Études économiques de l'OCDE : Canada 2023

Rapport

Études économiques de l'OCDE : Canada

6 mars 2023

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1. Principaux éclairages sur l’action publique

L’économie canadienne s’est redressée après la crise liée à la pandémie de COVID-19 mais de nouveaux défis sont apparus (Graphique 1.1). Le taux de chômage a rapidement reflué dans le sillage de la pandémie et la production totale dépasse son niveau d’avant la crise depuis la fin de 2021. L’inflation mesurée par la hausse des prix à la consommation, qui progressait déjà, s’est trouvée accentuée par les conséquences de l’invasion de l’Ukraine par la Russie sur les prix de l’énergie et des produits alimentaires. Cette situation a entraîné une érosion du pouvoir d’achat des ménages et amené les pouvoirs publics à adopter des mesures pour limiter l’augmentation du coût de la vie. La Banque du Canada a vigoureusement relevé ses taux directeurs depuis mars 2022 et procède actuellement à un resserrement quantitatif.

Le gouvernement a réalisé des avancées sur plusieurs fronts socioéconomiques. Dans son budget 2022, le gouvernement fédéral a annoncé diverses mesures axées sur l’offre et sur la demande destinées à réduire le coût du logement pour les ménages à faible revenu. En parallèle, une réforme majeure visant à accroître l’accès à des services abordables de garde d’enfants a été lancée. Elle devrait contribuer à réduire les écarts observés entre hommes et femmes en matière d’emploi et de rémunération. En outre, la couverture du régime public national d’assurance maladie a été étendue. La réduction des amples écarts socioéconomiques entre les peuples autochtones du Canada et le reste de la population demeure une priorité pour les pouvoirs publics.

Par ailleurs, le PIB par habitant du Canada a progressé plus lentement que celui de grandes économies ces dernières années. Il a à peine retrouvé son niveau antérieur à la pandémie et l’écart entre le Canada et les États-Unis s’est creusé (Graphique 1.1), ce qui est lié à une croissance de la productivité relativement faible. Les mesures visant à stimuler la productivité poursuivent souvent aussi des objectifs climatiques. Ainsi, le gouvernement fédéral a annoncé la création d’un nouveau fonds destiné à financer des investissements dans les technologies vertes. D’autres initiatives de grande ampleur portant sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre sont en cours. Le Canada devra faire considérablement baisser ses émissions pour parvenir à la neutralité en gaz à effet de serre d’ici 2050 (Graphique 1.1).

Les principaux messages de la présente Étude économique sont les suivants :

À l’instar de nombreuses économies, le Canada est confronté au redoutable défi de juguler l’inflation tout en évitant une forte contraction de l’activité économique. La politique budgétaire devrait continuer d’aller dans le même sens que la politique monétaire en modérant la demande excédentaire, et viser à renforcer encore les marges de manœuvre budgétaires. Les mesures de lutte contre la hausse du coût de la vie devraient être ciblées et temporaires.
Il convient d’accélérer l’accroissement des revenus et du niveau de vie. La réussite des réformes engagées récemment en faveur de l’accessibilité financière des logements et des services de garde d’enfants de qualité est un enjeu essentiel. Lever les obstacles au commerce intérieur et assurer une saine politique de la concurrence à l’égard des géants des technologies contribueraient à augmenter l’investissement et la productivité, et donc les revenus.
De vigoureuses incitations à la réduction des émissions seront nécessaires pour que le Canada atteigne ses objectifs climatiques. De nombreuses mesures sont actuellement en place pour décarboner l’activité économique. Les efforts déployés récemment pour durcir les règles de tarification du carbone devraient être poursuivis parallèlement aux hausses programmées du prix plancher du carbone. Les subventions contribuent à promouvoir l’adoption des technologies vertes, mais elles devraient être revues à la baisse lorsque des produits rentables sont mis au point. Une réforme de la tarification de l’électricité pourrait encourager les économies d’énergie tout réduisant la nécessité de nouvelles interventions de l’État.

Graphique 1.1. L’inflation, la croissance de l’économie à long terme et l’environnement sont des enjeux cruciaux

Encadré 1.1. Canada : COVID-19 et riposte des pouvoirs publics

Les premiers cas de COVID-19 sont apparus au Canada à la mi-janvier 2020. La propagation de la maladie s’est considérablement accélérée à partir de début mars, amenant les autorités à imposer des mesures de confinement. Le PIB a chuté d’environ 15 % entre février et avril 2020. La Banque du Canada a réagi en abaissant son taux directeur et en prenant des mesures de soutien à la liquidité et aux marchés financiers. En outre, des mesures macroprudentielles ont été mises en place pour aider les banques à absorber des pertes éventuelles. L’administration fédérale a fourni la majeure partie du soutien financier aux ménages et aux entreprises et imposé des restrictions aux déplacements internationaux. Ce soutien est l’une des raisons pour lesquelles la pandémie n’a laissé que peu de séquelles sur l’économie et le marché du travail. En raison de la forte décentralisation du système administratif du Canada, les autorités provinciales, territoriales et municipales ont joué un rôle fondamental dans la lutte contre le COVID-19. Les services de santé sont gérés par les provinces et territoires, qui sont également investis de pouvoirs juridictionnels pour imposer des mesures d’endiguement, notamment des restrictions aux entreprises et des règles de distanciation sociale. Les vagues de COVID-19 se succèdent mais le nombre de décès s’est stabilisé à un niveau relativement faible (Graphique 1.2). Plus de 80 % de la population dispose d’un bon niveau de protection grâce à la vaccination.

Graphique 1.2. COVID-19 : nombre de décès et taux de vaccination au Canada

L’inflation reste un facteur déterminant des perspectives économiques

Au Canada, la production économique s’est redressée après avoir accusé un net recul durant la crise liée au COVID-19 (Graphique 1.3, Encadré 1.1). Ainsi, le pays a vu sa production dépasser son niveau antérieur à la pandémie au deuxième semestre 2021, un peu plus tard que les États-Unis, en partie en raison de la durée relativement longue des confinements. La situation s’est rapidement améliorée sur le marché du travail. Le taux de chômage a atteint un pic en 2020 avant de refluer pour s’établir à un niveau historiquement bas au début de 2022. Le nombre de postes vacants a toutefois chuté depuis, du fait de l’ampleur inhabituelle des flux d’immigration. Le Canada a amplifié ses programmes d’immigration permanente après la réouverture des frontières en 2022 et a accueilli un grand nombre de réfugiés ukrainiens fuyant l’invasion russe (Encadré 1.2).

Graphique 1.3. Évolutions récentes de la production et du chomage

Encadré 1.2. Les mesures prises par le Canada face à l’invasion de l’Ukraine par la Russie

Jusqu’à présent, le volume important de ses exportations de matières premières et la faiblesse de ses liens directs avec les économies les plus durement touchées ont protégé le Canada des graves répercussions économiques de la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine. Les produits de base exportés par le Canada, dont le blé, le pétrole et le gaz naturel, ont vu leur prix augmenter durant les premiers mois de l’invasion.

Le Canada soutient activement l’Ukraine et l’adoption de sanctions sévères à l’encontre de la Russie. Il a, par ailleurs, mis en place une Autorisation de voyage d’urgence Canada-Ukraine, qui permet aux Ukrainiens et aux membres de leur famille immédiate de demeurer jusqu’à trois ans au Canada en qualité de résidents temporaires. En novembre 2022, plus de 420 000 personnes (soit environ 1.1 % de la population canadienne) avaient reçu un visa dans le cadre de ce mécanisme. Ce même mois, le Canada s’est engagé à verser plus de 5 milliards CAD d’aides à l’Ukraine, dont 2 milliards CAD d’assistance financière directe, 500 millions CAD au titre de l’obligation de souveraineté de l’Ukraine et plus de 2.5 milliards CAD sous forme d’aide militaire et humanitaire et pour le développement notamment. Le Canada a imposé différentes sanctions à la Russie, telles que l’interdiction des importations de pétrole brut russe, la révocation de la clause de la nation la plus favorisée dont bénéficiait le pays et l’embargo sur les exportations de plusieurs biens, technologies et services financiers vers la Russie.

L’inflation a considérablement augmenté depuis 2021, bien que dans une moindre mesure que dans la plupart des autres pays de l’OCDE. L’inflation globale mesurée par les prix à la consommation a largement dépassé 3 % (limite supérieure de la fourchette cible retenue par la Banque du Canada) en avril 2021 et a culminé à 8.1 % en juin 2022 (Graphique 1.1). La croissance des salaires s’est accélérée, mais en partant d’un taux très faible (Graphique 1.4). Les tensions sur les prix et les salaires se sont traduites par un resserrement monétaire et des mesures visant à atténuer l’impact de l’augmentation des coûts sur les ménages et les entreprises (ces mesures sont examinées dans des sections ultérieures de l’Étude). Certaines hausses de prix correspondaient dans un premier temps à un rattrapage après un net recul des prix durant les premiers mois de la pandémie, comme dans le cas de l’essence et d’autres combustibles et carburants. Le Canada a en outre pâti des perturbations des chaînes d’approvisionnement mondiales, en particulier en ce qui concerne les céréales et les puces électroniques, qui ont respectivement entraîné un renchérissement des produits alimentaires et des véhicules automobiles. Le pays a également été affecté par les ruptures dans les chaînes d’approvisionnement en Chine imputables aux confinements. Dans le même temps, l’envolée des prix mondiaux de l’énergie liée à la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine s’est répercutée sur les coûts supportés par les consommateurs et les entreprises et a dopé les revenus des producteurs de pétrole et de gaz.

Au printemps 2022, la Banque du Canada, conformément à son cadre de politique monétaire renouvelé (Encadré 1.3), a commencé à réduire la voilure de sa relance, adoptée en soutien à l’économie pendant la crise liée au COVID-19. En avril 2022, elle a donc amorcé un resserrement quantitatif et laissé son bilan se contracter en cessant de remplacer ses obligations arrivant à échéance. La Banque du Canada a commencé à relever ses taux directeurs à peu près en même temps que la Réserve fédérale des États-Unis, et plus tôt que la Banque centrale européenne. En janvier 2023, le taux d’intérêt directeur s’établissait à 4.50 %. Comme le montre le Graphique 1.1, l’inflation globale a commencé à ralentir (en glissement annuel) et l’inflation sous-jacente reflue après avoir atteint son pic (Graphique 1.4). Le resserrement monétaire modère la demande. Selon des données d’enquêtes, les anticipations d’inflation à un an ont récemment diminué, tandis que celles à cinq ans demeurent stables et proches de l’objectif fixé par la Banque du Canada (Graphique 1.4). Celle-ci devrait continuer de réduire son bilan et se tenir prête à relever son taux directeur dans la mesure nécessaire afin de ramener durablement l’inflation vers sa cible.

Les mesures de soutien budgétaire (voir plus loin) ont été opportunément retirées parallèlement au redressement de l’économie après la pandémie. Le démantèlement des mesures liées à la pandémie, le rebond des recettes fiscales, le redressement de la production économique et l’amélioration de la situation sur le marché du travail ont sensiblement réduit le déficit budgétaire depuis 2020, même si les autorités ont mis en place de nouvelles mesures d’allègement du coût de la vie pour les ménages aux prises avec une inflation élevée. La baisse du déficit devrait se poursuivre au cours des prochaines années, ce qui renforcera l’effet de freinage sur la demande globale résultant du resserrement de la politique monétaire.

Graphique 1.4. La croissance des salaires s’est redressée et l’inflation sous-jacente a déjà atteint son pic

Encadré 1.3. Le processus de renouvellement du cadre de politique monétaire

Tous les cinq ans, la Banque du Canada et le gouvernement fédéral passent en revue et renouvellent l’entente qui les lie relativement au cadre de conduite de la politique monétaire du pays (Banque du Canada, 2021[1]). Le processus de renouvellement est un point fort de la politique monétaire canadienne. Il passe par une évaluation comparative du cadre existant et d’autres approches possibles, outre le ciblage de l’inflation. Le dernier renouvellement s’est appuyé sur des modèles économiques, des expériences de laboratoire et des consultations publiques pour peser les avantages et les inconvénients de quatre approches : le ciblage de l’inflation moyenne ; la poursuite d’un double mandat consistant à cibler à la fois l’inflation et l’emploi ; le ciblage du produit intérieur brut nominal – son niveau et sa croissance – ; et le ciblage du niveau des prix. Il est ressorti de cette évaluation que le système actuel de régime flexible de ciblage de l’inflation demeurait adapté. La pierre angulaire du cadre de 2022-26 reste une cible d’inflation de 2 % à l’intérieur d’une fourchette cible allant de 1 % à 3 %. Cependant, le cadre met désormais davantage l’accent sur le niveau d’emploi durable maximal compatible avec la stabilité des prix que le pays doit atteindre.

La croissance de la production devrait continuer de ralentir avant de repartir à la hausse (Graphique 1.5, Tableau 1.1). Quant au PIB réel, il devrait progresser au rythme de 1.3 % en 2023 contre 3.6 % en 2022 d’après les estimations. Par ailleurs, la croissance des exportations pâtira de la dégradation de la situation aux États-Unis et dans d’autres grandes économies. La hausse des taux d’intérêt continuera de peser sur la croissance de l’investissement dans le logement et sur la consommation privée, malgré l’impulsion donnée par l’augmentation de la population (Encadré 1.4). Après les faibles niveaux atteints pendant la crise du COVID-19, l’investissement des entreprises va poursuivre son redressement, dopé par les dépenses consacrées aux systèmes de transport public et par d’importants projets dans le secteur de l’énergie. La demande de main-d’œuvre s’infléchira sous l’effet du tassement de la production, provoquant un ralentissement de la croissance de l’emploi. Selon les projections, le PIB devrait augmenter de 1.5 % en 2024. L’atonie de la demande intérieure sera en partie compensée par l’affermissement de la croissance des exportations durant l’année parallèlement à l’amélioration de la situation des principaux partenaires commerciaux du Canada (Encadré 1.5). La montée du chômage jugulera la croissance des salaires, contribuant à alléger les tensions sur les prix à la consommation.

Graphique 1.5. La croissance et l’inflation devraient se normaliser

Encadré 1.4. La croissance de la population canadienne a ralenti durant la pandémie mais elle devrait se redresser

Au Canada, la population continue d’augmenter à un rythme nettement plus élevé que dans de nombreux autres pays de l’OCDE, en particulier en Europe (Graphique 1.6). L’application d’une politique d’immigration volontariste au Canada explique l’essentiel de l’écart. Depuis 2015, le gouvernement fédéral a considérablement relevé le nombre d’immigrés prévus. La pandémie a suspendu les flux d’immigration, mais les entrées migratoires ont depuis enregistré une forte hausse. En 2022, plus de 430 000 immigrants (soit 1.1 % de la population canadienne actuelle, qui avoisine 39 millions de personnes) étaient attendus, et il est prévu de faire passer ce nombre à 500 000 en 2025 (1.3 % de la population actuelle) (Gouvernement du Canada, 2022[2]). Les travailleurs qualifiés constitueraient la majorité de ce contingent, l’objectif étant de remédier aux pénuries de main-d’œuvre persistantes, notamment dans les secteurs de la santé, de l’industrie manufacturière et de la construction.

Graphique 1.6. La croissance de la population demeure vigoureuse au Canada par rapport aux États-Unis et à l’Europe

Population totale

Encadré 1.5. Composition et destination des exportations canadiennes

Les États-Unis restent le principal partenaire commercial du Canada : en 2021, ils représentaient ainsi environ trois quarts des exportations de biens et un peu plus de la moitié des exportations de services du Canada (Graphique 1.7). L’exposition directe du pays aux marchés européens est limitée mais les conséquences de l’évolution de la situation en Europe sur les prix mondiaux des matières premières ont un effet indirect sur les exportations canadiennes. Le renchérissement des matières premières en 2021 et en 2022 a eu un effet positif sur une large part des exportations de marchandises du Canada. Les combustibles minéraux comptaient pour environ un quart de la valeur nominale des exportations de biens en 2021.

