Études économiques de l'OCDE : Chine 2022 (version abrégée)

Résumé

Mettre la croissance sur une trajectoire durable et inclusive

La croissance a renoué avec sa trajectoire tendancielle d'avant la crise, portée par la vigueur de l’investissement et des exportations. Il semble que la pandémie soit maîtrisée dans la plus grande partie du pays, mais des clusters continuent d'apparaître de manière sporadique. Il faudra réorganiser le système de sécurité sociale et celui des recettes budgétaires pour parvenir à une croissance inclusive et durable.

La contribution de la Chine à la croissance mondiale a augmenté temporairement, le dynamisme de la reprise chinoise tranchant sur le redressement plus lent de l'activité dans d’autres pays. À mesure que la Chine opère son rattrapage par rapport aux pays avancés et que sa population d’âge actif continue de diminuer, le rythme de la croissance va lui aussi ralentir, même s’il restera encore soutenu à moyen terme en comparaison internationale.

Graphique 1. Le PIB réel n’avait jamais autant diminué puis rebondi

Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, nº 110.

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Le rééquilibrage en faveur d'un modèle de croissance axé sur la consommation a marqué une pause du fait d'un redémarrage de l’économie tiré par l’investissement et, de la même façon, la lenteur de la reprise des activités liées au tourisme a porté un coup au rééquilibrage en faveur des services. Bien que la finance et les technologies de l’information aient été des moteurs de premier plan lorsque les autres secteurs ont faibli, ces secteurs ne sont pas aussi importants du point de vue de la création d’emplois que le commerce de détail ou l’hébergement et la restauration. À la suite de la perte de leur emploi, les travailleurs migrants ont été nombreux à retourner dans leur ville natale, inversant ainsi le processus d'urbanisation, qui constitue un facteur d'amélioration de la croissance. Les taux d’emploi en milieu urbain sont en baisse, alors qu'ils étaient en légère progression au début de la pandémie.

L’investissement dans les infrastructures, dont la moitié concerne le transport et les équipements collectifs, s’est stabilisé. Grâce à l’augmentation des taux d'utilisation des capacités industrielles, l’investissement des entreprises se porte bien. L'investissement immobilier est à l’arrêt, ce qui est imputable à la situation de certains promoteurs immobiliers en défaut de paiement et à la baisse des ventes.

Les exportations atteignent des plus hauts historiques, mais les importations accusent un certain retard. Le rattrapage de la demande mondiale d'équipements de protection contre le COVID-19 et de biens liés au télétravail a permis de stimuler les exportations. Les importations continuent de ralentir, car les producteurs font de plus en plus appel à des intrants chinois, et le contenu en importations de la consommation reste peu élevé. Le redressement tardif de la consommation et les restrictions mondiales sur les déplacements pèsent sur les importations de services touristiques. Les engagements de la Chine au titre de la première phase de l'accord commercial avec les États-Unis ont été reportés.

Avec la reprise, l'activité a retrouvé ses niveaux d'avant la crise au troisième trimestre de 2020, et la dynamique ne s’essouffle pas. En 2021, le taux de croissance sera élevé (en partant, il est vrai, d'un niveau bas), mais il renouera ensuite avec sa trajectoire de fléchissement progressif. La Chine doit consacrer davantage de ressources aux investissements aussi bien « immatériels » (éducation, santé, protection sociale) que « matériels » (infrastructures environnementales, énergies renouvelables, systèmes de transport urbain, etc.), tandis qu’il conviendrait de résorber les capacités excédentaires dans l'immobilier.

