Études économiques de l'OCDE : Belgique 2020

Résumé

La Belgique obtient de bons résultats dans de nombreuses dimensions de l’économie et du bien-être, mais certains risques sont en train de s’accumuler

Grâce à une croissance économique modérée mais régulière et à un système efficace de prélèvements et de prestations, la Belgique enregistre de bons résultats dans le domaine du bien-être. Entretenir la dynamique des réformes et s’attaquer aux risques intérieurs et extérieurs qui se multiplient permettra de stimuler la résilience de l’économie belge.

Au cours des cinq dernières années, la croissance économique s’est établie en moyenne aux alentours de 1.7 %, sur fond de hausse vigoureuse de l’emploi (graphique A). Depuis 2018, la croissance du PIB a ralenti, sous l’effet de la baisse des exportations qui a accompagné la décélération des échanges mondiaux. Néanmoins, la robuste création d’emplois a permis au taux de chômage de redescendre à des niveaux historiquement bas, et contribué aussi à favoriser l’inclusion des travailleurs peu qualifiés.

Graphique A. La reprise a été riche en créations d'emplois

Glissement annuel, en %

Source : OCDE, Perspectives économiques de l'OCDE (base de données).

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La croissance du PIB devrait ralentir (tableau A), du fait de la diminution de l’investissement des entreprises et de la modération des exportations. La consommation privée restera un important moteur de la croissance, portée par des baisses de la fiscalité du travail et une robuste progression des salaires. L’inflation sous-jacente se redressera progressivement, du fait des tensions salariales liées à celles du marché du travail.

Un durcissement de la réglementation macroprudentielle permettrait de limiter les risques liés au système financier. Du fait de la faiblesse des taux d’intérêt, les prêts hypothécaires se sont fortement développés et les conditions de prêt ont été assouplies. Or, des prêts assortis de ratios dette/revenu et de quotités de prêts élevés peuvent accroître les vulnérabilités du système financier et en amoindrir la résilience.

Tableau A. La croissance va rester modérée

	2019	2020	2021
Produits intérieur brut (PIB)	1.4	1.1	1.1
Consommation privée	1.1	1.4	1.3
Consommation publique	1.9	1.4	1.1
Formation brute de capital fixe	3.8	1.7	1.4
Exportations de biens et de services	1.2	0.9	1.2
Importations de biens et de services	1.3	1.3	1.5
Taux de chômage	5.5	5.5	5.5
Indice des prix à la consommation	1.2	1.1	1.5

Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE (base de données).

Il faudrait accroître la résilience des finances publiques

Il faudrait donner la priorité à la reconstitution des marges de manœuvre budgétaires. Le niveau élevé de la dette publique et les pressions provoquées par le vieillissement de la population constituent des sources de vulnérabilités.

Le ratio dette publique/PIB a diminué, mais à 100 %, il reste élevé. Les ajustements récents sont attribuables en partie à des conditions macroéconomiques favorables et à l’impact temporaire du versement anticipé de l’impôt sur les sociétés, et en partie à des efforts structurels.

Il est possible d’améliorer la composition et l’efficience des dépenses publiques de façon à dégager une marge d’accroissement de l’investissement public. La Belgique a la possibilité d’améliorer l’efficience des dépenses publiques dans des domaines comme la santé et l’éducation. Malgré la nécessité de revoir les priorités de dépenses, le recours à des examens des dépenses reste limité. Procéder à de tels examens ainsi qu’à des évaluations des politiques publiques à tous les échelons de l’administration permettrait d’orienter les dépenses vers des utilisations plus productives.

Modifier la structure fiscale en faveur de sources de recettes plus favorables à la croissance aurait un effet positif sur l’emploi. La fiscalité reste fortement orientée sur les revenus du travail, ce qui pénalise la croissance et l’emploi. Les taxes sur la valeur ajoutée sont assises sur une assiette étroite et il existe en outre plusieurs exonérations et taux réduits, ce qui limite l’efficience de la perception des recettes. Dans les secteurs autres que le transport, les combustibles fossiles sont faiblement taxés, ce qui pèse potentiellement sur les résultats environnementaux.

