Études économiques de l'OCDE : Canada 2018

Rapport

Études économiques de l'OCDE : Canada

23 juillet 2018

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Chapitre 1. Améliorer l’insertion des femmes, des jeunes et des seniors

Abstract

Au Canada, l’inclusion économique des femmes, des jeunes et des personnes âgées se heurte à des obstacles, et leur participation au marché du travail pourrait être considérablement améliorée. La réduction des inégalités femmes‑hommes face à l’emploi stagne depuis 2009 et les femmes, notamment les mères, continuent de gagner sensiblement moins que les hommes, en partie à cause de l’importante disparité du partage des responsabilités non rémunérées relatives à la garde d’enfants. Ailleurs que dans la province du Québec, les montants de l’aide publique à la garde d’enfants, faibles quoi qu’en hausse, devraient être nettement augmentés, et il conviendrait aussi que soient développés les congés parentaux des pères, actuellement peu utilisés. Il faudrait en outre donner la priorité au développement des compétences pour endiguer le déclin des qualifications observé chez les jeunes et mettre fin à l’atonie de la croissance des salaires parmi les hommes jeunes ayant un faible niveau d’éducation. Il faut aussi regrouper les informations sur le marché de l’emploi, actuellement dispersées, pour répondre au déséquilibre entre l’offre et la demande de compétences et aux désavantages salariaux qui en découlent. Il faut réagir à l’augmentation de la pauvreté chez les personnes âgées en relevant progressivement le montant des pensions de base. Lier l’évolution de l’âge de l’ouverture des droits à la retraite publique à celle de l’espérance de vie favoriserait la croissance en développant l’emploi des Canadiens du troisième âge qui souhaitent continuer à travailler et ont la possibilité de le faire. Pour ces trois groupes, une hausse soigneusement ciblée des prestations liées au travail et des dépenses consacrées à des mesures actives du marché du travail est susceptible d’accroître l’emploi.

On entend par croissance inclusive une croissance économique qui ouvre des perspectives à tous les segments de la population et permet de répartir équitablement les dividendes de la prospérité accrue, tant en termes monétaires que non monétaires, dans l’ensemble de la société. L’inégalité des chances sape les perspectives de croissance à long terme et la capacité des pays à répondre aux attentes de leur population, au risque d’affaiblir le soutien à des politiques offrant pourtant un potentiel de croissance économique plus rapide. La croissance inclusive revêt aujourd’hui une importance particulière dans les pays à revenu élevé, où les inégalités de revenu ont atteint des niveaux inédits depuis la guerre. Plusieurs domaines de l’action publique se prêtent à la mise en œuvre de « politiques gagnant-gagnant » favorisant à la fois l’inclusion et la croissance de la productivité (OCDE, 2016[1]).

Le niveau des inégalités de revenu au Canada est proche de la moyenne de l’OCDE, et la mobilité intergénérationnelle des revenus y est élevée. Cependant, certains groupes ne sont pas forcément dans une situation favorable, et le taux de pauvreté relative est supérieur à la moyenne de l’OCDE. Le présent chapitre est consacré en priorité aux possibilités d’améliorer le sort de trois catégories confrontées à des obstacles à l’inclusion économique et sociale : les femmes, les jeunes et les Canadiens de 55 ans et plus (les « seniors »). La situation socioéconomique des populations autochtones est également plus difficile, en moyenne, que celle des autres Canadiens selon plusieurs critères de mesure, et certains immigrés ne parviennent jamais à surmonter leurs désavantages par rapport à la population originaire du Canada (voir chapitre 2).

À quel point la croissance au Canada est-elle inclusive ?

Le Canada est très bien classé dans toutes les dimensions de l’indicateur du vivre mieux de l’OCDE (OCDE, 2017[2]), mais cela ne signifie pas que tous les Canadiens jouissent d’un bien-être élevé. Une évaluation plus détaillée montre qu’il existe une marge considérable d’amélioration de la situation de l’emploi et des revenus des femmes, des jeunes et des Canadiens du troisième âge, et c’est la raison pour laquelle le présent chapitre est centré sur l’inclusivité du marché du travail. Les comparaisons présentées dans la présente section reposent sur une évaluation multidimensionnelle de l’inclusivité qui englobe les revenus, les emplois et la santé, conformément au cadre de l’OCDE pour la croissance inclusive (OCDE, 2014[3]).

Les inégalités de revenu

Le niveau des inégalités de revenu au Canada n’a pas beaucoup évolué depuis les années 2000 et il est proche de la moyenne de l’OCDE, ce qui dénote des inégalités de revenu brut relativement faibles (graphique 1.1). Les taux de pauvreté relative se situent aussi dans la plage moyenne des pays de l’OCDE et ont connu une légère augmentation depuis le milieu des années 1990 (graphique 1.2). La réduction des inégalités de revenu obtenue par le biais des prélèvements (au sens large) et des transferts est inférieure à la moyenne de l’OCDE, essentiellement à cause du faible montant des transferts en espèces (Causa and Hermansen, 2017[4]). L’impôt sur le revenu des personnes physiques aboutit à un niveau de redistribution similaire à la moyenne de l’OCDE, alors que les cotisations sociales sont régressives (ce qui les empêche de jouer leur rôle déterminant dans le financement des transferts redistributifs), car en raison de leur plafonnement à un faible niveau, elles représentent une part plus importante des revenus les plus faibles. Au Canada, les transferts en espèces sont davantage ciblés sur les ménages à faible revenu que dans la moyenne de l’OCDE, mais moins que dans plusieurs pays au système politique similaire, notamment la Nouvelle-Zélande, l’Australie et le Royaume-Uni (Causa and Hermansen, 2017[4]). Dans l’ensemble, compte tenu de la modestie de la redistribution par les impôts et les transferts, il est essentiel de mieux cibler les politiques d’insertion des femmes, des jeunes et des seniors, et tel est précisément le propos des recommandations du présent chapitre.

Graphique 1.1. La répartition des revenus au Canada est proche de la moyenne, mais la redistribution est modeste

Coefficients de Gini pour la population d’âge actif, échelle variant de 0 (égalité parfaite) à 1 (inégalité parfaite), 2016 ou dernière année disponible¹

Graphique 1.2. Le taux de pauvreté relative après impôts et transferts au Canada est lui aussi proche de la moyenne

Seuil de pauvreté à 50 % du revenu médian disponible¹

Toutefois, le Canada obtient de bons résultats en termes de mobilité intergénérationnelle, ce qui est essentiel pour que tous les groupes socioéconomiques aient accès aux opportunités de la croissance, pour tirer le meilleur parti possible des capacités de tous les Canadiens et éviter la création de pièges de la pauvreté. La mobilité intergénérationnelle des revenus est particulièrement élevée au regard du niveau moyen des inégalités de revenu global (graphique 1.3). Elle est également élevée lorsqu’on la mesure en termes de proportion de jeunes issus d’un milieu défavorisé parmi les meilleurs étudiants, laquelle avoisine les valeurs qu’affichent certains des meilleurs systèmes éducatifs de l’OCDE (graphique 1.4). Le Canada est l’un des huit pays de l’OCDE dont les notes sont supérieures à la moyenne dans au moins 9 indicateurs sur 11 en matière d’égalité des chances face à l’éducation (OCDE, 2017[5]).

Graphique 1.3. Le Canada obtient d’excellents résultats en matière de mobilité intergénérationnelle des revenus¹

Graphique 1.4. Un grand nombre d’étudiants issus de milieux défavorisés obtiennent de bons résultats

Pourcentage d’individus d’origine socio-économique modeste parmi les meilleurs étudiants¹

Certains groupes au Canada ne profitent pas autant que les autres des mesures d’insertion. Les disparités régionales en termes de revenu disponible des ménages sont élevées par rapport aux normes de l’OCDE et elles se sont creusées depuis le milieu des années 1990 à mesure qu’augmentaient les revenus dans les provinces riches en ressources (graphique 1.5). Plus significatifs pour l’inclusion, les revenus médians des Canadiens autochtones sont inférieurs à ceux de la population non autochtone, et le sont même de plus de 30 % pour les Premières Nations (graphique 1.6). Un large éventail de Canadiens, notamment parmi les jeunes, subissent de plein fouet l’augmentation rapide du prix du logement dans les grandes agglomérations. Cela fait baisser le revenu disponible des acquéreurs récents d’un bien immobilier et de ceux qui payent des loyers élevés, ces derniers ayant augmenté de 8 % en termes réels au cours de la dernière décennie (SCHL, 2017[6]).

Graphique 1.5. Les disparités régionales du revenu disponible des ménages sont importantes et en hausse

Coefficient de variation par région du revenu disponible

Graphique 1.6. Revenu médian par tête après impôts par identité autochtone

Population âgée de 15 ans et plus, 2016

L’emploi

Il est possible d’améliorer considérablement le taux d’emploi au Canada, notamment parmi les femmes, les jeunes et les Canadiens du troisième âge. Parmi la population d’âge actif, le taux d’emploi dépasse la moyenne de l’OCDE, mais il n’a que faiblement augmenté depuis les années précédant la crise et l’écart s’est creusé avec les pays les mieux classés de l’OCDE dans ce domaine, comme la Suède (graphique 1.7). Les régressions sur données de panel selon la méthode de Bassanini et Duval (2006[7]) indiquent qu’il est possible d’augmenter l’emploi pour les trois groupes qui sont plus particulièrement visés dans le présent chapitre en améliorant les cadres de l’action publique pour les amener à la hauteur de ceux des pays les plus performants de l’OCDE (graphique 1.8). Ce sont les femmes qui en bénéficieraient potentiellement le plus, si l’on y associe une augmentation des dépenses publiques affectées à l’éducation et l’accueil des jeunes enfants (EAJE) et aux programmes actifs du marché du travail (PAMT). Accroître les sommes consacrées aux PAMT et adapter ces derniers aux besoins des jeunes et des seniors pourrait aussi stimuler l’emploi parmi ces groupes, de même que relever l’âge normal de la retraite pourrait stimuler celui des Canadiens plus âgés et permettre des économies budgétaires. Les recommandations énoncées dans le présent chapitre sont fondées sur un éventail de données factuelles plus large qu’une simple analyse internationale par panel, laquelle peut être sensible à la variabilité des échantillons, à l’hétérogénéité des effets des politiques d’un pays à l’autre et à l’endogénéité entre les réformes politiques et leur résultat (Bassanini and Duval, 2006[7]).

Graphique 1.7. Les taux d’emploi des 15-64 ans sont élevés mais n’augmentent que lentement

Les Canadiens autochtones souffrent d’un retard sur le reste de la population en termes de taux d’activité et d’emploi, ce qui, en matière d’inclusion, pose des problèmes, mais offre aussi des perspectives. En 2016, le taux d’emploi parmi la population autochtone était inférieur d’environ 5 points de pourcentage à celui du reste de la population, un écart similaire à celui que connaissent les Maoris en Nouvelle‑Zélande, mais qui ne représente que le quart de celui qui sépare les Australiens indigènes des allogènes (Statistique Canada, 2017[8]; Gouvernement australien, 2017[9]; MBIE, 2017[10]). On prévoit que la part des autochtones dans la population d’âge actif passera de 3.5 % en 2011 à 4.4 % en 2036. Si l’écart de taux d’activité avec les autres Canadiens venait à se combler, la croissance de la population active des 20 prochaines années serait attribuable à hauteur d’un cinquième aux autochtones (Drummond et al., 2017[11]). Le plus faible niveau d’éducation est l’une des causes de la mauvaise situation des Canadiens autochtones en termes d’emploi. Il est établi que l’offre d’une EAJE de qualité et culturellement adaptée aux enfants autochtones est la seule mesure la plus efficace pour obtenir de meilleurs résultats éducatifs parmi les enfants autochtones (OCDE, 2017[12]). L’administration fédérale a alloué 360 millions CAD sur trois ans à la concertation avec les populations autochtones afin d’élaborer un cadre d’enseignement préscolaire et d’accueil des enfants autochtones.

Graphique 1.8. Estimation internationale par régression des déterminants de la politique de l’emploi¹

La santé publique

Le Canada présente globalement de bons résultats en termes de santé, comme en témoigne par exemple l’espérance de vie élevée à la naissance et à 65 ans (graphique 1.9). L’écart d’espérance de vie entre individus au niveau d’éducation élevé et faible compte parmi les plus minces de l’OCDE (OCDE, 2017[13]). La consommation de tabac et d’alcool se situe au-dessous de la moyenne de l’OCDE, mais les taux d’obésité sont élevés. Globalement, grâce à un système de couverture universelle avec un niveau de dépenses de santé tout juste supérieur à la moyenne de l’OCDE (OCDE, 2017[13]), les indicateurs de l’accès aux soins et de leur qualité sont bons. Cependant, le vieillissement rapide de la population et la diffusion des nouvelles technologies médicales vont alourdir le fardeau du système de santé dans les prochaines décennies. Il s’agit notamment de la demande accrue de soins de longue durée, abordée plus loin à propos de l’inclusivité concernant les seniors.

Comme pour les revenus et l’emploi, la population autochtone est défavorisée sur le plan de la santé. Ses membres ont moins de chances de se déclarer en très bonne ou en excellente santé, présentent des taux supérieurs de tabagisme et de consommation excessive d’alcool et sont plus susceptibles de faire état de difficultés d’accès aux services de santé de première ligne (Statistique Canada, 2017[14]; Clarke, 2016[15]). Les populations autochtones accusent un retard d’espérance de vie sur les non autochtones qui peut aller d’environ cinq ans (Premières nations et Métis) à plus de 10 ans (Inuits) (Administrateur en chef de la santé publique, 2016[16]). L’administration fédérale a, à juste titre, fait une priorité de l’amélioration de la situation de santé des Canadiens autochtones et inscrit au budget de 2018 une dotation supplémentaire de 1.5 milliard CAD sur cinq ans.

Enjeux des politiques du marché du travail concernant les femmes, les jeunes et les seniors

Les prestations liées à l’emploi

Les prestations liées à l’emploi sont des transferts en espèces (notamment par la voie du système fiscal) subordonnés à l’exercice d’un emploi et versés à des personnes ou des familles confrontées à des difficultés particulières sur le marché de l’emploi. Cette option est intéressante parce qu’elle permet de réduire les inégalités tout en augmentant l’emploi (Immervoll and Pearson, 2009[17]). Certaines caractéristiques économiques ou institutionnelles d’un pays, comme une répartition étroite des revenus ou des taux élevé d’imposition et de prestations sociales, peuvent en limiter les avantages ou les rendre plus coûteuses, mais c’est moins le cas au Canada que dans certains pays d’Europe. Lorsque le salaire d’un potentiel bénéficiaire de prestations liées à l’emploi est faible, ces transferts peuvent avoir une importance considérable en termes de revenu et d’incitation au travail. Les interactions entre les prestations liées à l’emploi et d’autres politiques du marché du travail, notamment le salaire minimum (abordé plus bas), sont importantes et sont susceptibles d’empêcher les employeurs d’« empocher » la valeur des avantages fiscaux liés à l’emploi en diminuant les salaires.

Au Canada, la prestation fiscale pour le revenu de travail (PFRT) est un crédit d’impôt remboursable introduit en 2005 afin d’offrir un allègement fiscal aux personnes physiques et aux familles à faible revenu admissibles qui comptent déjà parmi la population active et d’encourager les autres à l’intégrer. Chaque province ou territoire est autorisée à en adapter le cadre à ses besoins, et cette option a été choisie par le Québec, la Colombie-Britannique, l’Alberta et le Nunavut. Les mères seules et les personnes de moins de 30 ans sont plus susceptibles que les autres Canadiens de demander à bénéficier de la PFRT (Ministère des Finances Canada, 2016[18]). En 2017, l’administration fédérale a consacré 0.05 % du PIB (1.2 milliard CAD) à la PFRT, alors que le Royaume-Uni et les États-Unis consacraient environ 0.4 % de leur PIB à des crédits d’impôt du même type. À partir de 2019, la PFRT sera renommée « Allocation canadienne pour les travailleurs », toutes les personnes pouvant y prétendre en bénéficieront automatiquement et environ 0.09 % du PIB y sera consacré pour l’année 2019.

Les prestations liées à l’emploi ne sont jamais aussi efficaces que lorsqu’elles sont adaptées à la répartition du temps de travail et de la rémunération dans la population, ce qui signifie que, dans le cas du Canada, il sera probablement avantageux que les provinces adaptent la mise en œuvre de l’Allocation canadienne pour les travailleurs au contexte précis de leur population et de leur barème d’imposition. Des recommandations concernant les avantages potentiels d’une extension des prestations liées à l’emploi à certains groupes donnés seront signalées à chaque fois que ce sera pertinent dans le reste du présent chapitre.