Tableau 1. L'activité économique s’est redressée

	2019	2020	2021	2022	2023
PIB réel (%)	6.0	2.3	8.1	5.1	5.1
Exportation de biens et de services (%)	1.5	1.6	16.7	2.4	5.5
Importations de biens et services (%)	0.4	-0.8	7.8	0.4	5.3
Déflateur du PIB (%)	1.3	0.6
Indice des prix à la consommation (%)	2.9	2.5	0.8	1.7	2.4
Termes de l’échange (%)	0.6	7.3	-8.8	-3.8	-0.4
Solde budgétaire (% du PIB)
Global	-3.7	-6.9	-6.4	-6.0	-6.1
De base	-2.8	-3.7	-3.1	-3.0	-3.2
Solde des paiements courants (% du PIB)	0.7	1.9	1.7	1.5	1.5

Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n °110.

La politique monétaire continue de soutenir l’activité en fournissant les liquidités nécessaires, cependant que l’activité du système bancaire parallèle a été maintenue sous contrôle. Le taux d’intérêt préférentiel est désormais le nouveau taux de référence. Ce taux va permettre d'améliorer le mécanisme de transmission de la politique monétaire, car il est lié au taux pratiqué sur les opérations d’open market (c’est-à-dire principalement le taux de la facilité de crédit à moyen terme), lequel reflète mieux les conditions de financement. De fait, auparavant, les taux débiteurs ne baissaient pas toujours lorsque les coûts de financement diminuaient.

Graphique 2. Les activités bancaires parallèles sont sous contrôle

Source : Base de données CEIC.

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Les risques financiers ont été exacerbés par la récession induite par la pandémie. La dette des entreprises s’est envolée, de même que les défauts de paiement, en particulier dans le secteur immobilier. Les institutions financières non bancaires ont été durement touchées par les défaillances des emprunteurs à haut risque, qui sont leurs principaux clients. Les entreprises publiques, qui sont les plus gros emprunteurs, ont également vu leur endettement croître, et elles ont été plus nombreuses à être en défaut de paiement. Trois petites banques se sont également retrouvées en défaut de paiement et leur renflouement partiel ne fera qu’aiguiser la perception du risque. Les tests de résistance bancaire pratiqués par la banque centrale montrent que dans un scénario de crise grave, les banques pourraient être insuffisamment capitalisées. Les garanties implicites devraient être progressivement retirées pour permettre aux entreprises publiques et autres entités du secteur public de faire faillite, et à leurs créanciers de comptabiliser des pertes.

Graphique 3. Les entreprises sont fortement endettées

Source : Base de données de la Banque des règlements internationaux.

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La protection sociale doit être renforcée, mais les recettes publiques sont modestes et il faut de ce fait revoir les régimes de retraite et de santé ainsi que le système de recettes publiques. Les Chinois jouissent d'une longue espérance de vie par rapport au niveau de revenu du pays, mais ils prennent leur retraite jeunes. Il existe plusieurs régimes de retraite offrant des prestations différentes, mais les taux de cotisation représentent une lourde charge pour les personnes à faible revenu. La portabilité des droits entre les régions n’est pas toujours facile. Les entreprises publiques, en particulier les institutions financières, contribuent peu au budget. En Chine, les recettes fiscales sont modestes, comme l’est la part de l’impôt sur le revenu dans le total des recettes fiscales. Lorsque l’économie se sera pleinement redressée, il conviendra d’élargir la base d'imposition et de supprimer les abattements. Pour atténuer les inégalités de patrimoine, il faudrait mettre en place un impôt périodique sur la propriété immobilière ainsi que des droits de succession.

Graphique 4. L’impôt sur le revenu ne constitue qu’une faible partie des recettes, 2019

Source : OCDE, base de données des Statistiques des recettes publiques ; base de données CEIC.

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La pandémie de COVID-19 a mis au jour les faiblesses du système public de santé. Les dépenses restant à la charge des patients ont contribué à la pauvreté. Le taux de remboursement devrait être relevé tout en le maintenant dans des limites soutenables, et la portabilité des droits devrait être garantie sur tout le territoire. Améliorer le financement et la dotation en ressources humaines des centres de contrôle des maladies permettrait d'éviter une nouvelle crise sanitaire. Le mécanisme de notification des maladies infectieuses devrait être mieux appliqué.