Les pressions sur la viabilité des finances publiques vont s’accentuer sous l’effet du vieillissement de la population. Les dépenses publiques de retraite devraient, selon les prévisions, augmenter de 15 % d’ici 2070 (graphique B). Des réformes récentes ont permis d’améliorer la viabilité financière du système de retraite. Alors que l’âge légal de départ à la retraite sera porté à 67 ans d’ici 2030, l’âge de départ effectif reste bas. Lier l’âge de la retraite à l’espérance de vie pourrait permettre de ralentir encore la croissance des dépenses de retraite ; parallèlement, il conviendrait de prendre des mesures pour permettre aux travailleurs âgés de se reconvertir, car il sera aussi indispensable de faire progresser les taux d’emploi.

Graphique B. Les dépenses publiques de retraite devraient augmenter

En pourcentage du PIB, 2070

Source : Commission européenne (2018).

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Le système de retraite reste complexe, avec des régimes qui diffèrent selon les catégories de travailleurs. Les régimes de retraite des travailleurs du secteur privé et du secteur public sont distincts, et les écarts entre les taux de remplacement sont importants. L’augmentation du nombre de travailleurs indépendants pourrait venir compliquer encore le système. En effet, cette catégorie de personnes pourrait éprouver des difficultés pour respecter le nombre d’années de carrière requises pour pouvoir prétendre aux pensions minimales, d’où un risque de pauvreté durant la vieillesse. Poursuivre le regroupement de régimes de retraite couvrant différentes catégories de travailleurs, par exemple au moyen d’un système à points, devrait être une priorité.

Il est indispensable d’améliorer les résultats sur le marché du travail

Les mutations de la nature du travail peuvent accentuer les écarts existants en termes de résultats sur le marché du travail. Les résultats en termes d’emploi et d’éducation restent très différents selon le statut socio‑économique. L’augmentation des pénuries de main-d’œuvre, notamment dans les technologies de l’information et de la communication, sont le signe qu’il faut faire mieux coïncider les compétences avec le marché du travail et le besoin de formation continue.

Bien qu’ayant progressé récemment, le taux d’emploi reste modeste (graphique C). Le taux d’activité des personnes peu qualifiées, des migrants et des travailleurs âgés reste faible. Les chômeurs de longue durée et la population inactive sont confrontés à un certain nombre d’obstacles à l’emploi qui nécessitent de la part des pouvoirs publics des réponses sur mesure.

Graphique C. Le taux d’emploi est modeste

En % de la population, 15-64 ans, T3 2019

Source : OCDE (2020), Statistiques de la population active de l'OCDE (base de données).

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Le ciblage des mesures d’activation pourrait être encore amélioré. Les politiques actives du marché du travail déjà mises en place sont moins efficaces pour les demandeurs d’emploi de deuxième génération originaires de pays autres que de l’UE et pour les chômeurs de longue durée. Élargir le recours à des outils de profilage des risques individuels pourrait être un bon moyen de repérer les demandeurs d’emploi ayant le plus de risques de tomber dans le chômage de longue durée, et de favoriser leur emploi.

Œuvrer en faveur de l’égalité des chances dans l’éducation et la formation permettrait d’améliorer les résultats sur le marché du travail. La participation à la formation continue est faible (graphique D), en particulier pour certaines catégories défavorisées. Les obligations de formation, qui s’exercent au niveau des entreprises, n’apportent aucune garantie que les travailleurs qui en ont le plus besoin vont pouvoir en bénéficier. Il pourrait être utile de mettre en place des allocations individuelles de formation, assorties d’une aide sous la forme d’orientations sur les programmes offerts. Les écarts de performance très marqués relevés chez les étudiants issus de milieux défavorisés montrent qu’il est nécessaire d’offrir aux étudiants risquant de se retrouver en situation d’échec un soutien individualisé.

Graphique D. Le taux de participation à la formation continue est faible

25-64 ans¹, en % de la population, 2018

1. Adultes ayant participé à un programme d’éducation et de formation dans les 4 semaines précédant l’étude.

Source : Eurostat (2019), "Statistiques sur l'apprentissage des adultes", base de donnés Eurostat.

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Le système de prestations de chômage sous sa forme actuelle offre une garantie de ressources satisfaisante, mais ne favorise peut‑être pas la recherche d’emploi. Il est possible, sans réduire le niveau du soutien de revenu des chômeurs, d’augmenter les incitations au travail adressées aux travailleurs faiblement rémunérés en versant des prestations à titre de complément de salaire et en abaissant les cotisations de sécurité sociale. Actuellement, le système prévoit le versement de prestations uniformes à des chômeurs de longue durée ayant des besoins financiers potentiellement différents. Pour faire en sorte que le niveau à long terme des aides apportées aux chômeurs reflète plus exactement les besoins des ménages, les prestations accordées aux chômeurs de longue durée pourraient être assorties de conditions de ressources.