Les politiques actives du marché du travail (PAMT)

Les PAMT ont pour objet d’amener un plus grand nombre de personnes sur le marché du travail ou d’améliorer la correspondance entre l’offre et la demande de travail en apportant un soutien aux demandeurs d’emploi, notamment sous la forme d’aide à la recherche ou de formation. Au Canada, les PAMT sont essentiellement financées par l’administration fédérale et appliquées par les provinces par le biais d’Accords en matière de formation avec les provinces et les territoires. Au Canada, les dépenses fédérales consacrées aux PAMT en 2015 étaient faibles par rapport à celles d’autres pays de l’OCDE (graphique 1.10). En 2017, l’administration fédérale a accru d’environ 15 % le financement des Accords en matière de formation avec les provinces et les territoires, a élargi l’admissibilité aux programmes et a accordé davantage de souplesse aux provinces dans la façon dont elles répondent aux besoins de leur marché local du travail. Il est trop tôt pour en évaluer précisément l’impact, mais ces réformes devraient contribuer à inverser la réduction substantielle amorcée en 2014 du financement offert aux chercheurs d’emploi défavorisés, comme les chômeurs en fin de droits ou les personnes à faible niveau d’éducation et de qualification (Caledon Institute, 2014[19]). Les dépenses canadiennes consacrées aux PAMT sont centrées sur la formation, ce qui aura peut-être d’importantes répercussions positives durables sur le taux d’activité, l’emploi et le revenu, mais risquent aussi de faire baisser l’emploi à court terme, les participants ayant moins de temps à consacrer à la recherche d’emploi.

Graphique 1.10. Les dépenses par chômeur dans les programmes actifs du marché du travail sont faibles¹

En milliers USD en termes de parité de pouvoir d’achat, 2015 ou dernière année disponible

Le taux de réintégration sur le marché du travail des travailleurs ayant perdu leur emploi est plus faible au Canada qu’en Australie, en Nouvelle-Zélande et aux États-Unis, mais plus élevé qu’en France (OCDE, 2015[20]). Avant les récentes réformes liées aux Accords en matière de formation avec les provinces et les territoires, un grand nombre de travailleurs privés d’emploi, notamment à la suite d’un licenciement collectif à petite échelle ou individuel, n’avaient accès qu’à une aide rudimentaire à la recherche d’emploi. Le fait que le versement au titre de l’assurance chômage relève de l’administration fédérale et que l’aide au retour à l’emploi soit du ressort des provinces peut rendre le système difficilement compréhensible et brouiller la perception qu’ont les allocataires des obligations mutuelles (OCDE, 2015[20]). Les travailleurs âgés privés d’emploi sont ceux pour lesquels les perspectives de retour à l’emploi sont les plus mauvaises, tandis que le chômage des jeunes risque d’entraîner des coûts à long terme, aussi bien en termes budgétaires que de protection sociale, du fait des effets de stigmatisation, notamment parmi les jeunes défavorisés (OCDE, 2014[21]).

Augmenter davantage le financement de PAMT bien conçues pourrait avoir pour effet de stimuler l’emploi des femmes, des jeunes et des personnes âgées (graphique 1.8 plus haut). L’évaluation soigneuse des PAMT dans le monde révèle un bilan mitigé, mais elle laisse aussi entrevoir que des mesures soigneusement conçues et bien ciblées peuvent constituer une manière économiquement rationnelle d’améliorer la capacité d’insertion professionnelle des demandeurs d’emploi et d’augmenter leurs possibilités d’embauche (OCDE, 2015[22]). Une hausse du financement des PAMT est associée à une plus forte croissance du PIB ainsi qu’à une meilleure résilience qui se traduit par une moindre probabilité de subir des épisodes de croissance négative extrêmes (Caldera-Sanchez et al., 2016[23]). L’efficacité des prestations liées à l’emploi sera probablement renforcée lorsque celles-ci sont associées à des PAMT bien conçues, ainsi que l’a montré le Projet d’autosuffisance du Canada (OCDE, 2005[24]; Immervoll and Pearson, 2009[17]). De la même façon, on a aussi observé que les effets négatifs sur l’emploi d’allocations chômage généreuses étaient moins fréquents dans les pays qui consacrent plus de ressources aux PAMT (OCDE, 2006[25]).

Procéder à un examen systématique de l’efficacité des PAMT existantes et de leur congruence avec les obstacles à l’emploi que rencontrent les jeunes, les femmes et les personnes âgées permettrait de disposer d’un solide point de départ pour recenser les lacunes des programmes actuels d’aide à l’emploi. Un tel examen pourrait se fonder sur les nouvelles données obtenues grâce à la stratégie commune de mesure du rendement prévue par les récents Accords en matière de formation avec les provinces et les territoires. Il est possible d’augmenter le financement de plusieurs manières, notamment en rétablissant une assistance accrue aux demandeurs d’emploi défavorisés, en assouplissant les conditions d’admissibilité aux programmes qui fonctionnent, comme le programme Deuxième carrière en Ontario (Malatest, 2016[26]), ou en offrant une aide plus immédiate et mieux personnalisée grâce à une évaluation précoce systématique des besoins.

Le salaire minimum

Les hausses récentes et à venir du salaire minimum (tableau 1.1) profiteront aux salariés situés dans le bas de la distribution des revenus, et donc à une part relativement plus importante de jeunes et de femmes. En 2016, le salaire minimum canadien représentait en moyenne 46 % du salaire médian, soit juste au-dessous de la moyenne de 50 % relevée pour les 27 pays de l’OCDE pour lesquels des données sont disponibles (OCDE, 2017[27]).

	Salaire minimum :		Pourcentage d’augmentation
	au 1^er janv. 2017	au 1^er janv. 2019	Pourcentage d’augmentation
Terre-Neuve et Labrador	10.50	11.22	6.9
Île du Prince-Édouard	11.00	11.55	5.0
Nouveau-Brunswick	10.65	11.22	5.4
Nouvelle-Écosse	10.70	11.07	3.4
Québec	10.75	12.00	11.6
Ontario	11.40	15.00	31.6
Manitoba	11.00	11.35	3.2
Saskatchewan	10.72	11.18	4.3
Alberta	12.20	15.00	23.0
Colombie-Britannique	10.85	12.65	16.6

Note : Pour les provinces dont le salaire minimum au 1^er janvier 2019 n’est pas encore annoncé, le calcul a été effectué à partir du montant au 1^er janvier 2018 en y incorporant 2 % de croissance de l’IPC lorsque le salaire minimum est indexé sur l’IPC.

Source : (Brouillette et al., 2017[28]); (Province de la Colombie-Britannique, 2018[29]).

Le risque existe de faire baisser l’emploi si les hausses du salaire minimum ne sont pas correctement différenciées (selon le groupe d’âge ou la région, par exemple) ni en phase avec la productivité des travailleurs faiblement qualifiés. Il est probable qu’un salaire minimum légal fixé au-dessus d’un niveau donné (encore que restant à définir) par rapport au salaire médian fera diminuer le taux d’emploi. La perte d’emploi résultant d’un niveau élevé de salaire minimum frappe prioritairement les jeunes, notamment parce que les lois de certaines provinces ne définissent de salaire minimum que pour une petite partie de la jeunesse, par exemple les étudiants de moins de 18 ans. Lors de la fixation du salaire minimum, il n’est pas non plus tenu compte du niveau plus élevé du coût de la vie (et du salaire moyen) dans les grandes villes telles que Toronto et Vancouver. La plupart des études sur le Canada montrent que les hausses du salaire minimum ont un effet négatif statistiquement significatif sur l’emploi, en particulier pour les jeunes travailleurs, et les chercheurs de la Banque du Canada ont estimé que celles de 2018 entraîneraient un recul de 0.3 % de l’emploi (Brouillette et al., 2017[28]).

Des commissions d’experts indépendantes, comme celles que sollicitent divers pays de l’OCDE et la province de Colombie-Britannique pour déterminer la hausse des salaires, sont bien placées pour prendre en considération un large éventail de facteurs économiques et sociaux et établir les liens nécessaires entre le salaire minimum et des domaines connexes de l’action des pouvoirs publics. Globalement, le salaire minimum n’est pas correctement ciblé sur la réduction de la pauvreté, puisqu’il profite souvent à des membres de ménages non pauvres au sein duquel d’autres personnes sont mieux rémunérées. Des études canadiennes ont montré que les augmentations du salaire minimum n’avaient pas fait baisser les taux de pauvreté, mais qu’elles avaient permis de réduire les inégalités entre salariés (Green, 2015[30]).

Le revenu de base universel

L’octroi d’un revenu de base à tous les citoyens figure au nombre des méthodes visant le partage des bienfaits de la croissance. L’idée a suscité un intérêt croissant avec la généralisation de l’automatisation et la menace de perturbations du marché du travail provoquées par l’évolution technologique. Au Canada, le gouvernement de l’Ontario a mis en œuvre en 2017 un projet pilote dans trois communautés pour étudier l’idée d’un revenu de base (selon toutefois une conception très éloignée d’un revenu véritablement « universel » puisque seules y sont admissibles dans un premier temps les personnes à faible revenu et qu’il ne se substitue pas aux prestations existantes). En décembre 2017, le gouvernement du Québec a lancé son Plan d’action gouvernemental pour l’inclusion économique et la participation sociale, lequel prévoit la mise en place progressive d’un revenu de base pour les bénéficiaires de l’aide sociale dont l’employabilité est fortement limitée.

La solution d’un transfert public universel inconditionnel serait simple d’un point de vue administratif, ne laisserait personne démuni et n’affecterait pas l’incitation au travail des personnes percevant de faibles salaires comme le ferait le versement d’un transfert conditionnel ou sous réserve de ressources (comme l’allocation chômage). Cependant, l’absence de ciblage supposerait soit des versements d’un montant trop faible pour être réaliste (l’ensemble des sommes consacrées aux allocations en espèces hors prestations vieillesse ne suffirait à financer qu’un revenu universel avoisinant 15 % du seuil de pauvreté relative), soit des coûts budgétaires élevés qui, s'ils étaient financés par une hausse de l’impôt sur le revenu, réduiraient l’incitation au travail des ménages disposant déjà d’une rémunération significative (OCDE, 2017[31]). Un revenu de base véritablement inconditionnel aurait en outre pour effet de mettre à mal l’articulation entre les droits et les devoirs des demandeurs d’emploi. Dans les pays où les systèmes de transfert fonctionnent bien, leur remplacement par un revenu universel entraînerait une réduction très nette de la progressivité et la perte de prestations pour de nombreux ménages pauvres (FMI, 2017[32]). À ce jour, aucun pays n’a mis en place de revenu de base en tant que pilier principal de l’aide à la population d’âge actif.

L’intégration des femmes

L’égalité femmes-hommes compte parmi les priorités de l’administration fédérale, au point que toute réforme de la règlementation est désormais passée au crible d’un nouveau « cadre de résultats en matière de genre » et que l’analyse comparative entre les sexes appliquée aux budgets futurs constitue une obligation légale (OCDE, 2018[33]). Certaines mesures ont été prises en faveur de l’égalité femmes-hommes dans le budget fédéral de 2018, notamment dans le cadre de la lutte contre la violence et le harcèlement sexospécifiques. Des progrès considérables restent à accomplir pour que le Canada se hisse au niveau des Objectifs de développement durable en termes d’égalité femmes-hommes, notamment en matière d’écart salarial, de disparités dans le travail non rémunéré, de violences faites aux femmes et de représentativité au parlement (McArthur and Rasmussen, 2017[34]; OCDE, 2017[35]). Dans la plupart de ces domaines, les problèmes sont encore exacerbés lorsqu’ils concernent les femmes autochtones.

L’inégalité entre les femmes et les hommes en matière de salaires et d’emploi fait reculer les revenus des femmes

Le taux d’emploi des femmes canadiennes demeure inférieur à celui des hommes, et cet écart n’a pas diminué depuis 2009 (graphique 1.11, partie A). L’absence de progrès récent est due en partie au redressement qui fait suite à un pic de chômage masculin survenu pendant la crise économique, qui a frappé plus durement les secteurs à prédominance masculine. (Moyser, 2017[36]). Reste que la réduction de l’écart du taux d’activité des femmes et des hommes a aussi ralenti au cours de la dernière décennie (partie B).

Graphique 1.11. Les disparités entre femmes et hommes sur le marché de l’emploi sont relativement faibles, mais elles ont cessé de décroître

Différence de taux entre les femmes et les hommes, population de 15 à 64 ans

Comme ailleurs dans le monde, c'est parmi les femmes ayant de jeunes enfants et les mères seules que l’on rencontre les plus faibles niveaux d’emploi. Le taux d’emploi des femmes ayant un enfant de moins de six ans est inférieur d’environ 10 points de pourcentage à celui des femmes dont les enfants sont plus âgés ou qui n’en ont pas, alors que les hommes ayant des enfants ont de meilleures chances de travailler que ceux qui n’en ont pas, l’âge du plus jeune n’ayant qu’une faible incidence sur cette probabilité. Les mères seules ayant plusieurs enfants âgés de 18 ans ou moins présentent des taux d’emploi similaires à ceux des mères d’un seul enfant de moins de six ans (Moyser, 2017[36]).

La répartition géographique de l’emploi laisse supposer que les mères de jeunes enfants souhaiteraient travailler davantage si elles avaient accès à des services d’accueil peu coûteux et à d’autres mesures favorables à la famille (voir plus bas). L’écart femmes-hommes en matière d’emploi est plus prononcé dans les localités où les frais de garde d’enfants sont élevés, notamment à Toronto et Vancouver, que dans les autres, comme au Québec, où des garderies abordables ont été créées en 1997. En outre, la comparaison au sein d’une même zone urbaine (Ottawa-Gatineau) révèle encore que les femmes sont plus désireuses de travailler là où existent des structures de garde abordables (et d’autres mesures favorables à la famille) : l’écart femmes-hommes en matière d’emploi n’y est que de 2.6 points du côté québécois contre 7.3 points du côté ontarien (Moyser, 2017[36]). Cette volonté des femmes de travailler correspond aux conclusions de certaines enquêtes européennes indiquant qu’un nombre important de couples préféreraient disposer de deux salaires plutôt que d’un seul (Steiber and Haas, 2015[37]).

Les femmes, et en particulier les mères, sont nettement moins payées que les hommes. En termes de gains horaires, les femmes qui travaillaient à plein temps en 2017 ont gagné en moyenne 88 cents pour chaque dollar perçu par les hommes. Le temps de travail des femmes est en outre plus faible en moyenne que celui des hommes, ce qui porte l’écart de rémunération globale à 18 %, un chiffre considérablement supérieur à la moyenne de l’OCDE, qui est de 14 % (OCDE, 2018[38]). L’écart des gains horaires est resté à peu près stable depuis 2010, après une longue période d’augmentation initiée au milieu des années 1980, où il atteignait 75 cents (Moyser, 2017[36]). Selon la province ou le territoire, entre le tiers et la moitié environ de l’écart de salaire entres les femmes et les hommes s'explique par des différences d’éducation, de profession et de secteur d’activité (Schirle, 2015[39]). L’un des facteurs importants est la sous-représentation des femmes aux postes de gestion et de direction les mieux rémunérés, attribuable en partie aux difficultés pour les mères occupant des postes au sommet de l’échelle des salaires de concilier vie professionnelle et responsabilités familiales (Fortin, Bell and Böhm, 2017[40]). Au Canada, la proportion de femmes parmi les cadres supérieurs est similaire à la moyenne de l’OCDE ou plus élevée, mais elle reste inférieure aux 47 % de la population active qu’elles représentent, et les progrès accomplis à cet égard se sont ralentis au cours des dernières années (graphique 1.12). Neuf pays de l’OCDE ayant introduit des quotas ont obtenu une augmentation plus rapide du nombre des femmes dans les conseils d’administration que les pays qui, à l’instar du Canada, ont opté pour la divulgation ou les cibles (OCDE, 2017[35]). On a associé la présence accrue de femmes au sein des conseils d’administration à de meilleures performances des entreprises dans certains cas (Post and Byron, 2015[41]) et à une responsabilité sociale d’entreprise plus marquée (Bear, Rahman and Post, 2010[42]).

Graphique 1.12. Femmes occupant des postes d’encadrement

Pourcentage de postes occupés par des femmes

Dans son budget de 2018, l’administration fédérale s'est engagée à introduire de nouvelles loi sur l’égalité de rémunération pour s'assurer qu’en moyenne, femmes et hommes travaillant dans le secteur public et privé sous règlementation fédérale perçoivent des salaires identiques pour des travaux de valeur équivalente. Malgré toute l’utilité et le poids symbolique d’un tel dessein, il est très difficile dans la pratique de juger objectivement de la valeur des différents types de travail, et certains dispositifs similaires à l’échelle des provinces ont produit des résultats inégaux. Selon McDonald et Thornton (2016[43]), les lois sur l’égalité de rémunération au Québec ont permis de réduire l’écart salarial de 3.8 % (au prix d’un taux d’emploi légèrement inférieur pour les femmes) alors qu’elles ont eu un effet négligeable sur l’écart des salaires en Ontario. Constatant à leur tour que les lois sur l’égalité de rémunération en Ontario n’ont pas eu d’incidence sur l’écart femmes-hommes en matière de rémunération, Baker et Fortin (2004[44]) estiment que leur mise en application est difficile sur des marchés du travail décentralisés.