Graphique 1.7. Exportations par destination et types de biens et services

	2019	2020	2021	2022	2023	2024
	Prix courants (milliards CAD)	Variation en pourcentage, en volume (prix de 2012)
Produit intérieur brut (PIB)	2 311	-5.1	5.0	3.6	1.3	1.5
Consommation privée	1 335	-6.1	5.0	4.7	1.3	1.5
Consommation publique	479	1.3	6.4	1.4	1.1	0.7
Formation brute de capital fixe	518	-2.4	7.4	-0.8	-1.0	1.5
Logement	175	5.0	14.6	-10.5	-7.6	1.3
Demande intérieure finale	2 332	-3.8	5.8	2.7	0.7	1.3
Variation des stocks^1,2	16	-1.6	1.1	2.5	0.2	0.0
Demande intérieure totale	2 348	-5.4	7.0	5.2	1.0	1.3
Exportations de biens et de services	745	-8.9	1.4	2.5	2.5	1.9
Importations de biens et services	782	-9.3	7.8	7.7	1.4	1.4
Solde extérieur1		0.3	-2.1	-1.6	-0.4	0.2
Autres indicateurs (taux de croissance, sauf spécification contraire)
Emploi	. .	-5.1	4.8	3.7	1.0	0.5
Taux de chômage (en % de la population active)	. .	9.5	7.4	5.3	5.3	5.7
Déflateur du PIB	. .	0.6	8.2	7.8	2.5	2.2
Indice des prix à la consommation (IPC)	. .	0.7	3.4	6.8	4.0	2.4
IPC sous-jacent	. .	1.1	2.3	4.9	3.9	2.4
Termes de l’échange	. .	-3.3	14.2	6.0	-3.1	-0.5
Taux d’épargne net des ménages (% du revenu disponible)	. .	13.9	10.7	6.2	5.4	4.7
Solde commercial (en % du PIB)	. .	-2.2	0.0	0.2	-0.5	-0.5
Solde de la balance courante (% du PIB)	. .	-2.2	0.3	-0.6	-1.5	-1.5
Solde budgétaire des administrations publiques (% du PIB)	. .	-10.9	-4.4	-0.6	-0.1	0.1
Solde budgétaire sous-jacent des administrations publiques (% du PIB potentiel)	. .	-6.1	-2.8	-0.6	-0.3	-0.3
Solde budgétaire primaire sous-jacent des administrations publiques (% du PIB potentiel)	. .	-5.7	-3.4	-0.9	-0.1	0.1
Dette brute des administrations publiques (% du PIB)	. .	129.2	120.9	113.2	112.6	111.8
Dette nette des administrations publiques (% du PIB)	. .	26.0	21.2	19.6	19.0	18.3
Taux directeur (en fin de période)		0.3	0.3	4.3	4.5	3.8
Taux du marché monétaire à trois mois, moyenne	. .	0.6	0.2	2.6	4.6	4.3
Rendement des obligations d’État à 10 ans, moyenne	. .	0.8	1.4	2.8	3.4	3.1

1. Contributions aux variations du PIB réel ; montant effectif dans la première colonne.

2. Erreur statistique comprise.

Note : Prévisions économiques provisoires réalisées par l’OCDE en février 2023.

Source : OCDE (2002), Perspectives économiques de l’OCDE, n° 112 (base de données) ; et calculs de l’OCDE.

Le profil de risque des perspectives économiques du Canada a changé au cours des derniers trimestres. En tant que pays producteur d’énergie, le Canada bénéficie de l’envolée des prix du pétrole et du gaz, mais il pâtit malgré tout des tensions inflationnistes engendrées par celle-ci. L’augmentation des taux d’intérêt en réponse à la forte hausse des prix à la consommation a favorisé un ralentissement du marché du logement, après la flambée des prix enregistrée ces dernières années. La montée des taux d’intérêt modifie également l’arbitrage risque-rendement dans le cas des portefeuilles d’instruments de marché. Cela étant, de telles corrections du marché du logement et du marché financier pourraient avoir des effets négatifs (Tableau 1.2). La survenue de nouvelles vagues d’infections par le COVID-19, se traduisant par des confinements généralisés et un fort recul de l’activité économique, est nettement moins probable, mais ne peut être totalement écartée pour autant. L’éventualité de phénomènes météorologiques extrêmes très perturbateurs ayant des répercussions économiques considérables à l’échelle nationale constitue un autre risque pesant sur les perspectives.

Les sections suivantes examinent les incertitudes entourant les dépenses de consommation des ménages, l’évolution des risques relatifs au marché du logement et au crédit hypothécaire, et les nouvelles sources d’inquiétude concernant les marchés des titres à revenu fixe dans le secteur financier.

Choc	Conséquences probables	Réponses possibles des pouvoirs publics
Spirale salaires‑prix aux effets déstabilisateurs ; la forte croissance des salaires et des prix s’auto-entretient.	Niveau d’incertitude extrêmement élevé pour les ménages et les entreprises, distorsions importantes des prix relatifs, incidence négative sur le PIB réel.	Resserrement plus important de la politique monétaire.
Nouvelles hausses de grande ampleur des prix de l’énergie et des produits de base, par exemple à cause d’une aggravation des difficultés d’approvisionnement en Europe.	Nouvelle augmentation des coûts pour les ménages et les entreprises énergivores. Accroissement des gains enregistrés par les producteurs d’énergie et de produits de base.	Prorogation et réorientation des dispositifs de soutien. Renforcement des mesures visant à accroître les recettes budgétaires provenant des profits exceptionnels réalisés par les secteurs qui bénéficient de la hausse des prix.
Le ralentissement du marché du logement se transforme en atterrissage brutal accompagné d’un effondrement des prix.	Les canaux de transmission les plus probables seraient une baisse de l’investissement résidentiel et une diminution de la consommation des ménages, en raison notamment d’effets de richesse ou d’une baisse de l’extraction de liquidités de l’avoir propre foncier.	Adoption de mesures d’urgence par la banque centrale pour soutenir la liquidité et les marchés financiers, en particulier les marchés hypothécaires. Application de mesures destinées à réduire les risques de problèmes futurs, dont des mesures macroprudentielles.
D’importantes corrections des prix des actifs financiers se produisent et déstabilisent les marchés.	Aggravation du ralentissement économique à cause d’effets de richesse négatifs, baisse de la confiance des entreprises et de l’investissement, et déstabilisation potentielle du secteur financier.	Adoption de mesures budgétaires et monétaires destinées à soutenir la demande.
Un nouveau confinement durable et strict, provoqué par la propagation de nouveaux variants du COVID-19 qui, malgré la vaccination, exige des mesures radicales pour limiter le nombre de cas.	Le retour des mesures d’endiguement pourrait entraîner une forte contraction de l’activité économique, laissant des traces encore plus profondes sur les secteurs vulnérables à une suspension des activités qui pourraient accroître les risques d’une reprise poussive et de dommages socioéconomiques durables.	Réévaluation, par la banque centrale, de l’orientation de la politique monétaire. Rétablissement des aides publiques aux ménages et aux entreprises.
Phénomènes météorologiques extrêmes très perturbateurs tels que des inondations ou des vagues de chaleur dues au changement climatique.	Perturbation des liaisons de transport, de la production dans le secteur agricole, entre autres, et de l’offre de biens et services essentiels, et pertes en vies humaines.	Accroissement des ressources consacrées aux systèmes d’alerte précoce et aux services d’intervention d’urgence. Amélioration des connaissances fondées sur la climatologie et les prévisions. Investissement dans des mesures de prévention.

Les incertitudes entourant les dépenses des consommateurs demeurent élevées

L’évolution des dépenses des consommateurs reste très incertaine. Or, elle demeure un facteur déterminant des perspectives économiques compte tenu du poids de la consommation des ménages dans le PIB (environ 55 %). Durant la première phase de la pandémie de COVID‑19, la consommation s’est contractée alors que les revenus des ménages se sont sensiblement accrus, en grande partie grâce aux transferts publics (Graphique 1.8). Le ratio d’épargne des ménages a donc augmenté. Il a ensuite diminué sous l’effet conjugué de la normalisation de la consommation, de l’accélération de l’inflation et du retrait des mesures de soutien budgétaire. Cela étant, la hausse des taux d’intérêt, la baisse de la valeur des logements et les incertitudes pesant sur les perspectives en matière d’emploi inciteront vraisemblablement les ménages à redoubler de prudence. Ces éléments sont pris en compte dans les projections du scénario de référence de la présente Étude (Tableau 1.1), mais l’éventail de leurs effets possibles sur la croissance de la consommation des ménages est large.

Graphique 1.8. Le taux d'épargne des ménages a diminué après avoir atteint un point culminant

Le ralentissement du marché du logement soulève de nouveaux risques liés aux ménages

Le ralentissement du marché du logement, porté par la hausse des taux d’intérêt, s’avère opportun et le système financier devrait demeurer résilient. Cela étant, l’essor rapide des prix des logements et du crédit hypothécaire durant la pandémie ont amplifié les vulnérabilités déjà anciennes du Canada dans ce domaine. En effet, avant la pandémie, les prix réels des logements au Canada étaient déjà supérieurs à ceux observés aux États-Unis et en Europe (Graphique 1.9). Le recul des prix a commencé au printemps 2022 et, dans les plus grandes villes du Canada, il a été particulièrement marqué à Toronto. Toutefois, du fait de la forte hausse des prix observée précédemment, de nombreux propriétaires ont tout de même vu la valeur de leurs biens augmenter sensiblement. La charge de la dette agrégée des ménages reste l’une des plus élevées de la zone OCDE, l’Australie, le Danemark, la Norvège, les Pays-Bas et la Suède affichant également des niveaux importants (Graphique 1.10). Jusqu’à présent, les données agrégées sur le Canada ne font apparaître aucun signe de vulnérabilité sur le plan du service de la dette. De fait, le ratio de service de la dette des ménages a diminué après la pandémie (Graphique 1.10). En outre, le risque que des défauts créent de graves problèmes semble modeste à en juger par la faible exacerbation des tensions financières des ménages dans les provinces où le secteur de l’énergie représente une part importante de l’activité lors de l’effondrement des prix du pétrole en 2014 (Encadré 1.6). Cependant, des données plus granulaires de la Banque du Canada montrent que les tensions financières s’accentuent chez les ménages. Dans les années qui ont précédé la pandémie, moins de 5 % des prêts hypothécaires présentaient à la fois un ratio prêt/revenu de plus de 450 %, un taux d’intérêt variable et un amortissement de plus de 25 ans, contre 15 % au premier trimestre 2022 (Banque du Canada, 2022[3]). De surcroît, un nombre de plus en plus élevé d’emprunteurs ayant souscrit un prêt à taux variable et à versements fixes atteignent un point où leurs versements deviennent insuffisants (appelé taux limite, Encadré 1.7), ce qui les expose à une augmentation de leurs versements.

Graphique 1.9. Après une envolée des prix, la situation sur le marché du logement canadien se détend

Graphique 1.10. L’endettement des ménages demeure élevé mais la charge du service de leur dette est stable

Encadré 1.6. Les difficultés financières des emprunteurs au lendemain de l’effondrement des prix du pétrole en 2014

En 2014, les prix mondiaux du pétrole ont brutalement chuté, provoquant un ralentissement de l’activité dans les provinces de l’Alberta, de la Saskatchewan et de Terre-Neuve-et-Labrador, où le secteur de l’énergie représente une part importante de l’activité. Par exemple, le taux de chômage en Alberta est passé de 4.7 % en 2014 à 8.2 % en 2016. Dans une étude réalisée à partir de microdonnées bancaires rétrospectives (Bilyk, Chow et Xu, 2021[4]), la Banque du Canada a analysé l’impact de l’effondrement des prix du pétrole sur les tensions financières des ménages dans ces régions par rapport au reste du Canada.

Dans l’étude, les tensions financières désignent le fait pour un ménage d’accuser du retard pendant au moins 60 jours dans le remboursement de tout produit de crédit à n’importe quel moment dans les trois années suivant la souscription d’un prêt hypothécaire. Avant l’effondrement des prix du pétrole, environ 2.5 % des ménages vivaient des tensions financières selon cette définition. Dans les années qui ont suivi, cette proportion est passée à 3 % en moyenne dans les régions où le secteur de l’énergie représentait une part importante de l’économie, contre 2.3 % dans le reste du Canada. Ce résultat conduit à penser que même lors d’un choc d’assez grande ampleur, le nombre de ménages connaissant des tensions financières est resté plutôt faible.

L’étude a également montré que le rapport prêt-valeur (RPV) était le meilleur facteur prédictif des tensions financières des ménages parmi les caractéristiques des prêts hypothécaires examinées. Ainsi, chez les emprunteurs hypothécaires assurés, ceux ayant un prêt à RPV de 95 % sont plus susceptibles – selon un écart de 2.9 points de pourcentage – de vivre des tensions financières dans les trois années suivant l’obtention de leur prêt que ceux ayant un prêt à RPV supérieur à 80 % mais inférieur à 95 %.

Encadré 1.7. Les prêts hypothécaires à taux variable et à versements fixes au Canada : les taux limites

Selon une étude de la Banque du Canada (Murchison et teNyenhuis, 2022[5]), les prêts hypothécaires à taux variable représentent actuellement à peu près un tiers de l’encours total de la dette hypothécaire, contre quelque 20 % à la fin de 2019. En outre, environ les trois quarts des prêts hypothécaires à taux variable sont remboursés par versements fixes. Avec ce type de prêt, lorsque les taux d’intérêt varient, le montant du versement hypothécaire ne change pas, mais la portion du versement allouée aux intérêts (plutôt qu’au capital) est ajustée. En revanche, si les taux d’intérêt augmentent substantiellement, les détenteurs de ces prêts peuvent en venir à un point où leurs versements fixes couvrent uniquement les intérêts, et aucun capital. Le taux d’intérêt où ce scénario se matérialise s’appelle taux limite. Si les taux d’intérêt dépassent le taux limite, certains emprunteurs pourraient devoir augmenter le montant de leurs versements hypothécaires pour couvrir l’intérêt supplémentaire. Pour certains ménages, cette hausse peut être inattendue. Il convient de noter que la plupart des emprunteurs font l’objet de simulations de crise destinées à évaluer leur capacité de rembourser le prêt à un taux d’intérêt plus élevé, moyennant le taux admissible minimal appliqué aux prêts hypothécaires non assurés et assurés. D’après les estimations réalisées dans cette étude, fin octobre 2022, autour de 50 % des emprunteurs qui avaient un prêt hypothécaire à taux variable et à versements fixes – soit à peu près 13 % de tous les prêts hypothécaires au Canada – avaient déjà atteint leur taux limite.

Les évaluations de la résilience du secteur financier continuent d’indiquer que les banques et les autres établissements de crédit hypothécaire sont bien armés pour faire face à des scénarios défavorables. Un test de résistance mené par la Banque du Canada au deuxième semestre de 2021 a ainsi montré qu’une chute de 5.8 % du PIB durant 18 mois entraînerait d’importantes pertes financières pour le secteur bancaire mais ne provoquerait pas de faillites (Banque du Canada, 2022[3]). La résilience du secteur a été renforcée par les mesures prises dans le sillage de la crise financière mondiale, telles que le relèvement des exigences de fonds propres. De plus, sans les politiques macroprudentielles adoptées ces dernières années pour modérer le marché du logement, comme le plafonnement plus strict des quotités de financement et l’obligation de procéder à une simulation, les banques auraient probablement présenté une exposition aux risques supérieure. L’éventuelle mise en œuvre des propositions récentes visant à durcir ces mesures contribuerait à limiter encore les risques pour les banques et les ménages (Encadré 1.8).

Encadré 1.8. Propositions récentes visant à renforcer la souscription de prêts hypothécaires résidentiels

En janvier 2023, le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada a proposé, dans le cadre d’une première consultation publique, des mesures dont l’éventuelle mise en œuvre contribuerait à renforcer les évaluations par les prêteurs sous réglementation fédérale de la capacité de remboursement, ainsi que la gestion des risques associés à la souscription de prêts hypothécaires résidentiels. Les commentaires reçus dans le cadre de cette consultation (dont la date de clôture est le 14 avril 2023) éclaireront les modifications qu’il est proposé d’apporter à la ligne directrice B‑20 (Pratiques et procédures de souscription de prêts hypothécaires résidentiels), qui fera l’objet d’une consultation publique sous forme de version à l’étude à une date ultérieure.

Les prêteurs sous réglementation fédérale peuvent exercer leurs activités dans l’ensemble des provinces et détiennent près de 80 % de l’ensemble des prêts hypothécaires résidentiels au Canada. Les mesures suivantes sont notamment proposées :

Restriction du ratio prêt-revenu (RPR). Il est proposé de fixer un seuil maximal de 450 %, avec une limite de volume trimestrielle de 25 % pour les montages de prêt au-delà de ce seuil.
Clarification des restrictions relatives à la couverture du service de la dette pour les prêts hypothécaires non assurés. Il est proposé de fixer des limites précises concernant les ratios du service de la dette brute (SDB) (dette hypothécaire résidentielle uniquement) et du service de la dette totale (SDT) (dette totale des ménages) applicables aux prêts hypothécaires « non assurés », analogues à celles qui sont actuellement en vigueur pour les prêts assurés. Comme dans la proposition relative au PRP, il est suggéré d’appliquer ces limites au volume total des prêts. (La catégorie des prêts non assurés comprend les prêts hypothécaires portant sur des biens immobiliers d’un prix supérieur à 1 million CAD ou dont la mise de fonds est égale ou supérieure à 20 %.)
Renforcement des simulations de crise sur l’abordabilité des taux d’intérêt, notamment application par les prêteurs du taux admissible minimal au remboursement de la dette totale de l’emprunteur, en plus du remboursement de la dette brute.

Source : Bureau du surintendant des institutions financières, Consultation publique sur la ligne directrice B-20, Pratiques et procédures de souscription de prêts hypothécaires résidentiels, janvier 2023.

Cependant, le ralentissement du marché du logement pourrait avoir des retombées économiques négatives plus importantes qu’anticipé dans ces projections. Les dépenses de consommation des propriétaires pourraient s’avérer plus faibles qu’attendu du fait de la baisse des prix des logements. L’affaiblissement du marché pourrait également se révéler plus marqué que projeté, le recul des prix aggravant les difficultés des emprunteurs hypothécaires et générant des problèmes financiers dans le secteur de la construction.

