L’économie de la Colombie s’est remarquablement bien rétablie de la crise liée au COVID-19, et l’ampleur des mesures de soutien budgétaire et monétaire a permis d’éviter une plus forte contraction des revenus. La solidité des cadres d’action macroéconomique ouvre la voie à un redressement continu de la demande intérieure, même s’il faudra prendre des mesures supplémentaires pour assurer la viabilité des comptes budgétaires. Cela étant, à plus longue échéance, la croissance et l’inclusion sociale sont bloquées par la faiblesse de politiques structurelles qui excluent de l’emploi formel et de la protection sociale plus de la moitié des personnes exerçant une activité rémunérée, tout en empêchant les entreprises de se développer et de gagner en productivité. Rompre avec ce cercle vicieux en adoptant des réformes ambitieuses permettrait à la Colombie de faire un bond appréciable vers le bien-être matériel.
Études économiques de l’OCDE : Colombie 2022 (version abrégée)
1. Principaux éclairages sur l’action publique
Abstract
La pandémie a mis en lumière et aggravé des difficultés observées depuis longtemps
La pandémie a durement frappé la Colombie et laissé de profondes cicatrices sur sa population. Le COVID-19 a fait plus de 130 000 victimes, bloqué la croissance des revenus pour plusieurs années et détruit plus de 6.2 millions d’emplois. La riposte énergique des pouvoirs publics a permis d’amortir les répercussions économiques de la pandémie grâce à l’extension des prestations sociales déjà en place et à l’adoption de nouvelles, aux subventions salariales, aux reports d’impôts et aux mesures de soutien au crédit (Encadré 1.1). Mais remédier aux séquelles plus durables de la pandémie nécessitera des réponses encore plus ambitieuses de la part des pouvoirs publics, et des réformes.
Au milieu de l’année 2020, l’économie s’était redressée en Colombie plus rapidement que dans les pays comparables de la région et avait renoué, au troisième trimestre 2021, avec ses niveaux de PIB d’avant la pandémie. Cela étant, la pandémie a aggravé de nombreux problèmes sociaux connus de longue date, notamment l’une des distributions de revenus les plus inégalitaires au monde. Les pertes d’emploi et de revenu ont touché plus souvent les ménages les plus modestes, dont les revenus du travail ont diminué d’un taux pouvant atteindre 30 % (Graphique 1.1). Quelque 3.5 millions de personnes sont tombées dans la pauvreté et de nombreuses familles, qui avaient pu en sortir au cours des années précédentes, y sont retombées. Les travailleurs du secteur informel, qui représentent plus de 60 % de la main-d’œuvre totale et n’ont pas accès à la protection sociale, à l’exception des soins de santé, ont été les premiers à perdre leurs moyens d’existence pendant la pandémie. Les femmes ont été beaucoup plus touchées proportionnellement et les écarts hommes-femmes d’emploi et de salaire, observés antérieurement, se sont de ce fait creusés.
Graphique 1.1. La pandémie a frappé le plus durement les ménages à faibles revenus
Note : Les quintiles sont établis sur la base du revenu disponible des ménages par habitant.
Source : Calculs de l’OCDE d’après la Grande enquête intégrée sur les ménages (GEIH, Gran Encuesta Integrada de Hogares) de 2019 et 2020.
Les difficultés évoquées ci-dessus sont apparues dans plusieurs domaines dans lesquels la Colombie avait auparavant beaucoup progressé. Dans une région où règne l’instabilité économique, les politiques macroéconomiques solides de la Colombie, connue pour sa gestion prudente des finances publiques à partir de règles budgétaires, le succès de sa politique de ciblage de l’inflation et son régime de change flexible, ont été garants de la stabilité économique et ont suscité la confiance. La pauvreté a ainsi nettement reculé durant les vingt dernières années et l’accès à l’éducation s’est amélioré. Le conflit intérieur violent qui, des décennies durant, a dévasté la Colombie a été mis de côté, et les institutions ont été renforcées. La croissance économique a été robuste, soutenue jusqu’en 2008 par la demande extérieure de matières premières de Colombie, soit un tableau présentant certaines similitudes avec les évolutions observées dans d’autres économies d’Amérique latine et des Caraïbes (ALC) (Graphique 1.2).
Graphique 1.2. La croissance tendancielle a ralenti
Note : L’agrégat ALC-5 désigne la moyenne simple des données relatives aux cinq pays d’Amérique latine et des Caraïbes suivants : l’Argentine, le Brésil, le Chili, le Costa Rica et le Mexique.
Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.