L’ampleur du déséquilibre dans le domaine des responsabilités familiales non rémunérées est mise en évidence par le fossé qui sépare les revenus des femmes qui ont des enfants et ceux des hommes ou des femmes qui n’en ont pas (graphique 1.13). Ces écarts de rémunération totale s'expliquent en partie par les différences du nombre d’heures de travail rémunéré, les femmes ayant tendance à consacrer plus de temps à des activités non payées telles que les tâches domestiques, la garde des enfants et les soins aux personnes âgées. L’écart entre les femmes et les hommes du point de vue du temps consacré aux activités liées aux enfants en âge scolaire au Canada est le plus élevé parmi 10 pays de l’OCDE (graphique 1.14). Selon Vincent (2013[45]), le moindre nombre d’années d’expérience professionnelle et le plus grand nombre d’heures consacrées aux tâches non rémunérées expliquent un peu plus de la moitié de l’écart des gains lié à la maternité.

Graphique 1.13. L’écart du revenu entre femmes et hommes est particulièrement prononcé pour les mères qui travaillent¹

Augmenter le recours au congé parental des pères

Le congé parental offert aux femmes canadiennes se situe dans la moyenne des programmes des pays de l’OCDE, aussi bien en termes de durée du congé rémunéré que de niveau des taux de paiement (graphique 1.15). Au titre du régime d’assurance chômage, les femmes ont droit à 15 semaines de congé maternité (après un délai de carence d’une semaine) suivies de 35 semaines maximum de congé parental. Au terme de ce congé, l’employeur est généralement tenu de permettre au salarié de retrouver le poste qu’il occupait auparavant, ou un emploi comparable si celui-là n’existe plus. Le congé parental est payé par le biais du système d’assurance chômage à hauteur de 55 % du gain moyen assuré. Il peut être pris par l’un des deux parents au choix, mais ce sont les mères qui le prennent en proportion écrasante : en moyenne, 89 % des mères admissibles ont reçu des prestations de maternité ou parentales contre à peine 13 % de pères qui en ont fait la demande ou ont eu l’intention de le faire en 2016 (Canada, 2017[46]). Pour être admissibles aux prestations, les nouveaux parents doivent avoir accumulé au moins 600 heures de gains assurés au cours de l’année précédente.

Graphique 1.14. Les hommes canadiens consacrent moins de temps aux enfants que leurs conjointes¹

Écart dans le temps consacré aux enfants, par âge du plus jeune enfant, en minutes par jour

Selon les modifications annoncées au budget 2017, les nouveaux parents peuvent choisir entre les prestations habituelles et un congé plus long à un taux de remplacement inférieur, soit 18 mois à 33 %. La pression pesant sur les budgets des ménages limitera probablement le succès de cette option, mais pour ceux qui la choisiront malgré tout, le niveau réduit du soutien au revenu et la période prolongée sans travail pourraient affaiblir le lien au travail. La mesure n’est pas non plus propice à l’intégration, puisque seules les personnes se trouvant déjà dans une situation relativement satisfaisante pourront probablement se permettre une baisse de revenu prolongée de cette sorte. Selon les analyses comparatives entre pays, l’extension au-delà d’un an du congé parental dont disposent les mères est associée à un taux supérieur d’activité des femmes (Thévenon and Solaz, 2013[47]; Adema, Clarke and Frey, 2015[48]), mais risque également de nuire au développement du capital humain, à la carrière et aux salaires des femmes (Thévenon and Solaz, 2013[47]; Cukrowska-Torzewska, 2016[49]).

Dans la province du Québec, les nouveaux parents ont droit à 43-55 semaines de prestations de maternité et parentales, payées à un taux allant de 55 à 75 % selon le plan choisi. Près de 97 % des mères admissibles y ont recours, ce qui est bien plus que dans le reste du pays. Une part du congé parental rémunéré (3-5 semaines) est réservée aux pères, qui l’utilisent beaucoup plus qu’ailleurs : en 2016 au Québec, 80 % des pères ont demandé à bénéficier des prestations parentales, ou ont eu l’intention de le faire, contre 28 % en 2005, avant l’introduction de ce congé réservé aux pères (Statistique Canada, 2017[50]). Le seuil d’admissibilité du programme québécois de congé parental est moins élevé que dans le reste du pays, puisqu’il se situe à 2 000 CAD de gains assurés, soit environ l’équivalent du tiers des heures exigées ailleurs (au salaire minimum). Bien qu’un seuil fondé sur le salaire nuise au ciblage en facilitant l’admissibilité des personnes ayant des revenus élevés, il est peut‑être utile de se redemander si le critère du nombre d’heures en vigueur dans le reste du pays n’est pas trop strict (Robson, 2017[51]).

Graphique 1.15. Les droits aux congés parentaux pour les mères sont proches de la moyenne de l’OCDE

Congé de maternité, congé parental et allocation de garde d’enfants à domicile accessibles aux mères, avril 2016¹

Améliorer la faible participation des pères au congé parental dans l’ensemble du Canada (hormis le Québec) profiterait à l’intégration des femmes en réduisant l’inégalité femmes-hommes en matière de tâches familiales non rémunérées et de salaires. La plus grande partie des données mondiales montre que les pères qui prennent un congé ont plus de chances de s'occuper activement de leurs enfants dès les premiers temps, mais aussi après avoir repris le travail (voir, par exemple, Almqvist et Duvander (2014[52]) ; Boll, Leppin et Reich (2014[53]) ; Nepomnyaschy et Waldfogel (2007[54]) ; et Sullivan et al. (2009[55])). Le partage équitable des tâches au sein du couple devient particulièrement probable si le père prend un congé plus long (Huerta et al., 2013[56]) ou s'il le fait pendant que sa partenaire travaille (Bünning, 2015[57]). Les études internationales visant à recenser les effets de causalité du congé paternel en comparant le comportement spécifique des parents avant et après un changement de politique aboutissent à des conclusions contradictoires. Pour Kotsadam et Finseraas (2011[58]), le partage des tâches ménagères est devenu plus équitable en Norvège après l’introduction d’un « quota pour les papas », mais Ekberg, Erikson et Friebel (2013[59]) estiment que le partage du congé pour enfant malade en Suède n’a pas eu le même effet. Quoi qu’il en soit, une étude récente a montré que l’introduction du congé paternel au Québec avait eu des conséquences positives durables sur le partage des responsabilités familiales et domestiques (Patnaik, 2016[60]).

L’écart du temps consacré par les femmes et les hommes au travail rémunéré est plus faible dans les pays où l’écart relatif au temps consacré aux tâches non rémunérées est lui aussi plus modeste, et plusieurs études ont montré qu’au sein des couples, la participation des femmes à la vie active était positivement liée à celle des hommes aux tâches domestiques (Adema, Clarke and Frey, 2015[48]). Le congé parental des pères peut aussi aboutir à réduire l’écart de salaires entre les femmes et les hommes en augmentant les gains de la mère ou en faisant baisser ceux du père (Johansson, 2010[61]; Albrecht, Thoursie and Vroman, 2015[62]) et peut-être contribuer à faire reculer la discrimination à l’égard des femmes au travail ainsi que le risque qu’elles soient les seules à prendre des congés pour soins (Rønsen and Kitterød, 2015[63]).

L’annonce par l’administration fédérale de l’inscription au budget de 2018 de cinq semaines supplémentaires (ou huit semaines à un taux de remplacement inférieur) de congé non transférable pour le deuxième parent (généralement le père, mais les parents adoptifs et les couples de même sexe peuvent aussi le demander) est bienvenue, et elle place le Canada à la hauteur de nombreux autres pays de l’OCDE. Il est important de s'assurer que les pères fassent usage de leur droit à ce congé : on a constaté que l’introduction d’un congé paternel avait eu de profondes répercussions en Norvège (Dahl, Løken and Mogstad, 2014[64]), dans la province du Québec (Patnaik, 2016[60]) et en Suède (Ekberg, Eriksson and Friebel, 2013[59]), mais le recours reste faible dans d’autres pays de l’OCDE comme la France, le Japon et la Corée (OCDE, 2016[65]). À cet égard, il est essentiel de veiller à ce que le congé réservé aux pères (habituellement plus âgés et mieux payés que les mères) soit rémunéré à hauteur suffisante pour ne pas soumettre le budget du ménage à une pression rédhibitoire et de fait, le taux des prestations de congé paternel en France (31 %), au Japon (58 %) et en Corée (30 %) est inférieur à la moyenne de l’OCDE, qui est de 69 % du salaire médian (OCDE, 2017[66]). Le Québec se distingue à cet égard du reste du Canada, non seulement parce qu’il dispose d’un congé parental spécifiquement réservé aux pères, mais parce que le taux de paiement accessible aux mères comme aux pères y est plus élevé : le taux de remplacement maximum est de 75 % et le plafond de gains assurés de 74 000 CAD, contre 55 % et 51 700 CAD respectivement dans le reste du Canada. Il faut surveiller le taux d’utilisation de ce congé par les pères et envisager d’augmenter le taux de paiement en cas de faible participation. C'est un domaine dans lequel une analyse sexospécifique des conséquences des différents taux de paiement serait profitable, selon le cadre défini dans OCDE (2018[33]).

La culture d’entreprise joue aussi un rôle important, le soutien de l’organisation étant déterminant pour que les politiques de congé parental produisent l’effet souhaité (Tremblay and Genin, 2010[67]). Si l’on peut concevoir que le congé parental non transférable du deuxième parent puisse faire bouger les normes sociétales en matière de fonctions parentales et de partage des travaux rémunérés et non rémunérés (Rønsen and Kitterød, 2015[63]), les administrations de tous niveaux devraient promouvoir son utilisation par les pères en produisant des informations et en donnant elles-mêmes l’exemple dans le service public. Elles peuvent ainsi encourager l’activité des femmes en favorisant la flexibilité au travail, en accordant à tous leurs employés le droit de demander des arrangements souples (comme ceux adoptés pour les employés de l’administration fédérale en 2017), en encourageant les partenaires sociaux à inclure la question de la flexibilité au travail dans les négociations collectives et en aidant les entreprises à changer de mode d’organisation du travail par la diffusion de meilleures pratiques et par des campagnes d’information (OCDE, 2017[35]).

Rendre plus accessibles et plus abordables des structures d’éducation et d’accueil de jeunes enfants (EAJE) de qualité

Bien que l’on manque de données cohérentes à l’échelon national, les chercheurs ont rapproché diverses estimations fédérales et provinciales qui indiquent que les administrations canadiennes consacrent environ 0.6 % du PIB à l’EAJE (Akbari and McCuaig, 2018[68]), ce qui, malgré l’importance des sommes allouées à l’école maternelle, reste inférieur à la moyenne globale de l’OCDE, qui est de 0.7% (OCDE, 2017[66]). Les coûts nets (après impôts) de l’accueil pour les familles ayant de jeunes enfants au Canada sont variables. Ils sont ainsi élevés en Ontario (graphique 1.16). En conséquence, la part des gains bruts absorbée par les impôts, les frais de garde d’enfants ou la réduction des prestations sociales (taux d’imposition de l’activité) se situe largement au-dessus de la moyenne de l’OCDE et dépasse 100 % pour les bas revenus (OCDE, 2017[69]).

Graphique 1.16. Le coût net de la garde d’enfants¹ pour un couple était relativement élevé en 2015

Comparé à d’autres pays, le Canada offre des prestations familiales en espèces d’un montant relativement élevé par l’intermédiaire de l’Allocation canadienne pour enfants, l’une des sources de financement de la garde d’enfants pour les familles. Ces prestations ne réduisent pas pour autant le coût marginal de la garde d’enfants (et les taux d’imposition de l’activité associés), de sorte que si les prestations familiales en espèces présentent l’avantage de réduire la pauvreté des familles, elles sont moins opportunes que des aides à la garde d’enfants pour favoriser l’emploi des femmes (Schirle, 2015[70]; Jaumotte, 2004[71]).

Les parents en mesure de payer la garde d’enfants et qui souhaitent le faire se heurtent dans de nombreuses régions du Canada au manque de structures de qualité. Les places existantes ne suffisent que pour à peine 25 % des Canadiens de 0 à 5 ans (Anderson, Ballantyne and Friendly, 2016[72]). Cette pénurie touche surtout les jeunes enfants : le taux d’inscription parmi les enfants de 0 à 4 ans est inférieur d’environ 10 points de pourcentage à la moyenne de l’OCDE (Alexander et al., 2017[73]). L’école maternelle étant gratuite pour les enfants de cinq ans dans l’ensemble des provinces et territoires, les taux d’inscription à cet âge sont grosso modo équivalents à la moyenne de l’OCDE.

Un certain nombre d’actions sont en cours au niveau fédéral et provincial pour améliorer l’offre de services d’accueil des jeunes enfants (tableau 1.2). Les autorités fédérales ont inscrit dans leurs budgets de 2016 et 2017 une dotation supplémentaire de 7.5 milliards CAD sur 11 ans pour soutenir et créer des structures d’accueil abordables de qualité en plus grand nombre, ainsi que pour mettre en œuvre le Cadre multilatéral d’apprentissage et de garde des jeunes enfants. Les administrations canadiennes se sont engagées à améliorer la qualité, l’accessibilité matérielle et financière, la flexibilité et l’inclusivité des structures d’éducation et de la garde des jeunes enfants, avec une attention particulière pour les familles qui en ont le plus grand besoin.

Ces actions à l’échelon fédéral et provincial sont certes prometteuses, mais les administrations canadiennes doivent en faire davantage pour soutenir l’accueil des enfants. Une offre d’EAJE abordable et de qualité est à même de stimuler le taux d’activité des femmes (OCDE, 2017[74]), de faire augmenter leur salaire et de réduire l’écart des gains lié à la maternité (Misra, Budig and Boeckmann, 2011[75]). Au Québec, on estime que l’introduction de structures d’EAJE peu coûteuses a entraîné de nets avantages budgétaires à long terme (encadré 1.1). Selon les estimations, accroître les dépenses publiques consacrées aux structures d’accueil des enfants au Canada pour la porter au niveau du 80^e centile des pays de l’OCDE devrait stimuler l’emploi des femmes de 1.5 point de pourcentage (graphique 1.8 ci-dessus). L’EAJE est tout aussi importante pour le développement de l’enfant, notamment en milieu défavorisé : les études internationales, les évaluations de programme et les mesures de la qualité ont abondamment démontré que l’accès à des programmes d’EAJE a une incidence positive sur le bien-être, l’apprentissage et le développement de l’enfant. On a constaté qu’il faut au moins deux ans d’éducation préprimaire pour disposer de réelles chances d’atteindre un bon niveau de performance à 15 ans, âge auquel commencent les tests du Programme international pour le suivi des acquis des élèves (OCDE, 2017[74]). Jusqu’à présent, seule une faible part des enfants défavorisés du Canada a reçu deux années d’enseignement préélémentaire (graphique 1.17). Si l’on utilise le cas du Québec comme marqueur de référence en matière de coûts initiaux de l’EAJE universelle, on voit que les hausses à long terme du financement de l’État fédéral ne suffiront pas, même si le financement des provinces augmente d’autant : les 870 millions CAD de financement prévus pour 2027-28 ne permettront pas de mettre en place dans l’ensemble du pays un niveau de structures d’EAJE similaire à celles du Québec, lequel nécessiterait d’y consacrer environ 7.5 milliards CAD annuels selon certaines études préliminaires (Fortin, 2018[76]).

