Le présent chapitre analyse le secteur de l’électricité sous l’angle du bien-être. La première partie examine un certain nombre de priorités des pouvoirs publics qui vont au-delà des préoccupations classiques de ce que l’on appelle le « trilemme énergétique », à savoir une énergie fiable, abordable et décarbonée. Elle montre qu’il est important d’aborder le problème à différents niveaux (celui des centrales électriques, du réseau et de la demande), car cela peut aider les pouvoirs publics à obtenir plus sûrement des synergies entre l’action climatique et d’autres priorités, et donc à réussir un double alignement. On voit par exemple que le fait d’agir sur la demande peut améliorer à la fois l’accessibilité financière de l’énergie et la flexibilité du système, et ainsi accroître la part des énergies renouvelables intermittentes dans le mix énergétique. La seconde partie du chapitre propose un ensemble d’indicateurs permettant aux décideurs de suivre les progrès réalisés selon un certain nombre de priorités, ainsi que d’évaluer les synergies et les divergences entre l’action en faveur du climat et d’autres priorités ayant trait au bien-être.
Accélérer l’action pour le climat
2. Développer un secteur de l’électricité durable
Abstract
Les statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.
En Bref
L’électricité revêt une importance clé pour le bien-être humain. L’énergie électrique est en effet indispensable à de nombreux services de base, infrastructures et activités économiques, facilite l’éducation et contribue à plus d’égalité entre les sexes, pour ne donner que ces exemples. Malgré l’amélioration de l’efficacité énergétique, la demande d’électricité dans le monde a augmenté de 115 % entre 1990 et 2016, un rythme considérablement supérieur à celui de la croissance démographique durant la même période (41 %). Cette tendance va certainement se poursuivre sous l’effet de la croissance économique, des progrès en termes d’accès et de l’électrification des utilisations finales.
La production d’électricité, notamment à partir de combustibles fossiles, est actuellement la principale source d’émissions de GES à l’échelle du globe. Elle pollue l’air et, ce faisant, nuit à la santé publique et aux écosystèmes, compromettant le bien-être actuel et futur. Si la sortie des énergies fossiles dans le secteur de l’électricité figure désormais au rang des priorités de l’action publique, ce secteur n’est toujours pas en voie d’atteindre les objectifs d’atténuation mondiaux. Fait inquiétant, les émissions de GES liées à l’électricité ont augmenté de 2.5 % en 2018 en raison de la forte hausse de la production de gaz et de charbon, une tendance problématique au regard de l’objectif de sortie des énergies fossiles de l’industrie, des transports et du logement, de plus en plus étroitement subordonné à la fourniture d’électricité bas carbone. En 2018, l’électricité produite à partir du charbon a contribué aux émissions mondiales de CO2 liées à l’énergie à hauteur de à 30 %, la responsabilité en revenant en majeure partie aux centrales relativement récentes d’Asie, qui pourraient figer les émissions à des niveaux élevés pour les 30 années à venir.
Exploiter les synergies et remédier aux arbitrages qui peuvent exister entre le climat et d’autres priorités peut contribuer à accélérer la sortie des énergies fossiles, tout en favorisant le bien-être des individus. Par exemple, l’abandon progressif du charbon réduit les émissions de GES et la pollution atmosphérique, avec des effets bénéfiques immédiats sur la santé qui peuvent accroître l’acceptabilité sociale et politique de mesures climatiques plus strictes. Néanmoins, l’abandon du charbon n’est pas sans conséquences sur l’emploi et les moyens de subsistance des individus et pourrait pénaliser certains groupes de population. Cette difficulté peut être corrigée à l’aide de mesures judicieusement conçues, à même d’atténuer les retombées négatives sur ces groupes.
L’adoption d’une approche axée sur le bien-être suppose d’incorporer des objectifs allant au-delà du « trilemme » énergétique (une énergie abordable, fiable et décarbonée) et de considérer le système énergétique dans sa globalité. Il est nécessaire pour garantir la transition vers un secteur de l’énergie durable d’accorder la priorité à des objectifs tels que la santé publique, la sécurité, la gestion durable des ressources naturelles, la préservation des écosystèmes et la création d’emplois de qualité élevée. Cela nécessite d’envisager les problématiques du secteur au-delà des centrales électriques pour y englober les infrastructures du réseau, ainsi que les consommateurs (ménages et industrie notamment). Par exemple, en modifiant la demande, par une efficacité énergétique accrue (amélioration du rendement énergétique des appareils électroménagers et des moteurs électriques utilisés dans l’industrie par exemple) et une gestion active de la demande, les factures d’énergie des ménages et des consommateurs industriels seraient réduites et, dans le même temps, le système serait plus flexible et plus facilement intégré au réseau d’énergies renouvelables intermittentes telles que l’éolien et le solaire photovoltaïque.
Un suivi systématique de toutes les facettes du bien-être associé à l’électricité est essentiel pour accompagner ce changement. Par exemple, s’ils disposent d’indicateurs permettant de mieux identifier les ménages exposés au risque de précarité énergétique, les décideurs pourront cibler les transferts de revenus et allouer les coûts d’infrastructure de façon plus efficace. Ces indicateurs, ainsi que d’autres axés sur le s’orienter résolument vers l’abandon du charbon (à l’échelon des centrales), intervenir au niveau de la planification du réseau et de la conception du marché de l’électricité (à l’échelon du réseau), suivi de priorités complémentaires (santé, sécurité et écosystèmes notamment), sont indispensables pour pouvoir cerner les synergies et les arbitrages. En outre, pour déterminer des priorités d’action avec des sources d’informations plus riches, il serait utile de compléter les indicateurs de l’intensité en carbone, actuellement fondés sur la production, par des indicateurs fondés sur la consommation et d’examiner dans quelle mesure les autorités publiques valorisent le potentiel de gestion de la demande. Une politique énergétique complète devra mettre en place une tarification du carbone, soutenir les énergies renouvelables et établir un cadre réglementaire adéquat pour des politiques modifiant la demande.
Infographie 2.1. Développer un secteur de l’électricité durable
2.1. Introduction
La thèse du présent rapport est qu’un changement de perspective – c’est-à-dire l’adoption d’une approche axée sur le bien-être pour élaborer les politiques – est primordial pour évaluer les synergies et les incohérences engendrées par une politique climatique, et donc pour obtenir un double alignement1 entre les objectifs climatiques et les objectifs de bien-être en général. L’adoption d’une approche axée sur le bien-être implique que :
Les objectifs sociaux des politiques sont définis en termes de bien-être (y compris en ce qui concerne la limitation du changement climatique par l’atténuation) et sont systématiquement pris en compte dans les processus de décision à tous les niveaux de l’économie.
Les décisions prises tiennent compte des multiples objectifs de bien-être, au lieu de se focaliser sur un seul objectif (ou sur un ensemble très réduit d’objectifs).
Les relations entre les différents secteurs et éléments du système sur lesquels intervient une politique donnée sont correctement appréhendées.
Le présent chapitre analyse le secteur de l’électricité sous l’angle du bien-être. Il expose les diverses priorités de l’action publique qui caractérisent un secteur de l’électricité durable, et propose un ensemble d’indicateurs pour suivre les progrès et guider les politiques, conformément aux objectifs fixés par les pouvoirs publics. Il fournit donc un cadre général centré sur le bien-être, utilisé pour orienter les politiques examinées dans le chapitre 7 (Partie II).
L’électricité, qui est une forme d’énergie extrêmement polyvalente, a des effets divers sur le bien-être des personnes et les objectifs de développement durable (ODD). D’une part, elle permet l’éclairage et le chauffage des bâtiments, ce qui améliore le confort, la santé et la sécurité des personnes (ODD 3) ; facilite l’éducation (ODD 4) et l’égalité entre les sexes (ODD 5) ; favorise la fourniture d’un large éventail de services de base, ainsi que la mise en place d’infrastructures et d’activités économiques (par exemple : ODD 6, 7, 8, 9 et 11). D’autre part, la production d’électricité à partir de combustibles fossiles contribue pour une grande part aux émissions mondiales de gaz à effet de serre (GES) et au changement climatique, qui ont un impact négatif sur le bien-être actuel et futur des populations, la santé publique (ODD 3), la biodiversité marine et terrestre (ODD 14 et 15) et, plus généralement, le développement durable (GIEC, 2014[1]).
Ayant contribué à l’accélération du développement économique dans les sociétés modernes, l’électricité est aussi privilégiée pour beaucoup d’utilisations finales. Le principal objectif du secteur a été donc de fournir une énergie fiable et abordable pour tous (ODD 7). Depuis que le changement climatique a pris place dans l’agenda politique, son atténuation figure aussi, de plus en plus souvent, dans la liste des priorités de l’action publique, le point d’orgue étant ce que l’on appelle le « trilemme énergétique », c’est-à-dire la fourniture d’une énergie fiable, abordable et décarbonée.
Si les trois volets du trilemme énergétique demeurent essentiels, la production d’électricité a aussi des répercussions sur de nombreuses autres dimensions du bien-être des personnes, ce qui ajoute de la complexité à la gestion de la transition vers une économie bas carbone. Les centrales électriques alimentées par des combustibles fossiles contribuent pour une part importante à la pollution de l’air, de l’eau et des sols, qui a elle-même de graves répercussions sur la santé humaine, les écosystèmes et la biodiversité. Certaines des technologies émettant peu de carbone (notamment les grands barrages hydroélectriques) entraînent souvent un déplacement forcé des populations. Elles détruisent en outre des forêts et dégradent des paysages, ce qui a des effets néfastes sur la biodiversité et les écosystèmes, et compromet le bien-être actuel et futur des populations (McCully, 2001[2]). S’agissant de technologies comme l’énergie nucléaire et du déploiement à grande échelle des techniques de captage et stockage du CO2 (CSC), les impacts associés concernent notamment la sécurité, le stockage de longue durée et, dans le cas du CSC, les risques de fuite (GIEC, 2014[3]), qui demeurent un sujet de préoccupation et nuisent à leur acceptabilité publique dans certains pays. Pour ce qui est des énergies renouvelables intermittentes (comme l’éolien), elles ne sont pas dépourvues d’effets négatifs, par exemple sur les oiseaux migrateurs et les chauve-souris (Tabassum-Abbasi et al., 2014[4]).