Cependant, la croissance tendancielle était déjà en repli avant la pandémie, suggérant l’existence de freins à caractère plus structurel aux performances économiques. Une évolution démographique favorable avait permis de dynamiser l’emploi et pourrait expliquer en grande partie la croissance colombienne des vingt dernières années (Graphique 1.3). Or, la démographie et l’emploi cesseront à terme de soutenir la croissance, abstraction faite des effets positifs de l’immigration en provenance du Venezuela voisin. Dans le même temps, l’investissement comme la productivité, qui sont d’ordinaire les moteurs premiers de la croissance à long terme, sont en repli du fait d’un manque de concurrence, de la faible ouverture du pays au commerce mondial et d’une base exportatrice encore fortement tributaire des produits de base, qui peut fragiliser le pays face à des chocs sur les prix. La seule voie pour contrecarrer un ralentissement de la croissance passera par des réformes visant à accélérer les gains de productivité. Les perspectives de croissance à long terme de la Colombie dépendront largement de sa capacité à remédier aux problèmes structurels existants.
Graphique 1.3. Le potentiel de croissance de l’économie diminuera au fur et mesure que le dividende démographique s’estompera
Source : Projections de croissance à long terme de l’OCDE, d’après (Guillemette et Turner, 2018[1]).
Les difficultés de la Colombie en matière de croissance et sur le plan social sont intimement mêlées. L’activité informelle empêche la main-d’œuvre de bénéficier des prestations sociales, notamment d’une pension de retraite ou de l’assurance chômage. En conséquence, les dépenses sociales ne profitent pas, pour une large part, à ceux qui en ont le plus besoin (Graphique 1.4). Pour bon nombre d’entreprises, l’activité informelle est une manière de répondre à un environnement difficile pour les entreprises, mais elle les empêche d’accéder au crédit et limite leur productivité et leur croissance. En conservant leur taille modeste et leur caractère informel, les entreprises évitent de lourds prélèvements sur le travail et des réglementations pesantes. La généralisation des obstacles à la concurrence ne fait qu’ajouter aux difficultés d’entrée sur le marché formel, cependant que les entreprises exerçant dans l’économie formelle sont exposées à la concurrence déloyale de concurrents peu performants, mais non déclarés.
Graphique 1.4. Les prestations sociales ne soutiennent pas ceux qui en ont le plus besoin
Source : Fedesarollo, 2021[3], d’après l’Enquête nationale sur le budget des ménages (ENPH, Encuesta nacional de presupuestos de los hogares) du Département administratif national de la statistique (DANE, Departamento Administrativo Nacional de Estadistica).
Les difficultés de l’économie colombienne se conjuguent et empêchent d’allouer la main-d’œuvre et le capital aux entreprises et activités les plus productives, qui seraient essentielles à une croissance plus solide et à une hausse des revenus. En même temps, elles perpétuent la double nature du marché du travail et empêchent la majorité des personnes percevant un revenu d’activité de bénéficier d’une pension de vieillesse ou de l’assurance chômage, ce qui explique le niveau et la persistance des inégalités de revenu. Des réformes en profondeur et simultanées dans plusieurs domaines, plutôt que le saupoudrage de mesures des années passées, seront nécessaires pour que la Colombie libère son plein potentiel et atteigne des niveaux de prospérité plus élevés au service de tous. Les manifestations de mécontentement social qui ont eu lieu dans tout le pays en 2021 ont montré que les Colombiens aspirent à se voir offrir de meilleures chances économiques.
Des réformes seraient largement payantes, ainsi qu’il ressort de simulations effectuées à partir du modèle de croissance à long terme de l’OCDE (Guillemette et Turner, 2018[1]). Un train de mesures ambitieuses, qui permettraient d’améliorer la réglementation nationale et la concurrence, de réduire les obstacles au commerce extérieur, de réformer la fiscalité et de renforcer les institutions, dans l’esprit des politiques poursuivies actuellement au Chili, aurait pour effet d’augmenter le PIB par habitant de 24 points de pourcentage supplémentaires en l’espace de 15 ans, soit 1.6 point de croissance supplémentaire par an (Graphique 1.5). Bien qu’entachées d’une grande incertitude, ces simulations concluent à des effets de grande ampleur puisque la Colombie pourrait alors approcher, en l’espace de 15 ans, les niveaux de PIB par habitant dont profitent actuellement des pays comme le Costa Rica, l’Argentine et l’Uruguay. En revanche, en l’absence de l’impulsion donnée par des réformes, les évolutions démographiques ramèneraient la croissance potentielle de l’économie à 1.6 % sur 15 ans, et à 0.9 % sur 30 ans. Ces chiffres sont nettement inférieurs à la croissance moyenne du PIB de 3.8 %, observée entre 2000 et 2019.
