Études économiques de l’OCDE : Colombie 2022 (version abrégée)

Résumé

L’économie s’est bien redressée

La Colombie a connu un redressement économique remarquable après la crise liée au COVID-19, l’ampleur des mesures de soutien budgétaire et monétaire ayant permis d’éviter une plus forte contraction des revenus. Grâce à de nouveaux programmes sociaux, des millions de personnes n’ont pas basculé dans la pauvreté. Les perspectives de croissance à moyen terme dépendent de la mise en œuvre de réformes visant à élargir la protection sociale et à accroître la productivité.

Au cours des dernières décennies, la Colombie a bénéficié d’une stabilité économique remarquable grâce à des politiques macroéconomiques saines. Un historique budgétaire caractérisé par une gestion prudente, étayée par une règle budgétaire récemment améliorée, un régime de ciblage de l’inflation couronné de réussite et un taux de change flexible jetteront les bases d’un rebond durable de la demande intérieure. Le taux de chômage a diminué et s’établit maintenant à 1.5 point de pourcentage au-dessus de son dernier niveau de 2019 (Graphique 1). Des problèmes structurels de fond perdurent néanmoins sur le marché du travail, notamment un taux d’emploi informel élevé. La pandémie a frappé particulièrement durement les travailleurs informels, les femmes et les jeunes, exacerbant des inégalités observées de longue date.

Graphique 1. Le marché du travail s’est redressé

Source : Département administratif national de la statistique (DANE, Departamento Administrativo Nacional de Estadistica).

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Les autorités ont opportunément suspendu la règle budgétaire en 2020 et 2021, afin d’apporter un soutien budgétaire exceptionnel à l’économie et aux ménages vulnérables en particulier. La dette publique s’est accrue de 13.5 points de PIB et les coûts de financement ont augmenté. Une réforme budgétaire récente ouvrira la voie à un ajustement budgétaire progressif, mais une part de l’ajustement prévu au cours des deux prochaines années reste à mettre en œuvre (Graphique 2). Compte tenu des mesures prévues à l’heure actuelle, la dette devrait se stabiliser aux alentours de 59 % du PIB au cours des dix prochaines années, soit 8.5 point de pourcentage au-dessus de son niveau d’avant la pandémie. De ce fait, le pays disposera de marges de manœuvre budgétaires plus réduites que par le passé et d’une moindre latitude pour réagir à d’éventuels événements défavorables dans l’avenir.

Graphique 2. Un ajustement budgétaire est prévu

Source : Calculs de l’OCDE fondés sur Min Hacienda (2021).

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Limitées à 20 % du PIB, les recettes fiscales sont insuffisantes pour satisfaire des revendications sociales grandissantes, tout en préservant les investissements publics que requièrent les infrastructures, l’enseignement et la santé. Cette faiblesse des rentrées d’impôt s’explique principalement par le fait que 5 % seulement des Colombiens acquittent l’impôt sur le revenu des personnes physiques (Graphique 3). En outre, l’ampleur des dépenses et de la fraude fiscales réduit les recettes dans tous les pans du système d’imposition. La lourdeur de l’imposition des entreprises affaiblit les incitations à l’investissement, et cela sera d’autant plus le cas que le secteur des entreprises financera une part importante de l’ajustement budgétaire prévu. L’économie politique des réformes fiscales est cependant complexe, ainsi que l’illustre le vaste mouvement de contestation sociale provoqué en mai 2021 par des projets de hausse des impôts sur le revenu et sur la consommation.

Dans les temps à venir, l’amélioration des prestations sociales va se poursuivre en 2022 et continuer de soutenir la consommation privée (Tableau 1). Les investissements dans les infrastructures dynamisent l’investissement, tandis que la bonne tenue des cours des produits de base et l’amélioration des perspectives des principaux partenaires commerciaux de la Colombie soutiennent ses exportations. L’inflation a augmenté récemment, mais les anticipations d’inflation demeurent bien ancrées. La banque centrale devrait continuer à réduire progressivement l’orientation expansionniste de sa politique monétaire si les tensions inflationnistes s’accentuent.

Tableau 1. Une reprise vigoureuse est en cours

	2021	2022	2023
Produit intérieur brut (PIB)	9.5	5.5	3.1
Consommation privée	13.6	5.6	3.8
Formation brute de capital fixe	8.3	4.6	6.5
Exportations	11.5	10.9	6.9
Importations	27.7	10.6	6.0
Taux de chômage	13.7	11.8	10.7
Prix à la consommation (en fin de période)	5.6	4.6	3.3
Solde budgétaire global (% du PIB)	-7.1	-6.1	-4.2
Solde budgétaire primaire (% du PIB)	-3.7	-2.6	-1.2
Dette publique brute (% du PIB)	63.8	62.5	62.4

Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.