Dans ce contexte, il convient toujours de chercher à apporter des améliorations structurelles au marché du crédit hypothécaire. Selon une étude récente (Emenogu et Peterson, 2022[6]), les activités de crédit hypothécaire non réglementées menées par le secteur bancaire parallèle au Canada réduisent l’incidence des mesures macroprudentielles et monétaires sur les prix des logements, l’endettement des ménages et la production (le secteur bancaire parallèle désigne les sociétés de placement hypothécaire et les autres prêteurs qui émettent des prêts hypothécaires non assurés et non conformes aux normes habituelles en dehors du périmètre de tout contrôle prudentiel). Des simulations par modélisation montrent que la demande de prêts hypothécaires non réglementés augmente lorsque la politique monétaire se resserre, ce qui constitue un résultat important sachant que la banque centrale a relevé plusieurs fois son taux directeur au cours des derniers trimestres. Les recommandations des Études précédentes concernant la surveillance du secteur du crédit hypothécaire non réglementé s’appliquent toujours. Cela dit, la part de marché du secteur bancaire parallèle dans le crédit hypothécaire au logement demeure faible. Ainsi, plus de 70 % des crédits hypothécaires sont émis par des institutions financières régies par la réglementation fédérale et une grande partie des 30 % restant, par des coopératives de crédit soumises à la réglementation provinciale. Les inquiétudes que suscitait la place, jugée trop grande, de la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL), société d’État, dans le marché de l’assurance hypothécaire ont diminué (Tableau 1.3).

Par ailleurs, les décideurs publics devraient continuer d’œuvrer à une plus grande flexibilité de l’offre de logements et de s’employer à accroître l’offre dans le segment des logements abordables. L’accent mis sur ces enjeux dans le budget de 2022 (Gouvernement du Canada, 2022[7]) est une bonne chose (voir l’analyse des questions de bien-être plus loin). L’application de réformes efficaces permettrait d’éviter les hausses de prix observées par le passé et d’accroître l’accessibilité financière du logement.

La volatilité et le niveau élevé des taux dans les marchés des titres à revenu fixe sont préoccupants

À l’instar de ce qui se produit dans d’autres pays, la volatilité et la réduction de la liquidité sur les marchés des titres à revenu fixe constituent des sources d’inquiétude de plus en plus importantes au Canada (Banque du Canada, 2022[3]). Ces marchés sont essentiels pour le secteur canadien de la gestion d’actifs, qui comprend les fonds d’investissement, les fonds de pension et les compagnies d’assurance. Le secteur s’est considérablement développé au cours de la dernière décennie et la composition du portefeuille a globalement changé au profit d’actifs plus risqués et moins liquides. Cette évolution souligne l’importance des opérations sur la partie liquide des portefeuilles, notamment les actifs à revenu fixe, pour répondre à des besoins de liquidités. Ainsi, une hausse soudaine de la demande de liquidités pourrait entraîner une vente massive de titres à revenu fixe dont les effets seraient déstabilisateurs. Illustrant le risque de volatilité des marchés des titres à revenu fixe, l’augmentation et la fluctuation des rendements obligataires à moyen terme a été particulièrement spectaculaire ces derniers mois (Graphique 1.11). Ces rendements se sont parfois établis à un niveau largement supérieur au taux directeur et ont également dépassé les rendements des obligations à long terme (d’où une inversion de la courbe des rendements).

En revanche, les risques associés au financement par émission d’obligations à haut risque, une source de préoccupation signalée dans des Études antérieures, peuvent être revus à la baisse. Ces Études attiraient l’attention sur l’augmentation du financement des entreprises par des obligations et des prêts à effet de levier, laissant craindre que les entreprises recourant à ces instruments soient à la merci de brusques réajustements des prix des actifs les exposant à des difficultés pour refinancer leur dette. Selon une analyse récente de la Banque du Canada, l’émission d’obligations à haut rendement par des entreprises canadiennes se tasse (Banque du Canada, 2022[3]). Ceci peut notamment s’expliquer par l’augmentation des coûts d’emprunt résultant de la hausse des taux d’intérêt. De plus la situation semble moins préoccupante qu’auparavant à en juger par des recherches récentes reposant sur des données par entreprise. Il apparaît ainsi que les entreprises faisant appel aux marchés des titres de dette à haut rendement ont accès à un éventail de modes de financement plus large que l’on ne pensait. De nombreuses obligations à haut rendement ont une échéance de plusieurs années et, en définitive, une proportion relativement faible d’entreprises utilisent ce type d’obligations (10 % selon l’étude en question) (Banque du Canada, 2022[3]).

Graphique 1.11. Les rendements des obligations à court terme ont fortement augmenté au cours deux dernières années

Recommandations des *Études* antérieures		Mesures prises depuis la dernière *Étude*
Coordination de la réglementation financière
Élargir la participation au régime coopératif en matière de réglementation des marchés des capitaux.	Les activités de cette initiative ont été suspendues en janvier 2022. Celle-ci comptait parmi ses membres la Colombie‑Britannique, l’Île‑du‑Prince‑Édouard, le Nouveau‑Brunswick, la Nouvelle-Écosse, l’Ontario, la Saskatchewan, le Yukon et le gouvernement fédéral.
Supervision et réglementation des prêts hypothécaires
Durcir les critères de l’assurance hypothécaire de manière à ne couvrir qu’une fraction des pertes subies par les prêteurs en cas de défaut. Continuer d’accroître la part du marché détenue par le secteur privé en abaissant progressivement le plafond de la garantie des prêts assurés par la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL).	Les inquiétudes quant à la place de l’administration fédérale dans les marchés du crédit hypothécaire par l’intermédiaire de la SCHL ont diminué étant donné que la part de marché de la SCHL dans l’assurance hypothécaire a considérablement reculé après que la SCHL a durci les règles d’admissibilité à son assurance en 2020 (les autres assureurs n’ont pas suivi). Par ailleurs, la taille du marché des prêts assurés s’est réduite au fil du temps, notamment parce que les logements valant plus de 1 million CAD ne peuvent pas faire l’objet d’une assurance.
Surveiller de plus près les activités du secteur du crédit hypothécaire non réglementé afin de mieux en connaître les risques. Soutenir la coopération et l’échange de renseignements entre les autorités de réglementation financière fédérales et provinciales.	Les autorités canadiennes surveillent en continu les entités du système bancaire parallèle, notamment en participant à des échanges de renseignements avec le Conseil de stabilité financière.

Reconstitution des marges de manœuvre budgétaires

Malgré les nouveaux engagements de dépenses, notamment les aides financières accordées aux ménages pour les aider à faire face à la hausse du coût de la vie, les soldes budgétaires du Canada devraient s’être améliorés en 2022 (Graphique 1.12, Tableau 1.5). Le retrait des mesures fiscales et de dépenses prises lors de la pandémie de COVID-19 et le redressement des recettes grâce à la levée des confinements et d’autres restrictions jouent un rôle essentiel dans cette évolution. Le surplus de recettes généré par le renchérissement des produits de base a également renforcé les soldes budgétaires, de façon importante dans certaines provinces. Ainsi, en Alberta, province riche en ressources naturelles, le gouvernement a relevé ses estimations de recettes pour l’exercice 2022-23 de 14.3 milliards CAD, soit environ 0.5 % du PIB canadien, dans sa mise à jour budgétaire du premier semestre (Gouvernement de l'Alberta, 2022[8]). Le renchérissement des produits de base et la forte hausse généralisée des prix se sont en outre traduits par une accélération de la croissance du PIB nominal, laquelle a contribué à la réduction du déficit et du niveau d’endettement. Le déficit budgétaire consolidé de tous les niveaux d’administration (Graphique 1.12) a culminé à 11.4 % du PIB en 2020 et devrait s’établir à 0.6 % en 2022. Le déficit attendu en 2022 est donc inférieur à celui des États-Unis et de l’Union européenne et doit s’accompagner d’une légère réduction du poids de la dette, tant brut que net (Graphique 1.13). La dette nette est un meilleur indicateur pour évaluer la viabilité budgétaire à long terme, en particulier dans le cas du Canada, qui, contrairement à d’autres pays, comptabilise correctement et finance la plupart de ses passifs futurs au titre des pensions publiques (Encadré 1.9).

Dans les années qui viennent, il sera plus difficile d’améliorer les soldes budgétaires au rythme soutenu actuel. Le degré élevé d’incertitude économique soulève un risque de divergence à la baisse de la croissance des recettes. S’ajoute également un risque de divergence à la hausse des projections de dépenses. Il faudra notamment prolonger les aides aux ménages en cas de nouveaux chocs sur les prix (voir section consacrée au bien-être plus loin). En outre, des réformes pluriannuelles de grande envergure, concernant notamment les services de garde d’enfants et l’accessibilité financière du logement (également examinées plus loin) ont accentué les tensions budgétaires. La poursuite de la réduction du déficit, prévue dans les récents budgets du gouvernement fédéral (Budget de 2022 et Énoncé économique de l’automne, publiés respectivement en avril et en novembre 2022) repose massivement sur des mesures compensatoires d’accroissement des recettes et d’allègement des dépenses (Graphique 1.14). Les mesures d’allègement des dépenses n’ayant toutefois pas été détaillées dans les budgets, il s’avère difficile d’évaluer les difficultés que pourrait poser leur mise en œuvre (voir analyse plus loin).

Encadré 1.9. Mesurer la dette publique du Canada

Au Canada, les informations diffusées et le débat sur la dette publique sont généralement axés sur la dette nette. La dette brute ne constitue pas un bon indicateur pour évaluer la viabilité des finances publiques à long terme des pays comme le Canada qui disposent de régimes de sécurité sociale bien financés et d’importants actifs financiers. La dette (brute et nette) du Canada est mesurée notamment en tenant compte, comme il se doit, des actifs et passifs liés aux pensions. Cette méthode correspond aux bonnes pratiques comptables et reflète les efforts déployés pour garantir la viabilité budgétaire à long terme. D’après les données de Statistique Canada (Tableau 1.4), au troisième trimestre de 2022, les actifs financiers consolidés du Canada représentaient 98 % du PIB et les passifs 120 % du PIB, soit une dette nette consolidée (valeur financière nette négative) de 22 % du PIB. Les analyses de l’OCDE se fondent généralement sur la dette brute consolidée, en raison de l’absence de pratiques d’évaluation des actifs généralement admises et (dans certains pays) de mauvaises pratiques en la matière. Pour améliorer la comparabilité des données relatives à la dette brute, on exclut les engagements non capitalisés au titre des retraites du secteur public qui figurent dans les comptes de certains pays. Cet ajustement ne résout toutefois pas entièrement les problèmes qui se posent dans les comparaisons internationales.

	Administrations publiques consolidées	Administration publique fédérale	Administrations publiques provinciales et territoriales	Administrations publiques locales	Régime de pensions du Canada (RPC) et Régime de rentes du Québec (RRQ)
Actifs financiers	98	24	39	7	28
Numéraire et dépôts, actifs financiers	8	3	2	2	0
Titres de créance, actifs financiers	16	0	8	1	6
Crédits, actifs financiers	22	11	8	0	2
Actions et parts de fonds d’investissement, actifs financiers	30	3	10	0	17
Systèmes d’assurances et de pensions, actifs financiers	6	2	4	0	0
Autres comptes à recevoir, actifs financiers	16	5	7	2	3

Passifs	120	56	49	9	5
Numéraire et dépôts, passifs	0	0	0	0	0
Titres de créance, passifs	81	43	34	2	2
Crédits, passifs	7	0	3	2	2
Actions et parts de fonds d’investissement, passifs	0	0	0	0	0
Systèmes d’assurances et de pensions, passifs	12	6	6	0	0
Autres comptes payables, passifs	19	6	7	4	2

Valeur financière nette	-22	-31	-11	-2	23

Note : Les valeurs des actifs et des passifs sont tirées du tableau 10-10-0015-01 (anciennement CANSIM 385-0032) de Statistique Canada. La valeur du PIB inscrite au dénominateur était de 2 812 milliards CAD. Le Régime de pensions du Canada (qui s’applique à l’ensemble du Canada, à l’exception du Québec) et le Régime de rentes du Québec constituent le premier pilier du régime de retraite canadien. Les valeurs consolidées figurant dans ce tableau correspondent à la somme de tous les secteurs d’administration (administration fédérale, administrations provinciales et territoriales, administrations locales et régimes de pensions/rentes).

Source : Calculs de l’OCDE effectués à partir des données de Statistique Canada.

Graphique 1.12. Le déficit des administrations publiques diminue relativement vite au Canada

Graphique 1.13. Le poids de la dette a commencé à baisser en termes tant bruts que nets

	2019	2020	2021	20221
Recettes totales	40.7	41.6	41.0	39.1
Impôts sur les revenus et les bénéfices	16.3	17.3	16.7	16.2
Cotisations sociales	4.6	4.8	4.7	4.5
Autres recettes	19.7	19.5	19.6	18.3
Dépenses totales	40.7	53.0	46.0	40.8
Dont :
Consommation publique	20.7	22.7	21.7	20.7
Transferts sociaux	11.0	17.2	13.7	11.0
Formation brute de capital fixe	3.5	4.1	3.6	3.9
Charges d’intérêts brutes	3.0	3.0	2.7	2.8
Soldes budgétaires
Solde budgétaire	0.0	-11.4	-5.0	-1.7
Solde budgétaire primaire2	0.1	-10.9	-5.5	-1.3
Solde budgétaire corrigé des variations cycliques3	0.0	-6.5	-3.1	-1.2
Solde budgétaire primaire sous-jacent3	0.2	-6.0	-3.5	-0.8
Dette publique
Dette brute (au sens de la comptabilité nationale)⁴	92.9	126.9	118.7	111.6
Actifs financiers bruts (en dizaines de milliards CAD)	171.2	214.1	238.1	248.2
Dette nette	18.8	29.9	23.2	22.5

1. Estimations de l’OCDE, sauf indication contraire.

2. Le solde primaire est le solde global augmenté des charges d’intérêts nettes. Il existe d’autres définitions du solde primaire, comme celle retenue par la Commission européenne, qui ajoute uniquement les intérêts versés au solde global pour le calculer.

3. En pourcentage du PIB potentiel.

4. La dette brute au sens de la comptabilité nationale comprend, entre autres, les garanties accordées par l’État.

Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n° 112 (base de données).

Graphique 1.14. Les mesures proposées dans le budget de 2022 font augmenter les dépenses publiques nettes

Impact des nouvelles mesures proposées dans le budget de 2022, en % du PIB

Malgré ces difficultés et ces risques, en l’absence de repli marqué de l’activité économique, la politique budgétaire doit avoir pour objectif de poursuivre l’amélioration des soldes budgétaires au cours des prochaines années. La réduction des déficits signifie que la politique budgétaire influe dans le même sens que la politique monétaire, actuellement restrictive. En outre, des déficits suffisamment faibles pour abaisser la charge de la dette publique permettent de reconstituer des marges de manœuvre budgétaires pour faire face à de futurs chocs. À cette fin, il est important de conserver un plan à moyen terme crédible pour maîtriser et diminuer la dette de l’administration fédérale. Compte tenu du contexte macroéconomique récent, il convient en priorité de réorienter les importantes recettes tirées des ressources naturelles vers la réduction de la dette publique, ou dans le cas de certaines provinces, vers des fonds de stabilisation (voir plus loin).

La politique budgétaire doit également continuer de ménager un espace pour gérer les turbulences budgétaires à long terme que génèrera le vieillissement démographique. D’après les estimations des tensions sur les dépenses à long terme effectuées par l’OCDE, la santé, les retraites et autres dépenses représenteront d’ici 2060 un coût supplémentaire de l’ordre de 5 % du PIB (Guillemette et Turner, 2021[9]). Ce chiffre est inférieur aux estimations réalisées sur de nombreux pays et correspond à un poids budgétaire d’environ 0.1 point de pourcentage du PIB chaque année. Les tensions en faveur d’une augmentation des dépenses de santé pèsent principalement sur les budgets des provinces et des territoires. Bien que le régime de retraite du Canada soit financé de manière plus autonome que celui de nombreux autres pays, les pressions exercées sur les soldes budgétaires par le vieillissement de la population viendront des engagements de dépenses de retraite au titre du premier pilier.

Les scénarios à long terme illustrent la sensibilité de la charge de la dette publique à la stratégie budgétaire et aux conditions économiques. En effet, la charge de la dette publique restera sur une trajectoire descendante si, par exemple, la croissance tendancielle de la production devait s’établir à 1.7 %, le solde budgétaire primaire demeurer nul et les taux d’emprunt et l’inflation atteindre respectivement en moyenne 3 % et 2 %. En cas de croissance plus dynamique et de maintien d’un excédent budgétaire, la charge de la dette publique diminuerait davantage. En revanche, cette dernière pourrait augmenter si la croissance moyenne s’avérait plus faible que dans le scénario de référence ou que le solde primaire restait déficitaire. Enfin, une hausse des coûts d’emprunt accentuerait les difficultés, quelle qu’en soit la nature.

Des réformes structurelles en matière de fiscalité et de dépenses publiques pourraient permettre aux pouvoirs publics de financer leurs importants engagements de dépenses et de faire face aux pressions à long terme sur les budgets. Des réformes pourraient également accroître le potentiel de croissance. Les niveaux de dépenses et de recettes publiques du Canada sont proches de la moyenne de l’OCDE. En 2022, la valeur des recettes publiques totales est estimée à 39 % du PIB et les dépenses, à environ 41 % du PIB (Graphique 1.15). Ces chiffres sont quelque peu supérieurs à ceux observés aux États-Unis et en Australie par exemple, mais nettement inférieurs à ceux enregistrés dans d’autres pays de l’OCDE, comme la France et les pays nordiques. La position du Canada par rapport à ses pairs conduit à penser que le pays ne souffre pas de problèmes généralisés liés à un sous-financement ou à l’affectation de ressources excessives et à une lourde fiscalité. Il sera toutefois possible d’accroître l’efficience de la fiscalité et des dépenses. Les sections suivantes analysent l’évolution de la fiscalité sur les gains exceptionnels, les possibilités d’amélioration de la structure de la fiscalité et les mesures permettant une meilleure efficience des dépenses publiques.