Graphique 1.5. Selon des estimations, des réformes structurelles ambitieuses permettraient d’accroître sensiblement les revenus
Simulations d’après le modèle de croissance à long terme de l’OCDE
Note : Le scénario de référence décrit l’augmentation du PIB potentiel par habitant de la Colombie en fonction des estimations actuelles de croissance potentielle, abstraction faite d’éventuels effets de réformes. Le scénario « réformes des marchés » suppose une amélioration de la réglementation des marchés de produits (RMP), telle que mesurée par l’indicateur RMP de l’OCDE, pour porter celui-ci au même niveau qu’au Chili, tout en alignant par ailleurs les obstacles tarifaires et l’ouverture du compte de capital sur les pratiques en vigueur aujourd’hui dans ce pays. Étant donné que les obstacles non tarifaires ne sont pas pris en compte dans aucun des indicateurs du modèle, la simulation a toutes les chances de n’aboutir qu’à une fourchette basse des effets estimés d’une réduction d’ensemble des obstacles aux échanges en Colombie. Le scénario « réforme fiscale » aligne l’imposition des entreprises sur la moyenne de l’OCDE et le coin fiscal sur le travail sur le niveau mesuré au Chili, en finançant ces mesures par un élargissement des bases d’imposition. Enfin, le scénario « réforme institutionnelle » est celui d’un rapprochement graduel de l’indice de l’État de droit (Kaufmann, Kraay et Mastruzzi, 2015[2]) de la moyenne actuelle de l’OCDE à l’horizon 2060.
Source : Calculs de l’OCDE à partir du modèle de croissance à long terme de l’OCDE (Guillemette et Turner, 2018[1]).
Des réformes porteuses de croissance pourraient être déployées dans plusieurs domaines de l’action publique. Le renforcement des institutions, en luttant contre la corruption et en améliorant la gouvernance économique et l’État de droit, serait une piste possible. Ces mesures pourraient être complétées par des réformes des marchés visant à introduire plus de concurrence et à améliorer l’allocation des ressources, notamment au moyen d’une réglementation plus favorable à la concurrence sur les marchés de produits et d’une levée des obstacles aux échanges internationaux. Enfin, une réforme des prélèvements fiscaux et sociaux pourrait alléger l’imposition qui pèse sur les revenus du travail et réduire une fiscalité des entreprises génératrice de distorsions, en combinant cette réforme à un élargissement notable des bases d’imposition de l’impôt sur le revenu et des taxes sur la consommation.
Il ne sera pas aisé de faire émerger le consensus politique nécessaire à la poursuite des réformes et une approche graduelle s’imposera peut-être. Des mouvements sociaux d’envergure nationale ont paralysé une grande partie du pays en mai 2021, après qu’une proposition de réforme fiscale ait déclenché une forte vague de mécontentement sur fond de pandémie et de forte récession. Alors que la réforme aurait concentré la ponction fiscale supplémentaire sur les ménages relativement plus aisés et aurait permis de financer un renforcement du régime de prestations sociales au profit des ménages modestes, elle a été perçue à tort comme affectant les familles de la classe moyenne. Le débat politique est d’une importance cruciale pour forger un consensus autour d’un programme de réforme et il est primordial que ce débat soit éclairé par des faits et des preuves, notamment sur l’incidence économique des mesures envisagées sur différentes catégories de revenu. La série de recommandations formulées dans cette Étude n’entraînerait aucune charge financière supplémentaire sur les ménages de la moitié inférieure de la distribution des revenus ; elle aurait plutôt pour effet de consolider leur revenu et d’améliorer leur accès aux prestations de protection sociale.
Dans ce contexte, les principaux messages de la présente Étude sont les suivants :
La viabilité des finances publiques et la protection des groupes vulnérables non couverts par les assurances sociales passeront à la fois par une redynamisation de la croissance de la productivité et par la mobilisation de recettes fiscales supplémentaires, notamment grâce à l’élargissement de bases d’imposition étroites.
Le soutien des groupes vulnérables et la réduction des inégalités requerront de modifier en profondeur le régime des prestations de sécurité sociale et leur financement pour inciter plus fortement à la création d’emplois formels.
La poursuite de la lutte contre la corruption nécessitera d’apporter des changements dans les domaines des marchés publics, de la protection des lanceurs d’alerte et du financement des partis politiques.
Enfin, l’accroissement de la productivité pour dynamiser la croissance tout au long de la phase de reprise et à plus longue échéance dépendra d’une réglementation plus propice à la concurrence, d’une fiscalité plus équitable et de la levée des obstacles aux échanges.
L’économie se relève de la pandémie, mais les risques sont importants
La pandémie de COVID-19 a prélevé un lourd tribut sur l’activité économique au deuxième trimestre de 2020. Le PIB s’est contracté de plus de 6.8 % en 2020, soit un plongeon plus profond qu’en moyenne dans la région et inédit dans l’histoire économique de la Colombie. Des mesures de confinement et de distanciation sociale ont été déployées à plusieurs reprises depuis mars 2020. Quatre vagues de propagation du virus ont abouti à des pics temporaires de contaminations en août 2020, janvier 2021, juin 2021 et janvier 2022 (Graphique 1.6). La vaccination a affiché des progrès constants, mais elle accuse un retard par rapport aux autres pays de la région et devrait monter en régime.
Graphique 1.6. Les contaminations au virus du COVID-19 ont connu des niveaux record et la vaccination progresse
Source : Center for Systems Science and Engineering de l’Université Johns Hopkins ; base de données Our World in Data.