	Programme	Financement	Principales mesures
Alberta	Centres d’apprentissage et de garde des jeunes enfants	10 millions CAD	Programme pilote aux tarifs plafonnés à 25 CAD par jour.
Colombie-Britannique	Plan universel pour la garde d’enfants Accord bilatéral	1 milliard CAD sur 3 ans 153 millions CAD sur 3 ans	Prestation pour garde d’enfants à un coût abordable (« Affordable Child Care Benefit") pouvant atteindre 1 250 CAD par mois, en conjonction avec un nouveau programme de réduction des frais de garde d’enfants. Création de plus de 22 000 nouvelles places d’accueil agréées. Développement de centres prototypes pour tester l’introduction d’une prestation universelle pour la garde d’enfants ; contributions parentales sensiblement réduites.
Manitoba	Accord bilatéral avec l’administration fédérale	47 millions CAD sur 3 ans	Création de 1 400 places en garderie à un coût abordable pour les familles à faible revenu, les familles francophones et les familles de nouveaux arrivants, ainsi que les communautés mal desservies. Formation élémentaire au développement professionnel pour un maximum de 100 animateurs, prestataires et installations.
Nouveau-Brunswick	Accord bilatéral avec l’administration fédérale	30 millions CAD (fédéraux) + 41 millions CAD (provinciaux) sur 3 ans	Des structures d’éducation et d’accueil des jeunes enfants plus abordables, plus inclusives et de meilleure qualité. Plus de structures pour les nourrissons et les tout-petits pour combler les lacunes. Améliorer les possibilités de formation professionnelle des éducateurs.
Terre-Neuve-et-Labrador	Accord bilatéral avec l’administration fédérale	22.5 millions CAD sur 3 ans	Jusqu’à 540 enfants auront accès à un accueil gratuit ou à faible coût. Améliorer la qualité et la formation pour des structures pouvant accueillir jusqu’à 1 750 enfants.
Nouvelle-Écosse	Accord bilatéral avec l’administration fédérale	35.5 millions CAD sur 3 ans	Meilleur accès à des services abordables de garde d’enfants dans les zones reculées par la création de 15 nouveaux centres d’accueil, 500 nouvelles places et 90 nouvelles garderies en milieu familial.
Nunavut	Accord bilatéral avec l’administration fédérale	7 millions CAD sur 3 ans	Les 39 centres recevront tous une formation et jusqu’à 838 enfants profiteront d’un accès continu à la garderie.
Ontario	Cadre stratégique renouvelé pour la petite enfance et les services de garde d’enfants ; éducation préscolaire gratuite Accord bilatéral avec l’administration fédérale	1.6 milliard CAD de dépense en capital sur 5 ans et 2.2 milliards supplémentaires sur 3 ans 434.6 millions CAD sur 3 ans	Il est prévu de doubler la capacité d’accueil des garderies agréées pour les enfants de 0 à 4 ans dans la province. Garderies gratuites dès septembre 2020 pour les enfants de deux ans et demi jusqu’à leur admission en maternelle. Jusqu’à 100 nouveaux centres de la petite enfance et de la famille en Ontario, permettant jusqu’à 100 000 visites supplémentaires d’enfants et de familles. Jusqu’à 11 200 enfants bénéficieront de subventions ou d’un soutien financier équivalent.
Île du Prince-Édouard	Accord bilatéral avec l’administration fédérale	10.5 millions CAD sur 3 ans	Jusqu’à 100 enfants dont les parents ont des horaires non conventionnels ou sont des travailleurs saisonniers auront accès à des places spécialisées adaptées à leurs besoins. Jusqu’à 200 nourrissons et enfants d’âge préscolaire auront accès à des places réglementées.
Yukon	Accord bilatéral avec l’administration fédérale	7 millions CAD sur 3 ans	Soutien apporté à 90 % des centres de garde d’enfants pour maintenir les frais d’inscription sans augmenter les coûts pour les parents.

Source : Gouvernement de l’Alberta (2016), Improving Access to Quality, Affordable Child Care, annonce ; BC NDP (2017), Working for You: Our Commitments to Build a Better BC, programme électoral ; gouvernement du Canada, Accords bilatéraux sur l’apprentissage et la garde des jeunes enfants ; ministère de l’Éducation de l’Ontario (2017), Cadre stratégique renouvelé pour la petite enfance et les services de garde d’enfants ; ministère de l’Éducation de l’Ontario (2017), Ontario Making Child Care More Accessible and Affordable for Families, communiqué de presse ; gouvernement de l’Ontario (2018), 2018 Ontario Budget: A Plan for Care and Opportunity.

Encadré 1.1. Mise en place de garderies à faible coût au Québec

Un programme universel de garde d’enfants à faible coût a été lancé en 1997 dans la province du Québec sous la forme d’une Loi sur les services de garde éducatifs à l’enfance. Deux objectifs étaient explicitement visés : améliorer l’équilibre vie professionnelle-vie privée et favoriser le développement de l’enfant, sans perdre de vue la promotion de l’égalité des chances. En 2014, le nombre de places de garderie règlementées avait augmenté au point de pouvoir accueillir environ 60 % des enfants de 0 à 4 ans, contre moins de 20 % en 1998 (Fortin, 2016[77]).

Le programme de garderies du Québec a permis d’accroître le taux d’activité des femmes, et notamment des mères d’enfants de moins de 6 ans, lequel a gagné 16 points de pourcentage entre 1997 et 2016, contre 7 points seulement dans l’ensemble du Canada (Statistique Canada, 2017[8]). Le coup d’accélérateur à l’emploi des femmes a été si fort qu’une étude a montré qu’à titre comparatif avec le reste du Canada, l’introduction de structures d’accueil de la petite enfance avait amélioré la situation budgétaire combinée des administrations fédérale et du Québec (Fortin, Godbout and St-Cerny, 2013[78]). Ce résultat a été acquis en dépit de coûts de financement annuels de 3.3 milliards CAD (0.8 % du PIB) pris en charge par l’administration de la province (Akbari and McCuaig, 2018[68]).

Les résultats ont été plus inégaux en matière de développement de l’enfant. Au total, on estime que l’introduction du programme universel de garderies au Québec n’a pas eu d’effet significatif sur le développement cognitif, et même plutôt un effet négatif sur le développement de traits non cognitifs tels que la persévérance et la stabilité émotionnelle (Baker, Gruber and Milligan, 2008[79]; Baker, Gruber and Milligan, 2015[80]). Il est établi que ce résultat est dû aux effets négatifs subis par les enfants qui accèdent à la garde subventionnée à un âge précoce, alors que les bienfaits de la garde universelle sont observables sous la forme de meilleurs résultats développementaux chez ceux qui le font après trois ans (Kottelenberg and Lehrer, 2017[81]). C'est chez les enfants de foyers monoparentaux, notamment parmi les plus défavorisés, que les effets bénéfiques pour le développement sont le plus souvent observés (Kottelenberg and Lehrer, 2017[81]).

Ces résultats mitigés pour le développement de l’enfant ont été attribués à la faible qualité de l’accueil offert par certains prestataires. Dans les garderies publiques sans but lucratif, la qualité était « bonne ou excellente » pour 45 % des enfants et « insuffisante » pour seulement 4 % d’entre eux ; en revanche, la qualité des garderies à plein tarif et à but lucratif était « bonne » pour 10 % et « insuffisante » pour 36 % des enfants (Fortin, 2018[76]). Il est prouvé qu’un accueil de qualité a des répercussions positives : les garderies publiques sans but lucratif produisent en moyenne de bons résultats en termes de processus cognitifs, de santé et de comportement ; elles ont entraîné une réduction sensible du risque de mauvais développement cognitif ou comportemental pour les enfants de familles à faible revenu et un recul moins net, mais tout de même significatif, pour ceux de familles à revenu moyen ou élevé (Laurin et al., 2015[82]).

Étendre à deux ans la fréquentation de la maternelle dans les provinces et territoires où ce n’est pas déjà le cas serait le moyen le plus simple de garantir un accès suffisant à l’éducation préprimaire. Le système des écoles maternelles au Canada supporte bien la comparaison avec d’autres pays de l’OCDE en termes d’accessibilité pour une part importante de la population, de faible ratio élèves-enseignant et d’investissement par enfant (Conference Board du Canada, 2017[83]). La couverture universelle, comme c’est le cas dans le système des écoles maternelles, offre l’avantage de favoriser le brassage socio-économique et de rehausser la qualité (Fortin, 2016[77]).

L’offre d’EAJE pour les enfants jusqu’à trois ans devrait aussi être développée afin de donner aux femmes la possibilité d’accroître leur taux d’activité, mais il faut pour cela garantir la qualité de l’accueil. La sensibilité du cerveau dans des domaines de développement aussi fondamentaux que la maîtrise des émotions, des compétences sociales, du langage et du calcul atteint son pic dans les trois premières années de la vie de l’enfant (Naudeau et al., 2011[84]; Gambaro, Stewart and Waldfogel, 2014[85]). Plus les enfants sont jeunes, plus la mauvaise qualité des services d’accueil présente des risques de répercussions négatives sur leur développement, comme cela a été démontré au Québec (encadré 1.1). L’exemple du Québec coïncide avec les études internationales qui montrent qu’autant une EAJE de qualité est bénéfique au développement de la petite enfance puis au comportement scolaire, autant elle est associée à des effets néfastes sur le développement et l’apprentissage si elle est de mauvaise qualité (OCDE, 2018[86]).

Graphique 1.17. Peu d’enfants canadiens ont suivi deux ans ou plus d’éducation préscolaire

Part des étudiants de 15 ans, par milieu socio-économique¹, 2015

Pour produire le plus possible d’avantages nets, l’EAJE doit être accessible à tous, être en partie offerte sous condition de revenus afin d’en réduire le coût budgétaire et s’accompagner d’un ciblage des prestations sur ceux qui en ont le plus grand besoin. Pour cela, il est possible d’offrir des services publics de garderie, de subventionner les prestataires de services de garde d’enfants ou d’accorder des crédits d’impôt remboursables. Les déductions d’impôt, du type de celles octroyées au niveau fédéral au titre de la Déduction pour frais de garde d’enfants, ne sont pas correctement ciblées puisqu’elles profitent avant tout aux revenus élevés. On l’a vu, un système d’EAJE de qualité est beaucoup plus profitable aux enfants des familles défavorisées. Les retombées budgétaires d’un accès accru à des services de garde d’enfants abordables seront d’autant plus importantes que le taux d’imposition effectif des personnes reprenant le travail sera élevé (si par exemple elles perdent leur droit aux prestations sociales) et que l’amélioration du lien au travail accroît la probabilité qu’elles occupent un emploi quand leur enfant sera entré à l’école. Ces deux effets concernent avant tout les personnes à bas salaires, mais il n’en reste pas moins important de garantir l’accès aux garderies aux familles à revenu moyen ou élevé : c'est l’augmentation du taux d’activité des femmes ayant un niveau d’études élevé qui offre les avantages les plus importants sous la forme d’une hausse de la productivité (Petersson, Rodrigo and Ishi, 2017[87]).

L’investissement doit être orienté de façon à produire d’excellents résultats en termes de développement de l’enfant plutôt qu’à simplement créer des places. Pour cela, les services de garde d’enfants doivent être rigoureusement surveillés et règlementés car faute d’information, les parents n’ont pas la possibilité d’évaluer à l’avance la qualité de l’EAJE. La capacité des organismes de réglementation doit croître au même rythme que la prestation des services, voire avec un temps d’avance, pour que l’on puisse s’assurer avec certitude de maintenir la qualité ou de l’améliorer. La bonne réglementation des structures en milieu familial est particulièrement importante, parce que leur qualité est globalement inférieure et que l’exigence de qualifications plus élevées est associée à de meilleures interactions avec les enfants (OCDE, 2018[86]).

Le suivi des résultats et le développement d’un personnel spécialisé sont des facteurs essentiels de l’offre d’un système d’EAJE de qualité. L’analyse des données et la supervision peuvent constituer un puissant levier en faveur de la qualité de l’EAJE, ne serait-ce que parce qu’elles éclairent l’élaboration de mesures d’amélioration. En outre, l’existence d’un lien a été établie entre la mise en œuvre de systèmes internationaux de contrôle de qualité et de notation des progrès et l’amélioration des interactions entre le personnel et l’enfant. À cet égard, il y a matière à progrès, le Canada ne disposant pas de données nationales cohérentes concernant les coûts, les dépenses, la qualité de service et les modes d’utilisation des structures d’accueil ni leur effet sur l’enfant. Les compétences des enseignants et le ratio enseignant-enfants ou la taille des groupes (spécialement chez les plus jeunes) sont également associés à une meilleure interaction entre le personnel et l’enfant, mais les données concernant les effets sur l’apprentissage et le développement ne sont pas concluantes. Le nombre d’années d’expérience du personnel ne permet pas de prédire avec fiabilité quelle sera la qualité des services fournis. En revanche, il existe un lien très net entre la formation ou le perfectionnement sur le tas et un meilleur développement de l’enfant (OCDE, 2018[86]). Le perfectionnement du personnel et le suivi des résultats doivent aller de pair : il faut instaurer parmi les éducateurs une culture dans laquelle il est d’usage de connaître l’impact des programmes d’EAJE sur l’apprentissage et le développement des enfants (Torii, Fox and Cloney, 2017[88]). Le programme d’évaluation du perfectionnement professionnel des enseignants de maternelle mise en œuvre en Corée est un précieux exemple d’utilisation de l’auto-évaluation et de l’évaluation par les pairs et les parents pour mieux cibler les activités de formation et de perfectionnement (OCDE, 2015[89]).

Améliorer l’enseignement préélémentaire peut aussi être une source d’amélioration de l’inclusivité pour les autres groupes dont il est ici question. L’éducation de la petite enfance réduit les obstacles que rencontreront plus tard les enfants des groupes socioéconomiques défavorisés dans l’enseignement postscolaire et la recherche d’un emploi. Il est par ailleurs déterminant d’intervenir dès le plus jeune âge pour améliorer l’égalité entre les Canadiens adultes de demain, puisque les inégalités s'accumulent au fil de la vie (OCDE, 2017[90]).

Supprimer les obstacles à l’activité des femmes dans l’informatique et l’ingénierie

Les femmes sont moins susceptibles que les hommes d’occuper des emplois requérant des compétences dans les domaines des sciences, des technologies, de l’ingénierie et des mathématiques (STIM). S'agissant de disciplines habituellement très rémunératrices, ce fait contribue à l’écart des salaires entre les femmes et les hommes et cela risque de ne pas changer puisque l’on prévoit une forte poussée de la demande de ces compétences. Au Canada, près de la moitié (45 %) des diplômés en sciences, en mathématiques et en informatique sont des femmes, ce qui place le pays parmi les douze premiers de l’OCDE en matière d’égalité femmes-hommes dans l’enseignement des STIM (OCDE, 2017[35]). Les femmes ne représentent pourtant que le quart environ des personnes exerçant une activité professionnelle scientifique (Moyser, 2017[36]).

Un grand nombre de femmes canadiennes possèdent les compétences et les connaissances fondamentales permettant d’étudier et de travailler dans les domaines des STIM. Dans la province de l’Ontario, par exemple, l’écart femmes-hommes dans le nombre d’étudiants répondant aux critères requis pour les programmes en STIM est faible (Card and Payne, 2017[91]). À quinze ans, on n’observe aucune différence statistiquement significative entre filles et garçons canadiens dans la maîtrise moyenne des sciences, et seulement un léger écart (environ le tiers d’une année de progrès) dans les compétences moyennes en mathématiques (OCDE, 2016[92]).

La présence des femmes dans les domaines requérant des compétences en STIM varie beaucoup. Dans certains cas, elle s'est fortement accrue, notamment en médecine, où la majorité des praticiens actifs de moins de 45 ans sont aujourd’hui des femmes (Association médicale canadienne, 2017[93]). Les femmes composent aussi la majorité des diplômés en sciences et en mathématiques au niveau licence ou équivalent, mais elles sont nettement moins nombreuses en informatique et en ingénierie (graphique 1.18).

Les différences entre hommes et femmes en matière de choix de carrière apparaissent tôt, seules 3 % des filles contre 19 % des garçons canadiens de quinze ans envisageant un avenir dans l’ingénierie et l’informatique, ce qui représente un écart supérieur à la moyenne de l’OCDE (OCDE, 2016[92]). Ces chiffres sont à comparer aux 30 % de filles et 12 % de garçons prévoyant de travailler dans les services de santé. Dans une certaine mesure, ces différences de préférence correspondent à des différences d’intérêt : les femmes montrent en moyenne une prédilection pour les tâches altruistes orientées sur les personnes, et les hommes pour celles « orientées sur les objets » (Kahn and Ginther, 2018[94]). Cependant, il est probable que ces différences doivent aussi aux obstacles à l’implication des femmes tels que les stéréotypes sexistes, la culture d’entreprise, l’absence de modèles et l’aversion au risque.

Le taux d’abandon élevé que l’on observe chez les femmes dans des milieux à prédominance masculine contribue à leur faible présence dans les professions concernées. Aux États-Unis, par exemple, une femme a moins de chances qu’un homme de trouver un emploi scientifique une fois son diplôme obtenu, et celle qui le trouve a beaucoup plus de chances de l’abandonner (Ginther and Rosenbloom, 2015[95]). Le taux de sortie des femmes par rapport aux hommes est significativement plus élevé dans l’ingénierie, tout comme dans d’autres domaines à prédominance masculine. Pour Hunt (2016[96]), cela tient sans doute davantage à l’absence de mentorat et de réseaux, ou à la discrimination de la part des dirigeants et des collègues qu’à la nature même du métier d’ingénieur. Pour Xie et Shauman (2003[97]), si les différences de préférence sont alimentées par les normes régissant le rôle dévolu à chaque sexe, l’écart entre femmes et hommes en matière de responsabilités familiales constitue forcément un obstacle majeur à la promotion des femmes dans les sciences et l’ingénierie.