Graphique 1.15. Les recettes et les dépenses publiques du Canada sont analogues à la moyenne de l’OCDE

2022, en % du PIB

Il serait possible de mieux gérer les recettes exceptionnelles

Les gains exceptionnels dans certains secteurs de l’économie ont amené les autorités à prendre de nouvelles mesures fiscales. L’administration fédérale a ainsi créé le Dividende pour la relance au Canada, impôt temporaire et ponctuel appliqué aux groupes de banques et d’assureurs-vie, face aux importants bénéfices que ces derniers ont réalisés durant la pandémie de COVID-19 (Tableau 1.7) (plus précisément, il s’agit d’un impôt de 15 % sur le revenu imposable moyen d’un groupe en 2020 et en 2021 au-delà de 1 milliard CAD). En outre, l’administration fédérale a augmenté de façon permanente le taux d’imposition du revenu des entreprises (le taux passe ainsi de 15 % à 16.5 %) sur le revenu imposable de ces établissements financiers au-dessus du seuil de 100 millions de dollars. Bien que la mesure ait été proposée, le gouvernement canadien n’a pas mis en place de taxe exceptionnelle sur les secteurs de l’énergie en réponse à la flambée des prix des produits de base enregistrée ces derniers trimestres.

La compétence provinciale sur les ressources naturelles et les redevances du secteur de l’énergie et la diversité des régimes de propriété dans le secteur des ressources naturelles pourraient rendre difficile l’application d’un impôt sur les gains exceptionnels à l’échelle du pays. Dans certaines provinces, les gains exceptionnels alimentent les budgets des administrations publiques directement mais aussi indirectement via la fiscalité en raison de l’actionnariat public dans le secteur de l’énergie ou des ressources naturelles. La Saskatchewan a notamment effectué, l’automne dernier, un versement ponctuel de 500 CAD à chaque citoyen de plus de 18 ans, faisant ainsi bénéficier la population des recettes exceptionnelles liées à la production de produits de base (dont le pétrole) obtenues par l’administration provinciale. Ce versement est un moyen simple et direct de redistribuer le surcroît de recettes à la population, mais il constituerait une mesure inefficiente s’il visait à réduire la pauvreté.

La forte hausse des recettes tirées des ressources naturelles en 2021 et en 2022 devraient inciter les provinces à vérifier si leurs régimes normaux de redevances tiennent correctement compte de ce type de situation et s’ils sont adaptés à d’autres enjeux (comme la réalisation des objectifs de transition écologique). Plusieurs réformes ont déjà été lancées. En 2022, la Colombie-Britannique a adopté un nouveau régime de redevances prévoyant un mécanisme spécifique en cas de plus-values de recettes, qui entrera en vigueur après une période de transition de deux ans. En vertu de ce régime, une fois qu’une installation de production aura généré des revenus supérieurs aux coûts des investissements pour son développement, elle se verra appliquer un taux de redevance sensible à l’évolution des prix, compris entre 5 % et 40 % selon le produit (Gouvernement de la Colombie-Britannique, 2022[10]).

La vigoureuse croissance des recettes publiques dans certaines provinces vient rappeler que les fonds de stabilisation ou les fonds souverains pourraient être davantage utilisés pour lisser efficacement les soldes budgétaires et faire contrepoids face à un essor excessif des dépenses courantes lorsque les recettes augmentent. Cette situation n’est pas l’apanage du Canada. Des constats similaires ont été faits dans les Études économiques de l’Australie et de l’Irlande, par exemple dans (OCDE, 2020[11]) et (OCDE, 2021[12]). Par ailleurs, l’Alberta et la Saskatchewan ont mis en place des fonds de stabilisation ou souverains. Toutes deux ont ainsi créé dans les années 1970 des « Fonds du patrimoine » devant fonctionner comme des fonds souverains (les fonds souverains visent à accumuler des fonds au fil du temps tandis que les fonds de stabilisation servent à lisser les financements sur des cycles alternant phase de forte expansion et d’effondrement). Le fonds de la Saskatchewan était trop facilement mobilisable pour couvrir des dépenses courantes et a été supprimé au début des années 1990. Quant au fonds du patrimoine de l’Alberta, il existe toujours, mais il n’a pas été systématiquement protégé de l’inflation de sorte que les retraits ont érodé la valeur réelle du fonds. Les deux provinces ont mis en place (puis éliminé) des mécanismes de stabilisation, tels que le Fonds de durabilité de l’Alberta (Alberta Sustainability Fund) créé en 2003 et supprimé en 2013 (Institut Fraser, 2021[13]) (Institut Fraser, 2021[14]).

Des améliorations peuvent être apportées à la structure fiscale

La politique fiscale a évolué dans plusieurs domaines depuis la dernière Étude. Des crédits d’impôt ont été mis en place pour contrer la hausse du coût de la vie et pour répondre aux problèmes d’accessibilité financière du logement (point examiné plus loin). En outre, la fiscalité est de plus en plus utilisée pour favoriser la transition écologique. À titre d’exemple, les fabricants de technologies à zéro émission bénéficient d’un taux préférentiel d’impôt sur les sociétés.

La modification du dispositif de taux d’imposition réduit pour les petites entreprises, annoncée récemment, permettra à davantage d’entreprises d’accéder à un taux d’imposition inférieur au taux normal. Parmi les mesures relatives à la fiscalité des entreprises prévues dans le budget de 2022 figure une transition plus progressive entre le taux d’imposition préférentiel de 9 % applicable aux petites et moyennes entreprises (PME) et le taux fédéral d’imposition des sociétés normal de 15 % (voir Tableau 1.7). Au Canada, le taux légal moyen de l’impôt sur les sociétés, en prenant en compte la fiscalité fédérale et provinciale, est égal à 26.2 %, soit un niveau plus élevé que le taux applicable aux grandes multinationales visé par l’initiative de l’OCDE sur l’impôt minimum mondial). Ainsi, une entreprise cessera de bénéficier du taux préférentiel si son capital imposable atteint 50 millions CAD (contre 15 millions CAD auparavant). Ce changement vise à réduire le taux marginal d’imposition effectif résultant du seuil de sortie du dispositif. Cela étant, il aura également pour effet d’accroître le nombre d’entreprises payant un taux d’impôt inférieur au taux normal d’impôt des sociétés. Certes, cette mesure devrait améliorer le fonctionnement du dispositif fiscal préférentiel des PME, mais la généralisation des taux réduits dont bénéficient les PME apparaît comme un moyen rudimentaire de soutenir les entreprises (OCDE, 2015[15]). Par exemple, si l’objectif est de promouvoir la croissance de la productivité, il peut s’avérer plus judicieux de cibler les avantages fiscaux sur les PME les plus sensibles aux incitations à l’innovation et de privilégier les avantages qui créent le plus de retombées positives.

Le relèvement des taux des impôts indirects, notamment les impôts sur la consommation, n’est pas opportun dans le contexte actuel marqué par la hausse du coût de la vie, mais il devrait rester un objectif à long terme. Comme souligné dans des Études antérieures, les données internationales montrent qu’un alourdissement de la fiscalité indirecte est moins préjudiciable à la croissance économique qu’une augmentation des impôts sur le revenu (Johansson, 2016[16]). Renforcer le poids des impôts indirects dans la structure fiscale pourrait rendre cette dernière plus favorable à la croissance. À l’instar de l’Australie (OCDE, 2021[12]), le Canada a davantage de latitude pour accroître la fiscalité sur la consommation que nombre d’autres pays. En effet, les taux combinés de la taxe fédérale sur les produits et services (TPS) et des prélèvements provinciaux équivalents sont faibles comparés aux taux appliqués dans beaucoup d’autres pays de l’OCDE. D’après les Statistiques des recettes publiques de l’OCDE, les rentrées de TVA/TPS avoisinent 13 % des recettes fiscales totales au Canada, alors que la moyenne de l’OCDE est d’environ 20 %. Relever le taux de la TPS fédérale constituerait l’approche la plus pratique, compte tenu de la difficulté de coordonner une augmentation des taux provinciaux. Par ailleurs, comme cela avait été souligné dans les précédentes Études, il est possible d’élargir les bases d’imposition en excluant les produits alimentaires de base du champ d’application du taux zéro de la TPS. Une telle mesure réduirait les distorsions économiques engendrées par la TPS, mais il serait également préférable de la mettre en place une fois passée la crise du coût de la vie. Il serait possible d’envisager de combiner exclusion de certains produits et services du champ d’application du taux zéro et augmentation des aides au revenu.

Accroître l’efficience des dépenses publiques permettrait d’élargir la marge de manœuvre budgétaire

Il conviendrait de recenser les possibilités de gains d’efficience des dépenses publiques et de les exploiter de façon à financier une augmentation des ressources affectées à certains postes et à réduire les tensions sur la mobilisation des recettes et l’emprunt public. Les dispositifs provinciaux d’aides au coût de l’énergie pourraient être mieux ciblés. En outre, il conviendrait de réfléchir à des mesures de soutien face à la hausse du coût de la vie qui permettraient à l’avenir de pouvoir se passer de ce type de mesures (voir la section consacrée aux questions de bien-être plus loin). En outre, il est important de veiller à ce que les nouvelles initiatives de dépenses génèrent les résultats souhaités, en particulier dans le cas des importants fonds fédéraux qui seront versés aux provinces pour améliorer les services de garde d’enfants (voir l’examen des questions de bien-être plus loin).

Les campagnes promises par le gouvernement fédéral visant à accroître l’efficience des dépenses publiques doivent être présentées plus concrètement. Comme indiqué plus haut, les récents budgets fédéraux reposent sur l’hypothèse d’une réduction des dépenses grâce à des gains d’efficience. Le budget de 2022 prévoit un examen des plans de dépenses en vue de diminuer celles-ci de façon à réaliser jusqu’à 3 milliards CAD d’économies au cours des quatre prochaines années (soit environ 0.025 % du PIB chaque année). Or, l’Énoncé économique de l’automne de 2022 indique que ces économies tiennent à une demande plus faible que prévu pour certains programmes liés au COVID‑19. Comme souligné par le Directeur parlementaire du budget, ce cas de figure n’est généralement pas considéré comme une politique active pour accroître l’efficience de la dépense publique (Directeur parlementaire du budget, 2022[17]). Est également annoncé dans le budget de 2022 le lancement d’un Examen des politiques stratégiques. Ce dernier devra évaluer l’efficacité des programmes en ce qui concerne l’atteinte des objectifs prioritaires du gouvernement et déterminer les possibilités d’économiser et de réaffecter des ressources. Ces efforts viseraient des économies de 6 milliards CAD sur cinq ans (soit au total, environ 0.04 % du PIB chaque année). Le budget de 2023 présentera davantage de détails sur la façon dont cet objectif d’économies devrait être atteint. Les examens de dépenses peuvent permettre de repérer des facteurs d’inefficience importants. Par exemple, en République slovaque, les examens de dépenses achevés en 2020 ont fait apparaître un potentiel d’économies de 1.2 % du PIB dans les domaines de l’emploi public et des salaires, de la défense et des dépenses consacrées aux technologies de l’information (OCDE, 2022[18]).

Encadré 1.10. Quantification de l’impact budgétaire de certaines réformes structurelles

Les estimations ci-après offrent une quantification approximative de l’effet budgétaire qu’auraient des réformes ambitieuses à moyen terme, et sont fournies à titre indicatif.

Mesures	Scénario	Coûts/recettes budgétaires supplémentaires, en points de PIB
Réforme structurelle		0.0
Ajustement plus rapide des prestations sociales	Coût budgétaire ponctuel de versements anticipés de six mois correspondant à 5 % des dépenses de protection sociale.	-0.1
Amélioration de la prestation de services de garde d’enfants	Augmentation de 10 % du coût estimatif total du financement des accords conclus entre l’administration fédérale et les provinces relatifs aux services de garde d’enfants (le coût estimatif total avoisine 30 milliards CAD).	-0.1
Mise en place de Pharmacare	Le chiffre indiqué correspond au coût brut estimé à l’horizon 2027. Il convient toutefois de noter que, selon certains chercheurs, le renforcement du pouvoir de négociation découlant de cette réforme se traduirait par une réduction des coûts qui permettrait de réaliser des économies en termes nets.	-0.4
Augmentation de la fiscalité environnementale	Hausse des recettes de taxes environnementales mesurées en proportion du PIB les portant au niveau de la médiane de l’OCDE. Ce scénario ne tient pas compte d’une redistribution éventuelle des recettes aux ménages et aux entreprises.	1.1
Rénovation	Incitations à la réalisation de rénovations en profondeur de logements et d’autres bâtiments.	-0.3
Infrastructures de recharge des véhicules électriques	Incitations à l’achat de véhicules zéro émission et à la mise en place d’infrastructures de recharge.	-0.1
Mesures possibles pour accroître la marge de manœuvre budgétaire (si besoin)
Augmentation du taux de la taxe fédérale sur les produits et services (TPS)	Hausse de deux points de pourcentage du taux de la taxe fédérale sur les produits et services. Comme indiqué dans le corps du texte, cette mesure pourrait permettre d’améliorer la structure de la fiscalité et de financer des mesures de dépenses supplémentaires.	0.8

Source : Calculs de l’OCDE.

Recommandations des *Études* précédentes	Mesures prises depuis la dernière *Étude*
Règles budgétaires et budgétisation
Créer des organismes budgétaires provinciaux, comme en Ontario, ou, mieux encore, un organisme relevant du Conseil de la Fédération, chargé(s) de fournir des analyses des prévisions budgétaires et des estimations des coûts des projets de mesures.	Aucune mesure prise.
Fiscalité
Étudier la possibilité d’augmenter le taux de la taxe fédérale sur les produits et services en vue soit d’accroître les recettes globales soit d’améliorer la structure de la fiscalité. Exclure les produits alimentaires de base du champ d’application du taux zéro de la taxe sur les produits et services (TPS).	Aucune mesure prise.
Faire en sorte que les municipalités recourent davantage aux impôts fonciers et aux redevances d’utilisation, tout en allégeant l’impôt foncier sur les entreprises.	Aucune mesure prise.
Revoir la fiscalité des petites entreprises pour repérer les défaillances flagrantes du marché et déterminer les mesures les mieux à même de les corriger.	Le budget de 2022 étend le champ d’application des taux préférentiels d’impôt sur les sociétés en prévoyant une transition plus progressive entre le taux de 9 % et le taux de 15 %. Ainsi, une entreprise cessera de bénéficier du taux réduit lorsque son capital imposable atteindra 50 millions CAD (contre 15 millions CAD auparavant).
Réduire les dépenses fiscales au titre de l’impôt sur le revenu des particuliers non justifiées par des arguments économiques ou d’équité, notamment la non-imposition des prestations versées au titre de régimes privés d’assurance-maladie et l’exonération des plus-values sur les résidences principales et certaines parts de petites entreprises.	Aucun progrès accompli concernant les principaux enjeux.

Renforcer l’environnement des entreprises

La productivité du travail et les résultats en matière d’investissement du Canada se sont affaiblis au cours des dernières années, notamment par rapport aux États-Unis (Graphique.1.16). La chute des investissements dans le secteur canadien des ressources qui a suivi la plongée des cours du pétrole de 2014 a joué un rôle majeur à cet égard. L’affaiblissement de la productivité et de l’investissement traduit la perception, installée de longue date, que le Canada tire moins parti que certaines autres économies des possibilités d’accroître sa production par le biais d’un renforcement de son intensité capitalistique et de l’innovation des procédés et des produits. Les pouvoirs publics disposent d’un large éventail de leviers d’action qui peuvent stimuler la productivité des entreprises. Il existe des instruments directs, tels que les allègements fiscaux sur les investissements et la R-D qui contribuent à accroître l’intensité capitalistique et le progrès technologique, et des dispositifs moins directs tels que l’amélioration de l’efficience des infrastructures et des marchés, ou encore les réformes axées sur le renforcement de l’enseignement professionnel et des compétences qui en découlent. Parmi les facteurs qui influent sur l’efficience des marchés figurent la politique de la concurrence, les démarches administratives nécessaires à la création d’une entreprise et les procédures de faillite. Les politiques en vigueur dans d’autres pays, en particulier ceux qui produisent des biens et des services comparables, peuvent également avoir une incidence sur la compétitivité-coûts et la capacité d’attirer des entreprises et activités à productivité élevée et d’accompagner leur croissance. En réponse aux mesures d’aide financière prévues par la loi sur la réduction de l’inflation (Inflation Reduction Act) aux États-Unis, le gouvernement canadien a indiqué dans son Énoncé économique de l’automne de 2022 qu’il allait étendre son appui aux technologies (Gouvernement du Canada, 2022[2]). Outre le lancement du Fonds de croissance du Canada, le gouvernement a promis d’annoncer des mesures supplémentaires dans le cadre du budget de 2023.