Les autorités ont mis en place un large éventail de mesures d’urgence visant à atténuer les retombées économiques de la pandémie. Les mesures prises ont eu pour but d’empêcher les groupes les plus vulnérables de tomber dans la pauvreté, de soutenir les entreprises et de fournir des liquidités suffisantes à l’économie (Encadré 1.1). Ces mesures ont aidé à préserver les emplois, les entreprises et les capitaux. Selon des estimations du FMI, la récession de 2020 aurait été plus forte d’environ 1.5 point de pourcentage en l’absence de ce soutien des pouvoirs publics (IMF, 2021[3]). De la même manière, la pauvreté et les inégalités auraient pu progresser deux fois plus vite sans ce soutien exceptionnel (UNDP, 2021[4]).
Encadré 1.1. Mesures prises par les autorités face à la pandémie de COVID-19
La riposte à la pandémie incluait une suspension temporaire de la règle budgétaire pour 2020 et 2021 pour permettre une relance budgétaire égale à 4.1 % du PIB en 2020 et 2021. Bon nombre des principales mesures prises ressemblent à celles décidées dans de nombreux pays de l’OCDE (OECD, 2021[5]) :
Des mesures de soutien des revenus ont ainsi été adoptées en faveur des plus modestes, en particulier ceux qui travaillent dans le secteur informel. Outre l’extension des transferts monétaires existants, une nouvelle prestation non conditionnelle (Ingreso Solidario) a été instituée en faveur des ménages modestes, spécialement à destination des travailleurs informels ne relevant pas d’autres régimes de protection sociale.
Les mesures d’incitation à l’embauche de jeunes et de femmes ont été renforcées par une réforme fiscale en septembre 2021.
Des subventions salariales temporaires ont été mises en place pour plus de 4 millions d’actifs du secteur formel, couvrant jusqu’à la moitié du salaire minimum (Programa de Apoyo al Empleo Formal, PAEF).
Le système de santé a été renforcé, notamment en lui allouant des ressources supplémentaires. La capacité d’accueil en soins intensifs a été nettement étoffée.
Les autorités monétaires ont abaissé les taux de 250 points de base en mars et septembre 2020 et ont fourni des liquidités supplémentaires à titre temporaire durant le premier semestre de 2020 pour protéger les systèmes de paiement et stabiliser les marchés des changes et des actifs. Le crédit bancaire a bénéficié d’un assouplissement des normes de réserves obligatoires et d’autres règles prudentielles, venant en complément de lignes de crédit et de garanties exceptionnelles en faveur des secteurs spécialement touchés. Des différés d’amortissement ont permis de réduire les défauts de remboursement.
Une réforme fiscale, adoptée en septembre 2021, devrait permettre d’augmenter les recettes publiques nettes d’en moyenne 0.9 % de PIB au cours des dix prochaines années, grâce essentiellement au relèvement de l’imposition des sociétés, à des améliorations dans l’administration fiscale et à la modération des dépenses.
L’activité a vivement rebondi, mais le marché du travail reste morose
Le PIB s’est vivement redressé depuis le second semestre de 2020, sous l’impulsion d’un rebond vigoureux de la consommation privée (Tableau 1.1). En dépit des restrictions de déplacement, le PIB a poursuivi une croissance solide au premier trimestre de 2021. Un mouvement de contestation sociale généralisée, qui a donné lieu à des barrages routiers et a gravement perturbé les chaînes d’approvisionnement locales, a hypothéqué la reprise au deuxième trimestre de 2021, la confiance des consommateurs et les ventes au détail ayant plongé (Graphique 1.7). Une reprise plus durable de la consommation et de l’investissement du secteur privé s’en est suivie au second semestre de 2021. La croissance annuelle du PIB devrait s’établir à 9.5 % en 2021 selon les prévisions, même si les chiffres seront nettement influencés par l’effet de report statistique de l’exercice 2020. À la fin du dernier trimestre de 2021, le PIB devrait être supérieur de 4 % au chiffre du dernier trimestre de 2019. L’inflation globale a progressé depuis avril 2021, s’établissait à 5.6 % à la fin de l’année, et à 6.9 % en janvier 2022, dépassant la marge de fluctuation autour de la cible de 3 %. L’inflation sous-jacente, en revanche, est inférieure à la cible et les anticipations d’inflation restent bien ancrées. La croissance devrait s’établir à 5.5 % en 2022 et à 3.1 % en 2023, tandis que l’inflation devrait refluer vers un niveau proche de l’objectif d’ici la fin de 2023.
Graphique 1.7. Les indicateurs à court terme ont été volatils et l’inflation s’est orientée à la hausse dernièrement
Source : Département administratif national de la statistique (DANE) ; Fedesarrollo (Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo).
