Ce chapitre analyse le secteur résidentiel du point de vue du bien-être et propose un certain nombre d’actions prioritaires compatibles avec les objectifs plus généraux de bien-être et de durabilité. Il examine plusieurs indicateurs susceptibles d’améliorer la capacité des décideurs à suivre la mise en œuvre de ces priorités dans le secteur, et d’orienter les décisions afin de tirer parti des avantages d’un double alignement des objectifs climatiques et des objectifs de bien-être en général, tout en adressant les compromis. Ce chapitre examine la relation entre les indicateurs proposés et les indicateurs utilisés par les Objectifs de développement durable et le Cadre d’évaluation du bien-être et du progrès de l’OCDE.
Accélérer l’action pour le climat
Remettre le bien-être des personnes au centre des politiques publiques
4. Construire des logements, des quartiers et des communautés durables
Abstract
Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.
En bref
Le secteur résidentiel constitue un enjeu majeur pour la transition vers une économie bas carbone, mais aussi pour la santé publique, la sûreté, la sécurité, le confort de vie, le pouvoir d’achat et l’égalité des chances. Les bâtiments ont produit 28 % des émissions mondiales de GES en 2017, et le secteur résidentiel a représenté 60 % de cette part. Les services fournis à l’intérieur des bâtiments contribuent de manière considérable à la demande d’énergie et aux émissions de GES, notamment pour le chauffage des locaux et de l’eau, la climatisation et la cuisine. Ces services sont liés à d’autres aspects du bien-être tels que l’accès à une énergie propre (ODD 7), indispensable pour prévenir les risques sanitaires. Mais de nombreuses autres caractéristiques des logements ont également leur importance. La localisation, la présence de services et d’opportunités (éducation et emploi par exemple) et les possibilités d’y accéder, l’environnement du logement (par exemple, présence d’espaces verts) et la configuration de l’agglomération (par exemple, son niveau de densité et la mesure dans laquelle l’utilisation mixte de l’espace est encouragée) jouent tous un rôle dans la contribution plus générale du secteur au bien-être et à la réduction des émissions de GES. Pris en compte, ces facteurs permettent en particulier d’éviter l'étalement urbain, la dépendance à l’égard de la voiture et les émissions dues aux transports.
Les décideurs ne disposent généralement que d’une visibilité limitée, alors que les enjeux doivent s’envisager à de multiples échelles, ou poursuivent leurs objectifs selon une approche compartimentée. Les politiques inadéquates qui en résultent engendrent de nombreux effets pervers et manquent des occasions importantes d’améliorer la qualité de vie et d’apporter une contribution ambitieuse à l’atténuation du changement climatique. Bien souvent, les mesures axées sur l’accessibilité financière du logement mettent exclusivement l’accent sur les habitations, négligeant la présence ou l’absence d’opportunités dans les environs et l’accessibilité financière d’autres services (tels que les transports, l’énergie et les soins de santé). Cette approche peut perpétuer la ségrégation sociale et accroître la dépendance à l’égard de la voiture et les émissions dues aux transports. À l’échelle de l’agglomération, les stratégies de densification ne tiennent pas toujours compte des implications à l’échelon des habitations et des quartiers. C’est le cas par exemple de la réduction des surfaces au-delà des normes minimales, de la limitation des infrastructures de transport et d’approvisionnement en eau ou de la diminution des espaces verts en zone urbaine. De telles mesures risquent d’être préjudiciables au bien-être (par exemple, sur le plan de la santé et de l’équité sociale) et de neutraliser les réductions des émissions de GES découlant de la densification.
En mettant mieux en évidence les avantages de l’atténuation des émissions de GES sur le plan de la santé et de lutte contre le inégalités, l’approche axée sur le bien-être peut apporter des arguments plus convaincants en faveur de solutions combinant action climatique et autres objectifs. Au nombre de ces solutions figurent notamment la construction d’ensembles résidentiels bien desservis par les transports en commun et les projets de réaménagement visant à moderniser et « verdir » les quartiers défavorisés, ou ceux visant à mettre en place des infrastructures pour l’’éducation, les loisirs et l’emploi, et à rendre les rues plus sûres.
L’élaboration de nouveaux indicateurs permettant de suivre les progrès et de guider les décisions est une étape indispensable vers la redéfinition de ce qu’est un « logement durable de qualité ». Il est crucial de mesurer les possibilités d’accès depuis le logement à des opportunités diverses et d’intégrer ces mesures aux processus décisionnels pour obtenir une vision globale des enjeux, propice à la valorisation des synergies entre les objectifs climatiques et d’équité sociale. Nous avons par ailleurs besoin d’indicateurs qui permettent de mesurer les services écosystémiques urbains et d’assurer leur suivi, ainsi que d’outils de réflexion et de conception éco-positives pour faciliter la planification de solutions fondées sur la nature.
Une politique comprenant l’adoption de normes de construction strictes et des programmes améliorés de soutien à la rénovation des bâtiments peut faciliter le passage de progrès marginaux à la mise en œuvre des meilleures pratiques existantes, et éviter ainsi le verrouillage des émissions futures à des niveaux incompatibles avec les objectifs climatiques mondiaux. Les mesures adoptées à l’échelle des quartiers (création d’écoquartiers par exemple) et des agglomérations (par exemple les réglementations en matière d’aménagement du territoire et les politiques fiscales) sont tout aussi importantes, en raison des puissants effets de renforcement – positifs ou négatifs – qu’elles exercent entre elles et par rapport aux actions qui s’exercent uniquement à l’échelle des habitations.
Infographie 4.1. Construire des logements, des quartiers et des communautés durables
4.1. Introduction
Ce rapport avance qu’un changement de perspective – à savoir une focalisation sur le bien-être lors l’élaboration des politiques – est essentiel pour identifier, évaluer et gérer les synergies et les incohérences dans les mesures prises par les pouvoirs publics, et permet d’aboutir à un double alignement entre les objectifs climatiques et les objectifs plus généraux en matière de bien-être. La focalisation sur le bien-être implique en premier lieu de définir les objectifs des politiques en termes de bien-être (y compris en ce qui concerne les risques et les impacts associés au changement climatique) et d’en tenir systématiquement compte dans les décisions prises dans tous les secteurs de l’économie. Ensuite, elle nécessite que cette prise de décision tienne compte des multiples objectifs en matière de bien-être, au lieu de chercher à résoudre un seul problème (ou un éventail de problèmes très restreint). Enfin, elle exige une compréhension approfondie des interdépendances entre les différents éléments du système dans lequel intervient une politique (et donc entre les secteurs économiques), ainsi que des flux et des boucles de rétroaction au sein des systèmes. Ce chapitre explique comment appliquer une approche axée sur le bien-être au secteur résidentiel. Il examine les objectifs de l’action publique compatibles avec cette approche, et le type de système de mesure (à savoir les indicateurs permettant de suivre les progrès et de guider les décisions) à l’appui.
L’environnement bâti, à savoir « les lieux modifiés par l’être humain comme les logements, les écoles, les entreprises, les parcs, les zones industrielles, les exploitations agricoles, les routes et les autoroutes » (Srinivasan, O’Fallon et Dearry, 2003[1]), affecte le bien-être de différentes manières. D’une part, il offre des avantages considérables, en permettant aux populations de se loger, de travailler et de mener toutes sortes d’activités au quotidien. D’autre part, il peut engendrer des coûts importants, notamment en raison des pressions exercées sur les écosystèmes et l’environnement, qui mettent en péril le bien‑être humain actuel et futur. Lorsqu’il est dégradé ou présente une qualité fonctionnelle ou esthétique médiocre, l’environnement bâti peut également compromettre considérablement le bien-être par ses effets sur la santé physique et mentale, la sécurité et la sûreté, etc. L’environnement bâti est constitué en grande partie de bâtiments, et le secteur résidentiel ou du logement1, qui fait l’objet du présent chapitre, occupe 70 % des sols dans les villes (ONU-Habitat, 2016[2]).
L’accès au logement a des répercussions importantes sur le bien-être ; ainsi, la garantie de l’offre de logements et de l’accès au logement fait désormais partie des objectifs majeurs de l’action publique. Néanmoins, le logement peut favoriser ou empêcher de bien d’autres manières la réalisation d’objectifs de durabilité plus généraux.
En 2017, le secteur du bâtiment était à l’origine de quelque 28 % des émissions mondiales de GES2. Le secteur résidentiel était responsable d’environ 60 % de ces émissions ; l’énergie consommée par le secteur du bâtiment sert principalement au chauffage des locaux et de l’eau (34 % et 19 %) et à la cuisine (20 %) (AIE, 2018[3]) La climatisation consomme de plus en plus d’énergie, et la demande pourrait tripler en l’absence d’amélioration de l’efficacité énergétique (AIE, 2018[3]). Les émissions directes représentent 35 % des émissions de GES du secteur résidentiel, et les émissions indirectes 65 % ; en revanche, 74 % des émissions des bâtiments tertiaires sont indirectes et imputables à la consommation d’électricité (AIE, 2019[4]).
Il existe un lien entre l’accessibilité financière et la stabilité du logement, d’une part, et le niveau de stress et d’autres troubles de la santé mentale, d’autre part (Robinson et Adams, 2008[5]). La qualité du logement (à savoir la structure physique interne et externe d’une habitation), ainsi que son environnement interne (p. ex. ventilation adéquate, taux d’humidité, qualité de l’air intérieur), sont également essentiels à la santé physique et à la sécurité humaines. Par exemple, l’utilisation de combustibles fossiles pour la cuisine et le chauffage entraîne des décès prématurés liés à la mauvaise qualité de l’air, des intoxications infantiles et des brûlures graves (OMS, 2018[6]). Le surpeuplement est associé, pour sa part, à des risques d’infections respiratoires (et autres) chez les enfants, ainsi qu’à un stress mental (Krieger et Higgins, 2002[7]). En outre, la faible efficacité énergétique des technologies de chauffage pourrait contribuer à la précarité énergétique, c’est-à-dire à l’incapacité de respecter des normes minimales de confort thermique et de sécurité (OMS, 2007[8]).
Selon le cinquième rapport d’évaluation (RE5) du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), la consommation d’énergie et les émissions connexes des bâtiments pourraient doubler, voire tripler d’ici au milieu du siècle, sous l’effet conjugué de différents facteurs (Lucon et al., 2014[9]). Pourtant, il existe un important potentiel de réduction de la consommation d’énergie et des émissions, ce qui se traduirait par des avantages considérables dans d’autres dimensions du bien-être – toutefois, des obstacles importants subsistent. La suppression de ces obstacles permettrait d’améliorer la sécurité énergétique, l’accessibilité financière de l’énergie ainsi que la santé, et garantirait en outre la productivité au travail et créerait de nouvelles possibilités d’emploi (Lucon et al., 2014[9]).
Les impacts du secteur résidentiel sur le bien-être (y compris l’atténuation du changement climatique) sont encore plus importants, au-delà des caractéristiques des bâtiments et des maisons et des services internes fournis. La forme urbaine3, ainsi que la présence d’opportunités dans les environs (en termes d’emploi, de santé et d’éducation p. ex.), les caractéristiques locales (p. ex. qualité des services, de l’espace et des infrastructures publics), et les liaisons de transport entre un logement donné et les différents quartiers d’une ville ont toutes un impact non négligeable sur les émissions de GES, la santé, la sécurité, le confort, et le bien-être général. Par exemple, des logements planifiés dans le cadre d’un aménagement du territoire plus compact et diversifié, intégrés à des infrastructures de transport public non motorisé de haute qualité, peuvent éviter l’étalement urbain et la dépendance à l’égard de l’automobile, réduisant ainsi les émissions de GES et la pollution atmosphérique, et améliorant la qualité de vie.