Le Canada a accompli quelques progrès salutaires dans un certain nombre de domaines que les Études antérieures avaient identifiés comme étant des vecteurs potentiels d’amélioration de l’environnement des entreprises au Canada. Une révision de la législation sur la concurrence est notamment en cours (Tableau 1.8). Les Études antérieures voyaient dans l’amélioration des industries de réseau essentielles une voie possible pour rendre l’environnement des entreprises plus favorable (avec de surcroît, normalement, des retombées positives sur les ménages). Dans ces industries clés, une extension du réseau électrique fondée sur l’établissement de nouvelles interconnexions est-ouest (mesure déjà citée dans les Études antérieures et également abordée dans le chapitre thématique sur la transition écologique) serait particulièrement utile et bienvenue dans le contexte actuel. Pour l’heure, il y a lieu de se féliciter des efforts engagés par le gouvernement pour renforcer la concurrence sur les marchés des télécommunications (Tableau 1.8).

Les obstacles à l’investissement direct étranger liés aux restrictions applicables aux prises de participation étrangères demeurent considérables au Canada par rapport à ceux observés dans d’autres pays de l’OCDE, en particulier dans les industries de réseau. Ainsi, aux termes de la Loi sur les télécommunications, au moins 80 % des administrateurs et des propriétaires d’actions dans un opérateur détenant plus de 10 % de son marché doivent être canadiens. Il conviendrait d’évaluer la nécessité de telles restrictions dans le cadre de l’examen en cours des règles en vigueur dans ce secteur (Tableau 1.8). Les règles applicables au secteur de l’aviation devraient également être réexaminées. Ces problèmes ont été soulignés dans les précédentes Études, mais aucune mesure n’a été prise depuis 2018. Une nouvelle impulsion en faveur d’une réforme se fait toujours attendre.

Même s’il ne s’agit pas pour l’instant d’une question d’importance stratégique, les autorités devraient garder un œil sur la situation du télétravail. D’après les données de l’Enquête sur la population active du Canada, en octobre 2022, 9 % des travailleurs déclaraient qu’ils travaillaient habituellement en partie à leur domicile et en partie à l’extérieur (organisation hybride du travail), tandis que 15.8 % indiquaient qu’ils travaillaient habituellement exclusivement chez eux. A priori, le télétravail a contribué à étendre les marchés du travail et les choix de lieu de résidence. Il pourrait également être source de gains de productivité : d’après une étude menée auprès des salariés canadiens, 63 % des déclarants considéraient qu’ils travaillaient de façon plus productive chez eux (Benefits Canada, 2022[19]). Mais il y a aussi des inconvénients potentiels. Ainsi, la diminution des contacts physiques pourrait s’accompagner d’une perte de productivité. Le recours permanent au télétravail est un aspect qu’il faudra sans doute prendre en considération dans certains domaines de l’action publique, par exemple la planification des transports. Les données de Google Mobility montrant que les mouvements aux arrêts de transport en commun au Canada n’ont toujours pas retrouvé leurs niveaux d’avant la pandémie de COVID-19.

Le reste de cette section examine de façon plus approfondie trois autres dimensions de l’environnement des entreprises et de la productivité intéressant l’action publique :

Obstacles aux gains d’efficience dans le secteur des entreprises. Les obstacles au commerce intérieur continuent de grever fortement l’efficience de l’économie canadienne. La présente Étude recense les avantages que pourrait retirer le pays d’une réforme et examine les voies d’amélioration possibles.
Politique de la concurrence. La présence de plateformes numériques dominantes soulève des questions importantes en matière de concurrence.
Corruption et délinquance économique. L’examen des défis liés à la corruption et au blanchiment de capitaux montre un glissement de la position du Canada dans les classements. Bien que les efforts de lutte contre le blanchiment de capitaux se poursuivent, assurer leur efficacité reste difficile.

Graphique.1.16. La productivité et les résultats en matière d’investissement du Canada se sont détériorés par rapport à la situation des États-Unis

Recommandations des *Études* antérieures	Mesures prises depuis la dernière *Étude*
A. Efficience des entreprises et concurrence
Commerce intérieur. Accélérer la levée des obstacles non tarifaires au commerce intérieur (voir le corps du texte).	Le budget de 2021 prévoyait de consacrer 21 millions CAD sur trois ans à l’allègement des obstacles au commerce intérieur (voir le corps du texte).
Insolvabilité. Renforcer la procédure d’insolvabilité par un mécanisme d’alerte et un régime de pré-insolvabilité pour les entreprises en difficulté.	Aucune mesure notable n’a été prise dans le domaine de l’insolvabilité depuis les changements législatifs de 2019.
Législation sur la concurrence. Habiliter le Bureau de la concurrence à exiger la communication des informations nécessaires à la réalisation d’études de marché et à la défense des intérêts publics. Faire en sorte que les entités de l’administration fédérale soient tenues de « se conformer ou s’expliquer » lorsque le Bureau formule des recommandations.	Les modifications apportées à la Loi sur la concurrence, qui entreront en vigueur en juin 2023, comprennent des dispositions qui renforcent les pouvoirs du Bureau de la concurrence en matière de collecte d’éléments de preuve. En novembre 2022, les autorités ont lancé une vaste révision de la loi sur la concurrence dans le but d’améliorer l’ensemble des principaux aspects du cadre de la concurrence, à savoir le champ d’application de la loi sur la concurrence, les méthodes d’exécution et les mesures correctives, et l’amélioration ou le renforcement de la politique de la concurrence sur des marchés où les technologies numériques et les données jouent un rôle de plus en plus prépondérant.
Actionnariat étranger. Réduire les restrictions applicables aux participations étrangères dans le transport aérien sur une base réciproque, ainsi que dans les secteurs des télécommunications et de la radiodiffusion, où les objectifs culturels pourraient être atteints par d’autres moyens.	Aucune nouvelle mesure n’a été prise depuis les modifications apportées en 2018 à la Loi sur les transports au Canada, qui ont rehaussé le pourcentage maximal d’intérêts avec droits de vote pouvant être détenus par une entité étrangère dans le capital d’un transporteur aérien canadien, avec certaines restrictions.
B. Industries de réseau essentielles
Télécommunications. Réduire le coût et améliorer la qualité des services de télécommunications, notamment des services d’accès à internet à haut débit dans les collectivités rurales et éloignées. Continuer à élargir l’accès au marché des opérateurs de réseaux virtuels mobiles.	En mai 2022, le gouvernement fédéral a annoncé de nouvelles instructions pour les services de télécommunications, qui ont notamment pour objectifs d’améliorer l’accès des tiers aux marchés de gros, de renforcer la concurrence sur le marché du sans fil mobile et de mieux protéger les droits des consommateurs (Gouvernement du Canada, 2022[20]).
Énergie. Développer davantage d’interconnexions électriques est-ouest. Libéraliser les segments de la production et de la distribution dans les juridictions où cela n’a pas encore été fait. (Ce thème est abordé plus avant dans le chapitre thématique de cette Étude consacré au changement climatique.)	Aucune mesure n’a été prise.
C. Innovation
Petites et moyennes entreprises. Réduire le poids des subventions fiscales en abaissant le taux du crédit d’impôt appliqué aux petites entreprises dans le cadre du Programme de la recherche scientifique et du développement expérimental (RS&DE) pour le rapprocher du taux appliqué aux grandes entreprises. Utiliser les économies réalisées pour réintégrer les dépenses en capital dans l’assiette admissible et augmenter les aides directes.	Une révision du programme de RS&DE a été annoncée dans le budget de 2022.
D. Corruption et délinquance économique.
Blanchiment de capitaux. S’attaquer aux pratiques de blanchiment de capitaux via le marché immobilier, en durcissant les règles d’enregistrement de la propriété immobilière pour empêcher la création de structures d’entreprise opaques. Envisager également d’imposer un plafond de montant aux opérations en espèces afin de stopper le blanchiment d’argent.	La Colombie-Britannique a mis en place un nouveau registre public de la propriété effective, qui vise à accroître la transparence des transactions (voir le corps du texte). Le gouvernement fédéral est en train d’étendre ses exigences en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et contre le financement du terrorisme à l’ensemble des établissements (courtiers en hypothèques, établissements de prêt et administrateurs) intervenant dans les activités de crédit hypothécaire, afin de limiter les risques que ces établissements ne soient utilisés à des fins abusives de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme.

Il convient d’accélérer le rythme de levée des obstacles au commerce entre provinces

L’abaissement des obstacles au commerce intérieur demeure l’un des leviers les plus efficaces dont disposent les autorités canadiennes pour améliorer la productivité et les niveaux de vie dans le pays. Comme l’ont fait observer les précédentes Études, le Canada détone par la mesure dans laquelle les disparités des réglementations et des normes techniques entre les juridictions infranationales font frein à la circulation des marchandises et des services et nuisent au marché du travail. L’un des exemples les plus connus à cet égard est peut-être celui des restrictions à la circulation de l’alcool et des produits du tabac entre les provinces. Ces obstacles touchent de nombreuses activités, qu’il s’agisse du secteur laitier ou encore des services juridiques et comptables. La non-reconnaissance de certaines qualifications demeure problématique, notamment dans des domaines du secteur de la santé et dans les métiers à certificat obligatoire (c’est-à-dire ceux pour lesquels les travailleurs doivent posséder les qualifications officielles ou être apprentis pour être les exercer légalement, tels que les métiers d’électricien, de plombier et de grutier, par exemple). Les données démontrant le coût économique des obstacles aux échanges internes ne cessent de s’accumuler. Les estimations réalisées par Deloitte (2021[21]), par exemple, montrent que ces obstacles engendrent des coûts économiques élevés à l’échelon des provinces, à l’image des constats faits dans des Études antérieures (Tableau 1.9).

Le Canada doit intensifier ses efforts pour éliminer ces obstacles aux échanges. Parmi les instruments existants qui peuvent l’y aider figurent l’Accord de libre-échange canadien (ALEC), ainsi que d’autres accords entre des sous-ensembles de provinces et de territoires. L’ALEC, qui s’appuie sur un accord antérieur (l’Accord sur le commerce intérieur), contient un mécanisme, la Table de conciliation et de coopération en matière de réglementation, qui permet de rapprocher les réglementations entre les provinces et les territoires. Les analyses antérieures de l’OCDE et d’autres rapports proposent plusieurs pistes pour accélérer l’élimination des obstacles, notamment :

Un recours accru aux accords de reconnaissance mutuelle entre des sous-ensembles de provinces.
Une utilisation plus ample de l’ALEC, notamment pour s’attaquer aux mécanismes de gestion de l’offre dans l’agriculture.
La mise à disposition d’armes supplémentaires pour l’ALEC. Dans une analyse détaillée (2020[22]), l’institut C.D. Howe préconise de renforcer le mécanisme de règlement des différends de l’ALEC, qui permet de faire légitimement valoir que les réglementations appliquées par une province dans un domaine particulier ont un caractère discriminatoire. Ce mécanisme pourrait être mis à profit pour éliminer les obstacles existants. D’après l’analyse de l’institut C.D. Howe, l’adoption du principe du « perdant-payeur » (en vertu duquel la partie perdante paie les frais de procédure) conduirait à une hausse des réclamations, qui obligerait les provinces à changer de politique.
Utilisation des financements fédéraux conditionnels comme mesure incitative pour réduire les obstacles. Une étude (Scotiabank, 2022[23]) indique qu’un moyen pour le gouvernement fédéral de vaincre les résistances à la réduction des obstacles dues à l’existence d’intérêts particuliers locaux serait d’offrir des incitations financières aux provinces. Des progrès bienvenus ont été réalisés dans cette direction. Le budget de 2021 prévoyait une enveloppe de 21 millions CAD sur trois ans, destinée entre autres à renforcer les capacités du Secrétariat du commerce intérieur, l’instance qui coordonne et soutient l’Accord de libre-échange canadien. Les financements serviront aussi à la réalisation d’objectifs en matière de commerce intérieur, sous la forme de transferts fédéraux discrétionnaires, nouveaux ou renouvelés, aux provinces et territoires.
Création, à des fins de sensibilisation, d’une base de données publique facilement accessible qui recenserait les obstacles au commerce intérieur. Encore une fois, des progrès sont à saluer dans ce domaine. Les financements annoncés dans le budget de 2021 visaient également à faire avancer les travaux sur la création, avec les partenaires volontaires, d’un entrepôt de données ouvertes et accessibles relatives au commerce intérieur pancanadien.

Étude	Scénario	Impact
Deloitte (Deloitte, 2021[21])	Gains générés par la suppression des obstacles (non géographiques) au commerce (l’étude s’appuie à la fois sur un document du FMI (Fonds monétaire international (FMI), 2019[24]) et sur les modélisations de Deloitte).	L’étude quantifie les gains associés à une suppression des obstacles au commerce à l’échelon de chaque province. De manière générale, les gains sont plus importants (en termes relatifs) pour les petites provinces que pour les plus grandes. Les auteurs estiment ainsi que la suppression des obstacles entraînerait une hausse du PIB de 2.9 % pour l’Ontario et de 5.1 % pour le Saskatchewan.
Fonds monétaire international (Fonds monétaire international (FMI), 2019[24])	Gains associés à la suppression des obstacles (non géographiques) au commerce.	Hausse de 3.8 % du PIB de l’ensemble du Canada.
Banque du Canada (Banque du Canada, 2017[25])	Réduction de 10 % des obstacles au commerce entre les provinces.	Hausse de 0.6 % du PIB sur trois ans.
Albrecht et Tombe (Albrecht et Tombe, 2019[26])	Un scénario décrit la suppression des asymétries des coûts commerciaux (qui peuvent survenir, par exemple, si la charge autorisée par camion est plus élevée dans une province que dans une autre), et un autre évalue les effets d’une suppression de l’ensemble des coûts commerciaux non liés à la distance.	Hausse de 3 % du PIB réel (suppression des asymétries des coûts commerciaux), et hausse de 7 % du PIB réel (suppression de l’ensemble des coûts).

Source : OCDE, d’après Scotiabank (2022).

La politique de la concurrence doit être plus attentive aux enjeux liés aux « Big Tech »

Les technologies numériques suscitent de nouvelles difficultés sur le plan de la concurrence. Parmi ces défis figurent les obstacles à l’entrée dus aux conditions d’accès aux données, les pratiques abusives et d’exclusion dues à la position dominante de certaines plateformes, ou le manque de pressions concurrentielles, qui s’explique par la captivité des consommateurs et des entreprises vis-à-vis des prestataires de services. Le Canada a tardé à introduire dans sa législation et ses réglementations en matière de concurrence des dispositions assurant le traitement adéquat de ces problèmes. Un rapport publié par l’autorité de la concurrence du Royaume-Uni à la fin de 2021 faisait observer que le Canada était le seul pays de l’étude qui n’avait entrepris aucune réforme législative visant à mieux prendre en compte les problèmes de concurrence dans le secteur numérique, et où aucune proposition de réforme n’avait encore été soumise aux organes législatifs ou réglementaires nationaux (Competition and Markets Authority, Royaume-Uni, 2021[27]).

La politique canadienne en matière de concurrence commence néanmoins à mieux prendre en considération les problèmes liés aux géants des technologies (les « Big Tech »). En juin 2022, la Loi sur la concurrence a fait l’objet d’une première série de modifications qui élargissent la gamme des agissements des entreprises tombant sous le coup des dispositions relatives à l’abus de position dominante. Entrent maintenant dans le champ de ces dispositions les agissements constituant une « réponse sélective ou discriminatoire à un concurrent actuel ou potentiel », y compris à des concurrents naissants. Les modifications couvrent aussi spécifiquement les agissements qui affectent négativement les variables autres que les prix, tels que les effets sur les obstacles à l’entrée (y compris les effets de réseau), la qualité, le choix et la protection de la vie privée du consommateur. De la même manière, des tiers peuvent désormais poser un recours devant le Tribunal de la concurrence pour abus de position dominante. Pour décourager un peu plus l’abus de position dominante, le montant des amendes a été augmenté. Les sanctions pécuniaires ont été durcies, allant de 10 millions CAD (pour la première infraction d’une entreprise) à trois fois la valeur du bénéfice sur lequel l’agissement a eu une incidence ou, si ce montant ne peut pas être déterminé raisonnablement, 3 % des recettes globales brutes annuelles de l’entité (Gouvernement du Canada, 2022[28]). La révision en cours de la législation sur la concurrence (Tableau 1.8) comprend des mesures destinées à renforcer la concurrence sur les marchés axés sur les technologies numériques et les données.

Il conviendrait de prêter davantage attention à la réglementation ex ante des plateformes numériques. Un rapport récent (OCDE, 2022[29]) indique que dans divers pays de l’OCDE, des travaux de politique publique ont été engagés sur les moyens de réduire les risques de comportement anticoncurrentiel découlant de l’existence de grandes plateformes numériques (réglementation ex ante). Le Conseil de l’Union européenne a récemment adopté un règlement sur les marchés numériques (Digital Markets Act, DMA) (Conseil de l'Union européenne, 2022[30]). Des cadres réglementaires analogues sont à l’étude aux États-Unis et au Royaume-Uni. Fondamentalement, ces cadres envisagent d’imposer aux plateformes numériques importantes une obligation d’application des principes du commerce loyal et de la contestabilité, de manière à assurer des conditions de solide concurrence. Comme cela a été indiqué précédemment, les mesures adoptées jusqu’ici par le Canada se sont surtout attachées à améliorer le traitement des pratiques anticoncurrentielles (réglementation ex post). Il conviendrait d’envisager sérieusement la création d’un cadre ex ante. Il sera important d’assurer sa compatibilité avec les cadres adoptés dans d’autres pays, en particulier aux États-Unis, dans la mesure où les marchés numériques sont souvent de nature transnationale.

Encadré 1.11. Impact potentiel de certaines réformes structurelles sur le PIB

Le tableau suivant décrit l’impact potentiel de réformes visant à améliorer le PIB.