À la différence du PIB, le marché du travail est plus lent à se redresser (Graphique 1.8, partie A). Le taux de chômage, déjà relativement élevé avant la pandémie (Graphique 1.8, partie B), demeure supérieur de quelque 1.5 point de pourcentage à son niveau de la fin de 2019. À la fin de 2021, quelque 95 % des emplois perdus pendant la pandémie ont été regagnés. Comme les demandeurs d’emploi découragés ont renoncé à chercher du travail pendant les périodes de confinement en 2020, le taux d’activité a sensiblement diminué. Aujourd’hui, celui-ci est inférieur d’environ 3.8 points à son niveau de décembre 2019 et le taux d’emploi est inférieur de 4.3 points. Les destructions d’emplois ont touché surtout la main-d’œuvre employée dans l’économie informelle et les femmes, ce qui n’a fait que creuser les inégalités existantes. Le taux de chômage des femmes est ainsi de 15.1 %, alors qu’il est de 8.4 % pour les hommes. Le taux d’activité féminin se redresse plus lentement que le taux masculin. Les salaires réels dans l’industrie et le commerce de détail dépassent désormais leurs niveaux d’avant la pandémie.
Graphique 1.8. Le marché du travail se redresse progressivement
Source : Département national de la statistique (DANE) ; CEIC ; Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde.
Tableau 1.1. Indicateurs et prévisions macroéconomiques
1. Contribution aux variations du PIB réel.
2. En fin de période, glissement de décembre à décembre.
3. En fin de période, glissement de décembre à décembre.
Source : Prévisions de l’OCDE ; base de données des Perspectives économiques de l’OCDE ; Département administratif national de la statistique (DANE) ; banque centrale (BRC) ; Minhacienda.
À l’avenir, le maintien des aides budgétaires aux ménages, grâce aux dispositions nouvellement votées sur le renforcement du régime de prestations sociales, favorisera de nouveaux gains de consommation marginaux, mais un rebond plus vigoureux de la consommation privée dépendra du redressement du marché du travail. Des investissements importants dans les infrastructures et la vigueur de la demande dans le secteur de la construction de logements continueront de soutenir l’investissement. La solidité des prix des produits de base et de meilleures perspectives chez les principaux partenaires commerciaux, notamment aux États-Unis et en Chine, devraient aider à maintenir à flot la demande extérieure et conforter le redressement des exportations (Graphique 1.9). Sur fond de progression continue de la campagne de vaccination, 63 % de la population disposaient d’un schéma vaccinal complet au début de février 2022. Quant au PIB, il devrait avoir progressé, en glissement annuel, de 3.9 % à la fin du dernier trimestre de l’année 2022 et de 2.8 % en 2023.
Graphique 1.9. Principaux marchés d’exportation
Source : Nations Unies, base de données statistiques sur le commerce des marchandises (COMTRADE).
Les risques entourant la reprise demeurent importants
Globalement, la Colombie a résisté aux turbulences provoquées par la pandémie et la flexibilité du taux de change a servi d’amortisseur de chocs efficace. Cela étant, d’importants besoins de financement et un double déficit du budget et des comptes extérieurs signifient des vulnérabilités face aux chocs extérieurs et des turbulences sur les marchés financiers mondiaux. Les facteurs déclencheurs pourraient en être une chute soudaine de la demande d’actifs financiers des marchés émergents, potentiellement sur fond de normalisation de la politique monétaire dans les économies avancées.
Si les entrées d’investissement direct étranger (IDE) ont constitué la principale source de financement du déficit des paiements courants, les flux d’investissements de portefeuille ont affiché une forte volatilité et d’importantes sorties de capitaux ont été enregistrées au début de 2020, lorsque les investisseurs mondiaux se sont repliés vers des actifs sûrs, puis à nouveau en 2021, au moment des troubles sociaux. En tant qu’exportateur majeur de matières premières comme le pétrole brut, la Colombie reste exposée aux fluctuations des prix des produits de base. Ses exportations ont sérieusement chuté au début de la pandémie en 2020, sur fond de repli mondial de la demande et des prix des produits de base, entraînant une détérioration des termes de l’échange de la Colombie. En 2021, la situation s’est inversée et les résultats à l’exportation du pays ont repris des couleurs, y compris au-delà des secteurs des industries extractives et de l’énergie, ce qui est particulièrement prometteur (Graphique 1.10). Le déficit des paiements courants s’est contracté en 2020 du fait de la baisse des revenus d’investissement sortants, qui s’explique par la baisse des rendements des investissements de non-résidents en Colombie. Compte tenu du redressement de la demande intérieure, le déficit des paiements courants se creuse à nouveau. L’ajustement des finances publiques, la dissipation des chocs sur les approvisionnements et de solides résultats à l’exportation, y compris dans le secteur des services, devraient permettre de limiter le creusement du déficit au cours des prochaines années.
Graphique 1.10. L’instabilité mondiale a pesé sur les comptes extérieurs
Source : Banque de la République de Colombie (BRC) ; et base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.