De nombreux pays abandonnent d’ores et déjà la production d’électricité à partir d’énergies fossiles pour se tourner vers les énergies renouvelables, mais le rythme de la décarbonation du secteur est trop lent pour permettre la réalisation des objectifs d’atténuation du changement climatique à l’échelle mondiale (AIE, 2019[5]). En fait, le niveau élevé de ces objectifs requiert non seulement une sortie rapide des énergies fossiles dans le secteur de l’électricité, mais aussi une électrification accrue des utilisations finales (GIEC, 2014[1]), (GIEC, 2018[6]). Le double alignement des objectifs d’atténuation du changement climatique et des autres objectifs de bien-être, grâce à la suppression de leurs divergences et à l’exploitation des synergies, peut accélérer la décarbonation tout en procurant de nombreux bienfaits en termes de bien-être et en facilitant la transition vers un secteur de l’électricité durable qui apporte une réponse aux impacts susmentionnés.
Le fait d’observer l’ensemble du secteur électrique sous le prisme du bien-être met en évidence un nombre encore plus élevé d’effets sur le bien-être actuel et futur des personnes (en plus du changement climatique) ; il en résulte une multiplication des leviers d’action et des possibilités accrues d’atteindre plusieurs objectifs ayant trait au bien-être. Réduire la demande en améliorant l’efficacité énergétique peut permettre de faire baisser la facture énergétique des ménages et des industries ainsi que les besoins d’investissement dans la capacité de production et du réseau, et donc avoir des effets bénéfiques sur les écosystèmes et les ressources naturelles limitées (terres, matières) (AIE, 2018[7]). De même, tirer parti du potentiel des ressources énergétiques distribuées (par exemple, l’effacement de la demande, ou la production sur le lieu de consommation) et accroître le couplage sectoriel (avec par exemple l’utilisation de pompes à chaleur et de véhicules électriques) peut favoriser une plus grande flexibilité et ainsi faciliter l’intégration d’une forte proportion d’énergies renouvelables (AIE, 2017[8]).
La section 2.2 indique comment l’adoption d’une approche axée sur le bien-être dans le secteur de l’électricité fait apparaître les nombreux effets qu’a l’électricité sur le bien-être et joue un rôle fondamental dans l’accélération de la transition vers un secteur de l’électricité durable. Elle montre que la prise en compte systématique de plusieurs objectifs de bien-être est nécessaire pour opérer un double alignement de l’atténuation du changement climatique et d’autres objectifs ayant trait au bien-être, l’idée étant d’exploiter les nombreuses synergies tout en anticipant et gérant efficacement les divergences – actuelles et futures – entre les objectifs d’atténuation du changement climatique et d’autres priorités. Lesdites synergies renforcent en outre l’acceptabilité sociale et politique de l’action en faveur du climat.
La section 2.3 part du postulat que le changement de perspective doit s’appuyer sur une série d’indicateurs mettant systématiquement en évidence les divers impacts du secteur de l’électricité sur le bien-être des personnes, et facilitant la conception de politiques publiques propices au double alignement. Elle propose donc un ensemble d’indicateurs permettant d’effectuer le suivi, l’évaluation et, si besoin, l’ajustement de ces politiques. Bien qu’ils ne soient pas exhaustifs, les indicateurs présentés fournissent des exemples de bonnes pratiques pour suivre les progrès de la transition vers un secteur électrique durable.
Le chapitre 7 (Partie II) de ce rapport présente plusieurs politiques publiques jouant un rôle primordial dans la transition vers un secteur de l’électricité durable, en tenant compte de la vision holistique exposée dans le présent chapitre. En plus de montrer l’efficacité des politiques climatiques sur la réduction des émissions de GES, le chapitre 7 évalue leur effet sur d’autres priorités ayant trait au bien-être. Il examine également certains aspects de la conception de l’action publique pouvant à la fois accroître les synergies entre l’atténuation du changement climatique et d’autres priorités et faciliter la gestion d’éventuelles divergences, contribuant ainsi au double alignement.
2.2. Changer de perspective : Au-delà du trilemme énergétique et le niveau des centrales électriques
L’électricité est rapidement devenue une forme d’énergie plébiscitée. C’est elle qui assure le fonctionnement des technologies numériques, des infrastructures de communication et des industries ; c’est aussi elle qui est à la base de la croissance économique (ODD 8), de l’infrastructure et de l’industrie modernes (ODD 9), ainsi que des villes durables (ODD 11). Dans les pays en développement et les économies émergentes, il existe une corrélation positive entre l’accès à l’électricité (ODD 7) et la diminution de la pauvreté (ODD 1), l’amélioration de la santé publique (ODD 3), l’augmentation du niveau d’instruction (ODD 4) et l’égalité entre les sexes (ODD 5).
Le manque d’accès à l’électricité ou les ruptures d’alimentation ont des effets très néfastes sur le bien-être des populations. Bien que des progrès significatifs aient été accomplis ces dernières années, l’accès universel à l’électricité n’est pas près de devenir une réalité à l’horizon 2030 (AIE et al., 2019[9]) : 840 millions de personnes (dont la plupart en Afrique subsaharienne) n’avaient toujours pas accès à l’électricité en 2017. Même si les ménages ont physiquement accès à l’électricité, tous n’ont pas la possibilité de la consommer en raison de la précarité énergétique dans laquelle ils se trouvent ; cette précarité les oblige parfois à réduire le chauffage ou la climatisation, ce qui entraîne une diminution de leur confort et donc de leur bien-être. Enfin, les pannes d’électricité – rarement observées dans les pays développés – sont associées à des pertes considérables de production, à la dégradation des équipements et à une atteinte au bien-être, notamment des risques pour la santé et la sécurité ainsi que la perte de temps libre (Linares et Rey, 2013[10]). Pour citer un exemple, la panne générale survenue à Chypre en juillet-août 2011 a entraîné une perte en termes de bien-être chiffrée à 1 milliard EUR, soit l’équivalent de 4 % environ du produit intérieur brut du pays (Zachariadis et Poullikkas, 2012[11]) ; il s’agissait de la plus grande perte de ce type enregistrée en Europe depuis les dix dernières années (Commission européenne, 2018[12]). La plupart des gouvernements reconnaissent depuis longtemps l’importance de la consommation d’électricité dans l’amélioration du bien-être des personnes et du développement économique. L’accès à une électricité fiable et abordable a donc toujours figuré parmi les priorités essentielles des pouvoirs publics.
Cela dit, la production d’électricité a des effets négatifs importants sur un certain nombre de dimensions du bien-être : les centrales fonctionnant à partir de combustibles fossiles (en particulier celles au charbon toujours en activité) contribuent pour une grande part aux émissions de GES et au changement climatique. La production d’électricité est le secteur générant le plus d’émissions de dioxyde de carbone (CO2), avec 38 % des émissions mondiales de CO2 liées à l’énergie en 2018 (AIE, 2019[13]). Entre 1990 et 2018, ces émissions du secteur de l’électricité ont presque doublé, passant de 6.7 à 13 Gt eq CO2 (AIE, 2019[13]). Les centrales électriques au charbon représentent toujours 60 % de la capacité de production installée au niveau mondial, et des installations d’une puissance de 200 GW sont en cours de construction et risquent de devenir des actifs non amortis (Mirabile et Calder, 2018[14]).
Bien que de nombreux gouvernements considèrent de plus en plus la réduction des émissions de GES liées à l’électricité comme une priorité d’action, les politiques actuelles et les tendances récentes ne suffisent pas pour atteindre les objectifs mondiaux en la matière (AIE, 2019[5]). Le fait que l’atténuation du changement climatique soit reconnue comme une priorité d’action, au même titre que l’accessibilité financière et la fiabilité de l’électricité, a créé ce que l’on appelle le trilemme énergétique. La production d’électricité est toutefois associée à de nombreux autres effets préjudiciables pour le bien-être des personnes, qui sont présentés brièvement ci-dessous :
Les centrales électriques fonctionnant à partir de combustibles fossiles continuent de contribuer pour une part importante à la pollution atmosphérique – notamment en rejetant de l’oxyde de soufre (SOx), de l’oxyde d’azote (NOx) et des particules fines –, laquelle a de graves répercussions sur la santé publique (OCDE/AIE, 2016[15]). Malgré les gros progrès réalisés ces dernières années par le secteur de l’électricité pour réduire la pollution de l’air qu’il engendre,2 celle-ci pose toujours un sérieux problème : en 2013, quelque 22 900 décès prématurés survenus dans l’Union européenne (UE) pourraient être attribués à des centrales au charbon en activité (CAN et al., 2016[16]) ; ce chiffre est plus ou moins équivalent au nombre de victimes des accidents de la route (26 000). Les centrales électriques au charbon sont aussi une source majeure d’émissions de mercure (EPA, 2016[17]). Lorsque le mercure présent dans l’atmosphère pénètre dans le cycle de l’eau, il interagit avec les bactéries, qui le transforment en une substance hautement toxique – le méthylmercure –, qui représente un danger pour les écosystèmes et les animaux aquatiques, les oiseaux et mammifères se nourrissant de poissons, ainsi que leurs prédateurs (EPA, 1997[18]). Enfin, les centrales thermiques rejettent une grande quantité de déchets toxiques, qui peuvent être néfastes à l’environnement local s’ils ne sont pas correctement stockés (National Research Council, 2010[19]).
Certaines technologies de production d’électricité consomment de grandes quantités de ressources naturelles limitées (sols, matières, eau) et ont un impact sur les écosystèmes. L’extraction du charbon modifie considérablement le paysage : outre ses effets néfastes sur les écosystèmes du fait de la déforestation et de la destruction des habitats, elle peut entraîner la pollution des eaux souterraines à cause des rejets de charbon ou du drainage minier acide, c’est-à-dire l’écoulement d’eaux acides dans les rivières et les cours d’eau situés à proximité (Epstein et al., 2011[20]). Les performances des centrales thermiques en matière de conversion d’énergie se sont peu améliorées au cours des dernières décennies (Ayres, Turton et Casten, 2007[21]). Ces installations continuent donc de libérer de grandes quantités de rejets thermiques en utilisant de l’eau comme agent de refroidissement ; or, le rejet d’eau chaude a des effets néfastes sur les écosystèmes et la biodiversité (Goel, 2006[22]).