Le reste de ce chapitre est organisé comme suit : la section 4.2 fait valoir que l’application d’une approche axée sur le bien-être au secteur résidentiel nécessite de faire évoluer la notion de « logement de qualité » vers une considération holistique. D’une part, les priorités de l’action publique doivent dûment tenir compte des multiples impacts sur le bien-être actuel et futur. D’autre part, il est également crucial de tenir compte des incidences du logement sur l’aménagement de l’espace – de l’échelle micro et locale des habitations et maisons individuelles, à l’échelle méso des quartiers, l’échelle macro des villes, l’échelle régionale, et aux écosystèmes plus larges auxquels sont intégrées les agglomérations urbaines.
La section 4.3 fait valoir qu’un système de mesure adéquat visant à orienter les politiques et à suivre les progrès est indispensable pour pouvoir considérer un « logement de qualité » d’un point de vue holistique. Un tel système est essentiel pour révéler les synergies et les divergences entre les priorités de l’action publique à différentes échelles spatiales. Cette section examine un certain nombre de limites des indicateurs couramment utilisés pour élaborer les politiques. Elle suggère quelques changements et substituts envisageables, et donne des exemples d’utilisation potentielle lorsque cela est possible.
Le chapitre 9 figurant dans la deuxième partie du rapport prend appui sur le présent chapitre. Il examine un certain nombre de politiques de décarbonisation du secteur qui pourraient favoriser un double alignement entre les objectifs d’atténuation du changement climatique et les objectifs plus généraux en matière de bien-être. Il commence par examiner comment les interventions en matière de politique climatique influencent les autres priorités pertinentes, en étudiant comment la conception et l’évaluation des politiques peuvent renforcer les synergies et minimiser/atténuer les divergences, et en examinant le besoin d’une action compensatoire supplémentaire. Ensuite, il souligne comment l’adoption d’une vision plus globale du secteur met en relief certaines politiques et mesures qui risqueraient sinon d’être jugées inopportunes.
4.2. Adopter une vision du « logement de qualité » fondée sur des priorités et des échelles spatiales multiples
Le secteur résidentiel a un impact direct et indirect sur le bien-être général et les Objectifs de Développement Durable (ODD), notamment ceux liés à la santé publique, à la sûreté, à la sécurité et au confort. Accéder à un logement est essentiel au bien-être humain, mais l’accès universel au logement dans tous les pays demeure un défi. L’amélioration de l’accès au logement est donc une priorité largement partagée, même dans les pays les plus riches (Salvi Del Pero, Adema et Ferraro, 2014[10]). La croissance démographique et l’urbanisation rapide se traduisent par une expansion continue des zones urbaines dans les pays en développement, notamment par la construction de bâtiments résidentiels dans les villes. Ainsi, la surface globale consacrée aux bâtiments dans le monde s’est accrue à un rythme encore plus rapide que celui de la population mondiale entre 2010 et 20174 (PNUE et AIE, 2018[11]). Malgré tout, 1 personne sur 8 dans le monde (soit environ 1 milliard de personnes) vit encore dans un quartier de taudis5 (ONU-Habitat, 2015[12]). Dans la zone OCDE, la croissance des surfaces urbanisées n’a pas dépassé la croissance de la population urbaine depuis le début des années 2000, ce qui montre que ces pays ont déjà connu une urbanisation rapide. Toutefois, le défaut d’accès régulier au logement est également un problème persistant dans la zone OCDE, où 1 à 8 personnes sur 1 000 ne bénéficient pas d’un accès régulier au logement (Salvi Del Pero, Adema et Ferraro, 2014[10]).
Néanmoins, l’importance du logement pour le bien-être va bien au-delà d’une simple garantie d’accès à un abri. En effet, les décisions des pouvoirs publics fondées uniquement sur l’accès au logement peuvent manquer d’importantes occasions de produire des effets positifs bien plus larges, voire engendrer des effets négatifs majeurs non voulus (qui se traduisent souvent par une hausse des émissions de GES). Par exemple, plusieurs pays de l’OCDE ont fait de l’accès à un logement abordable l’une des principales priorités du secteur (Salvi Del Pero, Adema et Ferraro, 2014[10]) Toutefois, les moyens d’action utilisés (par exemple, les aides au logement versées aux familles locataires à faible revenu) ne tiennent généralement pas compte de la mesure dans laquelle les différents logements permettent d’accéder à des services et des opportunités de qualité dans les environs ou dans des lieux faciles d’accès. Ils ne tiennent pas non plus compte des coûts que doivent assumer les ménages lorsqu’ils vivent dans des quartiers différents. Ainsi, les bénéficiaires sont souvent exclus des zones offrant des services et des opportunités de meilleure qualité et mieux reliées au reste de la ville (Acevedo-Garcia et al., 2016[13]). De même, si le coût du logement dans certains quartiers « à faibles opportunités » peut être inférieur au coût du logement dans les quartiers « à opportunités élevées », les dépenses par famille pour les services connexes, par exemple la santé, l’énergie et les transports, peuvent tout de même être plus élevées (Gan, 2017[14]). Par conséquent, l’aide fournie pourrait en fin de compte ne pas aider à résoudre les problèmes généraux d’accessibilité financière auxquels se heurtent les ménages. En outre, le coût plus élevé des services de transport, par exemple, est souvent associé à une utilisation accrue de la voiture si les quartiers les plus abordables (en termes de coût du logement uniquement) sont situés dans des zones plus éloignées et ne bénéficient pas d’un aussi bon accès aux biens, aux services et aux emplois par des modes de transport durables (OCDE/FIT, 2018[15]). Par conséquent, ces situations peuvent mettre en balance l’amélioration de l’accès à des logements abordables et la hausse ou la perpétuation de la ségrégation sociale, tout en entraînant dans de nombreux cas une hausse des émissions de GES.
Pour garantir une amélioration du secteur résidentiel aujourd’hui et à l’avenir, il faut donc que les décideurs définissent un « logement de qualité » sur la base des multiples dimensions et priorités en matière de bien‑être. Il s’agit notamment de contribuer à limiter le changement climatique, de garantir un accès équitable aux opportunités, d’offrir un cadre de vie sain et sûr, et de promouvoir l’utilisation efficace et la préservation des ressources naturelles et des écosystèmes.
Dans le même temps, il est essentiel de tenir compte des différentes incidences du logement sur l’aménagement de l’espace lors de l’analyse et la mise en œuvre des décisions en matière d’action publique et d’investissement, afin de renforcer le rôle du secteur dans l’atténuation du changement climatique et la réalisation des autres priorités susmentionnées. Le Tableau 4.1 résume les différents impacts du secteur résidentiel sur le bien-être à différentes échelles spatiales, en incluant des éléments de l’écosystème dans lequel sont intégrées les zones urbaines et en soulignant la nécessité d’envisager et de planifier des solutions fondées sur la nature. Ce concept de solutions fondées sur la nature englobe les mesures qui utilisent des systèmes naturels pour soutenir la prestation de services écosystémiques et des bienfaits plus généraux pour la société (Nesshöver et al., 2016[16]). Les services écosystémiques sont définis comme les bienfaits que les populations peuvent retirer des écosystèmes (Nesshöver et al., 2016[16]). Les solutions fondées sur la nature sont donc des interventions « vertes » qui cherchent à tirer parti des propriétés des systèmes naturels pour faire face à un ensemble d’enjeux. En tant que telles, ces solutions peuvent engendrer simultanément de multiples avantages écologiques, économiques, sociaux et urbanistiques (Cohen-Shacham et al., 2016[17]). Elles peuvent également compléter ou remplacer les méthodes conventionnelles de planification et de développement urbains, qui déploient principalement des infrastructures purement techniques, ou « grises » (Nesshöver et al., 2016[16]). Les services écosystémiques et les solutions fondées sur la nature sont plus présents dans les débats relatifs aux territoires non urbains. Néanmoins, leur importance est de plus en plus reconnue dans le contexte de la gestion et du développement des zones urbaines, car « l’avenir des villes et celui des services écosystémiques sont interdépendants » (Ravetz, 2015[18]).
Les décisions des pouvoirs publics fondées uniquement sur l’accès au logement peuvent manquer d’importantes occasions de produire des effets positifs bien plus larges, voire engendrer des effets négatifs majeurs. Pour garantir une amélioration aujourd’hui et à l’avenir, il faut que les décideurs considèrent ce que doit être un « logement de qualité » sur la base des multiples dimensions et priorités en matière de bien-être, et tiennent compte des différentes incidences sur l’aménagement du territoire.
Tableau 4.1. Impacts du secteur résidentiel sur le bien-être à différentes échelles spatiales
Source : auteurs, sur la base de (Agence internationale de l’énergie, 2018[19]); (Agence internationale de l’énergie, 2019[20]) ; (OCDE, 2018[21]) ; (OMS, 2018[6]).
La nécessité d’adopter cette approche plus holistique (c’est-à-dire qui prend systématiquement en compte les multiples priorités en matière de bien-être et les échelles spatiales) a été mise en avant dans les débats académiques, qui soulignent que « le logement est un bien groupé : il comprend l’unité d’habitation mais également les commodités associées à son emplacement » (Acevedo-Garcia et al., 2016[13]). Cette définition est conforme à (Chapman, Preval et Howden-Chapman, 2017[22]), qui soulignent qu’« au lieu de considérer que les options en matière de politique de logement sont axées uniquement sur l’optimisation du bien-être des ménages pour une période et un lieu donnés, il est plus utile de considérer que les politiques de logement font partie d’un ensemble de choix gouvernementaux concernant les résultats de l’environnement urbain bâti et social, avec des conséquences à court et à long terme sur ces résultats ». Le World Resources Institute souligne également que l’adoption d’une approche plus globale des politiques de logement peut aider à relever des défis importants lorsqu’elle vise à fournir des logements urbains adéquats, sûrs et abordables ; cela est particulièrement vrai dans les pays en développement, où le logement informel (comme les quartiers de taudis) est une caractéristique courante des villes (King et al., 2017[23]). Avec cette vision, les pouvoirs publics pourraient donner la priorité à l’assainissement des quartiers de taudis et à la promotion du logement locatif plutôt que de mettre en œuvre des mesures de relogement radicales qui déplacent généralement les habitants vers des zones situées à l’extérieur de la ville, dénuées d’infrastructures et de prestations de services adéquates, de réseaux sociaux et de possibilités d’emploi (King et al., 2017[23]).
Dans le même ordre d’idées, l’OCDE élabore actuellement une stratégie en matière de logement dans différentes parties de l’Organisation, qui sera mise en œuvre d’ici à la fin 2020. L’un des principaux objectifs de ce projet est d’évaluer les politiques et les objectifs à travers différentes dimensions politiques, afin de soutenir des approches pangouvernementales et holistiques.
Les travaux menés par l’Organisation mondiale de la santé (OMS) adoptent également cette approche. Pour l’OMS, un logement sain s’appuie sur quatre niveaux interdépendants : i) le sentiment de chez soi et le fait de disposer d’un lieu qui est un refuge protecteur, sûr et intime, dans lequel les occupants peuvent développer un sentiment d’identité et d’attachement ; ii) l’adéquation de la structure physique et du logement pour garantir la santé physique, la sécurité et le confort ; iii) la présence d’une communauté, et la qualité du quartier et son impact sur les interactions sociales, le sentiment de confiance et l’efficacité collective ; et iv) la nature de l’environnement immédiat du logement, comme la qualité de l’aménagement urbain, notamment des espaces verts, des services et des transports publics disponibles (OMS, 2018[6]).