La dette extérieure s’établit, selon la définition retenue par le FMI, à 62 % du PIB, un taux qui est supérieur à celui des autres pays de la région et porteur de risques considérables (Graphique 1.11). La Colombie est désormais plus exposée à l’environnement financier mondial, conformément à ce que l’on observe dans d’autres pays de la région. Représentant 33 % de la dette extérieure (ou 22 % du PIB), les réserves de change ont augmenté, notamment grâce aux achats de devises auprès de l’administration centrale (Trésor) ; se situant dans une fourchette moyenne à l’échelle internationale, ces réserves couvrent près de 12 mois d’importations (IMF, 2021[3]). Les effets des facteurs de vulnérabilité extérieurs peuvent de surcroît être amortis par une ligne de crédit modulable sur deux ans auprès du FMI, ouverte jusqu’à mai 2022, dont un tiers seulement a fait l’objet de tirages pour l’instant, le solde de 12.2 milliards USD (4.5 % du PIB de 2020) étant conservé à titre de volant de précaution. Dans le cadre de l’allocation globale de droits de tirage spéciaux (DTS) décidée par le FMI en août 2021, la Colombie a bénéficié de DTS supplémentaires d’une valeur égale à 1 % de son PIB.
Graphique 1.11. La dette extérieure a augmenté, mais les réserves de change sont modestes
Source : Fonds monétaire international (FMI), bases de données des Statistiques financières internationales (SFI) et des Perspectives de l’économie mondiale.
À la mi-2021, les conditions de financement extérieur se sont durcies pour la Colombie, la perception du risque sur la dette publique colombienne ayant été affectée par la décision de deux grandes agences de notation de rétrograder les obligations de l’État colombien en catégorie spéculative. Cette décision est intervenue sur fond de contestation sociale qui a finalement abouti au retrait d’une proposition de réforme budgétaire importante, soulignant par là même la difficulté politique de forger un consensus autour d’un projet d’ajustement des finances publiques. Les écarts de taux sur les obligations souveraines ont commencé à se creuser (Graphique 1.12). La monnaie nationale, qui tend à évoluer parallèlement aux termes de l’échange, s’est dépréciée alors que ces derniers continuaient de s’améliorer. Les incertitudes budgétaires demeurent un risque important à moyen terme, qui pourrait entraîner une augmentation des coûts de financement. Compte tenu du fait que 40 % de la dette est libellée en devises, le durcissement des conditions financières mondiales pourrait aggraver encore ce risque et potentiellement augmenter les risques de refinancement.
Graphique 1.12. La Colombie a résisté aux turbulences financières, mais les indices de perception des risques sont en hausse
Note : Indices EMBI (Emerging Market Bond Indices) de J.P. Morgan, qui mesurent les écarts de rendement entre les indices obligataires des marchés émergents et les titres du Trésor des États-Unis.
Source : Refinitiv.
L’évolution future de la pandémie de COVID-19 demeure un autre risque potentiel d’écart à la baisse par rapport aux prévisions, étant donné les mouvements de balancier observés antérieurement dans les courbes de contaminations et l’apparition possible de variants résistants aux vaccins. Une montée en régime du déploiement de la vaccination aiderait à atténuer ce risque. De surcroît, un certain nombre de facteurs de vulnérabilité à moyen terme pourraient peser sur les résultats de la croissance (Tableau 1.2).
Tableau 1.2. Facteurs de vulnérabilité potentiels majeurs à moyen terme
Les risques d’instabilité financière semblent contenus
Des incertitudes notables entourent l’évolution future de la qualité des actifs dans le secteur financier, car les effets de la crise sur les taux de défaut de remboursement et sur les portefeuilles de prêts ne se sont pas encore fait pleinement sentir. Des risques pourraient en découler pour les institutions financières, dont la situation était solide au début de la pandémie. Les indicateurs de fonds propres et de liquidités se sont redressés, allant au-delà des normes prudentielles, et soutiennent favorablement la comparaison avec d’autres économies émergentes (Graphique 1.13). La mise en conformité obligatoire avec les règles de Bâle III est entrée en vigueur en 2021, ce qui explique une augmentation du ratio de fonds propres mesuré, même si certaines institutions avaient amorcé le processus plus tôt. Des tests de résistance réalisés par la banque centrale laissent penser qu’en cas de choc de croissance en 2021 et 2022, les volants de fonds propres des banques ne tomberaient pas en deçà des seuils réglementaires (Banco de la República, 2021[6]).
Lorsque la pandémie a frappé, la qualité de crédit des emprunteurs a commencé par se dégrader entre juillet 2020 et janvier 2021. Depuis lors, aussi bien le ratio de prêts non performants que l’indicateur plus contraignant des prêts à risque ont diminué (Superintendencia Financiera de Colombia, 2021[7]). Une première série de mesures exceptionnelles de différé d’amortissement et d’assouplissement des règles de classification des prêts est parvenue à expiration en juillet 2020, puis une seconde en août 2021. Les établissements de crédit ont augmenté leurs provisions pour parer à une dégradation potentielle de leur portefeuille de prêts, ces provisions couvrant aujourd’hui 150 % des créances en retard de remboursement. La constitution de ces provisions a érodé les bénéfices des banques à la fin de 2020, ainsi qu’en témoigne la baisse de rentabilité de leurs actifs et de leurs fonds propres, une baisse qui a toutefois été compensée en majeure partie depuis. Les banques ont durci leurs normes de prêt, ce qui peut aider à comprendre pourquoi la croissance globale du crédit s’est vue temporairement bloquée au début de 2021 (Banco de la República, 2021[8]). Depuis lors, le crédit s’est réorienté à la hausse, et le portefeuille total représente aujourd’hui 52 % du PIB.