Les engagements relatifs au climat se multiplient. Avec le rebond de l’activité, la pollution est repartie à la hausse et dans de nombreuses villes, elle a nécessité des fermetures temporaires d’usines dans les industries polluantes. Les autorités ont revu leurs ambitions à la hausse concernant les objectifs de réduction des émissions de carbone et les engagements à accroître la part des énergies renouvelables. Les énergies renouvelables deviennent de plus en plus abordables, et les capacités actuelles devraient être démultipliées pour ramener à zéro les émissions nettes d’ici 2060, ou plus tôt dans l’idéal.

Réaliser des gains d’efficience grâce à des réformes sur les marchés des produits

Au cours de la dernière décennie, la Chine a simplifié ses procédures administratives et les restrictions à l’entrée d’entreprises étrangères ont été assouplies ces dernières années, mais il faut aller plus loin encore pour mettre en place des règles du jeu équitables.

Les obstacles à l’entrepreneuriat ont diminué, mais pas de la même façon partout. La réglementation des marchés devrait être unifiée pour aboutir à un marché unique. Il faudrait mettre en place dans tout le pays un système de guichet unique pour la création d’entreprise, et il faudrait pouvoir faire davantage de démarches en ligne.

L’existence de monopoles administratifs (droits exclusifs et autres privilèges accordés en vertu de la réglementation) empêche l’exercice d'une concurrence loyale. Les réglementations nouvelles sont soumises au mécanisme d’examen de l'équité de la concurrence, mais des textes antérieurs contraires au droit de la concurrence subsistent. Les monopoles administratifs devraient être démantelés et le pouvoir des services administratifs être restreint.

Les contrôles exercés par l’État restent forts. Les grandes entreprises publiques continuent de dominer la plupart des segments du marché du gaz et de l’électricité. Sur les segments où la concurrence s’est développée, il faudrait lever les contrôles des prix.

Graphique 5. Les contrôles des prix subsistent, 2018

Source : OCDE, base de données sur la réglementation des marchés de produits (RMP).

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Des subventions ont permis à certaines industries d’opérer un rattrapage, voire de faire d’énormes progrès, mais elles ont souvent abouti à des gaspillages et entraîné une distorsion de la concurrence sur les marchés nationaux et mondiaux. Un nombre croissant d’entreprises chinoises s’affirmant comme des acteurs d’envergure internationale, il est d'autant plus intéressant pour tous d'assurer une concurrence loyale partout dans le monde. De la même façon, comme la Chine voit se développer sa position d’inventeur mondial, l’importance d'un renforcement de la protection des droits de propriété intellectuelle vaut aussi pour les entreprises chinoises.

L’entrée et les activités des entreprises étrangères ont été facilitées, mais il faut rendre les règles du jeu encore plus équitables. Il faudrait multiplier le nombre des secteurs ouverts à l’investissement étranger, et supprimer l’obligation de constitution de co-entreprises.

Graphique 6. L’accès au marché des entreprises étrangères s’est amélioré

Source : OCDE, Base de données de l'indice de restrictivité de la réglementation de l'IDE.

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La corruption est généralisée, notamment les pots-de-vin dans le secteur public. Une exigence plus forte de transparence et d’obligation de rendre des comptes et une diminution de la concentration des pouvoirs dans les mains des dirigeants permettraient de lutter contre la corruption et de réduire les coûts qu’elle entraîne.

Graphique 7. La corruption est généralisée

Note : Le sigle BRIIS correspond à la moyenne des données relatives au Brésil, à la Russie, à I’Inde, à l’Indonésie et à l’Afrique du Sud.

Source : Varieties of Democracy Institute  ; Université de Göteborg ; et Université Notre-Dame.