Mesure	Scénario	Effet
Accélération de la levée des obstacles non tarifaires au commerce intérieur.	Effet d’une réduction de 10 % des obstacles au commerce entre provinces (Banque du Canada, 2017[25]), en points de pourcentage. Le FMI (Fonds monétaire international (FMI), 2019[24]) estime que la levée de ces obstacles se traduirait par une augmentation globale de 4 % du PIB par habitant.	Hausse de 0.2 point de pourcentage de la croissance du PIB potentiel.
Renforcement de la politique de la concurrence à l’égard des « Big Tech ».	Augmentation du revenu intérieur brut réel grâce à une baisse des frais de services informatiques. Gains de productivité rendus possibles par des connexions internet plus rapides et plus fiables.	Non disponible.
Relèvement du taux de la taxe fédérale sur les produits et services (TPS) contribuant à une réduction de l’impôt sur le revenu.	Comme souligné dans le corps du texte, les données internationales (Johansson, 2016[16]) donnent à penser qu’un alourdissement de la fiscalité indirecte est moins préjudiciable à la croissance économique qu’une augmentation des impôts sur le revenu. Ainsi, une hausse de deux points de pourcentage du taux de la TPS fédérale pourrait financer une baisse de 7 % des impôts sur le revenu des ménages et des sociétés. Compte tenu des incertitudes entourant l’élasticité de la réponse, il est difficile d’estimer l’effet d’une telle mesure sur la croissance.	Non disponible.

Mesure

Scénario

Effet

Accélération de la levée des obstacles non tarifaires au commerce intérieur.

Effet d’une réduction de 10 % des obstacles au commerce entre provinces (Banque du Canada, 2017[25]), en points de pourcentage. Le FMI (Fonds monétaire international (FMI), 2019[24]) estime que la levée de ces obstacles se traduirait par une augmentation globale de 4 % du PIB par habitant.

Hausse de 0.2 point de pourcentage de la croissance du PIB potentiel.

Renforcement de la politique de la concurrence à l’égard des « Big Tech ».

Augmentation du revenu intérieur brut réel grâce à une baisse des frais de services informatiques.

Gains de productivité rendus possibles par des connexions internet plus rapides et plus fiables.

Non disponible.

Relèvement du taux de la taxe fédérale sur les produits et services (TPS) contribuant à une réduction de l’impôt sur le revenu.

Comme souligné dans le corps du texte, les données internationales (Johansson, 2016[16]) donnent à penser qu’un alourdissement de la fiscalité indirecte est moins préjudiciable à la croissance économique qu’une augmentation des impôts sur le revenu. Ainsi, une hausse de deux points de pourcentage du taux de la TPS fédérale pourrait financer une baisse de 7 % des impôts sur le revenu des ménages et des sociétés. Compte tenu des incertitudes entourant l’élasticité de la réponse, il est difficile d’estimer l’effet d’une telle mesure sur la croissance.

Non disponible.

Source : Calculs de l’OCDE.

Des initiatives de lutte contre la corruption et le blanchiment de capitaux sont en cours

Même si le Canada reste bien classé pour les indicateurs relatifs à la corruption, des signes montrent que le pays est en train de perdre du terrain. L’indice de perception de la corruption au Canada établi par Transparency International, en particulier, révèle un déclin tendanciel (Graphique 1.17). Des allégations de corruption ont été formulées à l’égard de gouvernements, de municipalités, de sociétés et de sénateurs (Rotberg et Carment, 2018[31]). Parmi les exemples notables d’actions coercitives déployées par les autorités pour lutter contre la corruption, citons ceux visant la société d’ingénierie SNC-Lavalin et la société d’électronique militaire Ultra Electronics (GRC, 2022[32]), (GRC, 2022[33]). La corruption liée à l’octroi des contrats de construction publics au Québec défraie la chronique de longue date. Les rapports récents de l’OCDE sur cette question (OCDE, 2020[34]) (OCDE, 2022[35]) prennent acte des efforts considérables qui ont été mis en œuvre mais soulignent la nécessité de prendre des mesures supplémentaires, notamment d’améliorer la coordination entre les autorités provinciales et d’adopter une législation sur le lobbying communautaire (qui vise à inciter le public à faire lui-même pression pour défendre une cause). Un nouvel ensemble d’indicateurs mis au point par l’OCDE évalue la qualité des cadres stratégiques dont se sont dotés des pays pour renforcer l’intégrité publique (Smidova, Cavaciuti et Johnson, 2022[36]). Il ressort des données que le Canada pourrait améliorer son cadre stratégique en élargissant son périmètre et en recourant davantage à la consultation.

Le système anti-blanchiment du Canada se situe au niveau de la moyenne de l’OCDE selon un ensemble de caractéristiques (Graphique 1.18). La guerre livrée par la Russie contre l’Ukraine a attiré l’attention sur le blanchiment de capitaux lié à la Russie et les tentatives connexes d’échapper aux sanctions. Le Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE) a publié un bulletin décrivant les techniques de blanchiment probables (CANAFE, 2022[37]). Celles-ci comprennent notamment l’utilisation de pays intermédiaires pour mettre en place des réseaux complexes de sociétés fictives et de sociétés-écrans (souvent enregistrées à des adresses dans des centres financiers extraterritoriaux ou des paradis fiscaux) et des comptes bancaires de non-résidents (généralement situés dans des pays connus pour accueillir des clients russophones). Le Canada est l’un des membres fondateurs du Groupe de travail sur les élites, les mandataires et les oligarques russes et appuie les efforts déployés par la communauté internationale pour contraindre la Fédération de Russie à respecter le droit international, notamment via l’identification des actifs issus de la corruption et du blanchiment de capitaux. Pour soutenir ces efforts, le Canada a établi un cadre légal rendant ces actifs passibles de confiscation. Le gouvernement fédéral entend créer, d’ici la fin de 2023, un registre public consultable exigeant la communication d’informations plus précises sur les propriétaires véritables des entreprises. Ce dispositif permettra également de contrecarrer les tentatives d’échapper aux sanctions. Cette mesure réclamée de longue date est une bonne nouvelle (Transparency International, 2022[38]). Il faudra redoubler d’efforts pour fermer les circuits du blanchiment, notamment en concrétisant le projet d’établissement du nouveau registre fédéral de la propriété effective et en encourageant les provinces à adopter une démarche similaire. Le Canada a également le projet d’établir une Agence canadienne des crimes financiers, qui sera le principal organisme fédéral chargé d’appliquer la loi relative aux infractions criminelles liées à des délits financiers.

Graphique 1.17. L’écart se creuse vis-à-vis des meilleurs scores de perception de la corruption

Les pratiques de blanchiment fondées sur des transactions immobilières demeurent un sujet de préoccupation dans certaines provinces. Il avait été recommandé dans les précédentes Études de s’intéresser de plus près à l’enregistrement de la propriété immobilière ainsi qu’à la limitation des transactions en espèces. Certaines juridictions progressent sur la voie des réformes. La Colombie-Britannique a mis en place un nouveau registre public de la propriété effective qui vise à accroître la transparence des transactions (même si, de l’avis de certains, il est possible d’améliorer l’efficacité avec laquelle le registre remplit cette fonction (C.D. Howe, 2020[39])). Tout en saluant les progrès accomplis, la Commission d’enquête Cullen sur le blanchiment d’argent en Colombie-Britannique (dans l’ensemble des secteurs, et pas uniquement dans l’immobilier) (Cullen, 2022[40]) a recommandé que soient prises plusieurs mesures supplémentaires, notamment la création d’un poste de commissaire chargé de la lutte contre le blanchiment de capitaux et d’un service d’enquête sur le blanchiment de capitaux. En outre, le gouvernement fédéral est en train d’étendre la réglementation relative au blanchiment de capitaux au secteur du crédit hypothécaire (Tableau 1.8).

Graphique 1.18. En termes de qualité des cadres de lutte contre la délinquance économique, le Canada se classe à peu près au même niveau que les autres pays

Aider les groupes vulnérables et élever le taux d’activité économique

Le Canada montre généralement de bonnes capacités à aider les ménages à faible revenu qui rencontrent des difficultés passagères. À cet égard, les autorités ont montré durant la crise liée à la pandémie de COVID-19 qu’elles étaient capables d’intervenir rapidement et de façon efficace (voir Encadré 1.1). Le Canada fait également partie des quelques pays qui ont entrepris d’élaborer un cadre de mesure du bien-être destiné à être employé pour l’élaboration des indicateurs gouvernementaux (voir l’Étude de 2021 pour une analyse détaillée). Des progrès ont aussi été accomplis dans la mise en œuvre de réformes visant à corriger deux des problèmes de protection sociale les plus importants et persistants du Canada (Tableau 1.11) : la situation de précarité des peuples autochtones (Encadré 1.12) et la couverture de l’assurance maladie (voir l’Étude de 2021 pour une analyse détaillée) :

Les autorités fédérales poursuivent leurs efforts pour la réconciliation et l’amélioration du niveau de vie des peuples autochtones. En 2021, elles ont provisionné des fonds substantiels au titre de la réparation des préjudices subis par les enfants et les familles Premières Nations à cause du sous-financement des Services à l’enfance et à la famille des Premières Nations et des retards dans la fourniture des services. Le transfert d’un nombre accru de pouvoirs vers les communautés autochtones (autodétermination), notamment à travers le renforcement des capacités en matière de gouvernement communautaire et l’élaboration conjointe de politiques tenant compte des priorités des communautés autochtones telles qu’elles-mêmes les définissent, doit rester au centre des efforts de réconciliation. Il est également important de maintenir une approche différenciée (c’est-à-dire qui permette d’adapter davantage les décisions politiques aux trois groupes de peuples autochtones du Canada : les Premières Nations, les Métis et les Inuits). Il convient aussi d’assurer la disponibilité de financements et de dispositifs d’appui suffisants pour combler le fossé socioéconomique béant qui sépare ces communautés des autres Canadiens, notamment sur les plans de la santé, de l’emploi et des revenus.
Dans le domaine des soins de santé, la prise en charge, inscrite dans le budget de 2022, des frais dentaires pour les ménages est bienvenue. Le Canada demeure néanmoins un cas isolé dans la mesure où son régime public et universel de soins de santé ne couvre pas les médicaments. Améliorer la situation dans ce domaine reste à l’ordre du jour, mais les progrès ont ralenti. Des avancées ont également été réalisées dans d’autres domaines des soins de santé – rattrapage des retards de soins dus au COVID-19, allègement des pénuries de places de soins de longue durée et allocation de ressources aux soins de santé mentale.

Le Canada continue d’obtenir des résultats relativement satisfaisants en matière de réduction des écarts entre les genres. En 2022, les pays du G7 ont mis en place un mécanisme de suivi annuel des engagements pris et des progrès réalisés en matière d’égalité entre les genres, et le premier tableau de bord d’indicateurs dresse un état de la situation actuelle riche en informations. D’après les données, le Canada est assez bien classé en ce qui concerne certains aspects de l’éducation. L’écart entre les scores obtenus par les filles et ceux obtenus par les garçons au PISA en culture mathématique est désormais faible. Le Canada affiche en outre une proportion de femmes diplômées de l’enseignement supérieur dans les sciences, les technologies, l’ingénierie et les mathématiques (STIM) supérieure à la moyenne de l’OCDE et du G7. La situation au regard de l’emploi et des revenus reste toutefois en demi-teinte. L’écart de taux d’activité entre les femmes et les hommes est assez faible, mais l’écart de rémunération (largement évoqué dans l’Étude de 2021) est relativement important. En revanche, l’écart de pension de retraite entre les femmes et les hommes est négligeable. S’agissant des disparités femmes-hommes aux postes de direction, les indicateurs du G7 montrent que des progrès ont été réalisés, mais qu’il reste encore beaucoup à faire. La proportion de femmes siégeant aux conseils d’administration des plus grandes sociétés cotées en bourse a augmenté ces dernières années et s’établit à environ un tiers (ce qui correspond à la moyenne des pays du G7). La proportion de femmes parlementaires est semblable. L’aperçu de « l’analyse comparative entre les sexes plus » figurant dans l’Énoncé économique de l’automne 2022 (Gouvernement du Canada, 2022[2]) met en lumière un certain nombre de mesures récentes ayant des conséquences positives pour les femmes, notamment les aides temporaires accordées aux ménages pour les aider à faire face à la hausse du coût de la vie (voir plus bas).

Encadré 1.12. Mesures adoptées pour corriger les désavantages que subissent de longue date les peuples autochtones du Canada

Les peuples autochtones du Canada continuent de subir de lourds préjudices malgré les efforts importants des pouvoirs publics et les nombreux programmes d’aide ciblés. La situation de la majorité des communautés autochtones est nettement moins favorable que celle du reste de la population canadienne dans de nombreuses dimensions comme le revenu, l’emploi, la sécurité, le logement, l’espérance de vie et la santé physique et mentale. Des progrès ont été accomplis vers la reconnaissance et l’autonomisation des autorités autochtones, comme en témoignent par exemple l’augmentation du nombre de communautés qui négocient activement les modalités d’exercice de leurs droits autochtones et la subvention flexible de dix ans devant permettre aux communautés des Premières Nations satisfaisant les critères d’admissibilité d’investir en fonction de leurs propres priorités. Par ailleurs, ces dernières années, le gouvernement fédéral a adopté une approche différenciée qui cherche à adapter davantage les décisions politiques aux trois groupes de peuples autochtones : les Premières Nations, les Métis et les Inuits. L’Étude de 2021 soulignait combien il était important de continuer à privilégier l’autodétermination, d’améliorer des résultats des peuples autochtones sur le plan professionnel grâce à une meilleure éducation et au soutien à l’entrepreneuriat de ces populations, de garantir des logements adéquats, de fournir davantage d’infrastructures et de favoriser un accès plus large au haut débit dans les communautés éloignées.

Source : OCDE (OCDE, 2021[41]).

Le reste de cette section se concentre de façon plus approfondie sur deux questions supplémentaires :

Défis liés au coût de la vie. Pendant de nombreuses années, le problème le plus important sur le plan du coût de la vie a été celui de la dégradation de l’accessibilité financière, imputable à la hausse rapide des coûts du logement. Bien que le marché du logement se soit quelque peu détendu (voir section macroéconomique ci-avant), les prix des logements demeurent élevés. La hausse des prix qui s’est amorcée en 2021, touchant une large gamme de biens de consommation et de services, a suscité des préoccupations de plus grande ampleur concernant le coût de la vie.
Services de garde d’enfants abordables et de qualité. Dans de nombreuses provinces, les parents éprouvent de longue date des difficultés à concilier travail et vie de famille en raison d’un faible accès à des services de garde d’enfants abordables. Cette situation impose aux familles des choix difficiles et conduit à un niveau d’activité sous-optimal pour l’économie, en particulier parmi les femmes. Une initiative majeure visant à accroître l’accès à des services abordables de garde d’enfants a été lancée.