En 2016, les Nations Unies ont adopté le Nouvel agenda urbain, qui souligne que les villes et les établissements humains devraient être des lieux dans lesquels tous les habitants jouiraient de droits et d’opportunités égaux dans des quartiers justes, sains, abordables et durables (Organisation des Nations Unies, 2017[24]). Selon ce Nouvel agenda urbain, le caractère adéquat d’un logement dépend de considérations plus générales, à savoir : i) des fonctions sociales et un niveau de vie adéquats garantissant l’accès à des services de base comme l’approvisionnement en eau potable, aux biens publics et à des services de qualité en termes d’alimentation et de sécurité ; ii) la promotion de l’inclusion et de l’égalité femmes-hommes ; iii) la promotion de l’engagement civique ; iv) la mise à profit de l’urbanisation pour soutenir la transition vers une économie durable et formelle ; v) la promotion de l’intégration et du développement territoriaux ; vi) le renforcement d’une mobilité urbaine efficace et durable, et l’amélioration de l’accessibilité ; et vii) la protection des écosystèmes et de l’habitat naturel, et la promotion d’une consommation et une production durables (Organisation des Nations Unies, 2017[24]).
Le Graphique 4.1 définit un cadre de compréhension des résultats potentiels de l’action publique dans le contexte de cette perspective plus holistique, et en fonction des changements engendrés en termes d’atténuation du changement climatique (axe des abscisses) et d’autres objectifs en matière de bien-être (axes des ordonnées). Il rend également compte des interdépendances ou des relations réciproques entre les trois échelles du secteur résidentiel (logement, quartier, et communauté urbaine et régionale au sens large6). Il s’appuie sur les travaux antérieurs de (Turcu, 2010[25]), (Turcu, 2012[26]) et (Brandon et Lombardi, 2005[27]), en examinant les relations entre les différentes échelles de l’environnement bâti et des concepts complexes comme la durabilité, et développe ces idées.
Graphique 4.1. Vue d’ensemble des synergies et des arbitrages dans le secteur résidentiel
Les résultats découlant de politiques s’inscrivant dans le quadrant supérieur droit du Graphique 4.1 relèvent de ce que l’on nomme le double alignement (à savoir une situation idéale dans laquelle les synergies entre les objectifs climatiques et les objectifs en matière de bien-être se concrétisent), tandis que les résultats s’inscrivant dans le quadrant inférieur gauche sont préjudiciables tant à l’atténuation du changement climatique qu’aux autres objectifs. Les politiques dont les résultats s’inscrivent dans les quadrants supérieur gauche et inférieur font diverger les objectifs climatiques et les objectifs de bien-être plus généraux. Le quadrant supérieur gauche présente les résultats positifs eu égard aux autres objectifs en matière de bien-être, mais négatifs en termes climatiques, tandis que le quadrant inférieur droit correspond à la situation inverse. L’évolution de l’atténuation du changement climatique est indiquée en termes de hausse (quadrants de gauche) ou de réduction (quadrants de droite) des émissions de GES. Il est possible de définir différents points de référence pour diviser les quadrants de gauche et de droite (p. ex. les émissions actuelles, un scénario de référence, etc.). Les différents cercles (A, B, C) représentent les différentes échelles spatiales dans lesquelles les politiques peuvent intervenir.
Le Graphique 4.2 illustre, à l’aide de quelques exemples en matière de politiques, la complexité des résultats combinés en matière de climat et d’autres aspects du bien-être à différentes échelles spatiales, et souligne la nécessité d’adopter cette perspective plus globale pour améliorer les résultats. Ces politiques et d’autres sont examinées plus en détail au chapitre 9, dans la deuxième partie du présent rapport.
Graphique 4.2. Différents résultats pour différents ensembles d’actions
La partie A donne l’exemple de rénovations et de logements neufs qui visent à être durables (p. ex. utilisant des matériaux bas carbone et conçus selon des principes d’efficacité énergétique). Ces rénovations et logements neufs sont censés avoir des effets positifs sur le plan climatique et sur d’autres plans (p. ex. santé, réduction de la précarité énergétique) à l’échelle des habitations concernées. Néanmoins, les impacts plus généraux (en fonction d’un certain nombre de considérations à différentes échelles) pourraient finir par être de plus en plus positifs (tant en termes d’atténuation du changement climatique que d’autres avantages), ce qui engendrerait différents arbitrages entre eux. Ils pourraient même être préjudiciables, tant en termes climatiques que d’autres priorités à long terme.
Par exemple, selon que les rénovations et les programmes immobiliers correspondent à des objectifs ambitieux (fondés sur les meilleures pratiques, et non pas uniquement sur les mesures les plus rentables) sera déterminant pour éviter un « verrouillage » des infrastructures à des niveaux de consommation d’énergie et d’émissions nettement supérieurs à ceux qu’il faut viser pour atteindre les objectifs climatiques mondiaux (Urge-Vosatz et al., 2013[28]). En outre, la détermination du niveau de réduction des émissions de GES et des avantages plus généraux peut être facilitée selon que ces projets se rattachent ou non à des systèmes d’infrastructure intégrée et sont conçus ou non sur le modèle des bâtiments à énergie positive. Le terme « énergie positive » fait référence aux bâtiments qui produisent plus d’énergie, à partir de sources renouvelables, qu’ils n’en consomment, tout en maintenant des niveaux de confort adéquats. La définition peut toutefois englober d’autres situations. Par exemple, lorsque la construction est également prise en compte (zero-energy foot-print building), ou lorsque toutes les charges énergétiques sont incluses (all energy positive building) (Global Buildings Performance Network, 2013[29]). Enfin, l’emplacement, la disponibilité de différentes activités et services à proximité (c’est-à-dire si le logement est construit suivant les principes de l’utilisation mixte du sol) et les liaisons avec la ville par des modes de transport durables peuvent vraiment faire une différence en termes de coûts de transport à la charge des habitants, d’émissions de GES et d’autres polluants liées aux transports en général, et de survenue de problèmes de santé et d’exclusion sociale. La partie A présente deux voies potentielles opposées et extrêmes, mais différentes combinaisons des éléments abordés pourraient jouer un rôle dans la création d’autres scénarios qui se situeraient dans l’un ou l’autre des deux quadrants où apparaissent des arbitrages.
La partie B présente l’exemple des stratégies de densification, qui sont ciblées au niveau de la ville et peuvent donc avoir un impact à cette échelle. Comme le montre le graphique, ces stratégies peuvent présenter un important potentiel de réduction des émissions de GES, et avoir d’autres effets positifs. Par exemple, il est plus facile d’assurer certains services urbains – comme les transports publics – si l’on instaure des densités minimales (Aguilar Jaber et Glocker, 2015[30]). Un étalement urbain moindre peut également réduire la pollution et avoir des effets positifs sur la santé. Néanmoins, si l’on ne respecte pas les normes minimales en matière de surface habitable, de nombreux habitants pourraient souffrir du surpeuplement à mesure que la densification urbaine progresse, ce qui nuirait à leur bien-être en affectant leur santé physique et mentale. Le surpeuplement est associé à des risques d’infections respiratoires (et autres) chez les enfants et à un stress mental chez les adultes (Krieger et Higgins, 2002[7]). Tout cela tirerait les résultats potentiels vers le quadrant inférieur droit, en imposant un arbitrage entre les résultats sur le plan climatique et ceux sur le plan de la santé.
En outre, si l’on ne tient pas compte des critères relatifs aux infrastructures nécessaires (p. ex. eau, transport) pour maintenir de telles densités, ou de la nécessité d’intégrer des solutions fondées sur la nature (p. ex. espaces verts), comme nous l’avons vu plus haut, l’atténuation du changement climatique et d’autres effets positifs pourraient être réduits, ce qui déplacerait les résultats vers le quadrant inférieur gauche. Par exemple, la densification des zones où il y a peu d’eau disponible peut accroître la quantité d’énergie (et les émissions de GES connexes) requises pour assurer l’approvisionnement en eau, ce qui aggrave le stress hydrique. La densification des zones insuffisamment accessibles, notamment par des modes de transport durables, peut aggraver la congestion (en particulier dans les quartiers adjacents), accroître les émissions de GES et la pollution et réduire la qualité de vie. De même, les politiques de densification qui ne garantissent pas un minimum d’espaces verts dans les zones urbaines peuvent être une occasion manquée de contribuer à l’atténuation du changement climatique et à la résilience à ce changement – en réduisant les îlots de chaleur urbains – par des approches à émissions négatives fondées sur la nature (voir Encadré 4.3). Cela pourrait également avoir un impact négatif sur la santé physique et mentale des habitants, puisque la présence d’espaces verts accessibles7 dans les quartiers est associée, par exemple, à une amélioration de la santé mentale et physique (p.ex. réduction de l’anxiété et de la dépression, et augmentation de l’activité physique) (Wentworth et Clarke, 2016[31]); (Power et al., 2009[32]).
Enfin, la partie C présente l’exemple des stratégies pour la création d’espaces verts urbains, en montrant que celles-ci sont susceptibles d’accroître le potentiel de réalisation des objectifs climatiques et des autres objectifs de l’action publique. Comme le montre l’analyse à Encadré 4.1, les études estimant la capacité potentielle de séquestration du carbone des espaces verts urbains ont mis en évidence que leur potentiel de réduction des émissions de carbone est relativement faible par rapport à celui des émissions liées aux combustibles fossiles dans les villes. Toutefois, un certain nombre d’études ont observé des réductions nettes des émissions suite à l’aménagement d’espaces verts urbains (surtout lorsqu’ils sont bien conçus), et certaines ont estimé que la valeur économique associée est positive. Plusieurs autres études montrent que ces stratégies peuvent présenter un certain nombre d’autres avantages potentiels en termes de gestion des eaux pluviales et de modération de la température de surface (Rogers, Jaluzot et Neilan, 2012[33]), et améliorer la santé mentale et physique (Wentworth et Clarke, 2016[31]); (Power et al., 2009[32]). Ainsi, ces stratégies peuvent aider les pouvoirs publics à atteindre de multiples objectifs en matière de bien-être, en plus de contribuer (même modérément) à l’atténuation du changement climatique (comme le montre la partie C).
Le Tableau 4.2 présente un certain nombre de possibilités de double alignement, outre celles décrites dans le Graphique 4.2 examiné plus haut. Il convient de tenir compte du fait que les approches axées sur une partie du diagramme ci-dessus (c’est-à-dire limitées à certaines échelles spatiales et à un nombre restreint de priorités en matière de bien-être) ignoreront non seulement un certain nombre de synergies et d’arbitrages, mais ne tiendront pas non plus compte des possibilités de coordination des différentes parties prenantes et autorités pour surmonter les défis de la gouvernance. Voilà qui est particulièrement pertinent dans la mesure où les différentes infrastructures et politiques sont gérées par différents niveaux d’administration et/ou ministères et départements, ce qui accroît l’incidence des politiques et des résultats non coordonnés. Le niveau A (logement ou bâtiment) des Graphique 4.1 et Graphique 4.2, par exemple, intéresse généralement les architectes, les concepteurs, les promoteurs, les entrepreneurs en bâtiment et les clients de structures individuelles, ainsi que les ministères et autorités en charge du logement. Le niveau B (quartier) intéresse les acteurs du niveau A, ainsi que les instances décisionnaires chargées de la planification, les ministères et les autorités responsables des différentes politiques et infrastructures au niveau de l’administration locale, et dans certains cas, certaines entités du gouvernement national. Le niveau C (ville/région) intéresse tous les acteurs des niveaux A et B, et la société civile au sens large.
Un certain nombre de dispositifs et d’instruments de gouvernance, comme les politiques urbaines nationales (OCDE, 2017[34]) et les autorités de transport métropolitain (OCDE/FIT, 2018[15]) ont été jugés utiles pour aider les autorités à surmonter ces difficultés. Bien que la gouvernance du secteur résidentiel n’entre pas dans le cadre du présent chapitre, la définition d’une vision commune aux acteurs concernés quant à la nécessité de définir un « logement de qualité » dans le cadre de la perspective élargie proposée contribuera à faire avancer le processus. En outre, l’utilisation d’indicateurs comme ceux examinés dans la section suivante peut aider à définir des objectifs et des critères de prise de décision communs aux différents ministères, autorités et niveaux d’administration, et à articuler les actions visant à garantir un « logement de qualité » dans le cadre de cette perspective élargie.