Stimuler la croissance potentielle nécessite des gains de productivité plus importants

Les pouvoirs publics disposent d’une grande marge de manœuvre pour stimuler la productivité, qui reste inférieure à ce qu’elle pourrait être (graphique E). Les principales difficultés à cet égard résident dans l’insuffisance de la dynamique des entreprises, qui se traduit par des taux d’entrée et de sortie d’entreprises peu élevés, et la lenteur de la diffusion des technologies.

Le manque de vigueur de la concurrence fait obstacle à la progression de la productivité. Malgré des réformes récentes, un système complexe d’autorisations et de licences continue de créer un fardeau administratif sur les entreprises nouvellement créées. Par ailleurs, une réglementation stricte dans certains services professionnels comme les professions d’avocat, d’architecte et d’agent immobilier, ainsi que dans les services aux particuliers, pèsent sur la productivité. D’importants obstacles subsistent aussi dans le secteur des télécommunications.

Graphique E. La productivité a besoin d’un coup de pouce

Productivité multifactorielle, indice 2000 = 100

Source : OCDE (2020), Statistiques de l'OCDE sur la productivité (base de données).

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Le soutien public à l’investissement dans la R&D est important, mais une meilleure diffusion de l’innovation s’impose. La part des mesures d’incitation fiscale fondées sur les dépenses dans l’innovation publique a augmenté, mais des aides directes sont mieux à même de soutenir la recherche à long terme dans les domaines présentant un fort potentiel d’effets induits positifs. Le crédit d’impôts à la R&D en vigueur n’est pas immédiatement remboursable, ce qui nuit sans doute à son efficacité lorsqu’il s’agit de cibler des entreprises jeunes et innovantes.

Le niveau élevé des embouteillages est susceptible de limiter les avantages liés aux économies d’agglomération et de nuire aux résultats environnementaux. L’introduction de redevances de congestion routière pourrait constituer un mécanisme de correction potentiel. Des solutions de transport multimodal pourraient aussi être mises en place. Étant donné le niveau important des embouteillages dans les grandes villes, comme Bruxelles et Anvers, celles-ci pourraient servir de pilotes pour une mise en œuvre initiale. Mettre fin au traitement fiscal favorable des véhicules de société pourrait aussi contribuer à réduire la congestion. Sinon, d’autres options pourraient être envisagées, par exemple utiliser des véhicules moins polluants.

Le régime des faillites et le système judiciaire sont relativement peu efficients. La réforme des faillites engagée en 2018 et les mesures prises pour informatiser la justice sont autant de premières mesures bienvenues, mais des lacunes subsistent. Ainsi, il n’existe pas de procédure spécifiquement destinée aux petites et moyennes entreprises, qui n’ont généralement pas les ressources nécessaires pour faire face à des procédures d’insolvabilité complexes. Par ailleurs, il est possible d’améliorer la collecte de données sur l’efficience du système judiciaire. Par exemple, le suivi et l’évaluation des activités des tribunaux n’est pas aussi répandu que dans des économies comparables.

 