Recommandations des *Études* antérieures	Mesures prises depuis la dernière *Étude*
Bien-être des populations autochtones et de la population plus générale
Encourager l’autodétermination des peuples autochtones. Conserver une approche de l’action publique différenciée et assurer un financement suffisant pour éliminer les disparités par rapport aux autres Canadiens.	Après les financements supplémentaires de 40 milliards CAD inscrits au budget de 2021 au titre de la réparation des préjudices subis, des engagements ont été pris dans le budget de 2022 pour poursuivre les modifications législatives et allouer des financements à des mesures d’aide aux enfants autochtones, à la correction des séquelles laissées par le système des pensionnats et à l’amélioration des soins de santé et de la qualité de l’eau. Des engagements à procéder à des modifications législatives en faveur de l’autodétermination ont également été pris dans le budget de 2022. Ils comprennent une nouvelle législation qui permettra aux Premières Nations de se soustraire plus facilement à la Loi sur les Indiens et de lui substituer leurs propres lois. Les travaux avancent sur l’élargissement de la compétence fiscale des autorités autochtones, avec la mise en œuvre possible d’une taxe de vente sur le carburant, l’alcool, le cannabis et le tabac. Un élan a été donné pour améliorer la procédure de demande de statut d’Indien pour les femmes Premières Nations, un rapport du Sénat ayant formulé plusieurs recommandations à cet égard (Comité sénatorial permanent des peuples autochtones, 2022[42]).
Élaborer un cadre de mesure du bien-être incluant un tableau de bord d’indicateurs destiné à être utilisé dans le cadre du processus de prise de décisions des pouvoirs publics. Utiliser dans un premier temps le tableau de bord du bien-être pour cerner les enjeux de l’action publique et mesurer les progrès accomplis en termes de résultats concrets.	Un cadre de mesure du bien-être incluant un tableau de bord d’indicateurs destiné à être utilisé lors du processus budgétaire annuel a été publié dans le cadre du budget de 2021 (Gouvernement du Canada, 2021[43]). Les travaux sur le perfectionnement de ces indicateurs se poursuivent.
Éducation et garde d’enfants
Renforcer l’offre de services de garde d’enfants en les subventionnant davantage, en durcissant le contrôle de leur qualité, et en aidant davantage les familles à payer ces services.	Une réforme majeure est en cours (voir corps du texte).
Soutenir le recours des pères au congé parental par la diffusion d’informations et, si nécessaire, l’augmentation des taux de paiement.	En 2019, le gouvernement fédéral a institué des prestations supplémentaires pour les parents qui partagent le congé parental (la prestation parentale partagée).
Recommandations des *Études* antérieures		Mesures prises depuis la dernière *Étude*
Logements abordables
Développer l’offre de logement en améliorant la compétitivité du secteur de la construction, en réduisant l’encadrement des loyers et en assouplissant les réglementations de zonage et d’occupation des sols ainsi que les politiques de limitation de l’étalement des villes. Consacrer davantage de moyens au logement social et encourager de nouveaux dispositifs d’accession à la propriété.	Un ensemble de mesures a été proposé dans le budget de 2022, notamment la création d’un fonds devant aider les municipalités à accélérer la construction de logements via l’amélioration des réglementations de zonage, d’occupation des sols et autres (le Fonds pour accélérer la construction de logements), la mise à disposition de fonds supplémentaires pour la réparation des logements sociaux, la construction de logements abordables en plus grand nombre et de nouvelles aides fiscales pour les primo-accédants. Il a également été proposé de limiter l’investissement étranger et la spéculation, notamment au travers de restrictions quant aux personnes pouvant acquérir des biens immobiliers. Voir corps du texte.
Améliorer la santé et les soins de longue durée
Rechercher des gains d’efficience et chercher à réduire les délais d’attente dans la santé par une meilleure définition des priorités au niveau des patients, une amélioration de la coordination entre les prestataires de soins primaires et les spécialistes, un recours accru à la télémédecine et un transfert de certaines tâches des médecins aux infirmières. Augmenter les aides aux établissements assurant des prestations de qualité, ainsi qu’aux soins de longue durée à domicile. Affecter davantage de ressources à la santé publique et mentale.	Des financements supplémentaires ont été alloués pour combler une partie des retards d’actes chirurgicaux et autres interventions médicales dus à la pandémie de COVID-19 (budget 2022). La mise en œuvre de la « Motion 77 », programme financé par l’État fédéral qui vise à accroître le nombre de places de soins de longue durée, est en cours. Des financements supplémentaires ont été annoncés pour les soins de santé mentale (budget 2021) et pour la gestion de la crise des opioïdes (budget 2022).
Mettre en application le projet de négocier avec les provinces et les territoires la mise en place progressive d’une assurance-médicaments pour tous.	Un plan d’extension de la couverture du système de soins de santé public aux soins dentaires a été annoncé dans le budget de 2022. Les enfants de moins de 12 ans ont commencé à bénéficier de ce programme en 2022.
Emploi des seniors
Indexer l’âge d’ouverture des droits aux pensions publiques sur l’espérance de vie, tout en favorisant la modulation du temps de travail et le développement des compétences pour les seniors.	Aucune mesure n’a été prise concernant l’indexation des âges d’admissibilité. Le régime de retraite actuel se caractérise par une souplesse considérable concernant les possibilités de continuer à travailler et l’âge de départ à la retraite. Par exemple, les travailleurs peuvent avoir accès aux prestations de retraite du Régime de pensions du Canada (RPC) à tout moment entre l’âge de 60 et 70 ans, avec les ajustements actuariels correspondants.

Le niveau élevé de l’inflation suscite de nouvelles préoccupations concernant le coût de la vie

La hausse des prix à la consommation observée depuis quelques trimestres suscite des préoccupations concernant le coût de la vie. Si l’on compare les situations du Canada, de l’Europe et des États-Unis, bien que les rythmes de hausse et les points d’inflexion de l’inflation diffèrent quelque peu (Graphique 1.1, ci-avant), l’augmentation générale du prix du panier représentatif de la consommation des ménages est à peu près uniforme (Graphique 1.19). La hausse des prix a affecté le revenu disponible réel des ménages et le volume des dépenses consacrées aux biens de consommation et aux services. L’effet moyen sur l’ensemble des ménages masque sans doute en partie les difficultés accrues auxquelles sont confrontés les ménages à faible revenu, qui disposent d’une marge financière plus réduite et consacrent une part plus élevée de leur revenu à l’énergie, à l’alimentation et au logement – les postes de dépenses qui ont le plus augmenté. Ces ménages cumulent plusieurs handicaps : ils disposent de possibilités limitées de réduire leurs dépenses, ont peu d’économies dans lesquelles ils peuvent puiser et accèdent difficilement au crédit.

Face à l’augmentation du coût de la vie, l’administration fédérale et les provinces ont adopté diverses mesures (Tableau 1.12), et notamment pris des dispositions pour réduire le coût des combustibles et des factures d’énergie. Comme l’a souligné l’OCDE (OCDE, 2022[44]), si elles sont relativement simples à mettre en place et à faire connaître, les mesures de réduction généralisée des coûts de l’énergie sont onéreuses, ne ciblent pas les groupes les plus vulnérables, et affaiblissent les incitations à consommer moins d’énergie lorsque l’offre devient tendue. Si les prix se maintiennent durablement à des niveaux élevés en particulier, les autorités devraient cibler plus étroitement les aides en faveur des ménages sur ceux qui ont le plus besoin d’un allègement du coût de la vie, notamment en recourant davantage aux aides au revenu. De ce point de vue, les mesures adoptées par le Canada sont de qualité inégale. Typiquement, les aides directes aux automobilistes (par exemple, la réduction des taxes sur l’essence en Ontario et en Alberta) ont profité à toute la population, y compris aux personnes aisées. Mais il existe aussi des exemples de mesures d’aide ciblées, tels que l’augmentation du crédit pour la taxe sur les produits et services décidée par l’administration fédérale et les montants ponctuels versés par le Québec aux ménages à faible revenu. Si elles restent en place pendant une période prolongée, de nombreuses aides ciblées pourraient devenir problématiques. Par exemple, s’il se maintient dans la durée, le plafonnement des loyers instauré par la Colombie-Britannique pourrait décourager l’offre locative et entraîner une pénurie de biens locatifs.

Juridiction	Mesure
Administration fédérale	Mesures annoncées en septembre 2022 : – Doublement du crédit pour la taxe sur les produits et services (dont bénéficieront environ la moitié des familles avec enfants et la moitié des seniors) pendant six mois. Cela signifie, par exemple, qu’un couple ayant deux enfants recevra un montant supplémentaire de 467 CAD au cours de l’exercice budgétaire. Le dispositif est en place depuis novembre 2022. – Supplément unique de 500 CAD pour les ménages à faible revenu occupant un logement locatif titulaires de l’Allocation canadienne pour le logement (la prestation devrait être servie à environ 1.8 million de locataires). (Le gouvernement fédéral précise également que plusieurs mesures déjà programmées, telles que la réduction des frais de garde d’enfants et l’extension de la couverture des soins dentaires, devaient aider les ménages à faire face à l’augmentation du coût de la vie.)
Ontario	– Réduction de la taxe sur l’essence de 5.7 cents le litre et de la taxe sur les carburants de 5.3 cents le litre pendant six mois à compter du début juillet ; mesure prolongée jusqu’à la fin décembre 2023. – Remboursement des droits de renouvellement des vignettes d’immatriculation payés depuis mars 2020, et élimination des droits de renouvellement des plaques d’immatriculation et des vignettes d’immatriculation à l’avenir, ce qui permettra aux propriétaires de véhicules d’économiser 120 CAD par an dans le sud de l’Ontario et 60 CAD par an dans le nord de l’Ontario pour les véhicules de tourisme et les véhicules utilitaires légers. – Suppression permanente des péages sur les autoroutes 412 et 418.
Québec	– Près de 3.2 milliards CAD ont été alloués au versement, d’ici la fin de 2022, d’un montant ponctuel de 500 CAD à 6.4 millions de personnes dont le revenu n’excède pas 100 000 CAD (une grande majorité des ménages y auront donc droit). À la fin de 2022, les autorités ont annoncé qu’elles accorderaient un versement supplémentaire pouvant aller jusqu’à 600 CAD à 6.5 millions de Canadiens, pour un montant total de 3.5 milliards CAD.
Colombie-Britannique	– Le régime public d’assurance automobile de la Colombie-Britannique a accordé un rabais ponctuel de 110 CAD à ses clients (pour un coût estimé de 395 millions CAD). – En septembre 2022, les autorités ont annoncé un nouvel ensemble de mesures qui pourrait induire, pour une famille de quatre personnes, un gain total estimé de 1 500 CAD. Ces mesures comprennent une augmentation du crédit d’impôt action climat (Climate Action Tax Credit), une revalorisation de la prestation familiale de la Colombie-Britannique (British Colombia Family Benefit) et un plafonnement de l’augmentation des loyers sous le niveau de l’inflation. – Crédit ponctuel sur les factures d’électricité pour les familles (100 CAD) et les petites et moyennes entreprises (500 CAD), annoncé à l’automne 2022. – Les ménages à faible revenu bénéficient également d’un crédit d’abordabilité, qui leur sera versé par le biais de l’administration fiscale en janvier 2023. Ce crédit est indexé sur le revenu. Son montant maximum est de 410 CAD.
Alberta	– Réduction de la facture d’électricité : dispositif prévoyant des rabais mensuels sur l’énergie pouvant aller jusqu’à 500 CAD pour les ménages et les entreprises dont la consommation d’électricité est inférieure à 250 000 kilowattheures par an (mesure mise en place en juillet 2022 et prolongée jusqu’en avril 2023). – Suspension de la taxe sur les carburants. En avril 2022, l’Alberta a suspendu la taxe sur les carburants, qui s’élève normalement à 13 cents/litre. Selon les dernières annonces, cette taxe, qui avait été partiellement remise en place depuis, sera à nouveau supprimée entre janvier et juin 2023. – Transferts aux seniors et aux familles avec enfants dans le cadre d’un train de mesures dont le montant annoncé s’élève à 2.4 milliards CAD.

Graphique 1.19. Depuis la pandémie, le coût de la vie au Canada a augmenté dans les mêmes proportions qu’aux États-Unis et dans la zone euro

Prix à la consommation, indice T1 2019 = 100

Les autorités ont accéléré leurs efforts pour remédier aux problèmes d’accessibilité financière du logement, ce dont il faut se féliciter. Dans son budget de 2022, le gouvernement fédéral a annoncé un ensemble de mesures d’un montant budgétisé net d’environ 10 milliards CAD sur cinq ans (soit 0.3 % du PIB annuel réparti sur ces cinq ans). Ces mesures relèvent de quatre grands thèmes :

« Construire des logements abordables ». Le budget propose d’établir un nouveau fonds pour accélérer la construction de logements, qui disposera d’une enveloppe de 4 milliards CAD pour aider les municipalités à accélérer la construction de logements. Les autres mesures comprennent l’octroi de financements pour la construction et la réparation de logements abordables et des mesures favorisant la construction de logements plus écologiques (voir chapitre thématique).
« Aider les Canadiens à acheter leur première maison ». Les mesures envisagées comprennent des allègements fiscaux supplémentaires pour les primo-accédants et une aide aux programmes de location avec option d’achat.
« Protéger les acheteurs et les locataires ». Le budget propose notamment l’adoption d’une charte des droits des acheteurs de propriété et des mesures pour décourager l’acquisition de logements par de grandes sociétés.
« Mettre un frein à l’investissement étranger et à la spéculation ». Les propositions comprennent une interdiction de l’investissement étranger dans le logement canadien et une majoration des coûts sur la revente précipitée de propriétés et sur les cessions de contrats de vente (revente de logements avant même qu’ils aient été construits).

À ce stade, compte tenu du grand nombre de mesures annoncées aussi bien du côté de l’offre que de celui de la demande, il serait opportun d’entrer dans la phase de mise en œuvre et d’évaluation.

D’autres mesures peuvent aider les ménages à faire face, de façon permanente, au choc du coût de la vie. Par exemple, le gouvernement fédéral a pris l’initiative salutaire de faciliter l’établissement des déclarations de revenus ; de fait, un grand nombre de ménages canadiens pauvres ne percevaient pas de prestations parce qu’ils ne produisaient par de déclaration de revenus. Voici quelques propositions supplémentaires de modifications permanentes qui pourraient alléger le choc du coût de la vie :

Ajustement plus rapide des prestations. Comme l’ont fait observer des analyses récentes de l’OCDE portant sur plusieurs pays (OCDE, 2022[45]), la plupart des transferts n’apportent pas une réponse immédiate aux chocs de prix que subissent les ménages individuels. Les ajustements automatiques ou réguliers des prix ne sont pas universels, et lorsqu’une forme d’indexation quelconque est prévue, l’aide supplémentaire se matérialise généralement après un délai considérable puisque, bien souvent, le montant des prestations est actualisé annuellement ou à des intervalles plus longs. Des délais de 12 à 24 mois sont fréquents. Par conséquent, les bénéficiaires de ces transferts voient leur pouvoir d’achat reculer au moment où l’inflation s’envole. L’une des caractéristiques positives du processus d’ajustement au niveau fédéral est que, dans le cas de deux prestations importantes, l’ajustement est trimestriel (Tableau 1.13), ce qui se traduit par un délai d’actualisation raisonnable pour les bénéficiaires. Néanmoins, d’autres prestations fédérales, ainsi que les prestations provinciales, sont généralement actualisées une fois par an. En vertu du système d’actualisation annuelle standard de l’État fédéral (fondé sur l’inflation passée), les prestations soumises à conditions de revenu (telles que le crédit pour la taxe sur les produits et services) ont été revalorisées de 2.4 % en juillet 2022. Or, l’augmentation annuelle de l’inflation mesurée par l’IPC entre juillet 2021 et juillet 2022 s’est élevée à 7.6 %. Le gouvernement fédéral et les provinces devraient réfléchir aux possibilités de raccourcir le délai d’actualisation pour une gamme plus large de prestations.
Amélioration de l’actualisation du salaire minimum. Au Canada, le salaire minimum peut soit faire l’objet d’une indexation régulière, soit être relevé de manière discrétionnaire par les autorités. Ainsi, en Ontario, le salaire minimum est actuellement ajusté tous les ans en octobre, en fonction de l’évolution de l’indice des prix à la consommation de la province. En revanche, au Québec et en Alberta, la révision du salaire minimum se fait de manière discrétionnaire (Tableau 1.13). Le processus de détermination des augmentations du salaire minimum, ou des règles d’indexation, revêt une importance cruciale pour le bon fonctionnement du système. Un examen régulier des salaires minimums par un organisme indépendant peut permettre de calibrer chaque révision de façon à compenser l’augmentation du coût de la vie tout en évitant le risque de conséquences indésirables en matière d’emploi et d’inflation.
Poursuite des travaux pour améliorer la culture financière et la qualité des conseils financiers. Avoir une culture financière suffisante peut aider les ménages à faire face lorsque leurs finances sont mises à mal, par exemple lorsque les prix et les taux d’intérêt s’envolent. Il ressort d’analyses de la culture financière fondées sur les données du Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA) de l’OCDE (OCDE, 2020[46]) que les élèves canadiens s’en sortent mieux en moyenne que leurs homologues de nombreux autres pays. Néanmoins, une proportion notable d’élèves obtient des scores médiocres, et c’est très certainement aussi le cas des cohortes plus âgées. Le gouvernement fédéral s’est employé à améliorer les connaissances financières du public et la qualité des décisions financières au travers de ses stratégies nationales pour la culture financière. La première de ces stratégies couvrait la période 2015-2020, et la seconde porte sur la période 2021-2026. La stratégie actuelle vise à obtenir des progrès supplémentaires, à la fois en améliorant l’accès aux informations financières et en veillant à ce que ces informations soient correctement utilisées pour une prise décision éclairée (Agence de la consommation en matière financière du Canada, 2021[47]). Cette approche cadre étroitement avec les recommandations formulées par l’OCDE sur les politiques en matière de culture financière (OCDE, 2022[48]). Par conséquent, la politique du Canada en matière de culture financière semble être sur la bonne voie dans l’ensemble. Cela étant, les campagnes menées à cet égard par les pouvoirs publics doivent s’inscrire dans la durée pour déboucher sur des améliorations généralisées. L’exemple de l’Australie illustre l’ampleur de la tâche à accomplir : bien que ce pays dispose d’une stratégie d’éducation financière depuis 2011, il ressort des Études de l’OCDE que les connaissances et les compétences financières de nombreux Australiens demeurent insuffisantes (OCDE, 2021[12]).

	Système d’actualisation	Augmentation en 2022
Actualisation du montant des prestations au niveau fédéral
Indexation trimestrielle	Deux prestations importantes, la pension de la Sécurité de la vieillesse (SV) et le Supplément de revenu garanti (SRG), sont indexées trimestriellement. Par exemple, l’actualisation d’octobre 2022, qui revalorisait le montant des prestations servies au quatrième trimestre de 2022, a été effectuée sur la base de l’IPC moyen pour mai, juin et juillet 2022 divisé par l’IPC moyen pour février, mars et avril 2022.	Entre le quatrième trimestre de 2021 et le quatrième trimestre de 2022, les montants du SV et du SRG ont augmenté de 7.9 %.
Indexation annuelle	Les autres prestations (ainsi que les prestations servies via l’administration fiscale) sont ajustées annuellement (généralement le 1^er juillet). Dans le cas de prestations telles que le crédit pour la taxe sur les produits et services et l’allocation canadienne pour enfants, l’indexation de juillet 2022 a été effectuée sur la base de l’IPC moyen de la période octobre 2020-septembre 2021 divisé par l’IPC moyen de la période octobre 2019-septembre 2020 (le même facteur a été utilisé pour indexer les paramètres du régime d’impôt sur le revenu des particuliers en janvier 2022).	Les prestations indexées annuellement ont été revalorisées de 2.4 % en juillet 2022.
Actualisation du salaire minimum
État fédéral (s’applique aux fonctionnaires fédéraux)	Indexation sur l’IPC. Ajusté chaque année le 1^er avril. Taux (horaire) actuel : 15.55 CAD (depuis avril 2022).	3.4 %
Ontario	Indexé sur l’IPC de la province. Actualisé chaque année le 1^er octobre. Taux actuel : 15.50 CAD (annoncé en avril 2022, appliqué à partir d’octobre 2022).	3.3 %
Québec	Décision du gouvernement. Taux actuel : 14.25 CAD (depuis mai 2022).	5.6 %
Colombie-Britannique	Indexé sur l’IPC de la province, ajusté chaque année le 1^er juin. Taux actuel : 15.65 CAD (depuis juin 2022)	3.0 %
Alberta	Décision du gouvernement. 15 CAD (depuis octobre 2018)	0.0 %

Source : OCDE.