L’utilisation d’indicateurs plus pertinents peut aider à définir des objectifs et des critères de prise de décision communs aux différents ministères, autorités et niveaux de gouvernement, et à articuler les actions visant à garantir un « logement de qualité » dans le cadre de cette perspective élargie.
Encadré 4.1. Espaces verts urbains et atténuation du changement climatique
Émissions négatives d’origine naturelle dues au potentiel de séquestration et de stockage du carbone dans les arbres
Les espaces verts, en particulier les arbres, ont le potentiel de séquestrer le carbone. Néanmoins, les arbres des zones urbaines ne sont pas associés aux mêmes problématiques que ceux des zones non urbaines. Les espaces verts urbains sont associés à des coûts et des émissions importants, imputables à leur construction et à leur entretien. À l’instar des arbres situés dans les zones non urbaines, ils posent également des difficultés liées aux taux de mortalité car les arbres morts se décomposent et libèrent des GES. Pour ces raisons, il est essentiel de procéder à une analyse minutieuse et complète du cycle de vie pour évaluer le potentiel d’atténuation du changement climatique des espaces verts urbains. La ville de Leipzig en Allemagne a mené une telle analyse, illustrant l’importance de tenir compte de l’empreinte carbone de la construction et de l’entretien (Strohbach, Arnold et Haase, 2012[35]). Il s’est avéré que la livraison des arbres et les travaux d’excavation pour les planter sont les opérations qui contribuent le plus aux émissions de dioxyde de carbone (CO2) lors de la construction (Strohbach, Arnold et Haase, 2012[35]). L’analyse souligne également la pertinence de l’élaboration de méthodes fiables pour estimer la croissance et la mortalité des arbres lors de la prévision des réductions potentielles des émissions de GES. Dans l’ensemble, en cas de taux élevés de mortalité des arbres, les émissions liées à la construction et à l’entretien représentent une part importante du total des émissions positives, qui doit être prise en compte lorsque l’on examine l’impact net des espaces verts urbains sur les émissions de GES. Ces émissions ont tendance à peser davantage dans le cas des parcs, qui ont un potentiel de séquestration totale plus faible que d’autres espaces verts avec des arbres densément plantés (Strohbach, Arnold et Haase, 2012[35]).
La conception des espaces verts (y compris la diversité de la population d’arbres, ainsi que la part et la répartition de l’espace découvert par rapport à l’espace boisé) s’avère importante pour accroître le potentiel de séquestration du carbone (Strohbach, Arnold et Haase, 2012[35]) (Hutchings, Lawrence et Brunt, 2012[36]) (Nero et al., 2017[37]). La section suivante examine certains indicateurs de la couverture boisée urbaine parmi les plus importants. Il existe également un potentiel de stockage souterrain du carbone, à savoir le stockage du carbone dans le sol et la biomasse racinaire, mais peu d’études ont estimé ce potentiel, en raison de l’insuffisance de données. Une étude menée au Ghana a quantifié le réservoir de carbone des espaces verts urbains dans la ville de Kumasi (3 758 gigagrammes de carbone stocké sous terre et en surface). L’étude a révélé que le sol, les racines et la végétation de surface contribuaient respectivement à 42 %, 6 % et 52 % du stockage de carbone (Nero et al., 2017[37]).
Les études montrent que le potentiel de réduction des émissions de carbone liée à la séquestration et au stockage du carbone dans les zones urbaines vertes est relativement faible par rapport à celui des émissions liées aux combustibles fossiles dans les villes. Néanmoins, plusieurs de ces études concluent que ces stratégies contribuent à la neutralité carbone, avec plusieurs autres effets positifs. L’une des principales conclusions de l’étude menée à Leipzig (Strohbach, Arnold et Haase, 2012[35]) met en évidence les possibilités offertes par le verdissement des zones de friche, bien qu’elle souligne également la forte concurrence pour le réaménagement des terrains urbains à des fins industrielles, résidentielles et commerciales. L’étude menée au Ghana souligne également la nécessité de tenir compte de la contribution des espaces verts urbains à travers la séquestration du carbone dans les estimations nationales et régionales des stocks de carbone (Nero et al., 2017[37]). D’autres études ont également estimé et monétisé les avantages des espaces verts urbains en termes de séquestration et de stockage du CO2. Les estimations d’un rapport élaboré pour un projet de Business Improvement District à Londres (Royaume-Uni) montrent que les arbres à Victoria éliminent 1.2 tonne de polluants, stockent 847.08 tonnes et séquestrent 18.35 tonnes de CO2 par an (Rogers, Jaluzot et Neilan, 2012[38]). Ce rapport chiffre les bénéfices annuels liés à l’élimination de la pollution à 85 149 GBP (livres sterling), estimant la valeur du stockage de carbone à près de 44 895 GBP et la valeur de l’extraction du carbone à 972.55 GBP par an.
Tableau 4.2. Avantages potentiels d’un double alignement découlant d’une approche axée sur le bien-être dans le secteur résidentiel
Note : ce tableau s’appuie sur les travaux cités tout au long du chapitre, ainsi que sur quelques sources supplémentaires. Le cas échéant, ces dernières sont indiquées dans le tableau.
4.3. Indicateurs de suivi de la contribution du secteur résidentiel au bien-être
Comme indiqué au chapitre 1, une modification du système de mesure est essentielle pour mettre en œuvre un changement de perspective dans l’élaboration des politiques. Des efforts importants ont été déployés pour élaborer des ensembles d’indicateurs à l’appui du développement durable. Les ODD et le Cadre de l’OCDE pour la mesure du bien-être et du progrès (ci-après le cadre de l’OCDE sur le bien-être) intègrent un certain nombre d’indicateurs, qui servent de référence tout au long de ce rapport. Winston et Eastaway (2008[40]) examinent un certain nombre d’ensembles d’indicateurs internationaux. Ils analysent en particulier dans quelle mesure ces ensembles intègrent des indicateurs de logement durable, et soulignent que de nombreux défis restent à relever. Tout d’abord, le logement, et les indicateurs qui s’y rapportent, sont souvent encore absents ou à peine pris en compte dans les efforts globaux de mesure de la durabilité. Ensuite, les indicateurs relatifs au logement sont souvent biaisés en faveur de l’un des piliers de la durabilité (économique, sociale et environnementale), et ne tiennent pas non plus compte de l’ensemble des aspects essentiels aux autres piliers, d’où le besoin général de disposer d’ensembles d’indicateurs plus complets. Enfin, il est difficile de choisir des ensembles d’indicateurs reflétant les multiples aspects du logement, par exemple l’emplacement, la conception et l’utilisation. En outre, comme les indicateurs mis en évidence doivent également bénéficier d’un engagement politique pour avoir une influence (Winston et Eastaway, 2008[40]), l’élaboration de ces outils doit trouver un équilibre entre de multiples caractéristiques, notamment la validité scientifique, la fiabilité, la vision directrice, la perspective holistique et la pertinence. Ils doivent également être faciles à comprendre et avoir une orientation pratique.
Cette section traite d’un certain nombre d’indicateurs qui peuvent à la fois améliorer la capacité des décideurs à suivre les progrès réalisés en se focalisant sur le bien-être dans le secteur résidentiel et orienter les décisions afin de tirer parti des avantages d’un double alignement entre les objectifs climatiques et les objectifs de bien-être en général, tout en gérant les incohérences. La section est structurée en fonction des différentes priorités identifiées dans la section 4.2 comme essentielles à la promotion d’objectifs de bien-être plus généraux dans le secteur, à savoir : limiter le changement climatique ; proposer des logements abordables et de bonne qualité, et contribuer à un accès plus équitable aux opportunités et aux services ; garantir un cadre de vie sain et sûr ; et promouvoir l’utilisation efficace et la préservation des ressources naturelles et des écosystèmes. Il est nécessaire d’examiner de manière systématique les indicateurs qui reflètent simultanément les résultats liés aux différents objectifs de bien-être, afin d’identifier et de gérer les synergies et les divergences potentielles. En d’autres termes, il est essentiel de parvenir à un double alignement entre l’atténuation du changement climatique et les autres priorités en matière de bien-être. Des exemples de la manière dont le type d’indicateur examiné peut être – et est – utilisé pour améliorer ce double alignement sont présentés lorsqu’ils sont connus et disponibles. Le Tableau 4.3 résume la relation entre les différentes priorités de l’action publique, les objectifs et cibles des ODD et les domaines et dimensions du cadre du bien-être de l’OCDE. Des tableaux récapitulatifs présentant les indicateurs proposés pour suivre les progrès et fixer des critères pour atteindre chacune des priorités sont intégrés à chaque sous-section. Ils résument également les liens entre les indicateurs proposés et ceux déjà utilisés par les ODD et le cadre de l’OCDE sur le bien-être.
Tableau 4.3. Priorités dans le secteur résidentiel et liens avec les ODD et le cadre de l’OCDE sur le bien-être
Les indicateurs figurant dans cette section ne sont pas exhaustifs. L’analyse est plutôt suggestive et vise à encourager la poursuite des débats tout en soulignant les limites des données et les améliorations possibles, et en mettant en évidence les bonnes pratiques pour lesquelles les indicateurs améliorés s’avèrent déjà utiles. L’ensemble de la section mentionne des indicateurs axés sur le logement, mais comme ceux-ci sont déjà largement utilisés, l’analyse met l’accent sur les indicateurs relatifs au quartier et à la ville plus généralement, et ceux qui donnent des informations sur différents éléments des écosystèmes. L’analyse figurant dans cette section souligne que l’adoption d’une vision plus globale renforce l’alignement du secteur avec des objectifs plus généraux. Par exemple, ce n’est qu’en adoptant une vision holistique de l’équité et de l’accessibilité financière (p. ex. en incluant l’accès physique aux services de santé) que le lien avec la cible 3.8 (accès aux services de santé essentiels) des ODD devient évident. Les indicateurs relatifs aux transports et à l’énergie peuvent jouer un rôle central pour déterminer ce qu’est un « logement de qualité » et suivre les progrès réalisés dans le secteur. Bien que ces indicateurs soient mentionnés dans cette section, les chapitres 5 (indicateurs liés aux transports) et 2 (indicateurs de suivi de la précarité énergétique) proposent une analyse plus détaillée de ces outils.
4.3.1. Limiter le changement climatique
Les indicateurs de suivi des émissions de GES dans le secteur résidentiel donnent des informations sur la contribution du secteur à l’ODD 13, « Prendre d’urgence des mesures pour lutter contre les changements climatiques et leurs répercussions » (le cadre de cet ODD ne comporte pas d’indicateur ou de cible spécifique concernant les émissions de GES). Ces indicateurs aident également à suivre et à comprendre les performances par rapport à l’ODD 11 (« Faire en sorte que les villes et les établissements humains soient ouverts à tous, sûrs, résilients et durables »). Ces informations sont importantes pour suivre spécifiquement la contribution du secteur à la cible 11.6 des ODD, qui appelle à réduire l’impact environnemental négatif des villes par habitant (là encore, sans qu’aucun indicateur ne rende compte des émissions de GES). En ce qui concerne le cadre de l’OCDE sur le bien-être, les indicateurs permettant de comprendre et de suivre les émissions de GES du secteur résidentiel sont également liés au domaine des « ressources nécessaires au bien-être futur » et à la dimension « capital naturel » du bien-être. Des indicateurs relatifs aux GES du secteur résidentiel fourniraient des données spécifiques au secteur pour compléter les indicateurs macroéconomiques utilisés par ce cadre8. Le reste de la présente sous-section décrit les limites des données et les recommandations relatives au type d’indicateurs d’émissions de GES qui pourraient être pertinents pour le secteur (résumés dans le Tableau 4.4).
Les émissions de GES directement imputables aux bâtiments et aux habitations sont relativement bien comprises. Elles englobent à la fois les émissions directes (issues de la combustion de gaz/pétrole pour le chauffage) et indirectes (issues de la consommation d’électricité). Un problème se pose toutefois : dans de nombreux ensembles statistiques, les émissions de GES du secteur résidentiel sont amalgamées avec celles du secteur commercial et du secteur des services. Même lorsque les émissions de GES du secteur résidentiel sont présentées séparément, les indicateurs utilisés se heurtent à un certain nombre de limites.
