Études économiques de l'OCDE : Canada 2023

Résumé

La croissance et l’inflation reculent

L’économie canadienne s’est redressée après la pandémie de COVID-19, mais l’inflation a depuis connu une forte hausse. Compte tenu des incertitudes et des risques ambiants, il est très difficile de définir la voie à suivre pour faire baisser l’inflation sans perturber gravement l’activité économique et l’emploi.

Au début de 2022, la production économique du Canada avait dépassé les niveaux observés avant la pandémie, à la suite de quoi le taux de chômage a atteint un plancher record, exerçant des tensions sur les salaires et les prix, et l’inflation globale mesurée par la hausse des prix à la consommation a dépassé largement les 3 % (limite supérieure de la fourchette retenue comme objectif par la Banque du Canada). Les répercussions de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine sur les prix mondiaux de l’alimentation et de l’énergie ont encore accentué l’inflation, qui a culminé à 8.1 % en juin 2022 (Graphique 1).

Grâce à son indépendance énergétique et à ses liens directs limités avec les économies durement touchées, le Canada a été épargné par certaines des conséquences de la guerre. Le Canada a activement soutenu l’Ukraine, en imposant notamment des sanctions à la Russie, en mettant en place un dispositif d’immigration d’urgence, en apportant un soutien militaire et en accordant des prêts.

Graphique 1. L’inflation est largement supérieure à l’objectif

Inflation globale mesurée par la hausse des prix à la consommation

Source : OCDE (2022), Principaux indicateurs économiques (base de données).

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La Banque du Canada a commencé à durcir sa politique monétaire au printemps 2022, ce qui a permis de freiner la demande et contribué à maintenir l’ancrage des anticipations d’inflation à long terme. L’inflation a entamé son repli et devrait, selon les projections de l’OCDE, atteindre l’objectif retenu par la banque centrale d’ici à la fin de 2024. La croissance annuelle de la production devrait s’établir à 1.3 % en 2023 et à 1.5 % en 2024 (Graphique 2).

Graphique 2. L’activité et l’inflation vont encore ralentir

Note : La zone grisée correspond à des projections.

Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n°112 (base de données), mise à jour.

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Tableau 1. La croissance s’est modérée

Taux de croissance annuelle, sauf indication contraire	2021	2022	2023	2024
Produit intérieur brut	5.0	3.6	1.3	1.5
Consommation privée	5.0	4.7	1.3	1.5
Consommation publique	6.4	1.4	1.1	0.7
Formation de capital fixe	7.4	-0.8	-1.0	1.5
Exportations	1.4	2.5	2.5	1.9
Importations	7.8	7.7	1.4	1.4
Taux de chômage, %	7.4	5.3	5.3	5.7
Indice des prix à la consommation	3.4	6.8	4.0	2.4
Solde financier, % du PIB	-4.4	-0.6	-0.1	0.1
Solde de la balance courante, % du PIB	-0.3	-0.6	-1.5	-1.5
Taux directeur (en fin de période)	0.3	4.3	4.5	3.8

Note : Prévisions économiques provisoires réalisées par l’OCDE en février 2023.

Source : Perspectives économiques de l’OCDE, n 112 ; et calculs de l’OCDE.

Les risques sont importants. Le Canada étant une économie ouverte, le principal risque auquel il est confronté réside dans une décélération rapide de la demande mondiale. Le pays est également exposé à une volatilité accrue sur les marchés des matières premières et les marchés financiers provoquée par la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine. Sur le plan national, l’incertitude entourant l’évolution des dépenses de consommation demeure élevée. La hausse des taux d’intérêt, la baisse de la valeur des biens immobiliers et les doutes quant aux perspectives d’emploi incitent les ménages à faire preuve d’une plus grande prudence. La hausse des taux d’intérêt accentue les risques macrofinanciers en raison de l’endettement élevé des ménages. Cependant, les indicateurs de tensions financières restent d’une manière générale peu élevés. Comme dans d’autres pays, la volatilité et la réduction de la liquidité des marchés des valeurs à revenu fixe suscitent des inquiétudes croissantes.

Reconstitution des marges de manœuvre budgétaires

Les soldes budgétaires du Canada devraient continuer de s’améliorer. Il sera toutefois difficile de maintenir cette amélioration rapide à long terme, étant donné l’ampleur des tensions qui s’exercent sur les dépenses pluriannuelles.

