union européenne (s.d.), Timeline - EU restrictive measures against Russia over Ukraine, https://www.consilium.europa.eu/en/policies/sanctions/restrictive-measures-against-russia-over-ukraine/history-restrictive-measures-against-russia-over-ukraine/.
[10] Département de la Justice des États-Unis (2023), Press release: « U.S. Citizens and Russian Intelligence Officers Charged with Conspiring to Use U.S. Citizens as Illegal Agents of the Russian Government », https://www.justice.gov/opa/pr/us-citizens-and-russian-intelligence-officers-charged-conspiring-use-us-citizens-illegal#:~:text=A%20federal%20grand%20jury%20in,influence%20campaign%20in%20the%20United.
[9] Département de la Justice des États-Unis (2019), Special Counsel Robert S. Mueller, III. Report On The Investigation Into Russian Interference In The 2016 Presidential Election. Volume I of II Submitted Pursuant to 28 C.F.R. § 600.8(c), https://www.justice.gov/archives/sco/file/1373816/download.
[18] EUR-Lex (2021), Accord institutionnel du 20 mai 2021 entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne sur un registre de transparence obligatoire, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32021Q0611(01).
[17] Gouvernement du Canada (1985), Loi sur le lobbying (R.S.C., 1985, c. 44 (4th Supp.)), https://laws-lois.justice.gc.ca/fra/lois/l-12.4/.
[23] HATVP (2023), Répertoire des représentants d’intérêts. Lignes directrices : nouvelle version entrée en vigueur le 1er octobre 2023., https://www.hatvp.fr/wordpress/wp-content/uploads/2023/09/Lignes-directrices_nouvelles-version_entree-en-vigueur-au-01102023_VF.pdf.
[7] OCDE (2024), Les faits sans le faux : Lutter contre la désinformation, renforcer l’intégrité de l’information, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/4078bb32-fr.
[2] OCDE (2022), « Déclaration sur l’instauration de la confiance et le renforcement de la démocratie », Instruments juridiques de l’OCDE, OECD/LEGAL/0484, OCDE, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/OECD-LEGAL-0484.
[24] OCDE (2021), Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-en.
[5] OCDE (2017), Preventing Policy Capture: Integrity in Public Decision Making, OECD Public Governance Reviews, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264065239-en.
[14] OTAN (2022), Concept Stratégique 2022 de l’OTAN Adopté par les chefs d’État et de gouvernement au Sommet de Madrid le 29 Juin 2022, https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/6/pdf/290622-strategic-concept-fr.pdf.
[16] Parlement du Royaume-Uni (2023), Intelligence and Security Committee of Parliament, China Report, https://isc.independent.gov.uk/wp-content/uploads/2023/07/ISC-China.pdf.
[8] Parlement européen (2023), Press Release: “Defending democratic institutions and EP’s integrity against malign interference”, https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20230707IPR02440/defending-democratic-institutions-and-ep-s-integrity-against-malign-interference.
[20] Sécurité Publique Canada (2023), Accroître la transparence en matière d’influence étrangère : Examiner les mesures pour renforcer l’approche du Canada, https://www.securitepublique.gc.ca/cnt/rsrcs/pblctns/2023-nhncng-frgn-nfluence/index-fr.aspx.
[19] Sécurité publique Canada (2023), « Consultation sur un registre visant la transparence en matière d’influence étrangère », https://www.canada.ca/fr/services/defense/securitenationale/consultation-registre-influence-etrangere.html.
[1] Thurber, J., C. Campbell et D. Dulio (2018), Congress and Diaspora Politics: the Influence of Ethnic and Foreign Lobbying, State University of New York Press, New York.
[13] VIGINUM (2024), Portal Kombat: Un réseau structuré et coordonné de propagande prorusse, https://www.sgdsn.gouv.fr/files/files/20240212_NP_SGDSN_VIGINUM_RAPPORT-RESEAU-PORTAL-KOMBAT_VF.pdf.
[12] VIGINUM (2023), RRN: une campagne numérique de manipulation de l’information complexe et persistante, https://www.sgdsn.gouv.fr/files/files/13062023_RRN_une%20campagne%20num%C3%A9rique%20de%20manipulation%20de%20l%27information%20complexe%20et%20persistante.pdf.