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PRINCIPALES CONCLUSIONS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Politique macroéconomique de soutien et stabilité financière
La reprise économique s'accélère et les mesures publiques de soutien à l’activité sont progressivement retirées. Les entreprises privées et de petite taille ont été durement touchées par la pandémie de COVID-19.	Conserver une politique monétaire accommodante : injecter des liquidités suffisantes et ne pas relever les taux directeurs tant que les tensions sur l’inflation sont faibles et que la croissance est modérée. Renforcer les obligations d'information applicables aux entreprises privées et aux petites entreprises pour qu'elles soient en mesure de financer leurs projets viables même après le resserrement des politiques.
La reprise économique s’affermit, mais les besoins de dépenses en faveur de l’inclusivité et de la durabilité sont considérables.	Les mesures de relance prises en urgence ne devraient être levées que lorsque la reprise sera fermement engagée, et il faudrait accroître les dépenses consacrées à la sécurité sociale, à la santé et à l’éducation ainsi qu'aux investissements dans les infrastructures (énergies renouvelables, systèmes de transit urbain et infrastructures environnementales, par exemple). Un plan d'assainissement des finances publiques devrait être annoncé ensuite
Les tests de résistance montrent que dans un scénario de crise grave, de nombreuses banques ne seraient pas correctement capitalisées.	Supprimer les taux réduits de provisionnement des pertes sur prêts et dissuader les banques de prendre des risques excessifs.
L’existence d’exonérations et allégements fiscaux généreux continue de peser sur les recettes publiques. En même temps, la plupart des bénéfices des entreprises appartenant à l’État sont recyclés dans le secteur public.	Accroître les recettes fiscales liées aux entreprises publiques, conformément aux principes de gouvernance d’entreprise de l’OCDE, en particulier en ce qui concerne les institutions financières, afin de pouvoir mieux faire face aux besoins de dépenses à long terme.
Améliorer l’efficience économique
Une simplification administrative est en cours, mais les guichets uniques ne sont toujours pas généralisés et de plus, les obligations à remplir ne sont pas les mêmes dans tout le pays.	Unifier les réglementations de marché dans l’ensemble du pays pour créer un marché unique. Instaurer un guichet unique pour la création d’entreprise dans tout le pays, et généraliser les procédures en ligne.
Les entreprises appartenant à l’État et les autres entités du secteur public bénéficient de garanties implicites et d'autres traitements préférentiels. Elles ont accumulé une dette considérable.	Supprimer progressivement les garanties implicites dont jouissent les entreprises publiques et autres entités du secteur public en arrêtant de les renflouer lorsqu’elles font faillite.
Des catastrophes naturelles et des situations d’urgence obligent les entreprises publiques à se mobiliser, mais sans que leur soutien ne soit rémunéré de manière adéquate.	Mettre en place une séparation comptable et rémunérer équitablement les entreprises publiques pour les services qu’elles fournissent dans les situations d’urgence, et les laisser affronter les mêmes règles du jeu que les autres acteurs économiques. Adopter les Lignes directrices de l’OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques.
Les monopoles administratifs empêchent l’exercice d'une concurrence loyale entre les secteurs et les régions en protégeant les entreprises en place au niveau local.	Renforcer l’État de droit et limiter le pouvoir des services administratifs pour empêcher la création de monopoles administratifs. Démanteler les monopoles administratifs existants et appliquer rigoureusement le mécanisme d’examen de l'équité de la concurrence.
La corruption se manifeste principalement sous la forme du détournement de fonds publics.	Accroître la transparence et l’obligation de rendre des comptes et réduire la concentration de pouvoir aux mains des responsables. Adhérer à la Convention anticorruption de l’OCDE.
L’accès au marché des entreprises étrangères s’est amélioré, mais l’obligation de constitution d’une co-entreprise existe toujours dans certains secteurs.	Ouvrir davantage de secteurs à l’investissement étranger et supprimer l’obligation de constituer des co-entreprises.