Les déficits budgétaires se réduisent. En 2022, la suppression progressive des aides liées à la pandémie de COVID-19, le redressement des recettes dû à la levée des confinements et d’autres restrictions, ainsi que la hausse des rentrées liées à l’augmentation des prix des matières premières, ont contribué à réduire les déficits, en dépit de nouvelles dépenses concernant notamment les aides temporaires aux ménages face à la hausse du coût de la vie et les investissements destinés à favoriser la transition verte. Un déficit des administrations publiques de 1.7 % du PIB est attendu en 2022, contre 11.4 % en 2020. La dette publique reste supérieure à son niveau d’avant la pandémie (Graphique 3) mais devrait diminuer rapidement. Le Canada se porte mieux que la plupart des autres pays à cet égard.

Graphique 3. La réduction de la dette publique est en cours

Dette publique, en % du PIB

Note : Estimations pour 2022. Les barres représentent la dette nette, les losanges la dette brute.

Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n°112 (base de données).

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Des réformes fiscales et une amélioration de l’efficacité des dépenses publiques pourraient stimuler le potentiel de croissance et réduire durablement le déficit budgétaire. Depuis quelque temps, les budgets prévoient la réalisation d’économies grâce à des gains d’efficience dans les dépenses publiques, mais ceux-ci restent à préciser. Les envolées récentes des prix des matières premières suscitent des interrogations concernant la pertinence du traitement fiscal des gains exceptionnels et la manière dont les recettes publiques correspondantes sont dépensées, en particulier dans les provinces. À long terme, les réformes devraient viser à réduire les distorsions économiques du système fiscal, notamment via un moindre recours aux impôts sur le revenu et une utilisation plus large des impôts indirects.

Renforcer l’environnement des entreprises

Au Canada, la hausse de la productivité et de l’investissement a fléchi par rapport à celle des États-Unis et d’autres grandes économies de l’OCDE. Abaisser les obstacles aux échanges internes et améliorer la politique de la concurrence sont autant de mesures qui contribueraient à de meilleures performances.

Les obstacles non tarifaires au commerce entre les provinces sont élevés. Le Canada se distingue par l’importance des obstacles à la circulation des biens et services que constitue la diversité des normes et réglementations techniques existant entre les différentes entités infranationales. Ces obstacles touchent de nombreuses activités, qu’il s’agisse du secteur laitier ou encore des services juridiques et comptables. De même, la non-reconnaissance de certaines qualifications entre provinces réduit l’efficience des marchés du travail canadiens et limite la mobilité.

La compétitivité peut être améliorée. Il existe encore des restrictions applicables aux prises de participation étrangères dans certains secteurs. Le droit de la concurrence doit en outre être adapté pour répondre aux défis liés aux géants de la technologie. Il s’agit notamment des obstacles à l’entrée liés à l’accès aux données, des pratiques abusives et des comportements d’exclusion ou encore du phénomène de consommateurs captifs (particuliers ou entreprises) vis-à-vis de certains fournisseurs de services.

Le blanchiment de capitaux reste un problème. Le Canada s’emploie actuellement à renforcer sa capacité à lutter contre la délinquance financière, notamment en améliorant les mesures de transparence applicables aux entreprises. La guerre menée par la Russie contre l’Ukraine a renforcé l’attention suscitée par le blanchiment de capitaux lié à la Russie.

Mieux soutenir les personnes vulnérables

L’augmentation du coût de la vie entraîne une baisse des revenus réels. Il est indispensable que la nouvelle réforme nationale en matière de garde d’enfants soit mise en œuvre avec succès. Il faut continuer de remédier aux lourds préjudices subis par les peuples autochtones.

Des mesures temporaires permettent de limiter l’augmentation du coût de la vie, mais des difficultés subsistent en matière de logement abordable. Certaines mesures adoptées par les provinces ne sont pas ciblées sur les catégories les plus vulnérables. Une nouvelle série de mesures fédérales visant à faciliter l’achat de biens immobiliers par les ménages à faible revenu et à accroître l’offre de logements abordables est en cours de lancement.