Les technologies bas carbone peuvent elles aussi avoir des effets nocifs pour la santé publique, les écosystèmes et la biodiversité, et consommer des ressources naturelles. Les accidents nucléaires comme celui de Tchernobyl – dont le bilan humain cumulé se situe entre 4 000 (AIEA, OMS et ONU, 2005[23]) et 16 000 décès dus à des cancers (Cardis et al., 2006[24]) – et celui de Fukushima-Daiichi ont eu toutes sortes de conséquences graves sur la physiologie, le développement, la morphologie et le comportement de la faune et de la flore terrestres et marines, suite à leur exposition à la radioactivité (Steinhauser, Brandl et Johnson, 2014[25]). Le captage et stockage du CO2 (CSC) a des répercussions sur les écosystèmes à cause des activités extractives situées en amont et de la consommation d’eau des centrales thermiques (GIEC, 2014[3]). S’agissant des barrages hydroélectriques de grande taille, bien que l’on connaisse leurs effets sur les écosystèmes environnants, de nombreux projets de construction sont en cours ou envisagés dans des bassins fluviaux renfermant la plus grande biodiversité au monde (celui de l’Amazone, du Congo et du Mékong) (Winemiller et al., 2016[26]).3 La production à grande échelle de bioénergie risque quant à elle, selon les scénarios compatibles avec la limitation du changement climatique à 1.5 degrés Celsius (°C), de peser lourdement sur les écosystèmes et la biodiversité, mais aussi sur les terres disponibles et la production alimentaire (GIEC, 2018[6]). Les autres énergies renouvelables (c’est-à-dire le solaire photovoltaïque, l’éolien et l’énergie marémotrice) peuvent avoir des effets néfastes sur les écosystèmes et la biodiversité du fait de la perte ou de la fragmentation des habitats. Ces effets peuvent être traités à des degrés divers en concevant des politiques appropriées, afin que la production d’électricité bas carbone n’ait pas nécessairement lieu aux dépens d’autres objectifs de bien-être (Gasparatos et al., 2017[27]). Les panneaux solaires photovoltaïques et les éoliennes modernes nécessitent toutes sortes de métaux précieux et de terres rares (comme l’argent et l’indium), dont la rareté pourra à l’avenir créer des problèmes d’approvisionnement (Grandell et al., 2016[28]).
Le secteur de l’électricité joue aussi un grand rôle en tant qu’employeur. La transition vers un secteur comportant une part importante d’énergies renouvelables a des répercussions non négligeables sur les perspectives d’emploi, les communautés locales, ainsi que les moyens de subsistance et le bien-être des populations. Bien que la transition soit susceptible d’avoir des effets positifs sur l’emploi brut, elle risque aussi de causer des difficultés pour certaines régions et communautés, notamment celles dépendantes de l’extraction du charbon (OCDE, 2017[29]). Ces effets sur l’emploi local génèrent d’importants problèmes dans le domaine du développement régional et du bien-être des populations concernées, et doivent être gérés avec précaution. La transition entraîne également des changements au regard de la qualité des emplois, puisque, par exemple, le nombre de travailleurs dans les mines diminue tandis que celui des emplois dans les énergies renouvelables s’accroît.
Si gérer les différents volets du trilemme énergétique est déjà complexe, aborder le secteur de l’électricité sous l’angle du bien-être montre que cette approche inclut des dimensions plus vastes que celles du trilemme énergétique. Un secteur de l’électricité durable procure une énergie fiable et abordable pour tous tout en : i) limitant le changement climatique ; ii) garantissant la santé et la sécurité publiques ; iii) permettant une gestion durable des ressources naturelles ; et iv) fournissant des perspectives d’emploi de qualité.
Un secteur de l’électricité durable procure une énergie fiable et abordable pour tous tout en : i) limitant le changement climatique ; ii) garantissant la santé et la sécurité publiques ; iii) permettant une gestion durable des ressources naturelles ; et iv) fournissant des perspectives d’emploi de qualité.
Évaluer les technologies de production d’électricité sous l’angle du bien-être oblige à appliquer la méthode du coût complet – qui intègre l’ensemble des coûts externes applicables, les risques et les avantages – pour déterminer le mix énergétique bas carbone qui, dans chaque pays, est compatible avec le développement durable. Cette évaluation doit clairement dépasser le niveau des centrales pour s’intéresser à l’infrastructure du réseau et à la demande, afin d’obtenir une vision globale des coûts sociaux de l’électricité.
Par ailleurs, tandis que le coût moyen actualisé de l’électricité provenant des sources d’énergie renouvelable se situe déjà, dans de nombreuses régions, au même niveau que celle produite par les centrales fonctionnant aux combustibles fossiles, le déploiement à grande échelle des énergies renouvelables, ainsi que la production décentralisée d’électricité, ne peuvent avoir lieu sans une plus grande flexibilité du système (Jairaj et al., 2018[30]). L’intégration – à un coût avantageux – de pourcentages d’énergies renouvelables plus élevés, tout en maintenant un haut niveau de fiabilité, requiert la mise en œuvre d’un ensemble de mesures, notamment des améliorations opérationnelles du parc existant, un perfectionnement de la conception des installations fonctionnant à partir de ces énergies, et des investissements dans de nouvelles infrastructures (lignes de transport, capacités de stockage et de secours) (AIE, 2017[8]) (2018[31]). Toutefois, une mesure essentielle pour gagner en flexibilité consiste à agir sur le volet de la demande, comme expliqué dans la section ci-après.
2.2.1. Élargir la perspective : agir sur la demande
Un élément clé de l’approche axée sur le bien-être est la considération de l’ensemble du système énergétique, dont le parc électrique, l’infrastructure du réseau et la demande (Graphique 2.1). La prise en compte de ces différentes composantes fournit une vision globale du secteur de l’électricité et accroît les leviers d’action afin de pouvoir atteindre plusieurs objectifs de bien-être. À titre d’exemple, la réduction de la demande (en améliorant l’efficacité énergétique) et l’effacement de la demande (en décalant la charge à un autre moment de la journée) contribuent de différentes manières au bien-être et au développement durable. Ces deux procédés améliorent l’accessibilité financière de l’électricité, d’une part en réduisant les coûts opérationnels (par exemple grâce à une consommation moindre de combustibles) et d’autre part en évitant des investissements dans de nouvelles installations de production et de nouveaux réseaux. Il en résulte une baisse de la facture énergétique pour les consommateurs privés et professionnels, ainsi qu’une pression moindre sur les écosystèmes et les ressources naturelles. Un point important est que l’effacement de la demande accroît également la flexibilité du système énergétique en permettant une meilleure intégration des sources d’énergie renouvelable.
Graphique 2.1. Les dimensions du bien-être et les composantes du secteur de l’électricité
La réduction de la demande dans les utilisations finales est très importante pour faire baisser la demande d’électricité ainsi que les émissions de GES, et procure également d’autres avantages en termes de bien-être (AIE, 2018[32]). Malgré les améliorations de l’efficacité énergétique, la demande mondiale d’électricité s’est accrue de 115 % entre 1990 et 2016 – soit deux fois de plus que le taux de croissance (52 %) de la consommation finale totale de toutes les énergies au cours de la même période (AIE, 2019[33]). Cette tendance devrait se poursuivre dans les prochaines décennies sous l’effet de la croissance économique et de l’électrification accrue des utilisations finales (AIE, 2017[34]). Même si l’efficacité énergétique restera à l’avenir primordiale, on note un changement d’orientation vers une gestion active de la demande, stimulé par la pénétration des ressources énergétiques distribuées, les technologies numériques et l’intensification du couplage sectoriel.
Même si l’efficacité énergétique reste primordiale, on note un changement d’orientation vers une gestion active de la demande, stimulé par la pénétration des ressources énergétiques distribuées, les technologies numériques et l’intensification du couplage sectoriel.
Les ressources énergétiques distribuées englobent toutes sortes de sources d’énergie locales, notamment les petites unités de production (installations hydroélectriques de petite taille, panneaux solaires de toiture), le stockage de l’énergie, l’effacement de la demande et les véhicules électriques. La production sur le lieu de consommation brouille la frontière traditionnelle entre la production et la consommation d’électricité : les clients sont eux-mêmes producteurs et peuvent jouer un rôle actif en transformant le système énergétique, traditionnellement centralisé et unidirectionnel, en un système décentralisé et bidirectionnel. De la même manière, l’effacement de la demande est limité aux grandes entreprises industrielles, mais les technologies numériques émergentes étendent cette possibilité à d’autres utilisateurs finaux grâce aux compteurs et appareils intelligents (AIE, 2017[35]). Par ailleurs, la technologie de chargement intelligent et celle de raccordement des véhicules au réseau électrique, ainsi que leur déploiement combiné, permettent d’utiliser les véhicules électriques comme moyen de stockage de l’électricité (FIT, 2019[36]). L’agrégation de la demande et du stockage, ainsi que les centrales électriques virtuelles regroupant de nombreux petits producteurs, peuvent contribuer activement aux marchés de l’électricité et accroître à moindre coût la flexibilité du système (Chapitre 7).
Le couplage sectoriel – qui consiste à intégrer les utilisations finales dans le système électrique, que ce soit en les électrifiant ou en produisant une matière première à partir de l’électricité (par exemple du gaz ou de la chaleur) – constitue un autre moyen d’accroître la flexibilité du système. Si l’électrification des utilisations finales est indispensable pour décarboner l’ensemble de l’économie, certaines de ces utilisations (comme les pompes à chaleur ou les véhicules électriques) peuvent aussi contribuer à la flexibilité du système (AIE, 2018[7]). L’utilisation d’électricité bas carbone pour produire des combustibles de synthèse (comme de l’hydrogène et de l’ammoniaque) peut aussi jouer un rôle important dans la décarbonation de l’industrie (produits chimiques) ou des transports (par exemple les véhicules équipés de piles à combustible) (AIE, 2019[37]). La production de gaz à partir de l’électricité peut aussi améliorer la flexibilité du système en rééquilibrant les disparités saisonnières entre la production et la consommation d’électricité (ENTSO-E et ENTSOG, 2018[38]).
2.2.2. Un double alignement entre l’atténuation du changement climatique et d’autres priorités de l’action publique est nécessaire pour accélérer la transition vers un secteur de l’électricité durable
L’adoption d’une approche holistique et le fait d’aborder l’atténuation du changement climatique en parallèle avec d’autres priorités des pouvoirs publics peuvent permettre d’accroître les synergies entre l’action climatique et des objectifs plus généraux de bien-être et de mieux les concilier. Une telle approche peut produire d’importants bienfaits à court terme, susceptibles d’améliorer l’acceptabilité sociale et politique des actions entreprises, et donc accélérer la décarbonation du secteur de l’électricité sans pour autant négliger d’autres priorités relatives au bien-être. Le Tableau 2.1 présente les avantages que procure l’utilisation d’une approche axée sur le bien-être pour analyser les actions d’atténuation du changement climatique, en intégrant systématiquement les priorités de l’action publique qui contribuent à un secteur de l’électricité durable.