Néanmoins, à plus longue échéance, la croissance comme l’inclusion sociale sont entravées par les carences des politiques publiques, qui empêchent les entreprises de se développer et de gagner en productivité, tout en excluant de l’emploi formel et de la protection sociale plus de la moitié des personnes exerçant une activité rémunérée en Colombie. La croissance de la productivité est en berne depuis deux décennies, y compris par rapport aux pays comparables de la région, et l’investissement s’essouffle. En l’absence d’améliorations sur ces deux fronts, la croissance potentielle tombera sous son niveau des dernières décennies à mesure que les effets favorables des cours des produits de base et de la démographie se dissiperont.

Le bas niveau de la productivité s’explique en partie par la faiblesse et la diminution des pressions concurrentielles dans un certain nombre de secteurs. La réglementation fait obstacle à l’entrée de nouveaux acteurs sur le marché, tandis que les entreprises et emplois informels créent des conditions de concurrence inéquitables tout en incitant les entreprises à rester petites. Outre ces facteurs intérieurs, les obstacles tarifaires et non tarifaires aux échanges, marqués par une forte dispersion des droits de douane et une hausse des pics tarifaires, empêchent le pays de participer davantage aux flux internationaux d’échanges et d’investissements. Les exportations restent concentrées sur un petit nombre de produits de base et de partenaires commerciaux.

L’élargissement de la protection sociale et la réduction de l’économie informelle sont des priorités essentielles

La Colombie est un des pays d’Amérique latine où les niveaux de pauvreté, d’inégalités de revenu et d’emploi informel sont les plus élevés. Malgré la vigueur avec laquelle les autorités ont réagi à la crise, les prestations sociales ne contribuent guère à atténuer les inégalités, et la plupart des dépenses sociales – en particulier au titre des retraites – profitent à des personnes qui ne sont pas pauvres.

Plus de 60 % des travailleurs exercent un emploi informel et n’ont pas accès aux prestations de sécurité sociale, excepté une couverture maladie. Une des principales raisons de l’ampleur du travail informel réside dans le niveau élevé des coûts non salariaux, qui servent à financer les prestations de sécurité sociale du secteur formel et un salaire minimum généreux, proche du salaire médian. Ces dispositions alourdissent considérablement le coût des emplois formels et engendrent un cercle vicieux qui perpétue le travail informel et l’exclusion.

Pour mettre fin au dualisme actuel des revenus et de la qualité des emplois, le principal enjeu consiste à dissocier l’accès à la protection sociale du statut des travailleurs sur le marché de l’emploi. Il conviendrait de faire bénéficier tous les Colombiens d’une couverture sociale universelle de base, en fusionnant les régimes parallèles de transferts monétaires, de retraite, et d’assurance maladie, et en prévoyant un ensemble de prestations plus complet pour les personnes ayant une capacité contributive plus élevée. Ces réformes supposeront de transférer progressivement une part importante du financement de la protection sociale des cotisations prélevées sur les revenus du travail vers la fiscalité générale.

Graphique 3. Peu d’individus acquittent l’impôt sur le revenu

Note : Le graphique représente le niveau de revenu à partir duquel l’impôt sur le revenu des personnes physiques s’applique, rapporté au salaire moyen.

Source : OCDE, Les impôts sur les salaires 2021.

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Il est également essentiel d’améliorer l’égalité des chances face à l’enseignement pour faire progresser l’activité formelle et renforcer la mobilité intergénérationnelle, qui est particulièrement faible en Colombie (Graphique 4). Après la période de fermeture des établissements scolaires – qui a été l’une des plus longues de la région et de la zone OCDE –, les fortes inégalités face à l’enseignement observées avant la pandémie vont probablement s’accentuer. Dans le cas des élèves issus de ménages vulnérables, les classes virtuelles n’ont pas été d’un grand secours pour compenser l’absence de cours en présentiel, compte tenu des différences prononcées d’accès aux outils numériques. Le taux d’abandon scolaire précoce dans l’enseignement secondaire, qui concerne généralement surtout les élèves issus d’un milieu socioéconomique défavorisé, a enregistré une hausse en 2020 et devrait probablement augmenter encore. La petite enfance est la période de l’existence où les individus acquièrent un grand nombre des compétences élémentaires nécessaires à leur réussite scolaire ultérieure ; or, l’enseignement préscolaire n’est accessible qu’à 50 % des enfants âgés de 3 à 5 ans.