Premièrement, les statistiques relatives aux « émissions de [dioxyde de] carbone en tonnes par ménage », une mesure largement utilisée pour prendre des décisions dans le domaine du changement climatique, ne sont généralement disponibles qu’à l’échelle nationale, et se fondent sur des moyennes simples. Par conséquent, on comprend mal les émissions de GES du secteur résidentiel au niveau des quartiers et des villes, ou d’un territoire à l’autre. Cela peut empêcher la mise en œuvre de mesures bien ciblées et rentables. Deuxièmement, même lorsqu’elles sont disponibles, ces données ne sont pas toujours ventilées en fonction des caractéristiques des ménages, comme le type de ménage, le régime d’occupation et le type de logement. De nombreux pays réalisent des enquêtes sur les revenus et les dépenses qui permettent de suivre les dépenses des ménages dans le temps et pourraient donner des indications sur leur comportement et leur empreinte carbone. Toutefois, un petit nombre de pays publient ces données ventilées ; et dans certains, les postes de dépenses pris en compte ne sont pas adéquats pour estimer les émissions liées au carbone. Par exemple, les dépenses de transport des ménages ne tiennent pas toujours compte de tous les modes de transport (OCDE/FIT, 2017[41]).
Il existe un lien significatif et positif entre la consommation d’énergie des ménages et le revenu (Hargreaves et al., 2013[42])). Néanmoins, des corrélations significatives entre les niveaux d’émissions de GES et d’autres caractéristiques socioéconomiques, au-delà du revenu – comme la taille du ménage et l’emplacement, le régime d’occupation du logement, le nombre de travailleurs par ménage, la situation au regard de l’emploi, le groupe socioéconomique et l’âge – sont également jugées pertinentes (Hargreaves et al., 2013[42])). L’étude réalisée par (Hargreaves et al., 2013[42]) s’est non seulement concentrée sur les émissions de CO2 imputables à la consommation d’énergie des habitations, mais a également analysé les différences d’émissions entre les modes de transport (voitures particulières, transports publics et aviation internationale). Dans l’ensemble, elle a conclu que les caractéristiques des ménages, comme le nombre de chambres à coucher, le nombre d’occupants et le type de propriété, étaient plus pertinentes pour déterminer la consommation d’énergie dans le logement. En revanche, les émissions liées au transport dépendent fortement de variables comme le revenu, le lieu de résidence et le nombre de travailleurs dans le ménage. En moyenne, les émissions des ménages résidant dans des villages, hameaux et lieux isolés sont plus importantes, et celles des ménages résidant en milieu urbain plus faibles (Hargreaves et al., 2013[42]).
Ce type de résultats confirme que le fait de disposer de données sur les caractéristiques et les émissions des ménages pourrait aider les décideurs à mieux identifier les secteurs de la population très émetteurs de carbone et à cibler leur action en conséquence, p. ex. en orientant les programmes de rénovation vers des zones spécifiques et en ciblant les types de logements à plus forte intensité de carbone, ou en améliorant la conception des stratégies de gestion de la demande en les adaptant aux évolutions comportementales spécifiques identifiées. Il souligne également l’intérêt des décisions en matière d’aménagement du territoire, qui jouent un rôle important dans le choix du type d’aménagement et de logement, ainsi que dans l’emplacement des logements, et influencent donc l’impact des émissions liées aux transports. Dans le même ordre d’idées, il souligne l’importance d’intégrer des critères liés à l’accessibilité des transports – notamment aux modes de transport durables – dans les définitions d’un « logement de qualité », et de lier systématiquement les émissions des transports aux politiques relatives au secteur résidentiel et à l’aménagement du territoire plutôt que de les traiter isolément (voir chapitre 5 sur les transports).
Autre point important : il convient de distinguer l’impact et l’importance des différents GES. Par exemple, les polluants qui affectent la santé humaine, comme le carbone noir et le méthane, sont émis lors de l’utilisation de combustibles solides, comme le bois ou la biomasse, pour la cuisine, le chauffage ou l’éclairage. Selon les estimations, 25 % des émissions totales de carbone noir proviennent des ménages qui brûlent des combustibles solides, et il serait possible d’économiser 1 à 3 tonnes d’éq. CO2 par fourneau chaque année s’ils étaient remplacés par des fourneaux propres et efficaces (USAID, 2017[43]). Il est important de suivre le déploiement des fourneaux propres et efficaces, tant pour l’atténuation du changement climatique que pour la santé, et pour les mesures visant à atteindre ces deux objectifs simultanément.
Tableau 4.4. Tableau récapitulatif : indicateurs de suivi des progrès en matière de limitation du changement climatique et liens avec les ODD et le cadre de l’OCDE sur le bien-être
4.3.2. Proposer des logements abordables et contribuer à un accès plus équitable aux opportunités et aux services
L’accès à un logement de bonne qualité et abordable influence le bien-être de bien des manières (p. ex. pauvreté, santé physique et mentale). Le logement représente généralement le plus gros poste de dépenses des ménages (Guerra et Kirschen, 2016[44]); (OCDE/FIT, 2017[41]). Ainsi, l’accessibilité financière du logement a un impact sur un certain nombre de cibles des ODD (résumées dans le Tableau 4.6) liées à la pauvreté (ODD 1) et à la réduction des inégalités (ODD 10). L’objectif villes durables (ODD 11) s’appuie sur la proportion de la population vivant dans des quartiers de taudis, qui est également liée à l’accessibilité financière des services de logement formels. Le cadre de l’OCDE sur le bien-être suit spécifiquement l’accessibilité financière des logements. En outre, l’accessibilité financière des logements est également liée au revenu des ménages, un autre indicateur utilisé par le cadre.
L’Encadré 4.2 donne quelques exemples d’indicateurs pouvant être utilisés pour mesurer l’accessibilité financière du logement. Les exemples fournis soulignent la nécessité de tenir compte de coûts autres que ceux directement liés au logement (à savoir le loyer et le coût des crédits hypothécaires). Par exemple, le département américain du Logement et du Développement urbain (HUD) inclut dans son analyse les intérêts des crédits hypothécaires, les impôts fonciers et le coût des services d’utilité publique (électricité, eau, gaz et assainissement). Le chapitre 2 présente des mesures connexes pour suivre la précarité énergétique, qui peuvent également compléter l’analyse de l’accessibilité financière. La base de données de l’OCDE sur le logement abordable inclut la part des ménages éprouvant des difficultés à chauffer leur logement à différents points de la distribution des revenus (OCDE, 2019[45]).
La prise en compte d’autres coûts, comme les transports, est également pertinente, car les ménages sont souvent confrontés à des arbitrages importants entre la qualité du logement et de meilleures conditions de transport. Le chapitre 5 approfondit l’analyse, et décrit également en détail l’utilisation d’un indicateur, l’indice d’accessibilité financière du logement et des transports (H+T® Affordability Index). Néanmoins, cet indice est également pertinent pour les décisions des pouvoirs publics relatives au secteur résidentiel, car les dépenses de transport sont fortement liées à l’emplacement du logement et constituent souvent le deuxième poste de dépenses des ménages (OCDE/FIT, 2017[41]). Comme le montre le chapitre 5, il est prouvé que les ménages vivant dans des quartiers plus abordables (tant en termes de logement que de transports) émettent moins de GES liés à l’utilisation de leur voiture car ils disposent généralement de meilleures liaisons par transports publics, un moyen de déplacement plus durable et moins coûteux. Ainsi, la prise en compte des coûts de transport et des autres coûts (comme les charges liées aux services d’utilité publique) brosse un tableau plus complet de l’accessibilité financière des différentes solutions de logement, et peut aider les décideurs à parvenir à un double alignement entre les objectifs en matière de climat et d’équité.
Un autre point important est la nécessité de tenir compte des ressources. La situation relative et absolue des différents ménages peut varier considérablement selon qu’on inclut le patrimoine immobilier dans le calcul du revenu (voir (Forrest, 2013[46]) et (Hamnett, 1991[47])). Le régime d’occupation des différents groupes implique d’importants clivages entre les propriétaires et les locataires, et entre les propriétaires avec et sans crédit hypothécaire. Ces facteurs contribuent à une polarisation croissante de la société (Forrest, 2013[46]) et doivent être pris en compte lors de l’analyse de l’accessibilité financière. Le patrimoine immobilier n’est pas facile à mesurer. Différentes méthodes et données (généralement des informations sur les prix des logements et le parc immobilier) peuvent être utilisées, et la taille du patrimoine immobilier varie considérablement selon les ensembles d’informations et les méthodes (Berge, 2006[48]). Par exemple, les méthodes peuvent s’appuyer sur : a) le parc immobilier total (mesuré en mètres carrés) ; ou b) la valeur du capital immobilier en prix fixes, telle que calculée dans les comptes nationaux sur la base de l’investissement brut cumulé dans l’immobilier (Berge, 2006[48])9.
Encadré 4.2. Indicateurs de l’accessibilité financière du logement
Coûts du logement en proportion du revenu ou des dépenses
L’accessibilité financière du logement est mesurée par le « ratio du prix moyen des logements et du revenu moyen des ménages » : plus ce ratio est élevé, moins le logement est abordable. Un seuil fréquemment utilisé est la règle des 30/40 : on considère que le logement n’est pas accessible financièrement dès lors qu’un ménage se situe dans les 40 % du bas de la distribution des revenus et s’il consacre plus de 30 % de son revenu aux dépenses de logement (Yates et Milligan, 2007[49]).
Dans de nombreux cas, l’indicateur du coût par rapport au revenu est un simple pourcentage du revenu consacré aux dépenses totales de logement, quel que soit le niveau de revenu du ménage. Dans la base de données de l’OCDE sur le logement abordable, par exemple, le coût du logement comprend le coût du crédit hypothécaire (à savoir le remboursement du principal et des intérêts) et le coût du loyer (à savoir le loyer privé et subventionné par le marché) (OCDE, 2019[45]). L’OCDE utilise également la part des dépenses de logement dans les dépenses totales des ménages. D’autres pays utilisent également cet indicateur. Par exemple, le département du Logement et du Développement urbain des États-Unis (HUD) inclut les intérêts des crédits hypothécaires, les impôts fonciers et les services d’utilité publique (électricité, eau, gaz et assainissement) dans le calcul du coût de logement, ce qui donne un aperçu plus complet de l’accessibilité financière du logement. Le HUD applique deux seuils : 30 et 50 % du revenu, afin d’identifier les ménages pour lesquels le coût du logement pèse lourd, et ceux pour lesquels il pèse très lourd, respectivement (Jewkes et Delgadillo, 2009[50]).
Ces indicateurs sont faciles à calculer (puisque les données sont relativement disponibles) et à comprendre. Les données peuvent également être facilement estimées à différentes échelles territoriales, ce qui contribue à l’analyse spatiale et permet des comparaisons dans le temps (Jewkes et Delgadillo, 2009[50]). Néanmoins, l’indicateur ne tient pas compte des différences de coût de la vie entre les différents marchés du logement, ni des différences de qualité des logements (taille, emplacement, etc.). En outre, le ratio est souvent utilisé pour rendre compte de la capacité de paiement des ménages, alors que de nombreux facteurs (comme le patrimoine) ne sont pas pris en compte. Il se fonde également sur le revenu actuel, alors que le revenu permanent (c’est-à-dire le revenu dans le temps) est plus pertinent (Jewkes et Delgadillo, 2009[50]). Enfin, étant basé sur les prix moyens, il peut présenter une image déformée de la situation des nouveaux arrivants, car il existe généralement un écart entre les loyers des nouveaux locataires et ceux des locataires de longue durée.