La mise en œuvre de la réforme du système de garde d’enfants sera délicate. Compte tenu des investissements considérables nécessaires, la réduction du coût de la garde des enfants et l’augmentation du nombre de places en structures d’accueil mettront du temps à se concrétiser. En outre, le suivi de la réforme sera complexe, en raison du grand nombre de prestataires dans les collectivités infranationales, mais si elle est couronnée de succès, elle pourrait renforcer la participation au marché du travail, en particulier chez les femmes, et améliorer les niveaux de vie.

D’importantes disparités socioéconomiques perdurent entre les peuples autochtones et les autres Canadiens. Les autorités poursuivent leurs efforts pour la réconciliation, la réduction des disparités et l’amélioration des niveaux de vie des peuples autochtones. Il faut continuer de soutenir l’autodétermination en transférant des pouvoirs aux administrations locales et en favorisant l’élaboration conjointe de politiques publiques.

La transition vers la carboneutralité

Le Canada a adopté un nouveau plan climatique assorti d’un objectif révisé pour 2030 afin d’accélérer sa transition vers la carboneutralité (zéro émission nette) d’ici 2050 (Graphique 4). La réalisation de la carboneutralité exigera des économies d’énergie considérables et le remplacement des combustibles fossiles par des énergies propres. Les émissions résiduelles devront être piégées et stockées, ou compensées par une séquestration du carbone ailleurs.

La tarification des émissions joue un rôle central dans le plan national de réduction des émissions. Un renforcement des normes nationales minimales de rigueur prend effet en 2023. Parmi ces normes figure une trajectoire de hausse du prix du carbone qui devrait être porté à 170 CAD par tonne d’émissions d’équivalent dioxyde de carbone en 2030. Un durcissement supplémentaire des normes de rigueur par rapport à cette dernière actualisation permettrait de renforcer et d’harmoniser les incitations à réduire les émissions au sein des différents mécanismes fédéraux, provinciaux et territoriaux de tarification du carbone. Une grande partie de l’électricité produite au Canada est de source hydroélectrique, mais il est possible de faire davantage pour décarboner l’électricité. Les provinces auront besoin de davantage d’énergie éolienne et solaire pour faire face aux nouvelles demandes qui vont apparaître sur les réseaux. Dans certaines provinces, les prix réglementés de l’électricité sont peu élevés, ce qui réduit le rendement des investissements dans les énergies produites à partir de sources renouvelables et ne favorise pas l’efficacité énergétique. Des réformes visant à mettre en commun l’électricité et à passer à une tarification fondée sur le marché permettraient d’abaisser le coût de la transition vers les énergies vertes.

Graphique 4. La carboneutralité est encore loin

Total des émissions de gaz à effet de serre, Mt éq. CO₂

Source : Environnement et Changement climatique Canada.

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Les activités d’extraction de pétrole et de gaz représentent un quart des émissions du Canada. Outre l’adoption de mesures de soutien à la technologie, le gouvernement fédéral entend renforcer les signaux-prix en faveur d’une production plus écologique. Un tel renforcement devrait s’inscrire dans le cadre des systèmes actuels de tarification du carbone. Le transport routier constitue une source importante d’émissions. Au-delà des mesures visant à encourager l’adoption des véhicules électriques et à réduire les émissions des véhicules classiques, il faut que les pouvoirs publics s’attachent à réduire la dépendance à l’égard de la voiture. La mise en place de redevances d’utilisation des routes et la réduction des obstacles à l’offre de logements dans les villes pourraient renforcer l’attrait et l’accessibilité des transports publics.

Le Canada consomme de grandes quantités d’énergie pour chauffer les bâtiments. Pour atteindre les objectifs de réduction des émissions, il faudra, en plus des incitations fondées sur le marché, adopter rapidement des normes énergétiques strictes pour les bâtiments neufs et rénover rapidement le parc ancien. Des informations de meilleure qualité sur les performances énergétiques des bâtiments pourraient accroître les incitations à rénover les logements et les autres bâtiments à forte intensité énergétique.

Il est important de réduire les impacts du changement climatique. La température moyenne observée au Canada a augmenté de 1.9 degré Celsius entre 1948 et 2021, soit le double du taux moyen de réchauffement de la planète. Dans les années qui viennent, les communautés canadiennes seront de plus en plus confrontées à des risques liés aux inondations, au dégel du pergélisol et à des vagues de chaleur.