Graphique 1.18. Le bilan du Canada en matière d’égalité hommes-femmes parmi les bacheliers en STIM¹ est mitigé

Pourcentage de femmes, données de 2015

Un certain nombre d’actions en cours visent à promouvoir l’activité des femmes dans les STIM. Le programme PromoScience, par exemple, permet de financer des organisations qui offrent aux enfants de maternelle ou du primaire l’occasion de prendre part à des activités réputées renforcer leur implication, leur intérêt, leurs compétences et leurs connaissances dans le domaine des STIM. La campagne en ligne Optez pour les sciences, lancée en février 2017, offre des ressources aux parents et aux enseignants pour inciter les jeunes femmes à envisager une carrière dans les STIM. L’administration fédérale s'est aussi par ailleurs engagée à lier l’augmentation du financement de la recherche prévue dans le budget 2018 à des objectifs et des conditions entraînant une plus grande diversité de la population de chercheurs.

D’autres mesures devraient être prises pour supprimer les obstacles à la participation féminine dans les STIM, à commencer par une meilleure information concernant les débouchés sur le marché du travail, ainsi qu’on le verra plus en détail à propos des jeunes. Le Conseil canado-américain pour l’avancement des femmes entrepreneures et chefs d’entreprises (2018[98]) a recommandé la création d’un portail en ligne des STIM offrant des informations sur les parcours professionnels, les programmes, les outils d’apprentissage et des études de cas. Enseignants et programmes devront avoir pour objectif d’aider les étudiants, notamment les filles, à surmonter l’appréhension qu’ils peuvent ressentir vis-à-vis des mathématiques et à développer un « état d’esprit de croissance » dans lequel l’effort prime sur les aptitudes naturelles (Kahn and Ginther, 2018[94]). Les programmes devraient s'adresser aux jeunes enfants ainsi qu’à leurs parents, aux personnes qui les gardent et à leurs enseignants pour mettre fin aux préjugés et aux stéréotypes inconscients concernant l’intérêt et les capacités des filles dans les disciplines des STIM. Les attentes et les modèles jouent à cet égard un rôle important (BIAC, 2018[99]), si bien qu’il sera peut-être utile aussi d’alléger le fardeau de la mauvaise répartition des responsabilités familiales qui pèse sur les femmes et de modifier les normes culturelles par le biais des congés parentaux pour les pères et d’un meilleur accès aux services de garde d’enfants.

Améliorer le bien-être des mères seules

Les difficultés que rencontrent les mères seules sont particulières. Le revenu familial moyen des mères seules était inférieur à la moitié de celui des couples avec enfants en 2015, une fois prise en compte la taille de la famille, tandis que la valeur nette moyenne de leur patrimoine représentait en 2016 un tiers de celle du patrimoine des couples et la moitié de celle du patrimoine des pères seuls (Fox and Moyser, 2018[100]). Les dernières données, datant de 2014 et se prêtant à une comparaison internationale, montrent que les parents seuls du Canada présentent des taux plutôt élevés de pauvreté relative (graphique 1.19). Les récentes réformes ont probablement fait reculer la pauvreté parmi les parents seuls, mais les données permettant de l’évaluer ne sont pas encore disponibles. La principale de ces réformes a été l’introduction en 2016 de l’Allocation canadienne pour enfants, particulièrement important pour les parents seuls puisqu’ils n’ont pas été, grâce à elle, affectés par le retrait simultané des dispositions du code fiscal en matière de fractionnement des revenus. Cette disposition s'est accompagnée d’une augmentation du financement des structures d’EAJE et du salaire minimum.

Graphique 1.19. Les taux de pauvreté des familles monoparentales avec et sans emploi sont élevés

Proportion dont le revenu après impôts et transferts est inférieur à 50 % de la médiane, 2016 ou dernière année disponible

En 2016, seules 56 % des mères seules d’enfants de moins de six ans avaient un emploi (Statistique Canada, 2017[8]). Le taux d’emploi des mères seules d’enfants de moins de 16 ans est légèrement supérieur, à 68 %, ce qui correspond à peu près à la moyenne de l’OCDE, même si certaines différences de définition rendent la comparaison imparfaite (OCDE, 2017[66]; Statistique Canada, 2017[8]). Pour les mères seules à faible revenu, l’incitation à trouver du travail est atténuée par le fait qu’elles sont confrontées à des taux élevés d’imposition de l’activité, ainsi qu’on l’a vu plus haut.

Quelques réformes complémentaires permettraient de poursuivre la lutte contre le taux élevé de pauvreté des mères seules. L’accent doit être mis sur l’obtention de progrès durables en termes de bien-être et sur la réduction du risque du piège de la pauvreté en supprimant les obstacles à l’emploi des mères seules, puisque le fait d’avoir un emploi est associé à une réduction significative du risque de pauvreté des foyers monoparentaux (Maldonado and Nieuwenhuis, 2015[101]).

Il faudrait aussi relever le niveau des prestations liées à l’emploi des parents seuls à faible revenu en réponse aux taux élevés d’imposition de l’activité, le relèvement des versements au titre de l’Allocation canadienne pour les travailleurs constituant à cet égard un bon point de départ. Cibler les prestations liées à l’emploi sur les parents seuls est un moyen efficace de répondre aux besoins. Des prestations pour parents seuls plus élevées que l’actuelle PFRT ont été incluses dans les essais menés dans le cadre du Projet d’autosuffisance du Canada, et les indices recueillis ont permis d’établir que cela pouvait constituer un moyen efficace et économe d’augmenter l’emploi et les revenus (Immervoll and Pearson, 2009[17]). Une augmentation des dépenses consacrées aux programmes actifs du marché du travail pourrait compléter la hausse des prestations liées à l’emploi en levant les obstacles à l’emploi que rencontrent les parents seuls ; il est prouvé que les politiques actives du marché du travail ont davantage d’effets pour les femmes que pour les hommes (Bergemann and Van den Berg, 2008[102]). Un meilleur accès à des structures d’accueil de jeunes enfants abordables et de qualité sera aussi utile à cet égard : au Québec, le taux de pauvreté des foyers dont la mère est seule est tombé de 36 % à 22 % après la mise en place des garderies à faible coût et l’augmentation du taux d’activité qui s'en est suivie (Fortin, Godbout and St-Cerny, 2013[78]).

Promouvoir l’entrepreneuriat parmi les femmes

Les femmes s'impliquent de façon plus active dans l’entrepreneuriat au Canada que dans la plupart des pays de l’OCDE, et le nombre des travailleuses indépendantes a plus que doublé depuis 30 ans. Bien que 38.8 % des travailleurs indépendants soient des femmes (Moyser, 2017[36]), seules 15.5 % des PME étaient détenues en majorité par des femmes en 2011, alors qu’environ deux tiers l’étaient par des hommes (Industrie Canada, 2015[103]). Les PME détenues majoritairement par des femmes sont dans l’ensemble plus petites, elles connaissent une croissance plus lente et sont moins tournées vers l’exportation que leurs équivalentes détenues par des hommes ; elles sont aussi sous-représentées dans les secteurs manufacturiers à haute technologie et dans les secteurs à forte intensité de savoir, où la croissance est relativement forte.

Un certain nombre d’obstacles compliquent l’accès des femmes à l’entrepreneuriat au Canada, notamment le manque d’expérience de la gestion d’entreprise, l’absence de modèles à suivre, d’accès aux financements et aux grands acheteurs, ainsi que la faible représentation féminine dans les disciplines des STIM (Conseil canado-américain pour l'avancement des femmes entrepreneures et chefs d'entreprises, 2018[104]; OCDE, 2017[105]). Il est important de lever ces obstacles pour faire en sorte que les occasions de profiter de la croissance économique soient plus inclusives et permettre davantage de flexibilité au travail. L’administration fédérale a choisi de privilégier l’aide aux femmes entrepreneures par le biais de la Stratégie pour les femmes en entrepreneuriat, qui devrait permettre de regrouper des programmes épars existants et de dégager un consensus institutionnel sur les politiques requises pour réduire les écarts femmes-hommes dans l’entrepreneuriat. Cette Stratégie prévoit 1.4 milliard CAD de financements nouveaux destinés aux femmes entrepreneures octroyés par le biais de la Banque de développement du Canada et 250 millions CAD par celui d’Exportation et Développement Canada, autant d’actions prometteuses si l’on se réfère aux données indiquant que les garanties de prêts accordées spécifiquement aux femmes permettent de créer davantage d’emplois que les programmes généraux (Diversification de l'économie de l'Ouest Canada, 2014[106]). Débloquer des fonds supplémentaires pour la collecte de données sur l’entrepreneuriat ventilées par sexe permettra de fonder l’élaboration des politiques sur une base factuelle, tout en intégrant des informations concernant les obstacles et la participation au programme. La Stratégie prévoit également le financement d’initiatives régionales en faveur de l’entrepreneuriat féminin, vise à accroître la proportion de femmes entrepreneures participant à la passation des marchés fédéraux, et intègre des réformes des programmes fédéraux d’innovation destinées à renforcer la participation des groupes sous-représentés dans l’économie de l’innovation.

D’autres mesures peuvent être prises pour lutter contre les obstacles à l’entrepreneuriat des femmes, notamment cibler sur les femmes des programmes de renforcement de compétences, de pépinières et d’accélérateurs par la présentation de modèles féminins, étendre l’offre de microfinancement aux femmes entrepreneures, supprimer les restrictions injustifiées empêchant les entrepreneurs à temps partiel de pouvoir prétendre aux bénéfices des programmes publics d’aide aux entreprises et élargir à l’ensemble du pays des programmes sur l’entrepreneuriat des femmes canadiennes qui ont bien fonctionné dans l’Ouest. Les exemples de bonnes pratiques tirés d’initiatives européennes pour l’entrepreneuriat inclusif montrent l’importance de clairement définir les objectifs et les cibles de l’intervention règlementaire, de bien cibler la communication pour sensibiliser les groupes sous-représentés, d’employer des mécanismes concurrentiels pour cibler le soutien intensif sur les femmes ayant le potentiel de réussir et de collecter des données sur les résultats afin d’en tirer les enseignements nécessaires (OCDE/UE, 2016[107]).

L’intégration des jeunes

La plupart des jeunes canadiens sont bien préparés à la transition entre l’école, l’éducation postscolaire et la vie professionnelle. En 2016, plus de 60 % des Canadiens de 25 à 34 ans avaient fait des études supérieures (OCDE, 2017[108]). Ce taux, deuxième de l’OCDE après celui de la Corée, bénéficie de l’important secteur universitaire du Canada. La part des personnes de 19 ans inscrites dans un programme d’éducation postsecondaire a régulièrement augmenté de 2001 à 2014 dans toutes les familles, mais plus encore dans celles du bas de l’échelle de distribution des revenus (Frenette, 2017[109]). Toutefois, la participation à l’éducation postsecondaire demeure nettement inférieure parmi les jeunes d’origine modeste, du fait essentiellement d’un écart dans les résultats scolaires et les attentes des parents (Frenette, 2007[110]).

Une minorité substantielle de la jeunesse canadienne risque de décrocher du marché du travail

En 2016, environ 15 % des jeunes Canadiens de 20 à 24 ans étaient dits « NEEF », c'est-à-dire « ni en emploi, ni en études, ni en formation » (graphique 1.20). Cette proportion est légèrement inférieure à la moyenne de l’OCDE, mais elle n’en indique pas moins qu’un nombre substantiel de jeunes courent le risque de ne pas acquérir les compétences et l’expérience requises pour réussir sur le marché du travail de demain.

Graphique 1.20. Le nombre de jeunes n’occupant pas un emploi, ne faisant pas d’études et ne suivant pas de formation est légèrement inférieur à la moyenne

En pourcentage de la même classe d’âge, 2016 ou dernière année disponible

Le taux de chômage des jeunes au Canada est à peu près le double de celui de l’ensemble de la population d’âge actif ; ce niveau est conforme aux données historiques et se situe légèrement en-dessous de la moyenne de l’OCDE. La vigueur récemment retrouvée du marché du travail a fait descendre le chômage des jeunes au-dessous de 11 %, pour la troisième fois seulement depuis 40 ans (les autres cas remontant à 1989-90 et 2007-08) (Statistique Canada, 2017[8]). Le chômage demeure élevé pour la proportion (quoique déclinante) des jeunes qui n’ont pas achevé le cursus secondaire (graphique 1.21).

La plupart des jeunes hommes n’ont toujours pas retrouvé leur niveau de revenus depuis les baisses précédentes

Les salaires et les traitements annuels réels des hommes de 28 à 29 ans étaient inférieurs en 2015 à ce qu’ils étaient à la fin des années 1970, la croissance des revenus survenue depuis le milieu des années 1990 n’ayant pas suffi à compenser les reculs du passé (Morissette, 2018[111]). La baisse antérieure a été plus importante pour les personnes les moins bien placées dans l’échelle de distribution des revenus et pour les moins instruits (Beaudry and Green, 2000[112]). En revanche, les salaires réels du 90^e centile de la distribution des revenus ont augmenté. Comme dans plusieurs pays de l’OCDE (Flores and Geppert, 2018[113]), plusieurs cohortes successives d’hommes n’ont pas réussi à « rattraper » les salaires de leurs prédécesseurs, si bien que la rémunération sur l’ensemble de la durée de vie de ceux qui appartiennent à la moitié inférieure de la distribution des revenus a chuté. Les gains moyens cumulés au cours des 12 premières années de travail par ceux qui sont entrés dans la vie active en 2004 ont été inférieurs de 9 % aux gains comparables de ceux qui l’ont fait en 1978, et le recul a été encore plus important pour les personnes percevant moins que le revenu médian (Morissette, 2018[111]).

Graphique 1.21. Le chômage des jeunes est élevé parmi ceux qui ne terminent pas l’école secondaire

Taux de chômage parmi les 15-24 ans

Les femmes aussi ont vu baisser leur revenu médian dans les années 1980, mais ces replis ont été moins prononcés et très amplement compensés par la hausse des salaires de la fin des années 1990 et des années 2000. La faible croissance des revenus enregistrée entre la fin des années 1970 et le milieu des années 1990 n’a pas concerné que les jeunes, puisqu’on retrouve cette évolution dans le revenu médian équivalent par ménage de tous les Canadiens (Corak, 2016[114]).

Il faut continuer de privilégier le développement des compétences

Les compétences de jeunes Canadiens en sciences, en littératie et en calcul sont généralement fortes, mais la comparaison de deux enquêtes de 2003 et 2012 laisse apparaître un déclin récent des compétences des 16 à 24 ans (Mahboubi, 2017[115]). L’écart des compétences en littératie et en calcul entre les 20-24 ans qui ont un diplôme de l’enseignement supérieur (ou qui sont en train de le passer) et ceux qui n’en ont pas se situe dans la moyenne supérieure des pays de l’OCDE (graphique 1.22). Parmi tous les Canadiens de 16 à 24 ans, près d’un sur six possède des compétences équivalentes ou moindres au seuil inférieur selon les résultats du PIAAC de l’OCDE. Ce résultat est comparable à la moyenne de l’OCDE, mais bien inférieur à celui des pays de tête comme la Finlande, le Japon, la Corée et les Pays-Bas, où moins d’une personne sur dix de 16 à 24 ans possède d’aussi faibles compétences en littératie et en calcul.

L’existence d’une minorité certes faible mais néanmoins significative de jeunes ayant des compétences de base insuffisantes constitue un problème au regard des besoins futurs du monde du travail, où la formation tout au long de la vie est sans doute appelée à prendre beaucoup d’importance. Les apprenants adultes ont besoin de compétences fondamentales, notamment en littératie, en calcul et en communication, pour assimiler les acquis et les appliquer. Le Canada se situe actuellement juste au-dessus de la moyenne de l’OCDE en termes de participation à l’apprentissage formel et informel des adultes (OCDE, 2017[5]). Le déclin des niveaux de compétence est également problématique au regard de l’accroissement de la demande de qualifications élevées qu’induit l’évolution technologique. Entre 1995 et 2015, la part des emplois canadiens très qualifiés a augmenté de 4.3 % alors que celle des emplois moyennement qualifiés s'est contractée de 6.2 % et que celle des emplois faiblement qualifiés a augmenté de 1.8 % (OCDE, 2017[116]). La quasi-totalité des pays de l’OCDE ont connu une polarisation similaire de l’emploi, ce qui a contribué à faire baisser les revenus dans le bas de la distribution puisque la disparition des emplois de niveau moyen a renforcé la concurrence pour les postes moins rémunérés. Dans une économie mondialisée et à forte intensité de savoir où l’évolution technologique remodèle constamment le marché du travail, les individus ayant un faible niveau d’instruction et de compétences sont de plus en plus pénalisés.