Mesure du salaire minimal nécessaire pour se loger
Cet indicateur a été élaboré par la National Low Income Housing Coalition, un groupe de militants spécialisé dans les questions d’accessibilité financière aux États-Unis. Il se fonde sur le Fair Market Rent (FMR). Le FMR est une estimation du coût du loyer net (loyer de base plus services essentiels, comme l’électricité et le gaz) d’un logement de taille donnée dans un quartier donné10. On calcule ensuite le salaire minimal nécessaire pour se loger (Housing Wage), qui correspond au salaire horaire à temps plein qu’un ménage doit gagner pour pouvoir se payer un logement d’un certain type sans dépasser le seuil de revenu de 30 % (Jewkes et Delgadillo, 2009[50]) .
Cet indicateur peut être utilisé pour analyser la situation des locataires et des propriétaires. Néanmoins, la mesure du salaire minimum pour se loger donne des informations spécifiques sur la situation des locataires (Jewkes et Delgadillo, 2009[50]), qui comprennent généralement une part plus élevée de personnes à bas revenu que les propriétaires. Autre avantage important : en utilisant l’estimation du FMR, l’indicateur intègre les différences de salaires et de coûts du logement dans différentes régions et pour divers types de logement, au lieu d’utiliser de simples moyennes (Jewkes et Delgadillo, 2009[50])
Règle sur la capacité de remboursement
Cet indicateur a été élaboré et est largement utilisé par la National Association of Realtors, aux États-Unis. Il mesure si une famille type, c’est-à-dire une famille gagnant le revenu familial brut médian publié par le Bureau of the Census, peut avoir droit à un crédit hypothécaire sur une habitation type, à savoir une maison individuelle dont le prix médian est calculé par la National Association of Realtors. Cet indice est exprimé en pourcentage des actifs que la famille doit posséder pour avoir droit à un crédit hypothécaire. Il indique donc dans quelle mesure le ménage remplit ou non les critères requis, au lieu d’utiliser une mesure binaire (Jewkes et Delgadillo, 2009[50]). Cet indicateur est relativement facile à calculer, à condition que les prix médians des logements et les revenus médians soient disponibles. Il peut donc être facilement calculé tant au niveau national que local. Il prend également en compte les taux d’intérêt hypothécaires, qui ne sont généralement pas inclus dans le ratio prix/revenu (Jewkes et Delgadillo, 2009[50]) .
Source : fondé sur (Jewkes et Delgadillo, 2009[50]) .
Au-delà de l’accessibilité financière du logement, le secteur peut aussi améliorer l’équité et le bien-être général en favorisant un accès plus équitable aux opportunités, en veillant à ce que le logement offre des services et des opportunités de qualité dans les environs, et soit bien relié à la ville plus généralement. Les décisions en matière d’aménagement du territoire et de logement sont essentielles pour créer une proximité avec les opportunités et les services de transport, et cela doit donc être au centre des priorités. Dans cette optique, les indicateurs proposés dans ce chapitre portent également sur l’accès du logement aux emplois et aux services. Cet aspect est ensuite mis en relation avec un certain nombre d’autres objectifs et indicateurs des ODD et du cadre de l’OCDE sur le bien-être, portant sur le chômage, l’accès à la santé et à l’éducation, le niveau d’instruction et l’accès aux espaces publics et verts. Le fait d’avoir accès à des opportunités dans les environs peut également réduire les temps de déplacement, ce qui est lié à d’autres objectifs suivis par le cadre de l’OCDE sur le bien-être (p. ex. les congés, à la rubrique « équilibre entre vie professionnelle et vie privée », dans le domaine du bien-être). Le chapitre 5 sur les transports présente une analyse détaillée des indicateurs d’accessibilité des transports et de leur utilisation pour prendre des décisions en matière de logement et de transport, afin de réduire les émissions de GES liées aux transports. Toutefois, à l’instar de l’indice d’accessibilité H+T®, ces indicateurs devraient être utilisés pour définir la qualité des logements, en particulier pour évaluer et concevoir des programmes de logements sociaux et/ou abordables (OCDE/FIT, 2017[41]).
En outre, le Childhood opportunity index (COI) également proposé dans le cadre de cette priorité vise à mesurer la qualité des quartiers, et peut donc être utilisé pour débattre de l’équité (et du rôle du logement) au-delà des inégalités de revenus. Le COI est un indicateur récent et un instrument d’action puissant créé par Diversitydatakids.org et le Kirwan Institute for the Study of Race and Ethnicity de l’Université d’État de l’Ohio. Il examine les inégalités résidentielles dans les zones métropolitaines des États-Unis en mesurant si les enfants ont les mêmes chances de grandir de façon saine (Acevedo-Garcia et al., 2016[51]).
Le COI comprend 19 indicateurs individuels répartis dans trois domaines : opportunités éducatives ; sanitaires et environnementales ; sociales et économiques. L’un des principaux objectifs du COI est de contribuer à élargir le débat sur l’équité, en intégrant des aspects autres que les conditions socio-économiques. En outre, il vise à fournir des données susceptibles d’aider les autorités à élaborer et mettre en œuvre des initiatives visant à améliorer l’environnement des enfants dans les quartiers, et à réduire les écarts d’opportunités entre les groupes (Acevedo-Garcia et al., 2016[51]).
La méthodologie du COI propose également des indicateurs propres à chacun des trois domaines examinés, ce qui peut être utile pour mener une analyse spécifique des différents types d’opportunités. Le Tableau 4.5 résume les indicateurs utilisés par la méthodologie du COI pour mesurer les opportunités sociales, économiques et éducatives. Le Tableau 4.8 présente les indicateurs utilisés dans la catégorie santé et environnement pour la priorité correspondante.
Comme le suggèrent (Acevedo-Garcia et al., 2016[13]), le COI peut également être utilisé en association avec le Location affordability index (LAI)11. Cet indice prévoit les coûts à la charge d’un ménage d’une certaine composition lorsqu’il vit dans un endroit précis. Il s’appuie sur huit profils de ménages représentatifs (selon le nombre de membres de la famille, le revenu et le nombre de navetteurs). Des profils de ménages spécifiques ont été définis pour différentes régions métropolitaines ou différents comtés ruraux. L’indice est exprimé en pourcentage du coût (par rapport au revenu), à l’instar du ratio revenu-prix (évoqué dans l’Encadré 4.2). Néanmoins, contrairement au ratio revenu-prix, cet indicateur utilise à la fois les coûts de logement et de transport (à l’instar de l’indice d’accessibilité H+T® évoqué au chapitre 5 sur les transports) (Acevedo-Garcia et al., 2016[13]).
Tableau 4.5. Indicateurs de mesure des domaines éducatif, social et économique dans la méthodologie du COI
Source : (Acevedo-Garcia et al., 2016[51]).
Lorsqu’il est associé à des indicateurs mesurant les opportunités disponibles dans le quartier (comme le COI), le LAI peut donner des informations pertinentes sur les éventuels arbitrages que doivent faire les familles à bas revenu entre les opportunités locales et l’accessibilité financière du logement. L’utilisation conjointe du COI et du LAI dans les critères utilisés par les programmes d’aide au logement destinés aux familles à bas revenu (p. ex. les allocations de logement) permettrait aux autorités de s’assurer que les ressources mises en œuvre améliorent la qualité du quartier dans lequel les enfants grandissent (Acevedo-Garcia et al., 2016[13]). Cela permettrait d’étendre l’analyse et l’action publique au-delà des taux de pauvreté et des niveaux de loyer, afin d’avoir une vision plus globale de l’accessibilité financière du logement. D’une part, cette approche pourrait prendre en compte à la fois les coûts de logement et de transport (Acevedo-Garcia et al., 2016[13]) ; elle permettrait d’harmoniser les stratégies axées sur des transports durables et des logements abordables, et serait encore plus complète si elle intégrait le coût des services d’utilité publique. D’autre part, une approche utile inclurait la qualité de l’environnement plus général dans lequel les différents ménages ont les moyens de vivre, ainsi que le lien entre les logements auxquels ils ont accès et les différents types d’opportunités (Acevedo-Garcia et al., 2016[13]). Les opportunités en question incluent les opportunités environnementales (comme les espaces verts), qui peuvent apporter un certain nombre de services écosystémiques (comme évoqué dans la section 4.1). Par conséquent, l’intégration de ce type d’analyse aux décisions des pouvoirs publics peut offrir d’importantes possibilités d’harmonisation des priorités en matière d’équité et d’environnement (notamment d’atténuation du changement climatique).
Tableau 4.6. Tableau récapitulatif : indicateurs de suivi des progrès en matière de logement abordable et de contribution à un accès plus équitable aux opportunités, et liens avec les ODD et le cadre de l’OCDE sur le bien-être
4.3.3. Garantir un cadre de vie sain et sûr
Comme nous l’avons vu dans la section 4.1, les caractéristiques de la qualité du logement, comme l’absence de commodités indispensables, peuvent nuire à la santé, p. ex. du fait de l’utilisation d’une eau insalubre et d’autres solutions d’assainissement. Ces questions recoupent celles de l’équité et de la pauvreté (examinées plus haut). Un problème persiste en effet : la population la plus pauvre occupe généralement des logements de moindre qualité. Par exemple, dans la plupart des pays de l’OCDE (à l’exception du Japon et de Malte), on enregistre un niveau de surpeuplement plus élevé parmi les résidents appartenant aux quintiles de revenus inférieurs. De même, la part des ménages n’ayant pas accès à des commodités de base (p. ex. des toilettes intérieures équipées d’une chasse d’eau) ou n’ayant pas les moyens de chauffer leur logement est plus élevée chez les plus pauvres ; ces parts sont particulièrement élevées dans certains pays de l’OCDE (Salvi Del Pero, Adema et Ferraro, 2014[10])12. Le cadre de l’OCDE sur le bien‑être utilise comme indicateur clé le « nombre de logements dépourvus de commodités de base comme l’eau potable, l’assainissement et le chauffage ». Le surpeuplement, généralement mesuré en termes de nombre moyen de pièces ou de surface de plancher par personne, peut également nuire à la santé, à la sécurité et au confort. Différents pays fixent leurs propres normes minimales en matière de surface habitable ; l’OMS recommande au moins 9 m² par résident. La base de données de l’OCDE sur l’accessibilité du logement communique les données disponibles concernant le surpeuplement et la disponibilité d’autres services de base dans les pays de l’OCDE (p. ex. pourcentage de ménages ne disposant pas de toilettes intérieures équipées d’une chasse d’eau). Ces types d’indicateurs sont pertinents pour suivre les progrès du secteur en ce qui concerne la promotion d’un cadre de vie sain et sûr ; les ODD et le cadre de l’OCDE sur le bien-être comportent tous deux un certain nombre d’indicateurs détaillés allant dans ce sens.
La pollution de l’air intérieur d’un logement est également déterminante pour la sécurité sanitaire du logement. Elle est mesurée en termes de concentration de particules (PM10 ou PM2.5) dans les habitations. Elle peut être influencée par le chauffage, la cuisson, le tabagisme, le nettoyage et même les meubles ou les matériaux de construction, qui peuvent être d’importantes sources de polluants gazeux et de particules à l'intérieur – et donc être dangereux pour la santé humaine (HE, 2004[52]) ; (Isaxon et al., 2015[53])). Les concentrations de PM2.5 et de PM10 sont non seulement dangereuses pour la santé humaine, mais sont également directement corrélées aux émissions de carbone provenant de la combustion résidentielle de bois et à la qualité de l’air à l’échelle locale et régionale, surtout pendant l’hiver (chauffage) (Guerreiro et al., 2016[54]). Il est essentiel de mesurer la pollution de l’air intérieur pour suivre la contribution du secteur aux objectifs plus larges de durabilité et de bien-être. Elle est directement liée à l’un des indicateurs utilisés pour suivre la cible 3.9 des ODD (taux de mortalité attribuable à la pollution de l’air dans les habitations et à la pollution de l’air ambiant) et donne des informations importantes pour comprendre l’impact du secteur sur l’indicateur du cadre de l’OCDE sur le bien-être qui suit l’espérance de vie. Il conviendrait également de mesurer la pollution de l’air extérieur en tant que composante de la qualité des quartiers, ce qui inciterait à améliorer la qualité des enveloppes des bâtiments.