Tableau 2.1. Avantages potentiels d’un double alignement découlant d’une approche axée sur le bien-être dans le secteur de l’électricité
2.3. Les indicateurs de la contribution de l’électricité au bien-être
Comme indiqué dans le chapitre 1, la mise en place d’un nouveau système de mesure est essentielle pour enclencher un changement de perspective dans l’élaboration des politiques publiques. Cette section propose un ensemble d’indicateurs pouvant aider les gouvernants à suivre les progrès de la transition vers un secteur de l’électricité durable, à prendre des décisions et à évaluer le double alignement. Plusieurs initiatives ont déjà été prises pour mettre au point des indicateurs mesurant les progrès de la transition vers un secteur de l’électricité durable (AIEA, 2005[39]), (PAGE, 2018[40]), (Conseil mondial de l’énergie, 2019[41]), mais elles ont tendance à ne s’intéresser qu’à certaines facettes de la durabilité (telles que l’accès à l’électricité ou le trilemme énergétique). Les objectifs de développement durable (ODD) et le cadre d’évaluation du bien-être et du progrès de l’OCDE (dénommé ci-après « cadre du bien-être de l’OCDE ») définissent un certain nombre de priorités en termes de bien-être et d’indicateurs y afférents, pour tous les secteurs de l’économie. Des doublons existent cependant entre les priorités d’action présentées dans la précédente section et les objectifs figurant dans le cadre du bien-être de l’OCDE et dans les ODD (Tableau 2.2). Cette section respecte l’ordre des priorités d’action exposées dans la section 2.2. À la fin de chaque priorité, un tableau récapitulatif présente de façon synthétique les indicateurs proposés, en montrant leurs liens avec ceux utilisés pour les ODD et le cadre du bien-être de l’OCDE.
Tableau 2.2. Priorités dans le secteur de l’électricité et liens avec les ODD et le cadre du bien-être de l’OCDE
La liste des indicateurs présentée ici n’est pas exhaustive. Elle vise surtout à fournir des exemples de bonnes pratiques pour aider les pouvoirs publics à suivre les progrès de la transition vers un secteur de l’électricité durable. Le but est aussi de stimuler un débat éclairé, ainsi que de mettre en évidence les limites des données et les améliorations possibles. L’utilisation systématique de ces indicateurs pour guider les décisions permettra aux pouvoirs publics d’impulser le changement vers un secteur de l’électricité durable. Un point important est qu’il est recommandé aux décideurs d’utiliser ces indicateurs de façon groupée et non indépendamment les uns des autres.
2.3.1. Limiter le changement climatique
Les indicateurs utilisés pour évaluer l’atténuation du changement climatique dans le secteur de l’électricité sont relativement simples. Ils incluent les émissions de GES provenant de la production d’électricité (en valeur absolue), l’intensité carbone ainsi que la part des énergies renouvelables et autres sources bas carbone dans la production totale d’électricité. L’ODD 13 privilégie l’action des pouvoirs publics, et l’ODD 7.2 la part des énergies renouvelables dans la consommation finale totale d’énergie. Quant au cadre du bien-être de l’OCDE, il s’appuie sur les émissions de GES dues à la production intérieure et les émissions de CO2 dues à la consommation intérieure (Tableau 2.3). Tous ces indicateurs s’appliquent à l’ensemble des secteurs et ne renseignent donc pas spécifiquement sur le secteur de l’électricité. Cette section présente brièvement les indicateurs de haut niveau appliqués à tous les secteurs, et en propose deux autres : i) l’intensité carbone associée à la consommation, qui informe les clients sur l’empreinte carbone de leur consommation d’électricité et peut compléter l’indicateur de l’intensité carbone associée à la production ; et ii) l’intensité carbone marginale (voir plus bas), qui renseigne sur l’influence de l’effacement de la demande sur les émissions lorsque la charge est décalée à un autre moment de la journée. Cette section analyse également certains indicateurs « intermédiaires » qui pourraient être utiles pour évaluer le degré avec lequel les pouvoirs publics gèrent activement la demande (c’est-à-dire libèrent le potentiel de réduction et d’effacement de la demande) et comment leur action évolue dans le temps. Comme indiqué dans la section 2.2, la gestion active de la demande est un levier important dont peuvent se servir les pouvoirs publics pour améliorer la flexibilité du système énergétique, permettant ainsi une meilleure intégration des énergies renouvelables tout en contribuant aux autres objectifs expliqués dans les sections suivantes (comme l’accessibilité financière ainsi que la préservation des écosystèmes et des ressources naturelles).
Les émissions globales de GES représentent l’indicateur le plus approprié car elles déterminent l’ampleur du changement climatique (Chapitre 1). La grande majorité des émissions de GES du secteur de l’électricité sont les émissions de CO2 provenant de la combustion des combustibles fossiles. Il existe toutefois d’autres sources de GES, notamment le méthane et l’oxyde d’azote (NOx) émis lors de la combustion, ainsi que les émissions fugaces provenant des fuites de gaz (EPA, 2019[42]) ou les effluves de méthane provenant des réservoirs artificiels des barrages (Deemer et al., 2016[43]). Cette section se concentre sur les émissions de CO2 dues à la combustion.
L’intensité carbone associée à la production d’électricité regroupe dans une seule valeur l’empreinte carbone de l’ensemble du parc de production actuel. L’utilisation d’autres indicateurs pour compléter cette mesure permet de mettre en évidence les divers facteurs influant sur cette intensité. Ces indicateurs sont notamment le pourcentage de production de chaque technologie – afin d’évaluer le déploiement des technologies à faible émission de CO2 et de repérer les passages d’un combustible à un autre (par exemple du charbon au gaz naturel) –, ainsi que l’intensité carbone de chaque technologie afin de mesurer les progrès réalisés en matière d’efficience dans le parc actuel de centrales. L’intensité carbone inclut uniquement les émissions générées pendant la phase d’exploitation des centrales électriques ; elle ne tient pas compte des émissions produites pendant toute la durée de vie de ces installations, par exemple lors de leur construction (avec notamment l’extraction et le traitement des matières) et de leur mise hors service (pour en savoir plus sur les analyses du cycle de vie, voir la section 2.3.5).
Le fait de compléter l’intensité carbone de la production par l’intensité carbone de la consommation donne une vision plus complète du système énergétique d’un pays ou d’une région, ainsi que de ses liens avec les systèmes voisins. L’intensité carbone de la production se réfère à la production d’électricité par le parc des centrales électriques du pays concerné, comme le définit la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) (GIEC, 2006[44]). De son côté, l’intensité carbone de la consommation mesure la véritable empreinte carbone de la consommation d’électricité, c’est-à-dire les émissions indirectes dites de catégorie 2, qui correspondent aux « émissions libérées sur le lieu de production de l’électricité achetée » (WRI, 2015[45]). Aucun de ces indicateurs ne tient compte des pertes lors du transport et de la distribution qui, en 2016, représentaient environ 8 % en moyenne à l’échelle mondiale – mais dépassant, cependant, les 50 % dans certains pays (AIE, 2018[46]).4
L’intensité carbone de la consommation est une donnée de plus en plus importante car un grand nombre d’administrations nationales et infranationales, ainsi que de sociétés privées, lancent des initiatives pour réduire les émissions de GES liées à leur consommation. À titre d’exemples, la ville de New York projette de réduire ces émissions de 30 % à l’horizon 2030 par rapport au niveau de 2006, Copenhague ambitionne de devenir neutre en carbone d’ici à 2025, et l’entreprise britannique Tesco a annoncé son intention de parvenir à faire baisser ses émissions de 60 % en 2025 par rapport au niveau de 2015 (AIE, 2017[47]). Ces promesses concernent généralement les émissions indirectes liées à la consommation d’électricité (C40 Cities, 2018[48]). Les administrations locales peuvent utiliser ces données lorsqu’elles mettent en place des taxes sur le contenu carbone de l’électricité fournie au consommateur (Chapitre 7). Les pouvoirs publics peuvent aussi s’en servir pour calculer les émissions indirectes des administrations ou l’empreinte carbone des projets publics.
Calculer l’intensité carbone de la consommation – c’est-à-dire l’intensité carbone de la production rapportée à celle des importations et exportations – nécessite de disposer de données sur : i) les échanges d’électricité entre les pays ; et ii) le contenu carbone de l’électricité échangée. Ces données ne sont pas toujours disponibles publiquement mais elles sont fournies par de nombreux opérateurs de systèmes, parfois même en temps réel, ce qui permet de calculer instantanément l’intensité carbone de la consommation (Tranberg et al., 2018[49]). Les valeurs reproduites ci-dessous sont le résultat de cette approche et proviennent d’Electricity Map (Electricity Map, 2019[50]).
Si la plupart des pays enregistrent des valeurs d’intensité carbone similaires pour la production et la consommation, des écarts sont néanmoins à noter, en particulier dans les petits pays (Graphique 2.2). Dans le cas de la Lituanie, par exemple, l’intensité carbone est de 170 g/kWh pour la production, mais de plus du double (340 g/kWh) pour la consommation. La raison de cet écart est que le pays importe plus de la moitié de l’électricité qu’il consomme au Bélarus et à la Russie, qui présentent tous les deux des intensités carbone relativement élevées. Le Danemark se trouve dans la situation inverse : la part du charbon et du gaz dans le mix énergétique national est relativement élevée, mais le pays importe de grandes quantités d’électricité hydraulique et nucléaire de Norvège et de Suède (tout en exportant vers l’Allemagne une électricité dont l’intensité carbone est relativement forte).
Graphique 2.2. Moyenne annuelle de l’intensité carbone de la production et de la consommation d’électricité en 2018
Source : Auteurs, d’après Electricity Map (https://www.electricitymap.org/?lang=en).
Les données relatives aux variations de l’intensité carbone au cours d’une journée peuvent être utilisées pour évaluer l’impact carbone du lissage de la demande.5 L’intensité carbone varie selon les moments de la journée, en fonction du mix énergétique utilisé. Si, à une certaine heure, les conditions météorologiques sont favorables aux énergies renouvelables et que la production correspondante est élevée, l’intensité carbone sera relativement faible, et inversement. Mesurer l’impact de la variation de la demande sur les émissions de CO2 nécessite l’utilisation de l’intensité carbone marginale, et non de la moyenne de l’intensité carbone de la consommation. La raison à cela est que pour produire une unité supplémentaire d’électricité, l’opérateur du système appelle la centrale marginale, c’est-à-dire l’installation qui permet de satisfaire la demande supplémentaire. L’intensité carbone de cette centrale correspond à l’intensité carbone marginale.
