Des infrastructures pour un avenir résilient face au changement climatique

Résumé

Les températures moyennes mondiales ont atteint un niveau record en 2023 en s’établissant à 1.4 °C au-dessus de la moyenne préindustrielle. Ce réchauffement est synonyme de canicules, d’inondations et d’autres événements extrêmes plus fréquents et plus intenses, ainsi que d’évolutions qui se manifestent de façon plus progressive, comme les sécheresses et les submersions. Certains effets futurs du changement climatique sont à présent devenus inévitables, mais leurs conséquences ne le sont pas. En complément des activités de lutte contre le changement climatique, il est indispensable de redoubler d’efforts pour nous préparer à ces effets.

La résilience face au changement climatique et les infrastructures sont étroitement liées pour plusieurs raisons. Premièrement, la modification du climat menace directement et indirectement les infrastructures elles-mêmes et la fourniture des services correspondants, comme on le voit, par exemple, lorsque des chaussées fondent, des réservoirs s’assèchent et des tunnels sont inondés. Les effets qui s’exercent en un point peuvent se répercuter en cascade sur tout le réseau d’infrastructures et causer des perturbations économiques et sociales. Deuxièmement, les infrastructures peuvent aggraver les risques liés au climat, comme l’ont illustré récemment les feux de forêt déclenchés par des étincelles provenant de lignes de transport d’électricité, ou les effets catastrophiques provoqués par la rupture de digues à la suite d’intenses précipitations. Troisièmement, le changement climatique engendrera de nouvelles demandes en matière d’infrastructure, comme le renforcement des ouvrages de protection contre les inondations.

Compte tenu de ces enjeux, il est urgent de faire de la résilience climatique la norme dans le domaine des infrastructures. Sachant que les choix infrastructurels faits aujourd’hui auront des conséquences pendant des décennies, il est primordial que les infrastructures soient intrinsèquement résilientes et non vulnérables. Concrètement, cela suppose de planifier, concevoir, construire et exploiter les infrastructures en tenant compte de l’évolution du climat, en les y préparant et en les y adaptant. Parallèlement, il faut veiller à ce qu’elles contribuent à la transition vers la neutralité en gaz à effet de serre. La résilience climatique des nouveaux actifs doit être prise en considération dès les toutes premières phases et, parallèlement, il s’agit de redoubler d’efforts pour combler le vide laissé par les infrastructures vieillissantes. Certains actifs existants devront le cas échéant être modernisés ou exploités différemment en raison de leur impact sur le climat au cours de leur durée de vie.

L’intérêt économique d’investir dans des infrastructures résilientes face au changement climatique est indiscutable. Des investissements bien ciblés et réalisés en temps utile peuvent contribuer à la protection des personnes et des moyens de subsistance, fiabiliser la fourniture des services, réduire les besoins en termes d’entretien, allonger la durée de vie des actifs et produire des retombées bénéfiques. Il a ainsi été estimé que chaque euro investi dans des infrastructures résilientes face au climat rapportait des bénéfices d’une valeur de quatre euros.

Pour libérer ce potentiel, il faut faire intervenir l’ensemble de l’administration et prendre en compte la résilience climatique sur la totalité du cycle de vie des infrastructures. Il s’agit notamment d’évaluer et de cerner les risques présents et futurs que le changement climatique fait peser sur les actifs d’infrastructure et leur exploitation, puis de les intégrer dans la planification et les décisions infrastructurelles. Les arguments économiques qui plaident pour l’investissement dans la résilience climatique doivent être traduits en dossiers argumentaires convaincants appuyant les projets. Les investissements résilients face aux aléas climatiques nécessitent un financement adéquat faisant intervenir différents canaux qui créent des incitations en faveur de financements accrus.

Mettant à profit des contributions qui proviennent de différents secteurs de l’action publique, ce rapport analyse où en sont les infrastructures résilientes face au changement climatique aujourd’hui, met en évidence les bonnes pratiques qui se dessinent dans des domaines importants et apporte des éclairages pour aider les pouvoirs publics à exploiter les possibilités de construire des infrastructures qui contribueront à la résilience future.

Éclairages pour l’action publique

Prendre systématiquement en compte le changement climatique dans la planification des infrastructures pour garantir la résilience des systèmes d’infrastructure et gérer les interdépendances

• Il convient d’intégrer la résilience face au changement climatique dans la planification pour assurer que les infrastructures pourront résister aux aléas climatiques futurs, et d’associer parallèlement les parties prenantes aux décisions qui influenceront l’emplacement des équipements, leur impact et les modalités d’utilisation des terres. Il importe également de recourir à des méthodes pour sélectionner des projets caractérisés par un haut niveau de résilience, et de faire appel à des outils techniques pour que l’exploitation et l’entretien favorisent la résilience sur l’ensemble du cycle de vie.

• Les principales mesures à prendre pour améliorer la planification sont les suivantes :

  • Renforcer la coordination entre les acteurs qui réalisent et qui exploitent les infrastructures, identifier les interdépendances entre les systèmes d’infrastructure et mettre au point des mécanismes de partage de l’information sur les vulnérabilités aux risques climatiques entre exploitants et parties prenantes.

  • Signaler les investissements futurs dans les infrastructures résilientes par la planification, l’action publique et les paramètres urbanistiques budgétaires, et obliger les acteurs qui réalisent et exploitent les infrastructures de se conformer aux normes de résilience.

  • Mettre à profit les données et les nouvelles techniques dans le cadre de l’entretien et de l’exploitation pour garantir le maintien des niveaux de service malgré l’augmentation des risques liés au climat.