En outre, donner aux populations pauvres la possibilité d’habiter des quartiers plus vivables et agréables est en soi souhaitable, ce qui leur fournit plus d’opportunités dans leur vie. Non seulement les populations défavorisées sont systématiquement confrontées à des logements de moindre qualité en termes de services de base, mais les quartiers à faible revenu sont aussi souvent associés à une éducation de moindre qualité, à un accès réduit à des espaces verts bien conçus, et à une qualité inférieure de l’habitation en elle-même (Wentworth et Clarke, 2016[31]). Des environnements plus sûrs favoriseront également le recours à des modes de transport actifs et à faible émission de carbone (marche, vélo, etc.). Ainsi, les réaménagements visant à moderniser et à verdir les quartiers défavorisés tout en offrant des services en matière d’éducation, de loisirs et d’emploi doivent également rendre les rues et les habitations plus sûres, et réorienter les jeunes vers des activités productives. Les indicateurs de suivi mesurant les infractions contre les biens peuvent aider à suivre les progrès des politiques climatiques inclusives et les avancées au sein d’un pays ou d’un quartier. Ces indicateurs sont également liés aux indicateurs du cadre de l’OCDE sur le bien-être, qui mesurent, par exemple, la confiance envers autrui (dans le cadre du suivi de l’évolution du capital social). En Écosse, la Scottish Crime and Justice Survey mesure, entre autres, le taux d’infractions contre les biens dans l’ensemble de l’Écosse en menant des enquêtes auprès des ménages, et la perception de la peur ou de la criminalité par le public. En 2016-17, 6 000 adultes vivant dans des ménages privés ont participé à l’enquête (Gouvernement écossais, 2019[55]). Les résultats indiquent par exemple que les individus sont plus susceptibles d’être confrontés à la criminalité dans les zones défavorisées, ce qui démontre la nécessité de suivre un tel indicateur lors de l’élaboration de politiques de revalorisation ou de modernisation des quartiers, afin de suivre les améliorations (Gouvernement écossais, 2019[55]). Ainsi, il existe un certain nombre de possibilités de créer des synergies (et d’éviter les arbitrages) entre la santé, l’équité, la sécurité et le climat, mais des données et des indicateurs permettant de suivre ces impacts à différentes échelles spatiales sont indispensables.
Le COI s’appuie sur plusieurs indicateurs, résumés dans le Tableau 4.7, pour mesurer les opportunités en matière de santé dans les quartiers. Ces indicateurs peuvent contribuer à donner une vision plus globale des caractéristiques des quartiers dans lesquels coexistent différentes formes de logement (et différentes populations), et de la manière dont cela permet ou empêche l’établissement d’un environnement sain. Dans certains cas (p. ex. proximité de décharges de déchets toxiques et volumes de rejets toxiques à proximité), les indicateurs peuvent fournir des informations pertinentes pour compléter l’analyse des cibles et des indicateurs des ODD (p. ex. taux de mortalité attribuable à l’insalubrité de l’eau, aux déficiences du système d’assainissement et au manque d’hygiène – cible 3.9 des ODD). Ils peuvent également aider à suivre la répartition des impacts au sein de la population. Par exemple, l’un des indicateurs choisis pour la cible 6.3 mesure la proportion des plans d’eau dont la qualité́ de l’eau ambiante est bonne. Toutefois, cela ne permet pas de suivre les impacts sur les différents groupes de population, ni le pourcentage de la population exposée à des plans d’eau de mauvaise qualité. L’indicateur d’accès à des aliments sains vendus au détail (proposé par le COI) examine le lien entre l’accès à des aliments de bonne qualité et l’emplacement du logement – un aspect pertinent du point de vue de la santé, mais qui n’est pas toujours pris en compte lorsqu’on parle de « logement de qualité », ou de quartiers de qualité (voir l’analyse sur les politiques agricoles dans la deuxième partie du rapport). Comme le montrent un certain nombre d’indicateurs de suivi de l’ODD 2 mesurant la sous-alimentation et l’obésité, l’indicateur d’accès à des aliments sains vendus au détail peut aider à suivre l’impact de l’accès ou du défaut d’accès à des aliments sains, selon l’emplacement du logement.
Tableau 4.7. Indicateurs de mesure des opportunités en matière de santé dans la méthodologie du COI
Source : (Acevedo-Garcia et al., 2016[51]) .
Tableau 4.8. Tableau récapitulatif : indicateurs de suivi des progrès en matière de cadre de vie et liens avec les ODD et le cadre de l’OCDE sur le bien-être
4.3.4. Promouvoir l’utilisation efficace et la préservation des ressources naturelles et des écosystèmes
La mesure de l’efficacité des ressources dans le logement est un aspect important du suivi de la mise en œuvre de cette priorité. Elle repose sur des indicateurs relativement simples, comme la mesure de la consommation d’énergie (consommation d’énergie par mètre carré) et d’eau (consommation d’eau par type d’utilisation – p. ex. rinçage des toilettes par chasse d’eau). La cible 6.4 des ODD, par exemple, comprend un indicateur relatif à l’efficacité de l’utilisation des ressources en eau. Les indicateurs mesurant l’efficacité et les performances des bâtiments en matière d’émissions sont également très utilisés. Il est également important de mesurer l’impact général sur la qualité de l’eau et de l’air. Ces indicateurs sont utilisés par le cadre de l’OCDE sur le bien-être au niveau global, mais ils nécessitent également un suivi plus détaillé. Dans le cas des déchets, la cible 11.6 des ODD utilise la proportion de déchets urbains solides régulièrement collectés et éliminés de façon adéquate, et la cible 12.5 utilise le taux de recyclage national. Là encore, des données et des analyses désagrégées au niveau des différents sites et zones seraient utiles.
En outre, comme le souligne (Birkeland, 2012[56]), le développement durable doit être considéré comme « un développement qui améliore la situation de chacun et accroît les options futures », c’est-à-dire un développement qui non seulement ne réduit pas la base écologique, mais contribue à l’élargir. Le fait de considérer l’urbanisme comme un « développement positif » fera émerger une conception favorable aux écosystèmes, aux éco-services et aux solutions fondées sur la nature. L’intégration de la pensée éco-positive aux outils de mesure est la clé de cette évolution. Concrètement, cela nécessite d’abandonner les systèmes mesurant les impacts négatifs ou neutres au profit d’échelles permettant de mesurer la contribution aux écosystèmes et aux services écosystémiques. Les critères en vertu desquels un projet contribue au capital naturel peuvent être personnalisés (Birkeland, 2012[56]).
Les indicateurs et les systèmes de certification fondés sur l’efficacité énergétique et la performance en matière d’émissions, par exemple, pourraient modifier leurs échelles pour tenir compte de l’éventualité de bâtiments et d’aménagements à énergie positive et à émissions négatives (voir Tableau 4.9). La conception de bâtiments intégrant des solutions passives (p. ex. orientation, ventilation) peut réduire considérablement les besoins énergétiques (grâce à la lumière naturelle, à la réduction des pertes de chaleur, etc.) tout en améliorant le confort thermique et la santé (AIE, 2019[4]). Renger et al (2014[57]) soutiennent que l’on pourrait aller encore plus loin en transformant les bâtiments en puits de carbone, voire en tenant compte de l’ensemble de leurs émissions pendant leur cycle de vie, tout en renforçant les effets positifs pour le bien‑être et l’environnement. Toutefois, ils affirment également que des outils et instruments de mesure sont nécessaires pour favoriser un bilan carbone net positif. Le chapitre 9 de la deuxième partie du rapport aborde plus en détail la question des bâtiments éco-positifs et de leur modernisation.
Les indicateurs liés aux caractéristiques et aux impacts environnementaux plus généraux des logements à l’échelle du quartier et de la communauté sont également importants, comme le suivi de l’aménagement résidentiel des zones de friche13. Ce suivi est généralement mesuré par le pourcentage de zones de friche ayant fait l’objet d’un aménagement résidentiel, ce qui donne une idée approximative de la mesure dans laquelle les anciens terrains urbains sont réutilisés pour la construction de nouveaux espaces résidentiels. Cet indicateur vise à garantir l’occupation efficace des sols et à indiquer dans quelle mesure il est possible d’éviter des émissions de carbone supplémentaires associées à la construction de logements à la suite d’un changement d’affectation des sols (voir le chapitre sur la politique de logement dans la deuxième partie du rapport pour une analyse des mesures d’incitation à l’aménagement des zones de friche). Cet indicateur peut également compléter utilement les indicateurs actuels de suivi de la cible 11.3 des ODD, comme le ratio entre le taux d’utilisation des terres et le taux de croissance démographique.
L’aménagement des zones de friche doit intégrer l’aménagement d’espaces verts, ce qui nécessite de suivre l’aménagement des zones de friche parallèlement à l’évolution des espaces verts et bleus. La plupart des zones de friche se présentent sous la forme de terrains abandonnés, vides ou vacants conquis par la végétation, et sont donc des espaces plus ou moins verts. Ces espaces verts sont souvent supprimés, car l’on estime qu’il est relativement coûteux de laisser la nature reprendre ses droits sur des sites contaminés. Néanmoins, les espaces verts sont un atout précieux, synonyme d’avantages environnementaux et sociaux.
Le site du port royal de Stockholm, par exemple, était un site extrêmement contaminé (par du goudron de houille et du pétrole notamment) qui a été décontaminé aux frais de la municipalité (qui était propriétaire du terrain et comptait sur les rendements futurs de l’aménagement immobilier). Afin de promouvoir l’aménagement d’espaces verts dans le cadre du réaménagement de ce site, un « facteur d’espaces verts » (Green Space Factor) a été appliqué lors de l’élaboration du cahier des charges destiné aux promoteurs (voir Encadré 4.3) pour plus de détails sur le facteur d’espaces verts et le chapitre 9 de la deuxième partie du rapport pour des liens sur son utilisation lors de la définition des cahiers des charges). En outre, l’ensemble du site a été excavé sur deux mètres de profondeur à l’emplacement prévu des espaces verts, et étanchéifié pour garantir que l’eau s’écoulant de ce site précédemment contaminé ne s’infiltre pas dans l’aquifère et ne contamine pas les eaux souterraines. Un autre projet de réaménagement du tissu urbain, le Chatham Square à Alexandria, en Virginie (États-Unis), a remplacé des unités d’habitation publiques anciennes et dégradées construites dans les années 1940, qui comportaient très peu d’espaces verts, par des immeubles à plus forte densité composés de 100 maisons de ville au prix du marché, ainsi que de 52 logements locatifs publics financièrement accessibles (Financing Sustainable Cities Initiative, 2019[58]). Chatham Square est construit autour d’espaces verts et d’aires de jeux ; il dispose d’infrastructures piétonnières, et les stations de transport en commun, les parcs et les activités commerciales sont situés à courte distance les uns des autres (Financing Sustainable Cities Initiative, 2019[58]).
Comme nous l’avons déjà indiqué précédemment, il est important de suivre l’évolution des espaces verts et bleus14 dans les villes au fil du temps. Le cadre des ODD tient compte du ratio entre le taux d’utilisation des terres et le taux de croissance démographique (cible 11.3). La cible 15.1 des ODD s’appuie également sur la surface des zones forestières en proportion de la surface terrestre, alors que le cadre de l’OCDE sur le bien-être inclut la superficie forestière totale. En ce qui concerne les ressources en eau, les deux cadres incluent les prélèvements d’eau douce (que le cadre de l’OCDE sur le bien-être mesure comme la proportion d’eau douce totale). Le cadre de l’OCDE sur le bien-être intègre également un indicateur de suivi des ressources renouvelables d’eau douce. Néanmoins, aucun des indicateurs de ces cadres n’est axé sur le suivi de l’évolution des espaces verts non forestiers. Ils ne suivent pas non plus explicitement les espaces verts et bleus des villes ; par conséquent, les indicateurs évoqués dans cette section peuvent s’avérer très utiles. En outre, les deux cadres utilisent des indicateurs se rapportant à la biodiversité et aux espèces menacées (notamment par le biais de l’Indice de la Liste rouge, dans la cible 11.3 des ODD).