Le lissage de la demande (par exemple grâce à une tarification dynamique) peut avoir des effets bénéfiques en termes d’atténuation du changement climatique. Le Graphique 2.3 présente l’intensité carbone marginale et la charge nette (c’est-à-dire la demande d’électricité moins la production provenant de sources d’énergie renouvelable) au cours d’une journée type, en prenant l’exemple de l’Autriche (dont le profil énergétique est représentatif d’un grand nombre de pays) en 2018. Le lissage de la demande implique l’adaptation des unités de production entre le pic de la demande à 8 heures et son niveau le plus bas à 2 heures. Comme le montre le graphique ci-dessous, cette adaptation permet de réduire les émissions, l’intensité carbone marginale étant plus élevée au plus fort de la demande qu’à 2 heures, ce qui entraîne une réduction des émissions de CO2 de 180 - 110 = 70 g par kWh. Une évaluation réalisée à Chicago dans le cadre d’un projet pilote de tarification dynamique (baptisé « Energy-Smart Pricing Plan ») met en évidence les effets positifs de cette approche sur les émissions de GES (Allcott, 2011[51]). Toutefois, ces résultats ne sont pas forcément aisément transposables à des systèmes énergétiques composés d’un parc de centrales différent (Holland et Mansur, 2008[52]).
Graphique 2.3. Intensité carbone et charge nette lors d’une journée type en Autriche (2018)
Source : Auteurs, d’après Electricity Map.
Tableau 2.3. Tableau récapitulatif : indicateurs de suivi des progrès en matière de limitation du changement climatique et liens avec les ODD et le cadre du bien-être de l’OCDE
Gestion active de la demande
L’ODD 7.3 mesure l’intensité énergétique en rapportant l’énergie primaire à chaque unité de PIB (Tableau 2.4). Bien que cet indicateur permette de calculer et de fournir de façon simple l’intensité énergétique de l’ensemble de l’économie, il ne dit rien sur les facteurs influant son évolution dans le temps. La ventilation de la consommation d’énergie selon les secteurs (industrie, logements, transports) et les activités (chauffage, éclairage et appareils électriques à usage privé) permet d’en savoir plus sur la progression de l’intensité énergétique. À titre d’exemple, l’Agence internationale de l’énergie (AIE) décompose la consommation d’énergie en trois composantes : l’activité globale (comme le nombre d’habitants dans le secteur des logements), la structure du secteur (par exemple la surface utile par habitant) et l’intensité énergétique (comme la consommation d’électricité pour l’éclairage par rapport à la surface utile) (AIE, 2018[53]). Cette décomposition met en évidence les facteurs qui interviennent dans la consommation d’électricité dans des sous-secteurs précis en isolant les effets de l’amélioration de l’efficacité énergétique.
Comme indiqué plus haut, la gestion active de la demande est essentielle pour conférer au système la flexibilité nécessaire à l’intégration de proportions croissantes d’énergies renouvelables. L’électrification des utilisations finales est une stratégie importante pour décarboner ces secteurs, raison pour laquelle il est indispensable de disposer d’informations sur l’ampleur de cette électrification pour évaluer les progrès accomplis. Le recueil de ces informations est relativement simple, car la plupart des bases de données nationales et internationales contiennent des données sur la consommation d’électricité sous forme de pourcentage de la consommation finale totale par secteur (AIE, 2018[54]). Les informations sur les taxes appliquées à l’électricité par rapport à d’autres énergies peuvent mettre en évidence des obstacles à l’électrification (par exemple lorsque l’on compare les coûts en énergie d’une pompe à chaleur électrique avec ceux d’une chaudière au gaz ou au fioul).
Mesurer la flexibilité du système énergétique pour évaluer sa capacité à intégrer des énergies renouvelables n’est pas simple. De nombreuses techniques peuvent permettre d’améliorer cette flexibilité : les centrales électriques au fonctionnement souple (par exemple, les centrales au gaz ou virtuelles), les interconnexions, le stockage et l’effacement de la demande. L’une des façons d’évaluer la capacité du système à intégrer des énergies renouvelables est d’utiliser des indicateurs basés sur la production. À titre d’exemple, le pourcentage de délestage de la production des énergies renouvelables – défini comme le ratio entre le délestage (involontaire) des énergies renouvelables et leur production totale – renseigne sur le degré d’incapacité du système énergétique à intégrer des énergies renouvelables. Le fait d’appliquer cet indicateur au niveau local peut mettre en évidence les blocages à l’intégration de ces énergies, mais sans fournir d’indication sur les causes (congestion, manque de capacité de transport ou offre excessive lors des périodes de faible consommation) (Bird, Cochran et Wang, 2014[55]).
Certains indicateurs permettent d’évaluer le besoin et la marge de flexibilité. Les indicateurs de pénétration des énergies renouvelables (comme le ratio entre la production des éoliennes ou du solaire photovoltaïque et la demande, ou le nombre d’heures pendant lesquelles ce ratio dépasse 100 %) peuvent être utilisés pour déterminer la flexibilité qui est nécessaire pour garantir un approvisionnement continu (AEMO, 2017[56]). Les indicateurs basés sur l’offre évaluent la capacité des centrales électriques au fonctionnement souple par type de technologie, la capacité de stockage par technologie et la capacité de flexibilité de la demande (AIE, 2019[57]). Ces indicateurs renseignent sur la capacité du système énergétique existant à intégrer une production excédentaire d’énergies renouvelables.
Les indicateurs les plus utilisés actuellement sont ceux qui mesurent le potentiel d’effacement de la demande (BEIS, 2017[58]) ; les informations sur la capacité réelle d’effacement de la demande sont en effet plus difficiles à trouver et parfois non disponibles publiquement. Le potentiel d’effacement de la demande est évalué en calculant pour chaque heure de la journée le total de la demande d’électricité pour des utilisations finales qui peut être reportée (par exemple, les appareils de chauffage et de climatisation dans le secteur des logements, les véhicules électriques dans le secteur des transports, ou encore les fondeurs d’aluminium dans le secteur de l’industrie) (AIE, 2017[47]). Les données relatives au marché de l’électricité peuvent renseigner sur l’ampleur de la participation à l’effacement des grands clients industriels et des agrégateurs, qui sont des intermédiaires spécialisés dans le regroupement des capacités d’effacement des consommateurs individuels (Ofgem, 2016[59]). Certains pays (comme l’Allemagne) utilisent comme indicateur l’installation de compteurs intelligents, qui permettent aux consommateurs résidentiels de participer à l’effacement de la demande (BMWi, 2016[60]). Cet indicateur peut être complété par d’autres portant sur d’autres technologies génériques, notamment des appareils intelligents ou des logiciels de contrôle de charge, qui permettent de faire coïncider la demande avec les besoins de l’ensemble du système en temps réel (AIE, 2017[35]).
Les données sur le cadre réglementaire – c’est-à-dire les instruments et les réglementations régissant la participation à l’effacement de la demande sur les marchés, y compris les marchés de l’énergie et de capacités (Chapitre 7) – peuvent renseigner sur l’état de préparation des pays au regard de l’effacement de la demande. Dans l’Union européenne, SmartEN – un groupement d’entreprises spécialisé dans les solutions numériques et décentralisées dans le domaine de l’énergie – examine le cadre réglementaire relatif à l’effacement de la demande et classe les États membres en fonction de leur préparation au marché, en s’appuyant sur des critères comme l’accès au marché, la présélection, les paiements et les pénalités (SEDC, 2017[61]).
Tableau 2.4. Tableau récapitulatif des indicateurs de la flexibilité et de l’intégration de la demande
2.3.2. Améliorer ou maintenir l’accessibilité financière
Plusieurs indicateurs permettent de mesurer l’accessibilité financière de l’électricité ou, plus généralement, la précarité énergétique. Le chapitre 3 présente des indicateurs de compétitivité applicables aux industries qui consomment beaucoup d’énergie et sont exposées à la concurrence. Si l’ODD 7 ne comprend pas d’indicateur spécifique pour mesurer l’accessibilité financière de l’électricité ou de l’énergie, le cadre du bien-être de l’OCDE prend en considération le revenu des ménages et l’accessibilité financière du logement, qui comprend elle-même plusieurs éléments tels que les dépenses consacrées au loyer, à l’entretien, au gaz et à l’électricité (Tableau 2.5).
Le prix de l’électricité ne suffit pas pour évaluer correctement son accessibilité financière. L’évolution du prix de détail de l’électricité sur le long terme semble ne pas coïncider avec certains indicateurs de l’accessibilité financière de l’énergie (Flues et van Dender, 2017[62]). En revanche, son évolution sur le court terme peut générer des difficultés, notamment pour les ménages à faible revenu, car il n’existe pas encore de processus d’ajustement. L’évaluation de l’accessibilité financière requiert au minimum des informations sur les éléments suivants : revenu (voire patrimoine) des ménages (Chapitre 4), quantité d’électricité consommée, et enfin, prix au détail comprenant les coûts de l’énergie (prix de gros et frais d’approvisionnement), dépenses liées au réseau, taxes et prélèvements.
L’accessibilité financière de l’électricité et la précarité énergétique sont des concepts pluridimensionnels qu’il est préférable, pour obtenir des résultats fiables, de mesurer à l’aide de plusieurs indicateurs plutôt que d’un seul, afin de mieux comprendre et observer les facteurs intervenant dans la précarité énergétique (Rademaekers et al., 2016[63]). Certains indicateurs de cette précarité tiennent également compte des frais de chauffage, ce qui est logique étant donné que les appareils de chauffage fonctionnent la plupart du temps à l’électricité ou au fioul (Chapitre 4). La prise en compte des seules dépenses d’électricité donnerait des résultats biaisés laissant croire que les utilisateurs d’appareils de chauffage électriques ont des factures d’électricité plus élevées, alors que ce n’est pas forcément le cas.
L’Observatoire de la précarité énergétique de l’Union européenne a sélectionné plusieurs indicateurs primaires et secondaires pour mesurer cette précarité (Commission européenne, 2019[64]). Les deux premiers indicateurs primaires indiqués ci-dessous s’appuient sur les réponses fournies au questionnaire annuel des statistiques de l’UE sur le revenu et les conditions de vie (Eurostat, 2019[65]). Les deux autres utilisent des chiffres sur les dépenses provenant des enquêtes sur le budget des ménages (Eurostat, 2019[66]). Chacun de ces indicateurs est disponible au niveau des pays et ventilé par décile de revenu, densité d’urbanisation et type de logement (appartement ou maison individuelle, par exemple).
Arriérés sur les factures de services publics : pourcentage de population (ou de sous-population) ayant des arriérés sur les factures des services d’utilité publique, d’après la question : « Sur les douze derniers mois, votre ménage a-t-il été en situation d’impayé, c’est-à-dire : a-t-il été dans l’incapacité de payer dans les délais les factures de services publics (chauffage, électricité, gaz, eau, etc.) pour son logement principal en raison de difficultés financières ? ».