Une réforme est en cours pour améliorer l’accès à des services de garde d’enfants abordables

L’offre insuffisante de services de garde d’enfants à portée de budget est un problème de longue date dans une grande partie du Canada. Comme indiqué plus haut, le déficit de l’offre impose des choix difficiles aux familles et pèse sur l’économie en plombant le taux d’activité, des femmes en particulier. Le taux d’emploi des femmes est plus élevé au Canada que dans un grand nombre de pays (il s’établissait à 70.2 % en 2021, contre une moyenne OCDE de 60.4 % selon les Statistiques de l’OCDE sur la population active). Il n’en reste pas moins qu’un taux supérieur stimulerait la capacité de production de l’économie et contribuerait à relever le niveau de vie. D’autres pays de l’OCDE sont eux aussi confrontés au problème du manque de places de garde d’enfants (Encadré 1.13). La volonté politique à l’œuvre au Canada est animée par le constat que l’introduction de services de garde d’enfants à bas prix au Québec vers la fin des années 1990 a débouché sur une hausse du taux d’emploi des femmes dans cette province. Selon des estimations récentes de Statistique Canada, la réforme menée au Québec avait, en 2015, accru le taux d’emploi des mères de 7 points de pourcentage (Gu, 2022[49]). L’amélioration de l’accès à des services de garde d’enfants abordables serait bénéfique à un grand nombre de familles sachant que l’ensemble du territoire canadien compte environ 1.7 million de ménages avec enfants de moins 5 ans. Une grande initiative fédérale-provinciale a été lancée, laquelle devrait aboutir à d’importants progrès dans le sens d’un meilleur accès à des services de garde d’enfants abordables. L’administration fédérale a conclu des accords avec chaque province en vue d’augmenter le nombre de places et de réduire le coût médian de la garde d’enfants. Les détails de ces accords varient d’une province à l’autre (Tableau 1.14). L’engagement de financement fédéral supplémentaire brut est conséquent, soit l’équivalent d’environ 0.2 % du PIB chaque année sur une période de cinq ans. Un rapport du Directeur parlementaire du budget (DPB) conclut que l’amortissement du coût (par les recettes fiscales supplémentaires tirées de l’impôt sur le revenu de la main-d’œuvre supplémentaire, par exemple) compensera en partie le coût budgétaire, mais sans le réduire considérablement (Directeur parlementaire du budget, 2022[50]).

Encadré 1.13. Les problèmes d’offre de services de garde d’enfants dans d’autres pays

L’Autriche et les Pays‑Bas sont deux pays confrontés à des problèmes d’offre de services de garde d’enfants comparables à ceux du Canada. Selon l’Étude économique de 2022, les insuffisances de l’infrastructure d’accueil des jeunes enfants sont devenues plus flagrantes en Autriche pendant la pandémie. C’est en partie à cause de ces insuffisances que l’Autriche affiche l’un des plus faibles taux d’activité féminine et l’un des plus forts taux d’emploi à temps partiel observés dans des pays comparables. De même, aux Pays-Bas, le coût relativement élevé de l’accueil des jeunes enfants en structure collective à la charge des ménages explique en partie la proportion relativement importante de travail à temps partiel chez les femmes. Le taux global d’activité féminine est élevé, mais près de 60 % des femmes travaillent à temps partiel, soit une proportion à peu près trois fois plus élevée que celle observée chez les hommes. Le travail à temps partiel, lorsqu’il est répandu, constitue une utilisation inefficiente du capital humain et entraîne d’importantes disparités de revenus, de patrimoine et de pensions entre les femmes et les hommes. Les Études des Pays-Bas (OCDE, 2021) ont recommandé de réduire le coût de la garde d’enfants supporté par les ménages.

La Norvège et la Suède ont été citées en exemples de réforme réussie. En Norvège, l’élargissement de l’accès à la garde d’enfants et la réduction du coût de ces services dans les années 2000 ont facilité l’augmentation du taux de fréquentation des enfants âgés de un et deux ans, de 40 % en 2002 à 80 % en 2012. Cette réforme a augmenté l’emploi et les revenus des femmes tout en permettant à un plus grand nombre de celles qui vivaient en couple de passer au travail à temps plein. Les attitudes à l’égard de l’accueil des jeunes enfants ont également évolué depuis le début de la réforme : la proportion de mères estimant que l’accueil à temps plein en structure collective est la meilleure option pour les enfants de trois ans a augmenté, passant de 41 % en 2022 à 72 % en 2010. La Suède est un autre pays où l’accueil des jeunes enfants en structure collective a progressé en même temps que l’emploi des femmes et la proportion de femmes travaillant à temps plein.

Source : Études économiques de l’OCDE : Autriche 2022, Pays-Bas 2021.

Si les provinces parviennent à tenir leurs engagements, les répercussions sur le coût de la garde d’enfants pourraient être considérables. Il s’agirait dans un premier temps de réduire de moitié les tarifs des structures de garde d’enfants réglementées par rapport aux tarifs pratiqués en 2019 d’ici à la fin de 2022, le but ultime étant de parvenir à un tarif 10 CAD par jour. Le coût médian de la garde d’enfants à Toronto, par exemple, baisserait de 1 300 CAD par mois en 2021 à tout juste un peu plus de 600 CAD d’ici à la fin de 2022, puis à 216 CAD (Graphique 1.20) si cet objectif était pleinement atteint. Il se rapprochera alors du coût enregistré au Québec, où la garde d’enfants est depuis longtemps subventionnée et représente en moyenne à peu près 8.50 CAD par jour dans le budget des ménages.

Les répercussions des choix des ménages autour du travail et de la garde d’enfants pourraient être considérables. La forte baisse du coût de la garde d’enfants découlant de la réforme ouvrira aux parents plus de possibilités de concilier vie professionnelle et vie familiale. La réforme sera porteuse sur les plans des finances des ménages, de l’offre de main-d’œuvre (surtout de main-d’œuvre féminine) et de la qualité de vie en général. Il ressort des microsimulations de l’OCDE que, préalablement à la réforme, le coût de la garde d’enfants représentait 15 % des revenus professionnels d’un couple rémunéré aux deux tiers du salaire moyen, soit une proportion relativement élevée par comparaison avec d’autres pays de l’OCDE (Graphique 1.21). Réduite de moitié – plus ou moins le résultat voulu d’ici à la fin de 2022 –, cette proportion des revenus serait ramenée nettement dans la moitié inférieure de la répartition. Si l’objectif de 10 CAD par jour était atteint, le coût de la garde d’enfants au Canada serait le plus bas de toute la zone OCDE.

Les pouvoirs publics doivent maintenant suivre et accompagner la mise en œuvre tout en anticipant les actions supplémentaires qui pourraient être nécessaires. Réduire de manière conséquente le coût de la garde d’enfants et augmenter le nombre de places est une tâche complexe. Il ressort des données disponibles que l’ensemble des provinces et territoires sont jusqu’à présent sur la bonne voie pour parvenir à réduire de 50 %, ou plus, le coût de la garde d’enfants d’ici à la fin de 2022. Le gouvernement fédéral peut encore faciliter la mise en œuvre, par exemple en informant sur la progression des projets de réduction du coût de la garde d’enfants et d’augmentation du nombre de places. L’échange d’expériences entre les provinces devrait être encouragé. Les responsables de l’action publique doivent aussi veiller à ce que la création de nouvelles places d’accueil des jeunes enfants suive le rythme de la nouvelle demande générée par la réduction des coûts de garde d’enfants, laquelle pourrait être considérable. D’autre part et surtout, les décideurs doivent commencer à réfléchir aux moyens d’assurer une offre de garde d’enfants à bas prix après l’expiration des accords quinquennaux en cours

Graphique 1.20. Le coût de la garde d’enfants devrait être considérablement réduit si les provinces tiennent leurs engagements

Frais mensuels médians de garde d’enfant dans quelques grandes villes

Graphique 1.21. La baisse des tarifs de garde d’enfants rendra l’emploi financièrement attrayant

Coût net de l’accueil des jeunes enfants en structure collective pour les parents, en % des revenus du ménage, 2021 ou dernière année connue

	Objectifs de réduction des coûts	Engagements d’augmentation de l’offre	Engagement de financement fédéral
Ontario	Réduire de moitié les frais de garde d’enfants dans la province d’ici à la fin de 2022. D’autres réductions sont prévues pour septembre 2024 en vue de parvenir à une moyenne de 10 CAD par jour en Ontario d’ici à septembre 2025.	La création de 86 000 places de garde d’enfants, bien que ce nombre comprenne plus de 15 000 places déjà créées depuis 2019.	10.2 milliards CAD sur cinq ans.
Québec	L’accord fédéral conclu avec le Québec ne comporte pas d’engagements précis, car la province fournit déjà des services de garde d’enfants à bas prix. Ottawa a accepté de transférer au gouvernement québécois des fonds destinés au financement partiel du système actuel. La province dépense environ 2.7 milliards CAD par an pour son programme d’accueil des jeunes enfants, qui coûte aux parents 8.50 CAD par jour par enfant.		6 milliards CAD sur cinq ans.
Alberta	Les frais de garde d’enfants seront réduits de moitié d’ici à la fin 2022 et s’établiront en moyenne à 10 CAD par jour à l’horizon 2026.	L’Alberta prévoit en outre de créer 42 500 nouvelles places dans des centres d’éducation et d’accueil des jeunes enfants réglementés d’ici à la fin de mars 2026.	3.8 milliards CAD sur cinq ans.
Colombie-Britannique	Réduire les tarifs de garde d’enfants de 50 % d’ici à la fin de 2022. Une moyenne de 10 CAD par jour dans les structures d’accueil réglementées pour enfants de moins de six ans avant 2026.	Création de 30 000 nouvelles places sur cinq ans.	3.2 milliards CAD sur cinq ans.
Pour mémoire : engagement de financement total de l’administration fédérale			Environ 30 milliards CAD sur cinq ans, soit l’équivalent d’environ 1 % du PIB annuel (0.2 % par an).

PRINCIPALES CONCLUSIONS	RECOMMANDATIONS (Principales recommandations en gras)
Garantir la stabilité macroéconomique
L’inflation élevée est généralisée et reflète aussi bien du coût de l’énergie que de celui de l’alimentation et du logement. Compte tenu des problèmes de capacité qui se posent dans un contexte de tensions sur le marché intérieur du travail, une spirale des salaires et des prix déstabilisante risque de s’enclencher.	Continuer de réduire le bilan de la banque centrale et se tenir prêt à relever encore le taux directeur, dans la mesure nécessaire, pour ramener durablement l’inflation vers sa cible.
Les hausses de taux d’intérêt accentuent les tensions financières qui s’exercent sur certains ménages, dont beaucoup sont lourdement endettés. Les préoccupations concernant la liquidité des marchés d’actifs à revenu fixe se sont accrues.	Continuer de surveiller de près la dette hypothécaire résidentielle et les marchés d’actifs à revenu fixe. Si nécessaire, prendre de nouvelles mesures pour atténuer les difficultés financières des ménages.
Le déficit budgétaire a diminué rapidement. Une amélioration continue du solde permettrait de reconstituer des marges de manœuvre budgétaires. Certaines recettes exceptionnelles générées par le niveau élevé des prix des matières premières sont dépensées, alors même que les marges de manœuvre budgétaires qui permettraient de faire face à de futurs chocs sont limitées. Le gouvernement fédéral a élargi la portée du régime d’imposition préférentiel appliqué aux petites entreprises. Or, il existe des moyens plus efficaces de cibler les aides destinées à remédier aux défaillances du marché. Les prélèvements sur les dépenses de consommation restent sous-utilisés. Le niveau global des recettes provenant des taxes fédérales et provinciales prélevées sur la valeur ajoutée ou sur les produits et services est faible en termes de comparaison internationale.	Veiller à ce que la politique budgétaire continue d’aller dans le même sens que la politique monétaire en modérant la demande excédentaire. Prévoir un plan à moyen terme crédible pour alléger la dette du gouvernement fédéral. Il devrait notamment décrire de manière détaillée les mesures prévues pour améliorer l’efficience des dépenses. Réaffecter les importantes recettes tirées des ressources naturelles à la réduction de la dette publique et/ou à des fonds de stabilisation. Les provinces devraient réexaminer les régimes de redevances à la lumière de l’évolution récente des cours élevés des produits de base, afin de s’assurer qu’ils permettront de gérer de manière appropriée les futures envolées de ces cours. Revoir les taux d’imposition préférentiels appliqués aux petites entreprises. Continuer de renforcer le poids des impôts indirects dans la structure fiscale via le relèvement des taux de la taxe sur les produits et services (TPS), en en faisant un objectif à long terme.
Rehausser la croissance de la productivité
La croissance de la productivité et l’investissement restent plus faibles au Canada que dans les pays de tête de l’OCDE. Les obstacles internes aux échanges ont un coût économique élevé et limitent l’efficience des marchés du travail en contribuant à les cloisonner. Dans certains secteurs, la concurrence est entravée par les restrictions applicables aux prises de participation étrangères dans les entreprises canadiennes et à la composition de leur conseil d’administration. Le Canada a pris du retard s’agissant de l’adaptation de son droit de la concurrence à un monde où le numérique tient une plus grande place. La guerre menée par la Russie contre l’Ukraine a renforcé l’attention suscitée par le blanchiment de capitaux lié à la Russie et le contournement des sanctions.	Accélérer la réduction des obstacles internes aux échanges, notamment en élargissant la portée de l’Accord de libre-échange canadien et en renforçant ses dispositions. Faire de la levée des obstacles à la reconnaissance des qualifications une priorité de réforme. Examiner les restrictions applicables aux prises de participation étrangères dans les industries de réseau dans l’optique de les supprimer. Renforcer les instruments réglementaires et législatifs relatifs à la concurrence qui empêchent l’émergence de comportements anticoncurrentiels autour des grandes entreprises du numérique (réglementation *ex ante*). Intensifier les efforts déployés en vue de fermer les canaux de blanchiment de capitaux, notamment en donnant suite à la proposition de création d’un nouveau registre de la propriété effective par le gouvernement fédéral.
Veiller à soutenir les plus vulnérables et améliorer les services de garde d’enfants
Les autorités fédérales et provinciales ont pris un large éventail de mesures temporaires pour aider les ménages à faire face à la hausse du coût de la vie. Certaines mesures provinciales ne sont pas correctement ciblées.	Mieux cibler les aides temporaires provinciales aux ménages sur ceux qui en ont le plus besoin pour faire face à l’augmentation du coût de la vie. Envisager d’accroître le recours à l’ajustement trimestriel des prestations versées aux ménages, surtout en cas de nouvelle flambée du coût de la vie. Veiller à ce que les processus de détermination du salaire minimum permettent de procéder en temps voulu à des relèvements qui compensent l’augmentation du coût de la vie tout en évitant le risque de conséquences indésirables en matière d’emploi et d’inflation.
PRINCIPALES CONCLUSIONS	RECOMMANDATIONS (Principales recommandations en gras)
Veiller à soutenir les plus vulnérables et améliorer les services de garde d’enfants
La principale initiative en cours visant à réduire le coût des services de garde d’enfants et à accroître le nombre de places en garderie permettra d’atténuer les difficultés liées au coût de la vie et de promouvoir l’emploi des femmes ainsi que l’égalité des genres.	Suivre les efforts déployés par les provinces et territoires pour réduire le coût des services de garde d’enfants et créer des places supplémentaires en garderie et, si nécessaire, les aider à cet égard. Commencer à travailler sur des solutions permettant de fournir des services de garde d’enfants peu coûteux à l’expiration des accords conclus pour cinq ans entre les provinces et l’administration fédérale.
D’importantes disparités socioéconomiques perdurent entre les peuples autochtones et le reste de la population canadienne. Des investissements pluriannuels considérables sont en cours de réalisation en vue de faire progresser la réconciliation.	Favoriser l’autodétermination des peuples autochtones en procédant à de nouveaux transferts de pouvoirs aux communautés, notamment via un renforcement des capacités au sein des gouvernements autochtones et une élaboration conjointe des politiques publiques. Conserver une approche de l’action publique fondée sur les distinctions et assurer un financement suffisant pour éliminer les disparités par rapport aux autres Canadiens.
Les efforts déployés pour améliorer l’accès à des logements abordables se sont accélérés de manière bienvenue. Dans le cadre du budget 2022 du gouvernement fédéral ont été annoncées diverses mesures, représentant en termes nets des dépenses de l’ordre de 10 milliards CAD sur cinq ans.	Envisager d’évaluer l’efficacité du grand nombre de mesures annoncées.

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