Le passif du secteur des entreprises s’est établi à 64 % du PIB en 2020, soit 7.5 points de plus qu’en 2019 (Banco de la República, 2021[6]). Ce chiffre tient à un PIB inférieur, mais il indique également que les entreprises ont été en mesure d’obtenir des financements pour couvrir une période de contraction de la demande et de restrictions de déplacement à la fois auprès des banques colombiennes et, lorsqu’il s’agissait de filiales étrangères, auprès de leur société mère non résidente. Les petites et moyennes entreprises, en particulier, ont pu bénéficier de la garantie de l’État pour leurs emprunts, ainsi que d’autres dispositifs du même type, mais quelque 500 000 PME ont dû mettre la clé sous la porte au cours de 2020. Les risques de change peuvent affecter la dette des entreprises privées libellée en devises, qui représente 19 % du PIB et dont une fraction d’environ 6 % du PIB n’est ni couverte, ni due par une entreprise exportatrice ou détenue par des intérêts étrangers. La diminution des résultats d’exploitation qu’ont connue récemment de nombreuses sociétés pourrait également entraîner des risques persistants pour ce segment du marché du crédit puisqu’à la fin de 2020, 21 % environ des entreprises ne disposaient pas, après impôts, d’un revenu suffisant pour couvrir leurs charges d’intérêts (Banco de la República, 2021[9]). Ce taux a augmenté de 200 points de base.
Quant au crédit aux ménages, il s’est provisoirement asséché au début de 2021, mais sa croissance a repris, depuis, pour atteindre 26 % du PIB. La nette progression de l’inclusion financière, sous l’impulsion du règlement sous forme électronique des prestations d’urgence, pourrait bien être l’un des effets hérités de la pandémie. La proportion de détenteurs d’au moins un produit financier a atteint 88 % en 2020, soit un niveau dix fois supérieur aux tendances historiques observées.
Graphique 1.13. Les indicateurs de stabilité financière se sont dégradés de façon marginale pendant la pandémie
Source : CEIC ; Direction générale des Finances de Colombie (Superintendencia Financiera de Colombia, SFC) ; Banque des règlements internationaux (BRI) ; et Banque de la République de Colombie (BRC).
Il faudrait réduire progressivement l’orientation expansionniste de la politique monétaire
La banque centrale de Colombie a acquis une forte crédibilité dans le cadre de son régime de ciblage de l’inflation, en anticipant correctement une hausse de l’inflation au-delà de l’objectif de 3 % en 2016 et en assouplissant les conditions financières à mesure que l’inflation diminuait (Graphique 1.14). Cette crédibilité lui a permis de réduire son taux directeur de 250 points de base par une série de baisses entamée en mars 2020, pour le ramener à un point bas historique de 1.75 %, sachant qu’elle anticipait un recul marqué de l’inflation, à 1.6 %, sur fond d’effondrement de la production et de la demande de crédit. Dans ce contexte, les taux réels sont devenus négatifs. En outre, la banque centrale a étoffé ses opérations d’apport de liquidités en monnaie nationale et en devises, via un élargissement de l’éventail des actifs admis en garantie et des contreparties admises en 2020, tout en réduisant les réserves obligatoires et en réalisant des achats directs temporaires d’actifs en vue de stabiliser les marchés. Ces mesures ont réduit la volatilité, étayé l’offre de crédit et permis une transmission rapide de l’assouplissement de la politique monétaire.
Après être restée bien en deçà de l’objectif de 3 % pendant 12 mois, l’inflation a dépassé ce niveau en mai 2021 et s’est accélérée pour atteindre 6.9 % en janvier 2022. En revanche, les mesures de l’inflation sous-jacente se sont établies à des niveaux nettement plus faibles, la principale de ces mesures (qui exclut les prix des produits alimentaires et les prix administrés) ressortant à 2.5 % en décembre 2021. La hausse des prix du pétrole et des autres produits énergétiques constitue une source de tensions inflationnistes, mais certains des facteurs récents qui y contribuent, tels que les perturbations des chaînes d’approvisionnement liées aux goulets d’étranglement de l’offre au niveau mondial et aux mouvements locaux de contestation sociale, pourraient bien s’avérer temporaires. Les prix des services de télécommunications ont par contre diminué depuis l’arrivée d’un nouvel acteur sur le marché. Les anticipations d’inflation restent bien ancrées autour de l’objectif à un horizon de deux ans.