La variation de la superficie des parcs et des espaces verts est souvent définie comme « la variation de la superficie (en hectares) des parcs et des espaces ouverts urbains pour 1 000 habitants au cours des cinq années précédentes »15. Au-delà de cet indicateur plus générique, les facteurs d’espace vert constituent un autre moyen de reconnaître et de récompenser la fonctionnalité relative des différents types d’espaces verts. Ils sont calculés en attribuant différents facteurs à divers types de surfaces vertes, puis en calculant une moyenne pondérée. Ils peuvent contribuer, par exemple, au suivi et à l’analyse de la contribution des villes aux objectifs mondiaux en matière de biodiversité. Dans de nombreux cas (p. ex. Berlin, Malmö, Seattle, Stockholm, l’Angleterre du Nord-Ouest et Southampton), les villes ont inclus le facteur d’espaces verts dans leur système de planification afin de définir des normes obligatoires et facultatives pour les espaces verts dans différentes zones de la ville ou de la région, ce qui a apporté un certain nombre d’avantages.
Afin d’atteindre des objectifs spécifiques (p. ex. accroître la biodiversité), la ville de Malmö en Suède a conçu un système de « points verts » qui impose aux promoteurs de choisir au moins 10 mesures parmi une liste de 35 mesures environnementales nécessitant des directives de conception plus spécifiques, en fonction des résultats souhaités (Encadré 4.3). Ce type d’outil peut être utilisé pour suivre et analyser la contribution des villes aux objectifs mondiaux en matière de biodiversité.
Bien que Malmö ait conçu le facteur d’espaces verts pour mettre l’accent sur l’adaptation au changement climatique et la biodiversité, certains éléments du système de points verts pourraient être indispensables pour estimer le potentiel de séquestration du carbone par les arbres (p. ex. la diversité des arbres – Point 10) (Hutchings, Lawrence et Brunt, 2012[36]) ; (Rogers, Jaluzot et Neilan, 2012[33]) ou pour réduire la consommation d’énergie dans les bâtiments (p. ex. couverture des murs par des plantes grimpantes – Point 7). Dans le cas de la diversité des arbres, certaines études de la séquestration et du stockage du carbone dans les espaces verts urbains proposent des paramètres plus spécifiques, p. ex. « aucune espèce ne doit représenter plus de 10 %, aucun genre plus de 20 %, et aucune famille plus de 30 % » (Hutchings, Lawrence et Brunt, 2012[36]). D’autres paramètres relatifs à la structure et à la composition des forêts urbaines, dont on a constaté qu’elles augmentaient le potentiel de captage du carbone, pourraient également être intégrés au facteur d’espaces verts et au système de points verts, qui pourraient à leur tour être utilisés pour concevoir des espaces verts plus grands. Les autres paramètres importants pour estimer le potentiel de captage du carbone sont les suivants : répartition par catégories de taille (pour s’assurer qu’il y a suffisamment de jeunes arbres pour remplacer les vieux) ; superficie du couvert forestier (surface couverte par les feuilles, branches et troncs d’arbres, vue de dessus) ; et indice foliaire (qui calcule la surface foliaire à tous les étages de la forêt). La capacité de captage du carbone est étroitement liée à cet indice (Hutchings, Lawrence et Brunt, 2012[36]).
Enfin, la méthodologie du COI décrite précédemment utilise également la proximité des parcs et des espaces ouverts comme composante des indicateurs inclus dans la dimension des opportunités en matière de santé et d’environnement. Cette composante est mesurée par la distance en mètres par rapport au parc ou à l’espace ouvert le plus proche. La relation entre le COI et le développement en bonne santé est fondée sur des données probantes selon lesquelles les enfants bénéficiant d’un meilleur accès à des parcs et espaces ouverts pratiquent généralement davantage d’activité physique saine. Un lien peut donc également être établi avec les priorités en matière de santé (Acevedo-Garcia et al., 2016[51]) .
Tableau 4.9. Tableau récapitulatif : indicateurs de suivi des progrès en matière d’utilisation et de préservation des ressources naturelles et des écosystèmes et liens avec les ODD et le cadre de l’OCDE sur le bien-être
Encadré 4.3. Le facteur d’espaces verts et le système de points verts élaborés par Malmö
Le facteur d’espaces verts utilise une moyenne pondérée, calculée en multipliant la superficie consacrée à chaque type de surfaces vertes et bleues par le facteur attribué à chacun d’eux (voir Tableau 4.10). La somme de tous ces produits est ensuite divisée par l’aire totale de la cour dans une zone donnée. Les facteurs les plus élevés sont attribués aux arbres. Les autres facteurs sont compris entre 0 et 1, les facteurs les plus élevés étant attribués à la végétation en contact avec les eaux souterraines et les eaux de surface, suivie des toits et des façades végétalisées. En 2009, les facteurs ont été revus à la baisse afin de permettre la réalisation de projets plus ambitieux, et le score global minimum requis a été porté de 0.5 (utilisé dans l’écoquartier B001) à 0.6 (Tableau 4.10). Le système de points impose aux promoteurs de choisir au moins dix points (Tableau 4.11).
Tableau 4.10. Facteur d’espaces verts
Tableau 4.11. Points verts
4.4. Conclusion et présentation du chapitre 9 (partie 2)
Ce chapitre plaide en faveur d’une vision plus large du « logement de qualité », susceptible d’orienter systématiquement les politiques du logement vers la prise en compte de priorités multiples en matière de bien-être (notamment l’atténuation du changement climatique) et des répercussions à différentes échelles spatiales. Il montre comment cette approche pourrait aider les décideurs à créer un double alignement entre les objectifs climatiques et les objectifs plus généraux en matière de bien-être, en proposant des indicateurs pour encourager son adoption.
Le chapitre consacré à la politique du logement (chapitre 9) dans la deuxième partie du rapport s’appuiera sur cette analyse pour examiner les politiques d’atténuation du changement climatique dans le secteur résidentiel. Il examinera les politiques visant à améliorer les performances énergétiques et les émissions (comme les normes de construction et les programmes de rénovation), ainsi que les mesures prises au niveau des quartiers et des villes (comme la mise en place d’écoquartiers et les politiques d’aménagement du territoire). Il examinera également le rôle de l’aménagement et des mesures d’incitation en faveur de solutions fondées sur la nature dans le cadre des stratégies de décarbonisation. Dans le droit fil des discussions du présent chapitre, il s’attachera à déterminer comment la conception de l’action publique et les politiques complémentaires peuvent renforcer les synergies et réduire ou atténuer les divergences potentielles avec d’autres priorités. Il s’agira également de déterminer comment les mesures prises à différentes échelles spatiales peuvent avoir des effets de renforcement positifs.
Références
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Notes
← 1. Les termes « secteur résidentiel » et « secteur du logement » sont utilisés de manière interchangeable dans les publications, les responsables politiques privilégiant « secteur résidentiel » et les milieux universitaires « secteur du logement ». Dans leur acception la plus fréquente, ils englobent principalement des objets matériels, c'est-à-dire des biens qui peuvent être fabriqués, démolis, produits, consommés et achetés. Toutefois, ils peuvent aussi avoir une signification plus large, dans le sens où ils peuvent être définis comme une « marchandise » dans la littérature économique, mais aussi comme « l'un des piliers » de l'État providence dans les études politiques.
← 2. Dont 9 % d’émission directes et 19.5 % d’émissions indirectes imputables à la consommation d'électricité (AIE, 2019[4]).
← 3. La forme urbaine est définie comme « les caractéristiques physiques des zones bâties, notamment la forme, la taille, la densité et la configuration des lieux d’habitation » (Williams, 2014[59]).
← 4. La superficie totale des bâtiments a augmenté de plus de 15 % entre 2010 et 2017, alors que la population mondiale a augmenté de moins de 10 %.
← 5. Défini comme une « zone d'habitation contiguë n’ayant pas accès à un ou plusieurs des aménagements suivants : accès à l’eau potable, accès à un meilleur assainissement, surface d’habitation suffisante non surpeuplée, logement durable et sécurité d’occupation » (ONU-Habitat, 2015[12]).
← 6. Bien que les quartiers soient déjà des communautés, le terme « communauté » se rapporte ici à la communauté plus vaste qui compose la ville à laquelle un quartier et un logement sont intégrés.
← 7. « [Z]ones naturelles ou semi-naturelles partiellement ou entièrement couvertes de végétation situées dans les zones urbaines ou à proximité » (Wentworth et Clarke, 2016[31]).
← 8. Émissions de GES dues à la production intérieure et émissions de CO2 dues à la consommation intérieure.
← 9. Par exemple, la Banque de Norvège (Norges Bank) utilise deux méthodes différentes pour calculer le patrimoine immobilier, dont il est question dans : (Berge, 2006[48]).
← 10. Le HUD publie le FMR tous les ans pour plus de 2 500 comtés métropolitains et non métropolitains (The balance small business, 2018[60]). Il détermine le FMR de chaque quartier sur la base de données de recensement et d’enquêtes auprès des locataires (The balance small business, 2018[60]).
← 11. Cet indice a été élaboré par le Partnership for Sustainable Communities aux États-Unis, qui regroupe le HUD, le département des Transports et l'Agence pour la protection de l’environnement des États-Unis.
← 12. En 2014, l’incidence du surpeuplement dans le quintile inférieur n’atteignait pas moins de 47 % en Pologne, 45 % au Mexique, 44 % en Hongrie et 43 % en Roumanie. Toujours en 2014, le pourcentage de ménages pauvres (c'est-à-dire dont le revenu disponible est inférieur à 50 % du revenu disponible équivalent) ne disposant pas de toilettes intérieures équipées d’une chasse d'eau atteignait 73 % en Roumanie, 60 % au Mexique, 42 % en Bulgarie et 32 % en Lituanie (Salvi Del Pero, Adema et Ferraro, 2014[10]). En outre, parmi les pays de l'OCDE pour lesquels des données sont disponibles, la Bulgarie, la Grèce, le Portugal et Chypre enregistrent le pourcentage le plus élevé de la population du quintile inférieur n'ayant pas les moyens de chauffer son logement (Ameli et Brandt, 2014[64]).
← 13. Une « zone de friche » n'est pas facile à définir, et peut également être qualifiée de terrain viabilisé, contaminé, abandonné, vacant, sous-utilisé, etc. Elle intègre généralement des terrains soumis à sanction légale et est l’exact contraire d’un site vierge. Les définitions varient d'un pays à l'autre. Par exemple, les zones de friche peuvent être synonymes de terrain contaminé (en Italie et en Espagne p. ex.), de terrains viabilisés (au Royaume-Uni et en Allemagne p. ex.) ; de terrains abandonnés, sous-utilisés ou vacants (en Écosse, en Irlande et aux Pays-Bas p. ex.) et de terrains sur lesquels une intervention est nécessaire (en France p. ex.) (NICOLE Brownfield Working Group, 2011[61]).
← 14. Définis comme « [d]es lieux et des espaces propices à la santé, où l'eau est au centre d'une palette d'environnements clairement destinés à promouvoir le bien-être humain » (Foley et Kistemann, 2015[63]).
← 15. Par espace ouvert, on entend les parcs librement accessibles au public, les jardins paysagés, les réserves naturelles, les réserves naturelles locales, les cimetières et crématoriums, les parcs aquatiques, les espaces ouverts, les sites d'intérêt scientifique particulier, les bois, les terrains de jeux, etc.