Graphique 1.22. L’apport en compétences de l’enseignement supérieur est important

Écart de compétences entre de jeunes adultes de 20 à 24 ans

Compte tenu du lien évident entre le niveau de qualification et les résultats professionnels ainsi que du déclin des compétences de la cohorte de jeunes actuelle, la politique publique devrait continuer de promouvoir le développement des compétences fondamentales par le biais des programmes scolaires et d’éducation des adultes. Dans son budget de 2018, l’administration a prévu des fonds supplémentaires pour soutenir le doublement du nombre de stages obtenus par le biais du programme Emplois d’été Canada, elle a lancé le Programme d’apprentissage intégré en milieu de travail pour étudiants afin d’offrir une expérience professionnelle aux étudiants du postsecondaire dans les cursus des STIM et du commerce, et elle est en train d’élaborer une nouvelle formule de sa Stratégie emploi jeunesse. Bien menées, ces actions pourraient entraîner les importants progrès très attendus dans l’utilisation des qualifications au travail et l’adaptation des compétences de la main-d’œuvre aux besoins de l’entreprise. L’aide doit être ciblée sur ceux en plus grand danger de devenir NEEF et de tomber dans l’inactivité de longue durée. Les conséquences du relèvement à 18 ans de l’âge de scolarité obligatoire au Manitoba, en Ontario et au Nouveau-Brunswick devraient être examinées de plus près pour savoir si les avantages obtenus par les précédents relèvements, recensés par Oreopoulos (2006[117]), se sont reproduits. Si c'est le cas, d’autres provinces devraient suivre l’exemple, en prenant en outre des mesures de diversification des cursus pour répondre aux besoins d’une population estudiantine plus importante au deuxième cycle du secondaire. En particulier, les programmes d’EFP du deuxième cycle du secondaire ne sont pas suffisamment développés, ce qui complique l’entrée sur le marché de l’emploi et restreint davantage la scolarisation des jeunes qui ne souhaitent pas faire d’études supérieures.

Améliorer les informations sur le marché du travail et leur diffusion

Dans l’ensemble, l’adéquation professionnelle des travailleurs est assez bonne, mais on constate la forte prévalence d’un décalage entre l’offre et la demande sur le marché du travail (graphique 1.23). La surqualification a d’importantes répercussions sur les salaires, même après ajustement en fonction des compétences, et le Canada compte parmi les nations au plus fort handicap salarial associé selon l’Enquête de l’OCDE sur les compétences des adultes (OCDE, 2016[118]). La prévalence du décalage des qualifications amène à s’interroger sur la capacité d’adaptation du système éducatif canadien aux besoins futurs du monde du travail, lesquels peuvent vite évoluer au gré des avancées de la révolution numérique, et notamment de l’intelligence artificielle.

Le caractère fragmentaire des données sur la situation du marché de l’emploi nuit à l’adéquation professionnelle parce qu’il prive les jeunes Canadiens de signaux clairs concernant les perspectives de carrière qu’offrent les différents types d’éducation postsecondaire. Il est plus facile à un étudiant de décrocher ou d’abandonner s'il ne voit pas de lien manifeste entre ses études et son emploi futur. On observe un manque de cohérence entre les différents organismes en matière d’échantillonnage de données et de terminologie concernant le marché du travail, la correspondance étant par exemple particulièrement mauvaise entre les régions économiques de l’assurance-emploi de Statistique Canada et celles d’Emploi Ontario (OCDE, 2014[119]; Conseil consultatif en matière de croissance économique, 2017[120])). Les informations sur le marché du travail sont disséminées entre plusieurs points d’accès, difficiles à trouver ainsi qu’à interpréter et à appliquer aux besoins spécifiques des parties prenantes concernées (Comité d'experts de la première ministre pour le développement d'une main-d'oeuvre hautement qualifiée, 2016[121]). Dans certains endroits, comme le Saskatchewan, on manque d’informations sur le marché du travail spécifiquement localisées (OCDE, 2016[122]). On a estimé qu’il existait plus de 10 000 organisations communautaires offrant des services d’orientation professionnelle dans l’ensemble du Canada au début des années 2000, ce qui rapproche ces services de l’utilisateur, mais peut aussi entraîner leur fragmentation (OCDE, 2004[123]). Améliorer les données sur le marché du travail aiderait ces organisations à devenir plus efficaces en offrant des informations pertinentes et opportunes concernant les offres d’emploi et leur lien avec des cursus d’études précis.

Un certain nombre d’actions sont heureusement en cours pour améliorer l’information sur le marché du travail, notamment la création d’un Conseil de l’information sur le marché du travail, de la Plateforme de liens longitudinaux entre l’éducation et le marché du travail annoncée dans le budget de 2018 et du portail Guichet-Emplois de l’administration fédérale (pour lequel une nouvelle application mobile vient d’être lancée), ainsi que certaines actions à l’échelon de la province comme le site Emploi-Avenir Ontario. L’initiative Compétences futures, dont le lancement est prévu au printemps 2018, interviendra également dans le recensement des compétences demandées par les employeurs canadiens et les tendances de la population active. Les objectifs des nouvelles actions entreprises au niveau fédéral et des provinces doivent être clairement définis pour éviter les doublons et les chevauchements.

Graphique 1.23. L’inadéquation des qualifications¹ est importante

Pourcentage de travailleurs en situation d’inadéquation, selon le type d’inadéquation, 2012 et 2015²

La création du Conseil de l’information sur le marché du travail est un pas décisif en vue de l’amélioration de la diffusion d’informations sur le marché de l’emploi dans l’ensemble du Canada. La présence d’un organisme national unique chargé de publier des informations détaillées sur le marché de l’emploi avec la pleine collaboration des provinces et des territoires devrait contribuer à réduire les écarts entre régions et améliorer la cohérence et l’accessibilité. Il serait souhaitable que le Conseil s'appuie sur le site internet Guichet-Emplois déjà en service, qui offre une source nationale d’informations relatives aux carrières, à la recherche d’emploi et à l’adéquation des compétences, et qu’il étudie de nouvelles méthodes de rapprochement du volume substantiel des données disponibles auprès des provinces et des établissements de l’enseignement postsecondaire. Parmi les informations à fournir devraient aussi figurer des prévisions relatives au nombre d’étudiants diplômés dans chaque programme postsecondaire, ainsi que le nombre d’apprentis par métier et la situation détaillée de l’emploi et des salaires par région, par qualification et par établissement, de même qu’une analyse qualitative de la vie des étudiants dans leur établissement et leur opinion sur l’utilité du programme dans la perspective de leur préparation au monde du travail. Des données de ce type sont disponibles dans d’autres pays de l’OCDE, notamment l’Espagne, où l’administration a publié en 2014 des données sur la situation des diplômés sur le marché du travail, par diplôme et par établissement (OCDE, 2014[124]).

Exploiter au mieux les avantages de l’enseignement et de la formation professionnels

Il est possible d’accroître l’employabilité des jeunes en combinant chaque fois que possible l’apprentissage et l’expérience professionnelle, car cela renforce les compétences relatives à l’emploi ainsi que l’implication en permettant l’application pratique des qualifications acquises en classe (OCDE, 2017[5]). L’enseignement et la formation professionnels au Canada s'inscrivent dans deux grandes catégories : l’apprentissage et les programmes en établissement collégial. L’enseignement professionnel est du ressort de la province ou du territoire, chacun possédant son propre système d’apprentissage, ce qui peut entraîner des problèmes de cohérence et de reconnaissance dans l’ensemble du territoire ; cependant, l’appui apporté par les autorités fédérales avec le Programme du Sceau Rouge a permis d’établir des normes communes.

Améliorer la qualité des informations sur le marché du travail permettrait d’agir sur la mauvaise réputation de l’enseignement et de la formation professionnels en rectifiant certaines idées erronées sur les résultats en termes d’emploi de certains types précis de formation professionnelle. Les autorités devraient aussi encourager la poursuite du développement de voies menant de la formation professionnelle à des programmes d’obtention de diplômes d’études supérieures à la fois certifiés et reconnus dans tout le pays, car cela améliorerait la réputation de la formation professionnelle ainsi que ses débouchés (Álvarez-Galván et al., 2015[125]).

Les systèmes de formation professionnelle de l’Ontario (en particulier) et du Québec sont relativement souples et bien adaptés aux besoins des travailleurs par rapport à ceux d’autres juridictions de l’OCDE (OCDE, 2014[126]). Environ la moitié des apprentis ne terminent pas leur apprentissage, mais beaucoup continuent d’exercer un métier comparable pour lequel la certification n’est pas obligatoire (OCDE, 2014[119]). Contrairement à ce qui se produit dans beaucoup d’autres pays de l’OCDE, il n’est pas courant au Canada que des employeurs se regroupent pour offrir des apprentissages de façon conjointe, et il est plus difficile aux jeunes de trouver une place.

Pour les jeunes risquant de se retrouver en situation de NEEF, le pré-apprentissage peut être un moyen précieux de faire valoir que les avantages l’emportent sur les coûts auprès des employeurs qui les embauchent pour les former sur le tas (Kis, 2016[127]). Un nouveau Programme de pré‑apprentissage annoncé dans le budget fédéral de 2018 s'adressera aux personnes actuellement sous-représentées dans les métiers de l’artisanat, notamment les femmes (en complément de plusieurs autres nouveaux programmes visant à stimuler la participation des femmes dans ces métiers), les jeunes, les Autochtones, les immigrés récents et les personnes en situation de handicap. Le Programme pourrait notamment servir à corriger l’absence de visibilité des établissements scolaires concernant les programmes de pré‑apprentissage, dont le financement doit généralement être à nouveau sollicité chaque année, ce qui nuit à la planification dans la durée et au développement des programmes. D’autres services de soutien, notamment de publicité, d’information et d’orientation, pourraient être offerts aux employeurs locaux souhaitant embaucher un apprenti, notamment les PME (OCDE, 2014[119]).

L’accès prioritaire à d’autres formes de formation et d’aides est également crucial pour doter les jeunes NEEF de qualifications qui amélioreront leur employabilité. Cet accès est assuré au niveau fédéral par la Stratégie emploi jeunesse et au niveau des provinces par certaines initiatives telles que la Stratégie ontarienne d’emploi pour les jeunes ou les Carrefours jeunesse-emploi au Québec. Le chevauchement des mesures prises à l’échelon fédéral et provincial montre bien qu’une coordination rigoureuse est essentielle. Des programmes plus intensifs devraient être ciblés sur le petit groupe de jeunes confrontés à de multiples obstacles à l’emploi. Lier l’aide sociale à la participation à des programmes de formation ou d’emploi destinés aux jeunes, comme le fait la Suède, pourrait stimuler le taux d’activité (Steeve et al., 2017[128]).

L’intégration des seniors (55 ans et plus)

Le système canadien de pension de retraite (tableau 1.3) détermine les incitations à l’emploi pour les seniors canadiens et le versement d’un revenu adéquat pour les retraités. Le taux de pauvreté relative des personnes âgées de 65 ans et plus est inférieur à celui de l’ensemble de la population, plus faible que dans certains pays comparables et nettement en-dessous du taux de pauvreté qui frappe les personnes de 51 à 64 ans (graphique 1.24). Toutefois, le taux de pauvreté des 65 ans et plus a quitté son plancher historique en 1995 à cause du décrochage entre l’évolution des retraites publiques minimum (indexées sur l’IPC) et la hausse du salaire médian, de la diminution des taux de protection offerte par les régimes d’employeurs et le caractère inadapté de l’épargne-retraite (Shillington, 2016[129]). Les taux de pauvreté sont nettement supérieurs parmi les célibataires et les immigrés récents, notamment ceux qui ne résident pas depuis assez longtemps au Canada pour être admissibles aux prestations du premier pilier public (SV).

	Principaux programmes	Principales caractéristiques
1^er pilier	Sécurité de la vieillesse (SV), Supplément de revenu garanti (SRG) et programmes de complément fédéraux et provinciaux moins importants	Financement par les recettes générales et administration par les pouvoirs publics. Prestations sous condition de revenu (les prestations ne sont toutefois supprimées que pour les revenus supérieurs à 79 510 CAD) et basées sur la durée de résidence. SV et SRG disponibles à partir de 65 ans.
2^e pilier	Régime de pensions du Canada (RPC) et Régime de rentes du Québec (RRQ)	Assurance sociale obligatoire administrée par les administrations fédérale et des provinces, dans laquelle les cotisations et les prestations dépendent de la rémunération. Prestations intégrales à 65 ans. Ouverture des droits à partir de 60 ans, le taux des versements diminuant de 8.4 % par an en cas de retraite anticipée. Les taux des versements augmentent de 7.2 % par an après 65 ans en cas de report jusqu’à 70 ans.
3^e pilier	Régimes de retraite privés (agréés) Régimes enregistrés d’épargne-retraite Comptes d’épargne libres d’impôt	Administration privée. Volontaire pour les employeurs ou les individus. Règlementé et financé par l’impôt.

Principaux programmes

Principales caractéristiques

1^er pilier

Sécurité de la vieillesse (SV), Supplément de revenu garanti (SRG) et programmes de complément fédéraux et provinciaux moins importants

Financement par les recettes générales et administration par les pouvoirs publics.

Prestations sous condition de revenu (les prestations ne sont toutefois supprimées que pour les revenus supérieurs à 79 510 CAD) et basées sur la durée de résidence.

SV et SRG disponibles à partir de 65 ans.

2^e pilier

Régime de pensions du Canada (RPC) et Régime de rentes du Québec (RRQ)

Assurance sociale obligatoire administrée par les administrations fédérale et des provinces, dans laquelle les cotisations et les prestations dépendent de la rémunération.

Prestations intégrales à 65 ans. Ouverture des droits à partir de 60 ans, le taux des versements diminuant de 8.4 % par an en cas de retraite anticipée. Les taux des versements augmentent de 7.2 % par an après 65 ans en cas de report jusqu’à 70 ans.

3^e pilier

Régimes de retraite privés (agréés)

Régimes enregistrés d’épargne-retraite

Comptes d’épargne libres d’impôt

Administration privée.

Volontaire pour les employeurs ou les individus.

Règlementé et financé par l’impôt.

Source : Adaptation de B. Baldwin et R. Shillington (2017), Unfinished Business: Pension Reform in Canada, IRPP.

Graphique 1.24. Le taux de pauvreté relative au Canada après impôts et transferts est faible pour les plus de 65 ans¹

Il est possible de rehausser le taux d’emploi des seniors

Les taux d’emploi des personnes âgées au Canada sont légèrement supérieurs à la moyenne de l’OCDE (graphique 1.25). Le Canada se classe ainsi juste après certains pays anglophones tels que les États-Unis, l’Australie et le Royaume-Uni, et se situe à environ 10 points de pourcentage derrière les pays de tête de l’OCDE comme l’Islande, la Nouvelle-Zélande et la Suède. L’analyse comparative entre pays montre que certaines augmentations modestes, mais significatives, de l’emploi des seniors canadiens sont possibles, grâce au relèvement de l’âge normal de la retraite et à l’augmentation des dépenses consacrées aux PAMT pour se rapprocher des pays de tête de l’OCDE (graphique 1.8 ci-dessus).

Graphique 1.25. Les taux d’emploi parmi les 55 à 64 ans étaient légèrement supérieurs à la moyenne de l’OCDE en 2016

L’âge effectif moyen de départ à la retraite se situe juste au-dessus de la moyenne de l’OCDE pour les hommes, qui est de 65 ans, et juste au-dessous de celle des femmes, qui est de 64 ans (OCDE, 2017[130]). Les taux d’activité des seniors canadiens et l’âge moyen de départ à la retraite n’ont cessé d’augmenter depuis la deuxième moitié des années 1990, témoignant d’une meilleure santé, d’un niveau d’éducation plus élevé, de la suppression des pénalités pour retraite différée et d’un taux d’activité des femmes plus élevé. Pourtant, il est probable que de nouveaux relèvements de l’âge de la retraite seront mis en suspens si les départs continuent de se concentrer aux environs de 60 et 65 ans, premiers âges d’ouverture des droits au RPC et à d’autres retraites publiques (graphique 1.26). Dans tous les pays de l’OCDE, l’âge de l’ouverture des droits influence considérablement le choix du moment du départ, ce qui témoigne sans doute de son importance pour les personnes en difficulté ou de son effet sur les normes de la communauté (Duval, 2003[131]). Comme dans tous les pays de l’OCDE, le taux d’activité chute brutalement dans la tranche des 65-69 ans et il reste beaucoup de capacité de travail inutilisée parmi ce groupe d’âge (OCDE, 2017[90]).