PRINCIPALES CONCLUSIONS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Politiques macroéconomiques et finances publiques
En dépit d’une réduction régulière, la dette publique reste importante, et le niveau des dépenses publiques nécessite des impôts élevés.	Tenir les objectifs d’assainissement budgétaire à moyen terme pour garantir une réduction progressive et durable de la dette publique, et mettre à profit tout gain budgétaire exceptionnel pour réduire la dette plus rapidement.
Le dosage des dépenses publiques est favorable à une croissance inclusive, mais il est possible d’améliorer l’efficience des dépenses.	Faire en sorte que des examens des dépenses à chaque échelon de l’administration fassent partie intégrante du cadre budgétaire.
La fiscalité continue de peser de manière prédominante sur le travail, tandis que plusieurs taux réduits régressifs ont pour effet d’éroder l’assiette de la taxe sur la valeur ajoutée ; par ailleurs, les taxes environnementales sont sous-utilisées.	Aligner les taux de TVA réduits qui sont régressifs sur les taux standards. Instituer une taxe carbone pour les secteurs qui ne sont pas soumis au Système communautaire d’échange de quotas d’émission, et élaborer des mesures d’accompagnement à court terme pour les ménages pauvres les plus touchés. Continuer d’abaisser les cotisations de sécurité sociale pour les bas salaires, en finançant cette mesure grâce à un relèvement des impôts qui entraînent moins de distorsions.
Le vieillissement de la population continuera de mettre sous pression le système de retraite. Pour que la réforme des retraites réussisse, il faudra parvenir à garder les travailleurs âgés sur le marché du travail.	Élaborer des politiques en faveur de nouvelles compétences pour les travailleurs âgés afin de faciliter leur emploi, et lier l’âge légal du départ à la retraite à l’espérance de vie au moment de la retraite.
Le système de retraite reste complexe et prévoit des régimes différents selon les catégories de travailleurs.	Continuer d’harmoniser le traitement des travailleurs du secteur privé et du secteur public du point de vue des retraites, par exemple en mettant en place un système à points. Harmoniser les taux de cotisation et les modes de calcul des retraites des travailleurs indépendants et des salariés.
La longueur des durées de cotisations requises pour pouvoir toucher les pensions minimales est difficile à atteindre pour les travailleurs indépendants et les travailleurs n’ayant pas eu une carrière complète.	Réduire le nombre d’années de carrière requis pour percevoir une pension minimale.
La croissance excessive du crédit et l’augmentation de la part des prêts hypothécaires peuvent constituer une menace pour la stabilité financière.	Si les mesures actuelles s’avèrent inefficaces, mettre en place des instruments macroprudentiels additionnels axés sur les emprunteurs, par exemple plafonner de façon obligatoire les quotités d’emprunt ou les ratios de service de la dette sur les revenus.
Améliorer les résultats en matière d’emploi et d’éducation pour favoriser l’inclusivité
L’impact du milieu socio-économique sur les résultats en matière d’éducation est important.	Apporter un soutien individualisé ciblé sur les étudiants risquant de se retrouver en situation d’échec.
Les adultes âgés et ceux qui ont un faible niveau de qualification participent peu aux programmes de formation continue. Les obligations de formation sont imposées au niveau des entreprises et non des travailleurs.	Instaurer des allocations de formation individuelles et, pour les travailleurs désavantagés , prévoir des aides ciblées, par exemple sous la forme d’heures de formation plus nombreuses et/ou d’obligations de financement plus importantes.
Le taux du chômage de longue durée est élevé et plusieurs groupes se heurtent à de multiples obstacles à l’emploi.	Élargir le recours à des outils statistiques pour repérer les demandeurs d’emploi risquant de basculer dans le chômage de longue durée afin d’élaborer des programmes personnalisés de retour au marché du travail.
Le système de prestations de chômage offre une garantie de ressources satisfaisante, mais ne favorise sans doute pas la recherche d’emploi.	Augmenter les incitations au travail pour les travailleurs faiblement rémunérés en instaurant des prestations liées à l’exercice d’un emploi.
Le système prévoit le versement de prestations uniformes à des chômeurs de longue durée qui, potentiellement, n’ont pas tous les mêmes besoins en fonction de leur situation familiale.	Pour les chômeurs de longue durée, prévoir des prestations sous condition de ressources plutôt que des prestations uniformes limitées dans le temps.
Stimuler la hausse de la productivité
Malgré des progrès, les obstacles à l’entrée et à la concurrence dans les services et les télécommunications restent importants.	Rationaliser le système de licences et d’autorisations, et réduire le nombre des restrictions dans certains services professionnels. Abaisser les obstacles à l’entrée dans le secteur des télécommunications.
Les aides publiques à l’innovation telles qu’elles sont conçues ne facilitent pas la diffusion de l’innovation.	Améliorer l’efficience du soutien public à la R&D des entreprises en trouvant un équilibre approprié entre mesures directes et indirectes. Prévoir le remboursement immédiat des crédits d’impôt à la R&D.
Les embouteillages importants peuvent abaisser la productivité et aggraver la pollution.	Mettre en place des redevances de congestion routière, par exemple aux environs de Bruxelles et d’Anvers, avec une différentiation temporelle suffisante pendant les périodes de pointe. Envisager de supprimer le régime fiscal préférentiel appliqué aux véhicules de société, ou proposer d’autres options, par exemple le recours à des véhicules moins polluants.
Du fait de leur complexité et de leur coût, les procédures d’insolvabilité ne permettent quelquefois pas de répondre de manière adéquate aux besoins des PME.	Mettre en place des procédures d’insolvabilité spécifiques pour les petites et moyennes entreprises.
L’insuffisance de la mise à disposition et de l’évaluation de données pèse sur l’efficience du système judiciaire.	Continuer de généraliser le numérique dans le système judiciaire pour améliorer le recueil et l’évaluation de données.