Graphique 4. La mobilité intergénérationnelle est faible

Source : Base de données de l’OCDE sur la distribution des revenus.

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Des problèmes de gouvernance subsistent

La Colombie a accompli récemment des progrès significatifs en matière de lutte contre la corruption, mais le niveau élevé de corruption perçue indique que le pays reste confronté à des problèmes de gouvernance considérables. Il est essentiel d’améliorer la gouvernance pour renforcer la confiance du public dans les institutions, qui est faible en Colombie (Graphique 5).

Contrairement à de nombreux autres pays de l’OCDE, la Colombie n’a pas de loi spécifiquement destinée à protéger les lanceurs d’alerte. De manière générale, les projets d’infrastructure et les marchés publics constituent des domaines à haut risque en matière de corruption. La centrale d’achats publics créée récemment est susceptible de réduire les risques de comportement illicite, mais les achats directs représentent encore environ 70 % de l’ensemble des commandes publiques. La transparence des interactions entre groupes d’intérêts et responsables de l’action publique n’est pas encadrée par la loi.

Les campagnes politiques sont fortement tributaires des financements privés en Colombie, leurs possibilités de financement public étant limitées. Cette situation incite fortement les candidats à promettre d’accorder des faveurs s’ils sont élus et peut nuire à l’efficience des dépenses.

Le combat contre la déforestation est crucial pour la durabilité

Les émissions de gaz à effet de serre (GES) par habitant sont relativement faibles, mais elles sont orientées à la hausse depuis une décennie. La réalisation des objectifs de réduction des émissions dépendra de manière cruciale des progrès accomplis en matière de lutte contre la déforestation, cette pratique représentant une des principales sources d’émissions.

La Colombie s’est fixé un objectif ambitieux : ramener à zéro son taux net de déforestation d’ici à 2030 La déforestation s’est néanmoins intensifiée ces dernières années, enregistrant une augmentation de pas moins de 8 % en 2020. La mise en place d’un système de détection précoce de déforestation par satellite fait partie des efforts institutionnels remarquables déployés pour faire reculer cette pratique, mais compte tenu du caractère limité des ressources affectées à l’application des lois contre la déforestation, seule une fraction modeste des cas détectés donne lieu à des mesures.

Un renforcement des incitations à l’utilisation de sources d’énergie non fossiles pourrait réduire les émissions. Une taxe sur le carbone a été instaurée récemment, mais son niveau est relativement bas et elle ne couvre que 25 % des émissions intérieures. Les recettes qu’elle génère dépassent à peine le montant des subventions aux combustibles fossiles, qui devraient être supprimées progressivement. La production d’électricité repose à 70 % sur des sources d’énergie renouvelables, ce qui fait de la Colombie un des pays pionniers dans ce domaine.

Graphique 5. Peu de personnes ont confiance dans les pouvoirs publics

Source : Gallup World Poll.

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Principales conclusions et recommandations

 