Graphique 1.26. La répartition de l’âge de la retraite était concentrée autour de 60 et 65 ans en 2014

Réduire le taux effectif marginal d’imposition des personnes admissibles au SRG

Pour certains Canadiens du troisième âge, le niveau élevé du taux effectif marginal d’imposition (TEMI) réduit l’incitation au travail. En moyenne, les changements du patrimoine retraite net induits par la poursuite du travail sont inférieurs à la moyenne de l’OCDE pour les personnes âgées de 55 à 59 ans et supérieurs pour celles de 60 à 64 ans (graphique 1.27). Dans le même ordre d’idées, l’impôt implicite sur la poursuite de l’activité est modéré pour le travailleur canadien moyen (OCDE, 2014[132]). Toutefois, le TEMI dépasse 50 % pour nombre de personnes âgées de 65 ans ou plus aux revenus faibles à cause de la brusque diminution des versements du SRG. Le TEMI atteint au moins 75 % pour la frange de revenus sur laquelle le SRG et sa prestation complémentaire sont supprimés en même temps (de 2 000 CAD par an à environ 8 500 CAD pour les personnes seules). En Colombie-Britannique, dans le Manitoba, l’Ontario et le Saskatchewan, le TEMI et les taux d’imposition moyens sont égaux, voire supérieurs, à 100 % pour certaines franges de revenus faibles, du fait de l’interaction entre les régimes provincial et fédéral de supplément de revenu (Laurin and Poschmann, 2014[133]). Ces taux effectifs d’imposition élevés ont pour effet de réduire l’incitation au travail pour les bénéficiaires actuels et futurs du SRG et ils sont également injustes, car ceux qui gagnent ou épargnent davantage peuvent avoir un revenu net inférieur à celui de leurs pairs.

Le taux de chômage des 55-64 ans était supérieur d’environ 1.5 point de pourcentage à la moyenne de l’OCDE en 2016 (OCDE, 2017[134]). Passé un certain âge, les travailleurs qui perdent leur emploi sont plus susceptibles de connaître de longues périodes de chômage, et de précédents travaux ont mis au jour la nécessité d’offrir, de manière plus soutenue aux travailleurs âgés ayant perdu un emploi qu’ils occupaient de longue date, une aide à la recherche intensive d’un emploi ainsi que des services de la gestion de dossier et de formation (OCDE, 2015[20]).

Graphique 1.27. L’incitation à rester dans la population active après 55 et 60 ans varie selon le groupe d’âge

Variation du patrimoine retraite net¹, en pourcentage du salaire annuel individuel brut, 2016

Les taux effectifs d’imposition proches de 100 % ou au-delà devraient être supprimés par une réforme des systèmes provinciaux de revenu complémentaire pour assouplir les dispositions de suppression progressive qui chevauchent celles du SRG. Des mesures devraient aussi être prises pour réduire les taux effectifs marginaux d’imposition ressortant à 75 % au moins lorsque la suppression progressive du SRG complémentaire et celle du SRG de base se chevauchent. Cependant, réduire les taux de suppression progressive ferait augmenter le nombre de bénéficiaires du SRG, ce qui ferait augmenter aussi bien les coûts budgétaires que le nombre de personnes affectées par les forts taux d’imposition marginaux. Les liens avec le travail d’un grand nombre de seniors à bas revenus étant faibles, ces derniers sont largement insensibles aux effets de la dissuasion au travail. Seuls 14 % des 65-69 ans profitent partiellement de l’exonération de 3 500 CAD du revenu du travail (hors revenus du travail indépendant) au titre du SRG, et à peine 9 % l’utilisent entièrement (Statistique Canada, 2017[135]). En tout cas, certaines analyses ont récemment montré qu’en pratique, les seniors canadiens sont plus sensibles aux taux d’imposition moyens que marginaux (Messacar, 2017[136]).

Il serait possible de répondre au problème du choix du moment du départ à la retraite associé à la suppression progressive du SRG – réduction de l’incitation au travail après 60 ans – en augmentant spécifiquement les avantages fiscaux liés à l’exercice d’un emploi au titre de l’impôt sur le revenu pour les travailleurs âgés, au-delà des augmentations générales au titre de l’Allocation canadienne pour les travailleurs. Les moins de 65 ans qui comptent percevoir à l’avenir un revenu au titre du SRG voient leurs incitations à poursuivre le travail après 60 ans réduites, car la moitié au moins des augmentations futures du RPC seront annulées du fait de la reprise partielle du SRG par l’impôt (Laurin, Milligan and Schirle, 2012[137]).

Relever l’âge normal de départ à la retraite en fonction de l’espérance de vie

Relever l’âge normal de départ à la retraite serait susceptible d’augmenter l’emploi des Canadiens âgés, ce qui stimulerait la croissance tout en permettant de réaliser des économies budgétaires. L’espérance de vie à 65 ans a gagné plus de 3 ans et demi entre 1983 et 2013 (OCDE, 2018[138]), trois décennies au cours desquelles l’âge minimum pour percevoir les prestations du premier pilier public et l’âge normal pour le RPC et le RRQ n’ont pas changé (l’âge minimum pour le RPC et le RRQ est passé de 65 à 60 ans). Selon les projections, l’espérance de vie à 65 ans devrait encore augmenter de 2 ans et demi d’ici à 2050 (Bureau de l'actuaire en chef, 2015[139]). Le gouvernement précédent avait adopté une loi prévoyant un relèvement de deux ans de l’âge d’ouverture des droits à pensions du régime public au cours de la période 2023-29, mais le gouvernement actuel a fait machine arrière. Ce relèvement aurait procuré des économies budgétaires de 0.3 % du PIB en 2030 (Bureau de l'actuaire en chef, 2016[140]). L’indexation de l’âge de la retraite sur l’espérance de vie, comme l’ont fait certains pays de l’OCDE, est un moyen de modifier progressivement les normes sociales régissant le choix du moment du départ en retraite tout en dépolitisant les décisions futures concernant l’admissibilité à la retraite. Il faudrait également ajuster d’autres règles relatives à l’âge de la retraite (comme celles inhérentes au système d’imposition et les dispositions spécifiques aux provinces) afin de repousser l’âge d’ouverture des droits à pension.

Une source de préoccupation réside dans le fait que le relèvement de l’âge de la retraite peut avoir des conséquences négatives pour les seniors à faible revenu, car il leur est parfois difficile de travailler plus longtemps et leur espérance de vie est souvent inférieure à la moyenne. Les travailleurs manuels en particulier peuvent ne pas être physiquement aptes à travailler. Si la poursuite de l’automatisation et de la mécanisation est vouée à rendre ces cas plus rares, il est important de s'assurer que les travailleurs âgés défavorisés aient accès à des possibilités de reconversion et d’emploi, et puissent bénéficier si nécessaire d’un filet de sécurité adéquat tel que la prestation d’invalidité. Au cours de la période 2005‑07, l’espérance de vie ajustée sur la santé à 65 ans était inférieure de 3.3 ans pour les individus situés dans le quintile inférieur des revenus par rapport à ceux du quintile supérieur (Canada, 2018[141]). Cela signifie que le relèvement de l’âge de la retraite touche proportionnellement davantage le patrimoine-retraite des personnes ayant des bas salaires. Quoi qu’il en soit, cet effet sera quantitativement faible si le relèvement de l’âge de la retraite s'accompagne de celui de l’espérance de vie, notamment si l’indexation est incomplète (si par exemple la part d’une vie moyenne passée à la retraite devait rester fixe). (OCDE, 2017[90]). Fort heureusement, au Canada, contrairement à ce qu’il est arrivé aux États-Unis, les récentes augmentations de l’espérance de vie à 65 ans ont été plus importantes pour les personnes à faible revenu (Canada, 2018[141]; 2018[142]).

Les inégalités de l’espérance de vie soulignent l’importance d’une redistribution plus générale par le système des pensions ; de ce point de vue, le Canada est performant, mais il pourrait mieux cibler les versements de la SV, qui sont conditionnés au seul revenu individuel et ne sont pas progressivement supprimés au-dessous de niveaux de revenu qui sont extrêmement élevés (122 843 CAD en 2018). On peut aussi répondre aux préoccupations en termes de redistribution en autorisant une part de paiement de retraite anticipée, sur une base actuariellement neutre, à mesure que l’âge normal de la retraite sera relevé. Il est extrêmement important de veiller à offrir suffisamment de perspectives aux travailleurs âgés défavorisés, par le renforcement de compétences et la suppression d’autres obstacles, ainsi que nous le verrons ci-après.

Renforcer les compétences des travailleurs âgés par la formation continue

Les pouvoirs publics peuvent aider ceux qui choisissent de travailler plus longtemps en veillant à ce que les compétences des personnes âgées soient actualisées. Il est capital pour un senior en quête d’emploi de posséder de solides compétences, et celles-ci seront encore plus nécessaires à mesure que les technologies accéléreront leur obsolescence. Le niveau de littératie et de numératie est élevé parmi les Canadiens de 55 à 65 ans et son déclin dans tous les groupes d’âge est inférieur à la moyenne de l’OCDE (graphique 1.28). Cependant, comme dans la plupart des pays de l’OCDE, les adultes d’un certain âge sont globalement beaucoup moins compétents en informatique : 20 % des Canadiens de 55 à 65 ans n’ont jamais utilisé d’ordinateur ou ont échoué aux examens élémentaires en TIC, contre 5 % des 16-24 ans (OCDE, 2016[118]). Dans l’ensemble, la participation des Canadiens à l’éducation et la formation des adultes se situe au-dessus de la moyenne, mais elle diminue avec l’âge et elle est bien inférieure pour les personnes à faible niveau de littératie ou d’études en général (OCDE, 2017[5]; 2017[90]). Les travailleurs moins qualifiés n’ayant pas suivi de formation pour stabiliser leurs capacités cognitives sont plus vulnérables aux évolutions technologiques, et les études montrent que l’éducation des adultes et la formation liée à l’emploi sont surtout importantes pour les personnes défavorisées ayant un faible niveau d’instruction et de compétences (OCDE, 2013[143]; 2017[5]).

Le manque d’accès à la formation pour ceux qui en ont le plus besoin montre combien il est important de privilégier l’équité dans la formation continue par un soutien ciblé sur les plus vulnérables. Les administrations canadiennes devraient compléter les initiatives réussies de cofinancement de l’éducation et de la formation des adultes par des mesures visant à garantir une offre souple et innovante, par exemple au moyen de l’apprentissage en ligne ou en proposant des horaires adaptés aux besoins des personnes ayant des responsabilités professionnelles ou familiales. Les projets pilotes initiés en 2018 dans le cadre du plan Action compétences, notamment les bourses destinées aux apprenants adultes à revenu faible ou moyen, devront être évalués aussitôt que les données suffisantes seront disponibles, et reconduits s'ils se révèlent bénéfiques. La réussite du Programme d’échange en matière de littératie numérique, qui doit promouvoir l’enseignement aux Canadiens des compétences élémentaires en littératie numérique, devrait aussi faire l’objet d’un suivi. Les nouveaux accords en matière de formation avec les provinces et les territoires (évoqués plus haut) offrent aux provinces davantage de latitude pour répondre à leurs besoins spécifiques en matière de formation, mais il est trop tôt pour en évaluer les effets sur les possibilités de formation continue offertes aux plus vulnérables.

Graphique 1.28. Profil d’âge des compétences en traitement de l’information

2012 ou 2015¹

Éliminer les autres obstacles à l’emploi des travailleurs âgés

Le manque de flexibilité de l’emploi prive un grand nombre de travailleurs âgés du choix de leurs horaires, et cela les incite à prendre leur retraite plus tôt. Plus du quart des retraités du Canada déclarent qu’ils n’auraient peut-être pas décidé de cesser de travailler s'ils avaient pu réduire leur temps de travail (Morissette, Schellenberg and Silver, 2004[144]). L’aménagement du travail selon les capacités des travailleurs âgés leur permet de maintenir leur productivité au niveau de celle des travailleurs d’âge très actif (Sonnet et al., 2014[145]). Pour faire augmenter le taux d’activité, les pouvoirs publics devraient promouvoir la retraite par étapes et la flexibilité de la semaine de travail pour les personnes âgées. L’un des moyens d’y parvenir réside dans la coopération de l’administration avec des groupements d’employeurs pour informer les entreprises de ce qu’elles gagnent à offrir des aménagements flexibles du travail ,et du faible coût de la mise en place et de la gestion de tels dispositifs (Steeve et al., 2017[128]).

L’adoption de lois contre les discriminations et la diffusion d’informations sur les avantages potentiels qu’offrent des employés expérimentés peuvent être utiles pour soutenir la demande de travailleurs âgés. Il convient toutefois d’éviter de mettre en place des règles de protection de l’emploi particulières pour les travailleurs âgés, parce qu’elles risqueraient de réduire l’incitation des entreprises à les embaucher et à les retenir. L’incapacité est souvent un obstacle à la poursuite du travail, son incidence augmentant nettement avec l’âge. Les politiques préventives contre le tabac, l’alcool et l’obésité sont susceptibles de réduire les inégalités de santé en bénéficiant en premier lieu aux catégories vulnérables de la population tout en améliorant leurs résultats sur le marché du travail (OCDE, 2017[90]).

Faire reculer la pauvreté des personnes âgées par de nouvelles hausses réelles des retraites publiques

Aujourd’hui, le problème de la baisse du niveau de vie après la retraite concerne en grande partie les salaires moyens et élevés, et essentiellement ceux qui ne sont pas affiliés au régime de retraite de leur employeur. Le taux brut de remplacement des faibles revenus est élevé, souvent au-delà de 100 % alors que le niveau de référence d’un revenu de retraite suffisant est communément fixé à 70 % (Ostrovsky and Schellenberg, 2010[146]; Baldwin and Shillington, 2017[147]). Le Canada a obtenu des taux de remplacement élevés pour les bas revenus en ne consacrant que 4½ pour cent de son PIB aux retraites, ce qui est nettement inférieur à la moyenne de l’OCDE, qui est de 8 % (graphique 1.29). Ce résultat a pu être obtenu en subordonnant l’accès à la composante SRG des retraites du premier pilier à des conditions de ressources strictes, ainsi que grâce à la redistribution par le biais des premier et deuxième piliers et au recours à des plans de retraite professionnels et à une épargne individuelle fiscalement avantageuse (le troisième pilier) pour assurer un revenu adéquat aux retraités à revenu élevé. L’ensemble de ces facteurs contribue à la progressivité relativement élevée du système des pensions de vieillesse au Canada (OCDE, 2017[90]), ce qui permet de limiter les inégalités de revenu des pensions.

Graphique 1.29. Les dépenses publiques de retraite sont faibles

Pensions de vieillesse et de survivants en pourcentage du PIB, 2015 ou dernière année disponible

À l’avenir, toutefois, l’indexation sur l’IPC des prestations au titre du premier pilier de la SV entraînera probablement des problèmes de revenu de retraite pour certaines personnes ayant de faibles salaires, compte tenu des perspectives de croissance des salaires réels. Si l’on tient compte de la loi canadienne sur les retraites et d’un ensemble d’hypothèses normalisées à l’échelle internationale concernant la croissance des salaires et des prix, pour une personne âgée de 20 ans en 2016 ayant gagné la moitié du salaire moyen pendant toute sa carrière, le taux de remplacement brut assuré par les régimes obligatoires publics et privés ne sera le jour venu que de 54 %, contre 65 % en moyenne pour l’OCDE (OCDE, 2017[130]). Passer à l’indexation intégrale sur les salaires placerait le Canada au-dessus de la moyenne de l’OCDE, puisqu’on estime que cela ajouterait 28 points de pourcentage à ses taux de remplacement (OCDE, 2015[148]). L’effet principal de la baisse des taux de remplacement des versements de la retraite publique due à l’indexation sur l’IPC sera ressenti par les personnes à faible revenu, dont 20 % de ceux se trouvant dans cette catégorie en 2015 verront, selon les prévisions, baisser leur niveau de vie lorsqu’ils prendront leur retraite (Moore, Robson and Laurin, 2010[149]). L’indexation sur l’IPC des pensions du premier pilier ne tient pas compte du fait que les seniors risquent d’être confrontés à une augmentation plus rapide du coût de la vie en raison des modes de consommation qui leur sont propres, caractérisés par exemple par des dépenses moindres dans les produits électroniques mais plus élevées dans les soins de santé. Cependant, des travaux antérieurs de Statistique Canada montrent que dans les faits, les ménages ne comptant que des seniors ont connu un taux d’inflation similaire aux autres (Chiru, 2005[150]).

L’administration fédérale doit veiller à ce que les fruits de la croissance économique profitent aussi aux personnes âgées à faible revenu en assurant l’augmentation en termes réels du montant des pensions. Il faudrait pour cela, par exemple, indexer plus généreusement les versements de la SV et du SRG, plusieurs options de mise en œuvre étant possibles (tableau 1.4). Autrement, la hausse en termes réels des retraites publiques pourrait continuer de s'administrer par le biais d’ajustements ad hoc. Ces ajustements discrétionnaires permettent aux pouvoirs publics de mieux cibler les domaines dans lesquels des besoins se font jour (comme avec le relèvement des prestations du SRG pour les célibataires inscrit au budget de 2016), mais ils dépendent aussi des processus politiques, et leur lien avec la croissance économique et celle des salaires apparaît moins clairement. Du point de vue budgétaire, le Canada n’a aucune nécessité à long terme de réduire le montant des versements de la retraite publique, qui ne représentent aujourd’hui qu’une part relativement faible du PIB alors que les taux de remplacement ne sont pas particulièrement élevés.