 

PRINCIPALES CONCLUSIONS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Garantir la stabilité macroéconomique
L’inflation élevée est généralisée et reflète aussi bien le coût de l’énergie que celui de l’alimentation et du logement. Compte tenu des problèmes de capacité dans un contexte de tensions sur le marché du travail, on risque de voir s’enclencher une spirale salaires-prix déstabilisante.	Continuer de réduire le bilan de la banque centrale et se tenir prêt à relever encore le taux directeur, dans la mesure nécessaire, pour ramener durablement l’inflation vers sa cible.
Les hausses de taux d’intérêt accroissent les tensions financières sur certains ménages, dont beaucoup sont lourdement endettés. Les inquiétudes concernant la liquidité des marchés d’actifs à revenu fixe se sont accrues.	Continuer de surveiller de près la dette hypothécaire résidentielle et les marchés d’actifs à revenu fixe. Si nécessaire, prendre de nouvelles mesures pour atténuer les difficultés financières des ménages.
Le déficit budgétaire a diminué rapidement. Une amélioration continue permettrait de reconstituer des marges de manœuvre budgétaires. Certaines recettes exceptionnelles générées par le niveau élevé des prix des matières premières sont dépensées, alors même que les marges de manœuvre budgétaires qui permettraient de faire face à de futurs chocs sont limitées.	Veiller à ce que la politique budgétaire continue d’aller dans le même sens que la politique monétaire en modérant la demande excédentaire. Prévoir un plan à moyen terme crédible pour abaisser la dette du gouvernement fédéral. Il devrait notamment décrire de manière détaillée les mesures prévues pour améliorer l’efficience des dépenses. Affecter les importantes recettes tirées des ressources naturelles à la réduction de la dette publique et/ou à des fonds de stabilisation.
Rehausser la croissance de la productivité
La croissance de la productivité et l’investissement restent plus faibles au Canada que dans les pays de tête de l’OCDE. Les obstacles internes aux échanges ont un coût économique élevé et limitent l’efficience et la portée des marchés du travail. Dans certains secteurs, la concurrence est entravée par les restrictions applicables aux prises de participation étrangères dans les entreprises canadiennes et à la composition de leur conseil d’administration. Le Canada a pris du retard s’agissant de l’adaptation de son droit de la concurrence à un monde où le numérique tient une plus grande place. La guerre menée par la Russie contre l’Ukraine a renforcé l’attention suscitée par le blanchiment de capitaux lié à la Russie et le contournement des sanctions.	Accélérer la réduction des obstacles internes aux échanges, notamment en élargissant la portée de l’Accord de libre-échange canadien et en renforçant ses dispositions. Examiner les restrictions applicables aux prises de participation étrangères dans les industries de réseau dans l’optique de les supprimer. Renforcer les instruments qui, en droit et réglementation de la concurrence, empêchent l’émergence de comportements anticoncurrentiels autour des grandes entreprises du numérique (réglementation ex ante). Intensifier les efforts déployés en vue de fermer les canaux de blanchiment de capitaux, notamment en donnant suite à la proposition de création d’un nouveau registre de la propriété effective par le gouvernement fédéral.
Veiller à soutenir les plus vulnérables et améliorer l’accueil des jeunes enfants
Les autorités fédérales et provinciales ont pris un large éventail de mesures temporaires pour aider les ménages à faire face à la hausse du coût de la vie. Certaines mesures provinciales ne sont pas correctement ciblées.	Mieux cibler les aides provinciales temporaires aux ménages sur ceux qui en ont le plus besoin pour faire face à l’augmentation du coût de la vie.
La principale initiative en cours visant à réduire le coût des services d’accueil des jeunes enfants et à accroître le nombre de places en garderie permettra d’atténuer les difficultés liées au coût de la vie et de promouvoir l’emploi des femmes ainsi que l’égalité des genres.	Suivre les efforts déployés par les provinces et territoires pour réduire le coût des services d’accueil des jeunes enfants et créer des places supplémentaires en garderie et, si nécessaire, les aider à cet égard.