Incapacité à chauffer suffisamment son logement : pourcentage de population (ou de sous-population) qui ne parvient pas à chauffer suffisamment son logement, d’après la question : « Votre ménage a-t-il les moyens financiers de chauffer suffisamment son logement ? ».
Précarité énergétique cachée : pourcentage de population dont les dépenses énergétiques en valeur absolue sont inférieures à la moitié de la médiane nationale.
Fort pourcentage des dépenses énergétiques par rapport au revenu : pourcentage de population dont le pourcentage des dépenses énergétiques par rapport au revenu est supérieur au double du pourcentage médian national.
Les décideurs peuvent utiliser ces indicateurs, ainsi que d’autres, pour évaluer la précarité énergétique ainsi que l’effet de certaines politiques climatiques et réformes de la taxation de l’énergie sur l’accessibilité financière. Flues et van Dender (2017[62]) mesurent par exemple l’impact d’une éventuelle harmonisation des taxes sur les combustibles de chauffage et l’électricité dans 20 pays de l’OCDE, en utilisant une composante carbone de 45 EUR/t équivalent CO2. Outre le fait que cette réforme entraîne dans la plupart des pays une hausse des taxes sur l’énergie, les auteurs ont constaté que si un tiers des revenus supplémentaires procurés par la réforme étaient recyclés sous forme de transfert en espèces assorti d’un plafond de ressources, la réforme améliorerait l’accessibilité financière de l’énergie dans la plupart des pays, d’après les trois indicateurs de la précarité énergétique sélectionnés :
« Règle des dix pour cent » : les dépenses énergétiques d’un ménage dépassent 10 % de son revenu, et le ménage se trouve dans les trois déciles de revenus les plus faibles ;
Seuil de pauvreté relative : après déduction des dépenses énergétiques, le revenu disponible d’un ménage est inférieur au seuil de pauvreté relative ;
Faible revenu et fort pourcentage des dépenses énergétiques : cet indicateur combine les deux précédents.
Tableau 2.5. Tableau récapitulatif : indicateurs de suivi des progrès en matière d’amélioration ou de maintien de l’accessibilité financière et liens avec les ODD et le cadre du bien-être de l’OCDE
Les indicateurs sélectionnés présentent à la fois des avantages et des inconvénients. Tous trois ont une corrélation avec l’indicateur subjectif qu’est la capacité à chauffer suffisamment son logement (Flues et van Dender, 2017[62]). La règle des dix pour cent est un bon moyen d’évaluer indirectement combien de ménages doivent faire face à des coûts relativement élevés de l’énergie. Concernant le seuil de pauvreté relative (qui se situe à 60 % du revenu médian), si le revenu des ménages atteint ce seuil après déduction des dépenses énergétiques, cela veut dire que leur accessibilité financière de l’énergie est menacée, et met en évidence les éléments qui la composent (revenu et répartition). Le dernier indicateur est le plus sélectif : en combinant la règle des dix pour cent et le seuil de pauvreté relative, il identifie les ménages à faible revenu qui consacrent une part importante de leur revenu à l’énergie. Le problème est que cet indicateur nécessite une quantité relativement importante de données.
2.3.3. Garantir la fiabilité
Les indicateurs de la fiabilité et de la sécurité de l’électricité informent les décideurs et les autorités de réglementation sur les performances actuelles du système énergétique (ruptures d’alimentation, offre insuffisante pour répondre à la demande). Bien que ni les ODD, ni le cadre du bien-être de l’OCDE ne comportent des indicateurs de la fiabilité, de nombreux régulateurs publient des rapports d’évaluation approfondis sur l’approvisionnement en énergie, en rappelant les tendances passées et en insistant sur les risques futurs (Reliability Panel AEMC, 2018[67]), (Department of Energy, 2017[68]). Ces rapports citent généralement un large éventail d’indicateurs qui mesurent les divers aspects de la fiabilité, mettant ainsi en évidence les performances du système énergétique et les causes des ruptures d’alimentation. La présente section donne un bref aperçu des indicateurs fréquemment utilisés.
Pour ce qui concerne le réseau de distribution et de transport, les indicateurs les plus élaborés sont notamment l’indice de durée moyenne d’interruption du système et l’indice de fréquence moyenne d’interruption du système, qui mesurent la durée et la fréquence des coupures d’électricité pour un consommateur moyen pendant une période donnée (Reliability Panel AEMC, 2018[67]). Ces deux indicateurs permettent aux décideurs publics d’évaluer l’état du réseau en comparant la fiabilité à la fois dans le temps et selon les territoires. Dans la plupart des pays, les opérateurs du système sont tenus de signaler si une coupure était planifiée ou non, et d’en communiquer les causes (par exemple : dysfonctionnement, surcharge ou raisons externes telles que les conditions météorologiques).
D’autres indicateurs tentent de mesurer les risques ex ante d’interruption de l’alimentation électrique. Cela inclut des indicateurs concernant des éléments pertinents du système énergétique (par exemple : l’extension du réseau, les interconnexions, la puissance en réserve et la capacité de stockage), ainsi que d’autres mesurant l’adéquation des ressources (Bundesnetzagentur et Bundeskartellamt, 2018[69]). Les indicateurs couramment utilisés sont les suivants :
Marge capacitaire : excès de capacité de production installée par rapport à la demande maximale ;
Marge capacitaire réduite : excès attendu de capacité de production disponible par rapport à la demande maximale (la capacité de production disponible correspond à la capacité installée dont il est attendu qu’elle soit accessible pendant des durées suffisantes) ;
Probabilité de défaillance : nombre d’heures par an (selon des calculs probabilistes) pendant lesquelles l’offre est durablement inférieure à la demande ;
Défaut attendu de livraison de l’énergie : quantité prévisible d’électricité non fournie au consommateur.
La demande maximale intervient dans les deux indicateurs de la marge capacitaire. Les politiques et les réglementations encourageant l’effacement de la demande pour abaisser cette demande maximale se reflètent directement dans les indicateurs signalant un risque plus faible de délestage. La marge capacitaire réduite traduit explicitement le caractère intermittent de la production par un parc qui ne fonctionne que dans certaines conditions climatiques (Ofgem, 2011[70]). Les États-Unis et de nombreux pays européens mesurent la fiabilité non pas à l’aide de cet indicateur mais de la probabilité de défaillance et du défaut de livraison de l’énergie attendu: bien que plus exigeants en termes de méthode et de données, ces deux indicateurs traduisent mieux, du fait de leur approche par la probabilité, l’impact d’une hausse de la pénétration des énergies renouvelables intermittentes sur la sécurité de l’offre d’électricité (DECC, 2013[71]).
Les responsables politiques et les opérateurs du réseau ont besoin de savoir la perception des clients des ruptures d’alimentation évitées. Ces avis servent à évaluer les préjudices causés par des pannes ou à analyser les coûts-avantages afin de déterminer les gains économiques que peuvent procurer des améliorations de l’infrastructure énergétique (de Nooij, Koopmans et Bijvoet, 2007[72]). Un indicateur souvent utilisé à cet effet est la valeur de la défaillance, qui mesure le prix maximum de l’électricité que les clients sont prêts à payer pour éviter un délestage (ACER, 2018[73]). Utilisant la technique de la préférence déclarée, cet indicateur établit un lien direct entre la fiabilité de l’électricité et le bien-être des consommateurs, qui sont invités à donner une estimation monétaire de l’inconfort ressenti. La réglementation européenne sur le marché interne de l’électricité oblige les États membres de l’UE à faire connaître la valeur de la défaillance enregistrée dans leur pays, et à l’actualiser au minimum tous les cinq ans. Au sein de l’UE, cette valeur est comprise entre 1 500 EUR/MWh en Bulgarie et 22 940 EUR/MWh aux Pays-Bas, ce qui est nettement plus élevé que le prix de gros moyen de l’électricité, qui se chiffre respectivement à 40 EUR/MWh et 60 EUR/MWh (ACER, 2018[73]). La valeur de la défaillance varie également selon le type de client, les commerçants et les industries accordant généralement plus de prix à la fiabilité de la fourniture d’électricité que les particuliers (London Economics, 2013[74]).
La fiabilité de l’alimentation en électricité est de plus en plus menacée par le changement climatique. Cela oblige à mettre en place des infrastructures résistantes : les événements climatiques extrêmes comme les tempêtes, les incendies de forêt et les inondations provoquent des ruptures d’alimentation ; la diminution des ressources en eau limite la production hydroélectrique ainsi que le fonctionnement des centrales thermiques ; enfin, l’élévation du niveau des océans représente un danger pour les infrastructures énergétiques situées en pleine mer et le long des côtes (AIE, 2015[75]). Par conséquent, les évaluations des risques nationales et régionales doivent tenir compte des risques en matière de changement climatique pour évaluer la sécurité future de l’alimentation. Des indicateurs mesurant les risques climatiques et la résistance des infrastructures sont en cours de développement (OCDE, 2019[76]).
2.3.4. Améliorer l’accès
Les indicateurs mesurant l’accès (physique) à l’électricité se basent généralement sur le nombre de raccordements au réseau dans une zone donnée. Lorsqu’elle rend compte de cet accès dans le cadre de l’ODD 7 (Tableau 2.6), l’AIE se concentre sur les raccordements physiques au réseau (réseau national, mini-réseau, hors-réseau) en s’appuyant sur les bases de données constituées par les gouvernements nationaux et les banques de développement multilatérales, ou sur les statistiques publiquement disponibles (AIE, 2017[77]). Selon les données disponibles, l’accès à l’électricité est déterminé le plus souvent par l’existence d’un poteau électrique dans la ville ou le village, ou par les résultats d’une enquête réalisée auprès des ménages au sujet de leur raccordement au réseau (SE4A et PAGE, 2015[78]).
Cette approche de l’évaluation de l’accès à l’électricité présente plusieurs limites. Tout d’abord, l’existence d’un poteau électrique dans une ville ou un village n’implique pas nécessairement que tous les ménages sont reliés au réseau. Ensuite, le fait de réduire la mesure de l’accès à l’électricité à une valeur binaire omet de prendre en compte les nombreux aspects de la qualité de cet accès, notamment la disponibilité de l’alimentation électrique (nombre d’heures par jour), le voltage (faible ou irrégulier, par exemple), ainsi que la légalité et la sécurité du raccordement. Les raccordements sauvages des habitations, en particulier dans les zones rurales et les bidonvilles, peuvent causer des problèmes sanitaires majeurs, des blessures et des décès (SE4A et PAGE, 2015[78]).