Moduler les soins de longue durée en fonction des besoins des utilisateurs

Du fait de leur coût élevé, les soins de longue durée au Canada sont parfois sources de problèmes financiers pour les personnes âgées. Les personnes ayant de faibles revenus sont les plus susceptibles de devenir invalides et de ne pas pouvoir s’offrir de soins professionnels, ce qui les expose au risque de voir leurs besoins non satisfaits. Au Canada comme dans d’autres grands pays de l’OCDE, le coût des soins pour une personne ayant d’importants besoins a récemment dépassé 60 % du revenu disponible même pour celles du huitième décile de revenu, c'est-à-dire le troisième par ordre décroissant (Colombo et al., 2011[151]). Le coût des soins hospitaliers est particulièrement élevé au Canada, les deux provinces analysées par Muir (2017[152]) (l’Ontario et la Nouvelle-Écosse) se plaçant dans la moitié supérieure des juridictions étudiées.

Les pouvoirs publics canadiens ont consacré 1.1 % du PIB aux soins de longue durée en 2014, soit un peu moins que la moyenne de l’OCDE, qui est de 1.4 % (OCDE, 2017[153]). Le financement des soins de longue durée est public à 80 %. Le poids des soins à domicile assurés par les parents et les amis est considérable : on estime que la « main-d’œuvre » investie dans les soins familiaux représente environ dix fois celle des soins formels au Canada, tout comme dans quelques autres pays de l’OCDE (Colombo et al., 2011[151]). La valeur des soins informels au Canada a été estimée à 27 milliards CAD (1.6 % du PIB) en 2010, dépassant le coût budgétaire annuel des soins en établissement gériatrique, estimé à 24 milliards CAD (Busby and Blomqvist, 2016[154]; Blomqvist and Busby, 2014[155]).

	Avantages	Inconvénients	Exemples d’autres pays de l’OCDE	Coût estimé
Indexation intégrale sur les salaires.	Le montant des retraites publiques reste proportionnel aux revenus du travail.	Coûts budgétaires considérables. Compression des prestations de retraite par incohérence de l’indexation – les versements du RPC sont indexés sur les prix – réduisant l’incitation à travailler plus longtemps.	Danemark, Allemagne et Irlande ; le Royaume-Uni aussi quand la hausse des salaires est supérieure à celle des prix.	0.3 % du PIB en 2030. 1.5 % du PIB en 2060.
Indexation sur une moyenne pondérée des prix à la consommation (IPC) et sur la hausse des salaires.	Moins coûteux que l’indexation intégrale sur les salaires.	Les taux de remplacement pour ceux qui dépendent de la retraite publique continuent de baisser au fil du temps.	République tchèque, Estonie et Suisse.	Indexation à hauteur de 40 % sur l’IPC et de 60 % sur les salaires : 0.9 % du PIB en 2060.
Indexation sur les salaires jusqu’au départ à la retraite, et sur l’IPC ensuite.	Empêche la baisse dans le temps des taux de remplacement tout en préservant le niveau de vie des retraités. Cohérence de l’indexation avec le RPC et (au moment du départ à la retraite) avec les prestations chômage.	Système plus complexe et sentiment d’injustice à l’égard des différences de versement selon l’âge. Coûts substantiels à long terme pour le budget.	Pensions contributives de base au Japon.	Coût similaire à l’indexation à hauteur de 40 % sur l’IPC et de 60 % sur les salaires au bout d’une trentaine d’années.

Avantages

Inconvénients

Exemples d’autres pays de l’OCDE

Coût estimé

Indexation intégrale sur les salaires.

Le montant des retraites publiques reste proportionnel aux revenus du travail.

Coûts budgétaires considérables.

Compression des prestations de retraite par incohérence de l’indexation – les versements du RPC sont indexés sur les prix – réduisant l’incitation à travailler plus longtemps.

Danemark, Allemagne et Irlande ; le Royaume-Uni aussi quand la hausse des salaires est supérieure à celle des prix.

0.3 % du PIB en 2030.

1.5 % du PIB en 2060.

Indexation sur une moyenne pondérée des prix à la consommation (IPC) et sur la hausse des salaires.

Moins coûteux que l’indexation intégrale sur les salaires.

Les taux de remplacement pour ceux qui dépendent de la retraite publique continuent de baisser au fil du temps.

République tchèque, Estonie et Suisse.

Indexation à hauteur de 40 % sur l’IPC et de 60 % sur les salaires : 0.9 % du PIB en 2060.

Indexation sur les salaires jusqu’au départ à la retraite, et sur l’IPC ensuite.

Empêche la baisse dans le temps des taux de remplacement tout en préservant le niveau de vie des retraités.

Cohérence de l’indexation avec le RPC et (au moment du départ à la retraite) avec les prestations chômage.

Système plus complexe et sentiment d’injustice à l’égard des différences de versement selon l’âge.

Coûts substantiels à long terme pour le budget.

Pensions contributives de base au Japon.

Coût similaire à l’indexation à hauteur de 40 % sur l’IPC et de 60 % sur les salaires au bout d’une trentaine d’années.

Source : OCDE (2017), Panorama des pensions 2017 : les indicateurs de l’OCDE et du G20 ; OCDE (2015), Panorama des pensions 2015 : les indicateurs de l’OCDE et du G20 ; Bureau de l’actuaire en chef (2015), 14e rapport actuariel sur le Programme de la sécurité de la vieillesse au 31 décembre 2015, Bureau du surintendant des institutions financières Canada.

Malgré un financement public substantiel, des besoins de soins non satisfaits demeurent. Il y a encore quelques années, un peu plus de 10 % des personnes nécessitant des soins de longue durée à domicile ne bénéficiaient d’aucun service et pour les autres 10 %, les services reçus étaient inférieurs à leurs besoins (Turcotte, 2014[156]). Les personnes réclamant des soins non urgents sont de plus en plus souvent mises sur liste d’attente ou déclarées non admissibles aux services publics auxquels elles avaient précédemment droit (Donner et al., 2015[157]). Selon une enquête récente, 19 % des personnes qui ont besoin d’aide pour les activités de la vie quotidienne au Canada ne reçoivent pas l’assistance nécessaire du fait de son coût élevé, alors que ce pourcentage s’établit entre 2 et 10 % dans la plupart des pays situés en dehors de l’Amérique du Nord (Osborn et al., 2017[158]). On estime que 15 % des lits de soins intensifs sont occupés par des personnes qui auraient intérêt ou préfèreraient demeurer chez elles ou dans un cadre de proximité (Sutherland and Crump, 2011[159]; Government of Canada, 2017[160]).

La pénurie de soins formels met à rude épreuve le personnel soignant, majoritairement composé de femmes. Dans tous les pays de l’OCDE, les soignants courent un risque accru de problèmes de santé mentale et éprouvent quelquefois des difficulté à rester au travail (Colombo et al., 2011[151]). Au Canada, ils reçoivent des aides sous diverses formes : crédits d’impôt à l’échelon fédéral et local, prestations pour proches aidants d’adultes dans le cadre de l’assurance-emploi, allocations pour aidants au niveau de la province et services de placement temporaire.

La demande de soins de longue durée est appelée à augmenter rapidement car selon les projections, la population de plus de 65 ans aura plus que doublé entre 2011 et 2036 (Morency, Malenfant and MacIsaac, 2017[161]). On prévoit que les coûts publics des soins de longue durée vont augmenter de plus de 50 % en termes de part du PIB d’ici à 2040, à niveau de subventionnement public constant (Blomqvist and Busby, 2014[155]). Or, la prestation de soins informels risque de ne pas augmenter proportionnellement à la demande, la part de la population âgée étant en augmentation et les femmes ayant un lien plus fort au travail, ce qui renchérit les coûts d’opportunité des soins. Dans le budget fédéral de 2017, 6 milliards CAD supplémentaires sur 10 ans ont été affectés aux soins à domicile, ce qui comprend notamment le financement nécessaire aux provinces pour qu’elles améliorent la disponibilité des services de soins à domicile, de proximité et palliatifs et soutiennent davantage les aidants informels.

Les pouvoirs publics devraient faire le nécessaire pour offrir aux consommateurs un choix plus large parmi les services financés par des fonds publics, comme l’ont recommandé le Groupe d’experts pour l’examen des soins à domicile et en milieu communautaire de l’Ontario (Donner et al., 2015[157]) ainsi que Busby et Blomqvist (2016[154]). Le plus souvent, ce sont les personnes nécessitant des soins et leurs familles qui sont les mieux placées pour décider du type de soins nécessaires et du maintien ou non à domicile. De fait, elles souhaitent s'impliquer activement dans l’élaboration et la mise en œuvre du programme de soins, avec la possibilité de l’adapter à leurs caractéristiques familiales spécifiques, lesquelles peuvent évoluer (Donner et al., 2015[157]). Lorsque les consommateurs peuvent librement choisir les services de soins personnels – et infirmiers – qu’il leur faut, la concurrence entre prestataires peut donner lieu à un système plus dynamique au sein duquel les incitations à l’efficacité, à l’innovation et à la qualité sont plus fortes. Un tel système nécessite la fourniture d’informations ainsi qu’une supervision réglementaire suffisante des normes de sécurité et de qualité pour protéger les consommateurs vulnérables et veiller à ce que les asymétries d’informations entre prestataires et consommateurs ne soit mise à profit par personne. Au Canada, il a été fait état de certains cas réussis de transition vers une gestion plus autonome des soins, comme les initiatives de télé-soins de santé, qui ont conduit à une diminution du nombre des admissions tout en améliorant la faculté d’autogestion des patients (Colombo et al., 2011[151]). Dans le cas du système national d’assurance invalidité (NDIS, National Disability Insurance Scheme) australien, par exemple, le renforcement de la liberté de choix offerte aux consommateurs a favorisé l’émergence d’un marché caractérisé par un plus large éventail de services de soins personnels et contribué à améliorer le bien-être des participants (Mavromaras et al., 2018[162]).

Un surcroît de financement sera nécessaire pour réduire les listes d’attente et garantir que les futures hausses de la demande soient satisfaites. Il est peu probable que l’assurance privée pour soins de longue durée puisse combler les déficits de financement : même dans les pays de l’OCDE où la couverture est la plus large, moins de 10 % de la population de 40 ans et au-delà ont souscrit à une assurance de ce type, laquelle, dans la plupart des pays de l’OCDE, ne finance que moins de 2 % de l’ensemble de la dépense totale en soins de longue durée (Colombo et al., 2011[151]). Cela est dû à plusieurs facteurs, notamment la faible notoriété des produits, la prise de décision à courte vue et l’antisélection.

Une approche de type assurance sociale assortie de modes de financement dédiés au financement des soins de longue durée, comme c’est le cas en Allemagne, au Japon, en Corée, au Luxembourg et aux Pays-Bas, constitue une alternative possible au système actuel de financement par les recettes générales (avec la mise en commun des risques par le biais du système de sécurité sociale) (Colombo et al., 2011[151]). Un tel système permet de garantir une source de revenu fiable et prévisible tout en créant dans la population un sentiment de légitimité, la rendant ainsi plus disposée à payer les sommes nécessaires, et peut en outre améliorer l’équité intergénérationnelle dans la mesure où les financements disponibles pour chaque génération correspondent à ses cotisations. Il est toutefois trop tard pour qu’une méthode de ce genre puisse assurer le financement d’une part substantielle des coûts des soins de longue durée de la génération du baby-boom. Un modèle d’assurance obligatoire poserait aussi de réels problèmes de conception et de transition, par exemple concernant la désignation de son administrateur, la variation du taux des cotisations selon le revenu et l’âge, et son ajustement en fonction des coûts futurs attendus, ou encore la meilleure façon de lisser la transition du régime par répartition à celui du préfinancement.

Une autre source potentielle permettant de financer une extension des soins de longue durée consiste à recourir plus largement à des redevances d’utilisation, notamment pour les services ne relevant pas des soins de santé. Les redevances d’utilisation sont calibrées en fonction de la capacité de paiement grâce à des critères de ressources, mais actuellement, seules deux provinces – le Québec et Terre-Neuve-et-Labrador – tiennent compte du patrimoine lors de la détermination de la capacité de paiement. Dans la pratique, le revenu est corrélé au patrimoine, mais il est probable que l’incidence des Canadiens âgés ayant de faibles revenus mais disposant d’un patrimoine importante ait augmenté avec la hausse rapide des prix de l’immobilier. Le patrimoine moyen des Canadiens de 70 à 74 ans a plus que quadruplé en termes réels de 1984 à 2012, dépassant d’un peu plus de 50 % la croissance du revenu réel moyen (Sarlo, 2017[163]). Prendre en compte les actifs détenus dans les critères de ressources permettrait d’élargir la base des utilisateurs contribuant au coût des soins et reflèterait plus fidèlement la répartition de la capacité de paiement et du bien-être économique entre les individus, mais cela risque aussi d’alourdir l’administration du système. D’autres pays de l’OCDE ont recours à des mécanismes de secteur public pour permettre aux utilisateurs de mobiliser des fonds en s'appuyant sur leur propriété immobilière, comme l’émission d’obligations ou de prêts viagers hypothécaires et d’autres mécanismes de prêt sans intérêt (comme en Australie) ou encore des mesures d’ajournement du paiement des frais d’établissement de soins infirmiers (comme en Irlande et dans certaines collectivités locales du Royaume-Uni).

Les redevances d’utilisation pour les soins à domicile aux patients dont les besoins sont faibles ou modérés pourraient être augmentées sans franchir les seuils d’accessibilité économique. Étant donné que la plupart des provinces du Canada assurent la couverture gratuite des soins infirmiers et personnels à domicile, les patients à revenu médian paient une plus petite part de leur revenu disponible en Ontario et en Nouvelle‑Écosse que dans de nombreux autres pays de l’OCDE (Muir, 2017[152]). Toute augmentation de la participation aux soins à domicile doit être alignée sur la participation aux soins hospitaliers pour éviter de créer des incitations à quitter le domicile pour recevoir des soins de niveau faible ou modéré, ce qui ferait augmenter les coûts budgétaires d’ensemble.

Recommandations pour une meilleure intégration des femmes, des jeunes et des personnes âgées

Réexaminer les programmes actifs du marché du travail dans l’optique d’une nouvelle augmentation du financement des mesures efficaces, en élargissant les critères d’admissibilité et/ou en améliorant l’accès à des services plus intensifs de soutien au réemploi et à la requalification.
Désigner des commissions d’experts indépendants pour actualiser périodiquement les salaires minimum, notamment la marge de variation régionale et le salaire minimum des jeunes.

L’intégration des femmes

Poursuivre l’augmentation du financement fédéral et provincial des garderies avec l’objectif de mettre des structures d’accueil abordables et de qualité à la disposition de tous les enfants jusqu’à trois ans.
Abaisser l’âge minimum d’entrée en maternelle pour permettre à tous les enfants de quatre ans de recevoir une éducation préscolaire abordable.
Améliorer la qualité de l’éducation de la petite enfance par la généralisation de la supervision règlementaire, le développement de capacités professionnelles ainsi que la collecte et l’exploitation de données sur les résultats.
Soutenir le recours des pères au nouveau congé parental par la diffusion d’informations et, si nécessaire, l’augmentation des taux de paiement.
Augmenter le montant des prestations fiscales liées à l’emploi pour les parents seuls à faible revenu, comme prévu.
Prendre de nouvelles mesures contre les obstacles relatifs au financement, au mentorat et à l’accès aux programmes de soutien que rencontrent les femmes sur la voie de l’entrepreneuriat par le biais d’une stratégie nationale globale pour les entreprises dirigées par les femmes, fondée sur des données mieux ventilées par sexe.

L’intégration des jeunes

Regrouper l’ensemble des informations sur l’orientation professionnelle et les études existant actuellement sous un portail national unique et complet.
Continuer de promouvoir le développement des compétences fondamentales par l’éducation scolaire et les programmes d’apprentissage des adultes, notamment pour les étudiants issus de milieux défavorisés.
Améliorer l’accès et la réputation des systèmes d’apprentissage et de formation professionnelle en réduisant l’incertitude du financement du pré‑apprentissage et en encourageant la poursuite de la mise en place de passerelles menant aux diplômes supérieurs.

L’intégration des seniors

Indexer l’âge d’ouverture du droit à pension publique sur l’espérance de vie, tout en encourageant l’aménagement du temps de travail et le développement des compétences.
Réduire les taux de reprise partielle par l’impôt des prestations complémentaires du SRG et réformer les systèmes provinciaux de complément de revenu des personnes âgées de façon à ramener les taux effectifs marginaux d’imposition bien au-dessous de 100 %.
Continuer d’augmenter le montant des prestations fiscales liées à l’emploi pour les personnes de plus de 60 ans disposant de faibles revenus afin d’accroître l’incitation à garder un emploi.
Gérer la demande croissante de soins de longue durée en ciblant mieux les versements publics, en recourant davantage à des redevances d’utilisation et en continuant d’encourager les services de soins à domicile.

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