D’importantes disparités socioéconomiques perdurent entre les peuples autochtones et le reste de la population canadienne. Des investissements pluriannuels considérables sont en cours de réalisation en vue de faire progresser la réconciliation.	Favoriser l’autodétermination des peuples autochtones en procédant à de nouveaux transferts de pouvoirs aux communautés, notamment via un renforcement des capacités au sein des gouvernements autochtones et une élaboration conjointe des politiques publiques.
Garantir une transition efficace vers la carboneutralité
L’application prévue d’un prix du carbone plus élevé à une plus large proportion d’émissions est nécessaire pour que le Canada puisse atteindre ses ambitieux objectifs climatiques.	Procéder comme prévu aux augmentations de prix du carbone et au durcissement annuel des normes d’intensité d’émission dans le cadre des systèmes fédéral et provinciaux de niveaux de référence et de crédits. Élargir la tarification des émissions à d’autres secteurs et types de gaz à effet de serre.
Le développement des échanges d’électricité pourrait faciliter la transition vers une tarification fondée sur le marché et réduire les coûts de stockage de l’énergie intermittente. Le nombre limité d’interconnexions entrave les échanges entre provinces. Il sera important de prendre des mesures visant à modérer la demande durant les périodes de pointe afin de réduire autant que possible les capacités de production nécessaires pour répondre à la demande accrue d’électricité.	Prévoir, au niveau des provinces, une transition à long terme vers une tarification de l’électricité fondée sur le jeu du marché, étayée par la mise en commun de la production avec d’autres provinces et par des investissements fédéraux dans les infrastructures destinés à favoriser le développement des interconnexions. Instaurer une tarification de l’électricité différenciée dans le temps comme option par défaut pour les clients résidentiels sur les marchés provinciaux de l’électricité, à l’aide de compteurs intelligents.
PRINCIPALES CONCLUSIONS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Garantir une transition efficace vers la carboneutralité
Le prix du carbone payé par les exploitants de sables bitumineux est trop bas pour permettre d’atteindre les objectifs fédéraux en matière d’émissions de gaz à effet de serre. Le chevauchement des systèmes de crédits, des subventions et du crédit d’impôt relatif aux technologies de captage, d’utilisation et de stockage du carbone (CUSC) risque de déboucher sur une rémunération excessive des investissements dans ces technologies à mesure qu’elles s’amélioreront.	S’attacher à renforcer les signaux de prix en vue de la décarbonation du secteur de l’extraction pétrolière et gazière au moyen des systèmes fédéral et provinciaux existants de tarification du carbone. Maintenir les aides à l’investissement dans les technologies de captage et de stockage du carbone et regrouper les subventions comme prévu, lorsque les améliorations technologiques le permettront.
Les mesures visant à réduire l’utilisation de la voiture et à favoriser les modes actifs de déplacement et le recours aux transports publics présenteraient des avantages ne se limitant pas à la baisse des émissions.	Les provinces devraient recourir davantage aux redevances d’utilisation des routes et réduire les contraintes pesant sur l’offre de logements neufs dans les zones urbaines pour améliorer la viabilité de transports publics efficaces et accessibles.
Les modèles de codes nationaux de l’énergie applicables aux bâtiments continuent de se durcir. Toutefois, la lenteur de l’adoption de ces codes par les provinces risque d’entraîner ultérieurement des coûts de rénovation importants.	Encourager l’adoption rapide par les provinces de la dernière version du code de l’énergie au moyen d’aides fédérales au renforcement des capacités.
Les dispositifs de rénovation énergétique peuvent accélérer l’amélioration de l’efficacité énergétique des bâtiments, mais sont susceptibles de profiter de manière disproportionnée aux ménages aisés.	Accroître les subventions à la rénovation énergétique et les réorienter vers les ménages à revenu faible ou moyen.
Le climat canadien est déjà en train de changer. Les inondations représentent la catastrophe naturelle la plus courante et la plus coûteuse au Canada, sachant que les biens à haut risque ne sont souvent pas assurés et que les acquéreurs ne sont pas conscients du risque d’inondation auquel ils sont exposés.	Améliorer la cartographie des inondations et la communication des risques d’inondation, tout en intégrant les risques liés au climat dans l’aménagement du territoire. Envisager d’adopter des mesures pour renforcer l’offre de polices d’assurance abordables contre les inondations et pour rehausser leur taux de souscription.