Pour être exhaustive, l’évaluation doit inclure une mesure plus approfondie des nombreux aspects de cet accès, afin de donner une image plus juste de la réalité et de pouvoir suivre avec plus de précision les progrès réalisés. Bien que ce type d’évaluation requière plus de données, des modèles sont en cours de développement et d’expérimentation, notamment dans les pays en développement et les économies émergentes. Le cadre à plusieurs niveaux de la Banque Mondiale dénommé Multi-Tier Framework (MTF) mesure les différentes dimensions de l’accès à l’électricité (comme indiqué dans le précédent paragraphe) et attribue des notes de 0 (aucun accès) à 5 (accès total). Le MTF peut être adapté et modulé en fonction des spécificités de chaque pays ou localité.
L’application du MTF dans une étude de cas en Inde a révélé d’importantes différences en termes de résultats. Par exemple, le niveau 1 du MTF correspond à une puissance électrique de 1 à 50 volts (suffisante pour l’éclairage et le fonctionnement d’appareils de divertissement de base), à une durée de l’alimentation électrique comprise entre 4 et 8 heures, et à un raccordement illicite. Si l’on se base sur le critère de l’existence d’un poteau électrique dans le village, le taux d’accès global obtenu est de 96 %. En revanche, si l’on se réfère au cadre de la Banque mondiale, 69 % seulement des ménages ont accès au réseau, dont 37 % seulement jouissent de conditions d’accès de niveau 1(Jain et Urpelainen, 2016[79]).
Le cadre à plusieurs niveaux de la Banque mondiale requiert une grande quantité de données, ce qui freine son utilisation. Même son format simplifié – donc moins exigeant – nécessite la réalisation d’enquêtes auprès des ménages (SE4A et PAGE, 2015[78]). Une autre méthode pour mesurer l’accès à l’électricité est d’utiliser les images satellite de l’intensité lumineuse nocturne (Dugoua, Kennedy et Urpelainen, 2018[80]). Ces données permettent de suivre les progrès accomplis en matière d’accès universel à l’électricité sans avoir à réaliser des enquêtes coûteuses et laborieuses. L’inconvénient de cette méthode peu coûteuse est qu’elle ne permet pas d’évaluer les critères de qualité évoqués plus haut. Les données satellite peuvent aussi être utilisées pour obtenir des informations sur l’infrastructure électrique existante, par exemple les lignes de transport à moyenne tension (Facebook, 2019[81]).
Tableau 2.6. Tableau récapitulatif : indicateurs de suivi des progrès en matière d’amélioration de l’accès et liens avec les ODD et le cadre du bien-être de l’OCDE
2.3.5. Garantir la santé et la sécurité publiques
Le fait de mesurer la présence de polluants – dans l’air, l’eau et les sols – résultant de la production d’électricité permet de vérifier les avancées réalisées en matière d’énergie propre, et informe les autorités sur l’impact des politiques environnementales. Les données sur la pollution provenant de sources fixes sont faciles à trouver dans la plupart des pays de l’OCDE (OCDE, 2000[82]). Dès les années 1990, la majorité des membres de l’OCDE ont mis en place des registres des rejets et transferts de polluants (RRTP) pour contrôler la pollution émanant de sources fixes, notamment les centrales électriques thermiques. L'OCDE les a aidés dans cette démarche et poursuit ses travaux pour améliorer la méthodologie (OCDE, 1996[83]). Les informations figurant dans les RRTP sont accessibles publiquement, ce qui contribue à la transparence et à la participation de la population à la prise de décisions sur les questions environnementales.
Les RRTP peuvent être utilisés pour mesurer les polluants émanant du secteur de l’électricité. La plupart de ces registres incluent toutes sortes de polluants, dont les GES (CO2, méthane et hydrofluorocarbone), les polluants atmosphériques (SOx, NOx et monoxyde de carbone), les métaux lourds (arsenic, mercure et plomb), les pesticides et les substances inorganiques (AEE, 2019[84]). Au Canada, par exemple, l’Inventaire national des rejets de polluants recense à ce jour 324 polluants différents (Gouvernement du Canada, 2018[85]), ce qui facilite l’évaluation des politiques visant à réduire l’impact des centrales électriques en termes de pollution. Les informations sur les émissions de polluants (y compris de GES) peuvent permettre de mettre en évidence des incohérences et les synergies entre l’atténuation du changement climatique et la lutte contre d’autres formes de pollution, dans le but d’atteindre le double alignement.
Les analyses du cycle de vie fournissent des informations essentielles sur l’impact environnemental global des technologies de production d’électricité. Contrairement aux RRTP, qui ne recensent que les émissions produites lors de la phase d’exploitation des grandes installations de combustion, les analyses du cycle de vie couvrent généralement toutes les phases : construction ; exploitation ; fourniture de combustible (dans le cas des centrales biomasse, thermiques ou nucléaires) ; démantèlement (ISO, 2006[86]). Même si de nombreuses technologies à base d’énergies renouvelables n’émettent pas de polluants lors de la phase d’exploitation, une pollution de l’air, des sols et de l’eau a lieu au moment de la construction et du démantèlement des installations. L’impact environnemental des énergies renouvelables provient essentiellement de l’extraction et du traitement des matières utilisées dans la construction des installations, par exemple celles consommant beaucoup d’énergie (comme le ciment et l’acier ; voir le chapitre 3). Malgré cela, les énergies renouvelables continuent d’être nettement plus performantes que les centrales thermiques les plus modernes au regard des émissions enregistrées sur l’ensemble du cycle de vie (GIEC, 2014[1]).
Il est toujours difficile d’établir un lien entre les sources et les niveaux de pollution en raison des nombreux phénomènes de non-linéarité, qui nécessitent l’utilisation de modèles pour comprendre la dispersion des polluants dans l’atmosphère. L’ODD 11.6 se base sur la moyenne annuelle de la teneur en particules fines pour évaluer le niveau de pollution, mais cela masque les fluctuations survenant au cours de l’année (Tableau 2.7). L’Agence européenne pour l’environnement fournit quant à elle les concentrations en temps réel de divers polluants présents dans l’atmosphère (SOx, NOx, PM), relevées sur différents sites d’observation en Europe (AEE, 2019[87]).6 Associées aux données en temps réel provenant de sources ponctuelles (comme le RRTP) et des modèles sur la qualité de l’air, ces informations peuvent aider les pouvoirs publics à déterminer l’origine du dépassement des valeurs limites de qualité de l’air, montrer l’impact de chaque secteur sur cette qualité, et renseigner sur les effets des technologies de lutte antipollution (EPA, 2011[88]).
Tableau 2.7. Tableau récapitulatif : indicateurs de suivi des progrès en matière de garantie de la santé et de la sécurité publiques, et liens avec les ODD et le cadre du bien-être de l’OCDE
2.3.6. Gérer de façon durable les ressources naturelles et préserver les écosystèmes
Les indicateurs mesurant l’occupation des sols et la consommation d’eau des technologies de production d’électricité montrent l’impact du système énergétique sur ces ressources naturelles limitées, et permettent aux décideurs de mieux cerner les pressions qui pèsent sur l’environnement. Les données sur l’occupation des sols sont particulièrement importantes pour les pays disposant d’une surface terrestre restreinte, tandis que celles sur la consommation d’eau sont plus pertinentes pour les pays connaissant une pénurie de cette ressource. Les deux indicateurs nécessitent une approche sur l’ensemble du cycle de vie (voir la section précédente). Ils sont représentés sur le Graphique 2.4.
Dans de nombreux cas, l’occupation des sols entraîne une baisse considérable de la biodiversité et risque de nuire à la fourniture de services importants pour les écosystèmes, notamment ceux qui permettent la préservation de l’eau douce et des ressources forestières (Foley, 2005[89]). Les indicateurs de la biodiversité figurant dans les ODD et le cadre du bien-être de l’OCDE se concentrent sur les espèces menacées (par exemple l’Indice Liste Rouge), mais ils n’évaluent pas les risques d’extinction attribuables au secteur de l’électricité (
Tableau 2.8). Il est particulièrement important de mesurer l’impact sur les écosystèmes du déploiement des énergies renouvelables, car ces dernières représenteront à l’avenir l’essentiel du parc énergétique de la plupart des pays (Section 2.2). Certains pays ont commencé à examiner systématiquement les répercussions d’un déploiement accru des énergies renouvelables, afin de repérer et de gérer les éventuels arbitrages à opérer avec la préservation des écosystèmes. L’Allemagne a par exemple entrepris de mesurer l’impact environnemental de la transition énergétique à l’aide d’indicateurs qui évaluent les effets du déploiement des énergies renouvelables sur l’environnement et fournissent une base chiffrée permettant de concevoir des instruments pour remédier aux effets néfastes (Bundesamt für Naturschutz, 2018[90]). Dans un premier temps, le rapport de l’Allemagne rend compte du déploiement géospatial des installations fonctionnant aux énergies renouvelables et son évolution dans le temps, et le compare avec les données existantes relatives aux zones écologiquement sensibles et protégées (Eichhorn et al., 2019[91]). Le rapport a identifié et quantité un certain nombre d’incompatibilités entre les énergies renouvelables et la biodiversité, comme les collisions d’oiseaux et de chauve-souris contre les éoliennes, ainsi que la perte et la fragmentation des habitats naturels dues à l’installation de panneaux solaires photovoltaïques à grande échelle.
Graphique 2.4. Consommation d’eau et occupation des sols de certaines technologies de production d’électricité
Note : Les données représentent la consommation minimale et maximale, selon les technologies concernées. CSP = solaire thermique à concentration ; GICC : gazéification intégrée à un cycle combiné ; SCPC : charbon pulvérisé pour centrale supercritique.
Source : Auteurs, d’après (Hertwich et al., 2014[92]), (Meldrum et al., 2013[93]) et (Bakken, Killingtveit et Alfredsen, 2017[94]).
Tableau 2.8. Tableau récapitulatif : indicateurs de suivi des progrès en matière de gestion durable des ressources naturelles et de préservation des écosystèmes, et liens avec les ODD et le cadre du bien-être de l’OCDE
Les technologies de production d’électricité nécessitent aussi un large éventail de matières dont les réserves ne sont pas infinies, notamment l’aluminium, le cuivre, le fer et plusieurs terres rares (Kleijn et al., 2011[95]). La quantité de matières requise sur une base unitaire est généralement plus élevée pour les installations fonctionnant aux énergies renouvelables que pour les centrales électriques classiques (Hertwich et al., 2014[92]). Pour citer un exemple, le solaire photovoltaïque nécessite entre 11 et 40 fois plus de cuivre. Le suivi de la disponibilité des matières est essentiel pour repérer les blocages au niveau de l’approvisionnement. Si la disponibilité de la plupart des matières n’est pas problématique, en revanche l’argent, l’indium, le tellure ou le ruthénium risquent de manquer à l’avenir pour le déploiement de l’énergie solaire photovoltaïque (Grandell et al., 2016[28]). De même, le néodyme, le praséodyme, le dysprosium et le terbium sont des composants indispensables pour les aimants permanents utilisés dans les générateurs des éoliennes (Pavel et al., 2017[96]). Les risques éventuels de pénurie de ces matières soulignent l’importance de l’intensification du recyclage, mais aussi de la transition vers une économie circulaire (Chapitre 3).