Intégrer la résilience climatique dans le financement et l’investissement infrastructurels pour en faire la norme pour l’ensemble des investissements et débloquer des capitaux pour l’adaptation

• Les flux de financements en faveur des infrastructures résilientes face au climat sont limités au regard des besoins créés par l’impact grandissant du changement climatique. Les défaillances du marché, les décalages entre politiques publiques et la sensibilisation insuffisante aux risques empêchent que les avantages d’une meilleure résilience climatique soient pris en compte dans les décisions d’investissement public et privé.

• Voici les principaux éléments d’une approche souhaitable :

  • Mettre en œuvre des régimes de notification et de diffusion de l’information pour garantir que la prise en compte de la résilience climatique constitue la norme dans le cadre du financement.

  • Veiller à ce que les mécanismes de préparation de projets puissent prévoir la fourniture d’un appui et d’orientations techniques et/ou d’un soutien financier aux fins de l’intégration de la résilience climatique dans la planification.

  • Mobiliser des financements et des investissements privés en encourageant la diffusion d’informations sur les risques physiques, en levant les obstacles réglementaires, en assurant une mutualisation des risques efficace et, lorsqu’il y a lieu, en utilisant de façon stratégique le soutien public, y compris au travers de financements mixtes, pour encourager le financement de la résilience face au climat.

  • Explorer tout l’éventail des possibles sources de financement d’infrastructures résilientes face au changement climatique, pour à la fois financer la mise de fonds initiale et assurer un entretien adéquat. Des approches innovantes du financement, telles que la récupération des plus-values foncières, peuvent compléter utilement les sources de financement classiques comme les taxes et les redevances d’utilisation.

Libérer le potentiel des solutions fondées sur la nature en termes de fourniture de services d’infrastructure efficients et flexibles et de production de retombées bénéfiques sur les plans social et environnemental.

• Les solutions fondées sur la nature peuvent potentiellement se substituer aux solutions classiques de réduction des risques climatiques, les compléter ou les préserver. Pour pouvoir profiter de ce potentiel, il faut toutefois les intégrer expressément dans les dispositifs stratégiques, réglementaires, financiers et institutionnels qui régissent la mise en place d’infrastructures, ainsi que dans les programmes de formation technique des concepteurs et des exploitants d’infrastructures.

• Voici plusieurs pistes pour renforcer le recours aux solutions fondées sur la nature :

  • Réexaminer les normes et les réglementations techniques afin d’uniformiser les règles du jeu applicables à ces solutions et aux infrastructures classiques.

  • Mettre en place les capacités nécessaires à l’utilisation des solutions fondées sur la nature, par le développement d’outils de connaissance comme les bases de données de bonnes pratiques, la constitution de réseaux et la création de plateformes de renforcement des capacités.

  • Ajuster les méthodes de calcul de la valeur afin que les avantages des solutions fondées sur la nature soient pris en compte dans les processus d’évaluation préalable, de conception et de sélection des projets et des politiques publiques.

Tenir compte des opportunités et des défis particuliers des pays en développement

• Pour les pays en développement, l’impératif de résilience climatique des infrastructures va de pair avec la nécessité de combler le déficit d’infrastructures. Dans ces pays, il est primordial de prendre en considération l’équité et l’inclusion sociales dans le cadre de la planification d’infrastructures résilientes face au changement climatique. Les populations fragiles et marginalisées peuvent y subir de façon plus disproportionnée encore que dans les économies avancées les conséquences de l’infrastructure déficiente.

• La coopération internationale peut aider à répondre aux besoins particuliers des pays en développement de plusieurs façons :

  • Par le partage de connaissances et l’assistance technique pour renforcer les capacités des secteurs privé et public, y compris via des mécanismes de coopération et de coordination, la modernisation des cadres juridiques et le renforcement des capacités d’adaptation et de résilience face au changement climatique, notamment par le biais de meilleurs outils et du renforcement des institutions.

  • Par le partage du savoir-faire en matière de recherche, développement et déploiement de mesures d’adaptation au service d’infrastructures résilientes face au changement climatique.

  • Par une hausse des investissements et des financements, ainsi que par une plus forte mobilisation des banques multilatérales de développement et des institutions de financement du développement non limitée au financement direct, dans des domaines comme la préparation des projets, la présélection, la diligence raisonnable et l’envoi de signaux.

Adopter une approche intégrée pour rendre les régions et les villes plus résilientes face au changement climatique

• Les infrastructures résilientes face au climat peuvent aider les collectivités à s’adapter à la modification du climat et appuyer ainsi le développement régional et urbain à long terme. Les administrations régionales et locales joueront un rôle essentiel dans la mise en place d’infrastructures résilientes face au changement climatique. Elles sont à l’origine de 69 % des investissements publics présentant un intérêt pour le climat dans les pays de l’OCDE. Les autorités infranationales sont compétentes pour la planification, la réalisation, le financement et l’entretien d’une bonne partie des nécessaires infrastructures résilientes face au climat, et il leur incombe d’instaurer des conditions cadres propices à l’investissement dans la résilience climatique au niveau local.

• Les démarches suivantes peuvent aider les administrations nationales, régionales et locales à appuyer la mise en place d’infrastructures résilientes face au changement climatique pour les régions et les villes :

  • Employer une approche territorialisée pour adapter les mesures de résilience afin d’appuyer une action publique systémique et intégrée au niveau local au côté des populations.

  • Adopter un cadre de gouvernance pluriniveaux pour aider à harmoniser les mesures en faveur de la résilience climatique des différents échelons de l’administration par une coordination améliorée et par le renforcement des capacités des collectivités territoriales.

  • Appliquer une approche infranationale en matière de financement afin de favoriser l’identification des sources de recettes locales appropriées pour la résilience, de mieux cibler les financements sur les besoins les plus pressants et de libérer le financement climatique au niveau local.