Faute de recours, de nombreuses entreprises renoncent à agir en cas de violation de leurs droits de propriété intellectuelle.	Renforcer la protection des droits de propriété intellectuelle.
Du fait des priorités de politique industrielle, les collectivités locales se livrent à une concurrence aveugle pour envoyer des fonds publics dans des secteurs privilégiés, ce qui aboutit souvent à des investissements de piètre qualité ou répétitifs, à des surcapacités ou à des échecs.	Appliquer le principe de neutralité concurrentielle dans l’affectation des subventions et subordonner l'utilisation des deniers publics à des analyses coûts-avantages rigoureuses et à des évaluations par des tiers. Rendre les subventions plus transparentes.
Dans de nombreux domaines, il n'existe pas de données exhaustives ni comparables au niveau international, ce qui complique la réalisation d'analyses fondées sur des données factuelles.	Développer la communication d'informations dans tous les domaines de l'activité économique et publier des données permettant des comparaisons internationales.
Renforcer la cohésion sociale
Les inégalités de revenu sont importantes. Les personnes assujetties à l’impôt sur le revenu sont peu nombreuses.	Une fois la reprise solidement sur les rails, remanier le système de recettes fiscales en élargissant la base de l’impôt sur le revenu des personnes physiques et supprimer les allégements.
Les inégalités de patrimoine sont importantes.	Mettre en place un impôt récurrent sur la propriété immobilière ainsi que des droits de succession.
En Chine, l'espérance de vie est élevée, mais l’âge de départ à la retraite est précoce.	Assurer la viabilité du système de retraite en liant l’âge de départ à la retraite à l'espérance de vie.
Les taux de cotisation à la retraite ne sont pas les mêmes dans tout le pays, et les régimes sont nombreux. Les cotisations représentent une lourde charge pour les personnes à faible revenu.	Unifier le système de retraite entre les régions et les régimes et en accroître le caractère redistributif en supprimant le plancher et en relevant le plafond des cotisations.
Grâce aux mesures de soutien budgétaire, la pauvreté absolue telle que définie officiellement a été éradiquée.	Procéder à une évaluation exhaustive des dépenses liées à la pauvreté et en publier les résultats pour pérenniser l’éradication de la pauvreté.
Mettre en place un système de santé solide
La pandémie de COVID-19 a mis au jour les inconvénients du faible taux de remboursement des dépenses de santé qui a amené un grand nombre de personnes au bord de la pauvreté.	Réformer la santé en relevant le taux de remboursement des soins de santé et des médicaments pour éviter aux malades de tomber dans la pauvreté.
Les centres de contrôle des maladies sont insuffisamment financés, et perdent des ressources humaines. Un système de notification directe des maladies infectieuses à l’administration centrale a été mis en place, mais il est possible de le bloquer au niveau local.	Faire en sorte que les centres locaux de contrôle des maladies soient dotés de ressources financières et humaines correctes de façon à ce qu'ils puissent aider à éviter des crises sanitaires futures. Clarifier les modalités du système de notification des maladies infectieuses et du mécanisme d'échange d'informations et garantir son bon fonctionnement.
Il n’existe pas aujourd’hui de mécanisme transparent et efficace pour échanger des données à l’échelle mondiale.	Accroître la transparence et développer les échanges de données avec des experts et des organisations sanitaires au niveau mondial et entreprendre des réformes importantes pour renforcer les systèmes de santé publique et de veille sanitaire.
Croissance verte
La pollution est revenue avec la reprise de l’activité économique. L’interruption temporaire de la production dans les industries polluantes n’est pas une solution durable.	Accélérer la transition énergétique, notamment en ralentissant notablement la construction de centrales au charbon, conformément aux engagements climatiques pris par la Chine.
La pollution coûte très cher en vies humaines.	Relever les taxes sur les combustibles fossiles pour réduire la pollution et renforcer les mesures de lutte contre le changement climatique.
La réforme-pilote du marché de l’électricité qui prévoit la vente d'énergie directement du producteur au consommateur ne concerne pas les producteurs d'énergies renouvelables.	Permettre aux producteurs d'énergies renouvelables de vendre l’électricité qu'ils produisent sur le réseau.