2.3.7. Fournir des perspectives d’emploi de qualité
Le nombre d’emplois cumulé dans la production d’électricité à base d’énergies renouvelables et de combustibles fossiles fournit une indication des défis et des bienfaits que représente la transition vers un secteur de l’électricité durable. Une distinction peut être faite entre les emplois directs et indirects. Cette deuxième catégorie inclut les prestataires qui fournissent des services et des biens intermédiaires pour le secteur de l’énergie. Les effets produits par les emplois directs et indirects sont difficiles à définir et donc à quantifier, car les emplois ne sont pas toujours clairement attribuables (SRU, 2017[97]). Par exemple, le nombre d’emplois indirects dans les énergies renouvelables n’est pas facile à établir car les fournisseurs sont des entreprises aux profils relativement variés, dont la plupart fournissent aussi des services autres que les énergies renouvelables. En revanche, dans le domaine des centrales thermiques, la distinction entre les emplois directs (pour la compagnie minière ou d’électricité) et indirects (pour les fournisseurs) est plus facile.
La croissance de l’emploi brut peut être un facteur important de soutien prolongé de l’opinion publique à la transition vers un secteur de l’électricité durable. Le rapport de suivi établi par l’Allemagne, qui examine de façon approfondie la transition énergétique (Encadré 2.1), présente explicitement des chiffres relatifs à l’emploi. Le Graphique 2.5 montre l’évolution de l’emploi en Allemagne dans les secteurs des combustibles fossiles et des énergies renouvelables entre 2000 et 2016. Ces chiffres incluent, pour les deux types d’énergies, les emplois directs et les emplois indirects. L’emploi total dans le secteur de l’électricité est passé de 554 000 en 2000 à 690 000 en 2016, avant de diminuer ces dernières années. Les destructions d’emplois dans les centrales classiques ont été compensées par des créations dans le secteur des énergies renouvelables, qui représentaient presque 50 % en 2016. Les emplois dans les combustibles fossiles se concentrent dans le secteur du lignite en raison de la forte intensité de main-d’œuvre dans l’extraction minière.
Graphique 2.5. Évolution de l’emploi en Allemagne dans le charbon et les énergies renouvelables, 2000-2016
Source : Auteurs, d’après (GWS, DLR et DIW, 2018[98]).
Encadré 2.1. Le suivi de la transition énergétique en Allemagne
Le rapport de suivi établi par l’Allemagne est un exemple de bonne pratique s’agissant de la mise en place d’un système de mesure permettant aux décideurs de suivre l’état d’avancement de plusieurs objectifs d’action liés à la transition énergétique du pays (Energiewende). Dans son document conceptuel sur l’énergie datant de 2010, le gouvernement allemand fixait un certain nombre d’objectifs à moyen terme dans les domaines du climat et de l’énergie (par exemple, une réduction de 40 % des émissions de GES liées à la production d’énergie, ainsi qu’une augmentation de l’efficacité énergétique de 10 % à l’horizon 2020).
Le rapport de suivi analyse et combine les données disponibles pour en faire des indicateurs des dimensions environnementales et socio-économiques du secteur de l’énergie. Dans la première partie, le rapport décrit les objectifs fixés dans le document conceptuel ; dans la seconde, il s’éloigne des objectifs quantitatifs de la transition énergétique pour aborder ses aspects environnementaux et socio-économiques, ce qui permet d’obtenir une évaluation multidimensionnelle (Tableau 2.9).
Tableau 2.9. Aspects environnementaux et socio-économiques pris en compte dans le processus de suivi
Source : Auteurs, d’après (BMWi, 2016[60]).
Les chiffres globaux de l’emploi font apparaître un redéploiement limité des travailleurs sous l’effet de la transition vers un secteur de l’électricité durable, en comparaison avec les normes habituelles (OCDE, 2017[29]). Toutefois, ces données globales ne permettent pas d’évaluer l’impact de la transition au niveau local. Cela dit, des mesures de l’emploi à l’échelle régionale ont bien été réalisées. Aux États-Unis, par exemple, le rapport sur l’énergie et l’emploi (« Energy and Employment Report ») fournit des données sur l’emploi réparties par technologie et par métier au niveau des comtés (NASEO et EFI, 2019[99]). Cela permet de déterminer quels comtés (et quelles personnes) sont négativement affectés par la transition, et aide les pouvoirs publics à mieux cibler les perdants, afin que personne ne soit laissé au bord du chemin. La ventilation des données au niveau régional met aussi en évidence les comtés qui ont le plus bénéficié de la transition, encourageant éventuellement les administrations infranationales à engager une action climatique plus radicale.
S’agissant de la qualité des emplois, son évaluation nécessite la prise en compte de plusieurs aspects. Pour mesurer la sécurité de l’environnement de travail, les indicateurs des ODD 8.5 et 8.8 incluent le salaire horaire moyen et la fréquence des accidents (Tableau 2.10). Le cadre de l’OCDE pour la qualité de l’emploi propose trois indicateurs : la qualité du revenu d’activité, la qualité de l’environnement de travail (conditions sanitaires et sécurité) et la sécurité sur le marché du travail (Cazes, Hijzen et Saint-Martin, 2015[100]). Évalués sur la base de ces critères, les emplois dans le secteur de l’électricité – incluant à la fois les énergies fossiles et les énergies renouvelables – affichent des différences entre les pays (notamment entre les membres de l’OCDE et les pays en développement/économies émergentes). Ces différences reflètent les circonstances nationales (syndicats, dotation en ressources, maturité du secteur des énergies renouvelables et qualification de la main-d’œuvre). Les données recueillies renseignent les pouvoirs publics sur les synergies et les incohérences associées à la transition vers un secteur de l’électricité durable, notamment en matière de santé et de sécurité des travailleurs.
Tableau 2.10. Tableau récapitulatif : indicateurs de suivi des progrès en matière de perspectives d’emploi de qualité et liens avec les ODD et le cadre du bien-être de l’OCDE
2.4. Conclusion et présentation du chapitre 7 (Partie II)
Le présent chapitre visait à montrer que l’application au secteur de l’électricité d’une approche axée sur le bien-être fait apparaître un certain nombre de priorités autres que le traditionnel trilemme énergétique (fiabilité, accessibilité financière et décarbonation), et que toutes ces priorités contribuent à l’avènement d’un secteur de l’électricité durable. Le chapitre a également insisté sur l’importance de conduire une évaluation à différents niveaux (les centrales, le réseau et la demande), car cela augmente les leviers d’action en vue d’opérer un double alignement grâce à l’exploitation des synergies entre l’action climatique et d’autres priorités relatives au bien-être. Dans sa seconde partie, le chapitre a proposé une série d’indicateurs permettant d’aider les pouvoirs publics à suivre les avancées de la transition vers un secteur de l’électricité durable, de guider leurs décisions, ainsi que d’évaluer les synergies et les divergences entre l’action climatique et d’autres priorités axées sur le bien-être.
Le chapitre 7 (Partie II du rapport) examine les trains de mesures qui facilitent la transition vers un secteur de l’électricité durable. Il s’intéresse à l’efficacité des politiques publiques au regard de la réduction des émissions de GES, et met en lumière leurs effets sur les dimensions du bien-être abordées dans le présent chapitre. Le chapitre 7 analyse également comment ces politiques peuvent, dès leur conception, intégrer explicitement des dimensions du bien-être, et fournit des exemples des façons de procéder pour atteindre le double alignement. Enfin, il montre comment les indicateurs proposés dans le présent chapitre peuvent être utilisés pour améliorer et guider les décisions des pouvoirs publics.
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Notes
← 1. La création d’un double alignement entre l’action climatique et les objectifs plus larges de bien-être humain et de développement durable requiert les conditions suivantes : i) les politiques non climatiques doivent encourager les efforts pour atteindre les objectifs d’atténuation du changement climatique, au lieu de les entraver ; ii) pour être plus attractive, l’atténuation du changement climatique doit également satisfaire d’autres objectifs sociaux importants (comme la qualité de l’air et l’amélioration de la santé) pouvant être atteints à brève échéance.
← 2. Pour citer un exemple, entre 1990 et 2016, les émissions de SOX liées à la production d’électricité dans les pays de l’OCDE ont baissé de plus de 75 %, et les émissions de NOX de presque 50 % (OCDE, 2017[108]).
← 3. Les transferts forcés de populations dus à l’exploitation minière (du charbon) et à la construction de grands barrages hydroélectriques peuvent provoquer un important choc émotionnel du fait de la perte, par les personnes déplacées, de lieux auxquels elles étaient attachées (Vanclay, 2017[103]). Selon de récentes estimations, le barrage des Trois-Gorges en Chine aurait entraîné le déplacement de plus d’un million de personnes (Wilmsen, Webber et Duan, 2011[102]).
← 4. Les pertes d’électricité lors du transport et de la distribution sont généralement considérées comme l’écart résiduel entre la production totale et la consommation totale d’électricité. Elles peuvent être réparties en deux catégories : les pertes techniques et non techniques. Les premières correspondent aux pertes subies lors du transport de l’électricité ; elles peuvent être réduites en améliorant les lignes de transport ou les transformateurs, ou en perfectionnant les pratiques. Les secondes proviennent surtout, notamment dans les pays en développement et les économies émergentes, des vols d’électricité, qui représentent un problème grave pour la viabilité financière des services d’utilité publique (Sharma et al., 2016[104]). Les principales raisons de ces vols sont le manque d’accès à l’électricité et les problèmes d’accessibilité financière (Yakubu, Babu C. et Adjei, 2018[101]).
← 5. Les consommateurs d’électricité peuvent eux aussi utiliser ces données pour améliorer leur empreinte carbone en décalant leur consommation dans le temps. Le fait de décaler sa consommation d’une heure où l’intensité carbone est élevée à une autre où elle est faible permet en effet de réduire les émissions de CO2.
← 6. Ces valeurs peuvent être complétées par des données satellite, afin de mieux comprendre les niveaux de pollution existant à différents endroits. À titre d’exemple, la NASA et le service de modélisation atmosphérique Copernicus fournissent des données sur la pollution atmosphérique qui sont actualisées toutes les heures et couvrent des zones de seulement 10 km sur 10.