PRINCIPALES CONCLUSIONS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Ajuster les politiques macroéconomiques et réformer le système fiscal
La dette publique restera durablement supérieure à son niveau d’avant la pandémie, ce qui réduira les marges de manœuvre budgétaires dont disposent les autorités pour faire face aux chocs. Bien que l’activité ait connu un vif rebond, l’emploi reste en deçà de son niveau d’avant la pandémie.	Réduire progressivement l’orientation expansionniste de la politique budgétaire à partir de 2022 pour reconstituer des marges de manœuvre budgétaires, tout en maintenant en place les mesures exceptionnelles d’aide au revenu jusqu’à ce que le marché du travail se redresse.
Les recettes fiscales ne représentent que 20 % du PIB, ce qui est peu même par rapport aux autres pays de la région, et sont insuffisantes pour satisfaire les revendications sociales et financer les investissements publics. Le système fiscal ne contribue guère à réduire les fortes inégalités de revenu, dans la mesure où il accorde une place mineure à l’impôt sur le revenu des personnes physiques et repose dans une large mesure sur l’imposition des sociétés. Par ailleurs, le système d’imposition est excessivement complexe, en raison d’une multitude de régimes spéciaux et de dépenses fiscales qui se traduisent par des pertes de recettes considérables, et pénalisent la croissance et l’investissement.	Accroître les recettes d’impôt sur le revenu des personnes physiques en abaissant le seuil de revenu à partir duquel les contribuables commencent à acquitter cet impôt, en supprimant ses exonérations et en renforçant la progressivité de ses taux. Réduire les dépenses fiscales liées à l’impôt sur les sociétés, tout en réduisant la charge fiscale des entreprises et les distorsions fiscales auxquelles elles sont soumises. Réduire l’ampleur des dépenses fiscales liées à la TVA, tout en prenant des mesures de compensation en faveur des ménages à faible revenu sous forme de prestations sociales.
La corruption réduit l’efficience des dépenses publiques, crée des conditions de concurrence inéquitables et accentue les inégalités. Contrairement à la plupart des autres pays de l’OCDE, la Colombie n’a pas de loi spécifiquement destinée à protéger les lanceurs d’alerte, et les campagnes politiques sont fortement tributaires des sources de financement privées.	Continuer de lutter contre la corruption en élaborant une loi spécifique sur la protection des lanceurs d’alerte et en établissant des limites plus strictes concernant les contributions privées aux campagnes électorales.
L’inflation a commencé à monter malgré l’ampleur des capacités inutilisées, et il est difficile de déterminer dans quelle mesure ces tensions inflationnistes seront temporaires.	Relever progressivement les taux d’intérêt si les tensions inflationnistes s’accentuent.
Les progrès sur le front de la vaccination ont été réguliers, mais la Colombie reste à la traîne d’autres pays de la région.	Accélérer le rythme des vaccinations contre le COVID-19.
Favoriser une reprise plus inclusive
L’emploi informel touche 60 % des travailleurs. Cela les prive d’accès au système de sécurité sociale, tout en réduisant la productivité et les recettes fiscales.	Élaborer une stratégie globale pour favoriser la régularisation des activités informelles, fondée notamment sur une réduction des coûts de main-d’œuvre non salariaux, un renforcement de l’application des lois et une amélioration de l’administration de l’impôt.
Les lourdes charges qui pèsent sur le travail déclaré freinent la création d’emplois formels et contribuent à la persistance d’un taux d’emploi informel élevé.	Réduire les prélèvements sur les revenus du travail formel en transférant progressivement la charge du financement de la protection sociale vers la fiscalité générale.
La pandémie a mis au jour des lacunes majeures dans le système de protection sociale, en particulier parmi les travailleurs informels. Différents programmes sont très fragmentés.	Fusionner les dispositifs de transfert monétaire existants en une prestation monétaire unique pour les ménages pauvres, tout en maintenant des conditions d’admissibilité pour les familles.
La moitié de la population âgée de plus de 65 ans ne perçoit aucune pension de retraite. Les régimes de retraite contributifs sont régressifs, et à carrières professionnelles identiques, les prestations servies diffèrent selon les régimes. De plus, la couverture est particulièrement faible chez les femmes.	Créer une pension de retraite universelle de base non contributive et fusionner les régimes de retraite contributifs existants en un régime contributif obligatoire unique, qui complèterait la retraite universelle de base.
Les travailleurs formels paient des cotisations pour bénéficier du système public d’assurance maladie, tandis que les travailleurs informels ont droit gratuitement quasiment aux mêmes prestations.	Fusionner les deux systèmes publics de soins de santé en un seul, qui serait financé par les recettes fiscales générales.
Le taux de décrochage scolaire a fortement augmenté à cause de la pandémie, en particulier parmi les enfants issus d’un milieu socioéconomique défavorisé.	Apporter un soutien ciblé aux enfants ayant abandonné l’école et à ceux qui risquent de décrocher, notamment sous la forme d’une scolarisation à temps plein et de services de restauration scolaire.
Renforcer la productivité et la concurrence
La Colombie a pris du retard sur les pays comparables de la région en termes de croissance de la productivité, et la concurrence est faible. La réglementation des marchés de produits et les obstacles administratifs restreignent l’arrivée de nouveaux entrants sur le marché et entravent le jeu de la concurrence.	Réduire les obstacles réglementaires intérieurs à l’entrepreneuriat et à l’arrivée de nouveaux entrants sur le marché.
La Colombie est peu ouverte au commerce international. Les barrières non tarifaires aux échanges ont fortement augmenté, tandis que des pics tarifaires élevés offrent une protection importante à certains producteurs nationaux, souvent peu productifs.	Réduire les obstacles tarifaires et non tarifaires aux échanges, en commençant par les produits qui font actuellement face aux barrières les plus élevées.
Rendre la croissance plus durable et plus verte
La déforestation s’est intensifiée, et les objectifs actuels de réduction des émissions de gaz à effet de serre ne pourront être atteints sans un recul plus marqué de cette pratique.	Accroître les ressources affectées à l’application des lois contre la déforestation, afin que davantage de cas de déforestation détectée donnent lieu à des mesures.
Le caractère lacunaire du cadastre est une des causes de la déforestation, souvent pratiquée par des personnes qui espèrent obtenir ultérieurement un titre foncier.	Accélérer le développement du cadastre, en particulier dans les zones isolées.