Les autorités monétaires ont commencé à réduire le soutien apporté à l’économie, en relevant le taux directeur de 225 points de base depuis septembre 2021, au diapason des évolutions observées dans d’autres économies d’Amérique latine. Le taux directeur s’établit à présent à 4.00 %, ce qui correspond toujours à une orientation accommodante. Sur fond de lent redressement du marché du travail, un important volant de capacités inutilisées subsiste dans l’économie, et l’inflation sous-jacente et l’évolution des salaires vont rester modérées pour le moment.
La normalisation progressive de la politique monétaire vers une orientation neutre devrait se poursuivre dans un contexte d’incertitude prononcée. À mesure que les tensions inflationnistes s’accentueront, la politique monétaire devrait retrouver progressivement une orientation globalement neutre, sachant que le niveau estimé du taux directeur neutre s’inscrit dans une fourchette de 4.5 % à 5 % (Banco de la República, 2021[10]). Le rythme des hausses de taux dépendra de l’apparition éventuelle de nouvelles tensions sur les prix, de l’évolution des anticipations d’inflation et de la rapidité de la reprise. L’incertitude grandissante, notamment s’agissant de l’assainissement budgétaire prévu actuellement, pourrait justifier une accélération de ce rythme, le cas échéant. Le taux de change flottant devrait continuer d’amortir les chocs, comme il l’a fait pendant l’épisode de forte dépréciation observé en 2020. Continuer d’accumuler prudemment des réserves de change, pour autant que les conditions financières le permettent, offrirait une assurance complémentaire contre un éventuel durcissement inattendu des conditions financières mondiales.
Graphique 1.14. Les autorités monétaires ont réagi de manière énergique et anticipé l’évolution de l’inflation
Source : CEIC ; Banque de la République de Colombie (BRC) ; et calculs de l’OCDE.
Il faudra réformer les finances publiques pour en renforcer la viabilité et améliorer l’équité du système de prélèvements et de prestations
La réaction énergique des autorités budgétaires, qui ont engagé des dépenses discrétionnaires représentant environ 4.6 % du PIB, a contribué à protéger des millions de ménages, d’entreprises et d’emplois des conséquences encore plus graves qu’aurait pu avoir la pandémie de COVID-19. La réaction des pouvoirs publics a été proche de la moyenne des économies émergentes, mais légèrement inférieure à celles observées au Brésil, au Chili et au Pérou (Graphique 1.15). La règle budgétaire a été opportunément suspendue tant pour 2020 que pour 2021 (Minhacienda, 2021[11]). Le solde budgétaire global a reculé à -7.8 % du PIB en 2020, avant de s’améliorer à -7.1 % du PIB en 2021. Il était justifié que les autorités poursuivent leur politique de relance en 2021, compte tenu du redressement limité du marché du travail et de la nécessité de soutenir en conséquence les ménages pauvres et vulnérables.
Graphique 1.15. La réaction budgétaire de la Colombie à la crise liée au COVID-19 a été substantielle
Mesures budgétaires discrétionnaires cumulées
Note : Estimations au 27 septembre 2021. « Écon. ém. » désigne la moyenne simple des données relatives aux économies émergentes représentées sur ce graphique. « Écon. av. » désigne la moyenne simple des données relatives aux économies avancées suivantes : AUS, BEL, CAN, CHE, CZE, DEU, DNK, ESP, FIN, FRA, GBR, ITA, JPN, KOR, NLD, NOR, NZL, SGP, SWE et USA.
Source : Fonds monétaire international (FMI), base de données sur les mesures budgétaires nationales adoptées face à la pandémie de COVID-19, consultable à l’adresse suivante : https://www.imf.org/en/Topics/imf-and-covid19/Fiscal-Policies-Database-in-Response-to-COVID-19.
Dans les temps à venir, les autorités devront ajuster progressivement la politique budgétaire une fois que la reprise se raffermira en 2022, tout en maintenant en place les mesures exceptionnelles d’aide au revenu en faveur des ménages vulnérables et des secteurs les plus durement touchés jusqu’à ce que le marché du travail se redresse. La réforme budgétaire adoptée par le Parlement en septembre 2021 constitue une avancée importante dans cette direction. Cette réforme devrait se traduire par une amélioration durable du solde budgétaire de l’ordre de 0.9 % du PIB en 2023, dans le cadre d’un plan d’ajustement destiné à ramener le déficit global en deçà de 3 % du PIB en l’espace de 5 ans (Graphique 1.16). Au cours de la période 2022-2032, les recettes de l’administration centrale devraient augmenter de 0.7 point de PIB, tandis que les dépenses devraient diminuer de 5.2 points de PIB, compte tenu du démantèlement progressif des dépenses exceptionnelles liées à la pandémie (Minhacienda, 2021, p. 242[11]). La réforme adoptée par le Parlement ne permettra cependant de réaliser qu’une partie de l’ajustement prévu, puisque l’ajustement budgétaire concentré en début de période devrait se traduire par une amélioration du solde budgétaire de 1.0 point de pourcentage de PIB en 2022 et 1.5 de point de pourcentage en 2023. À un horizon plus éloigné, les estimations de l’OCDE laissent à penser qu’il faudrait un ajustement budgétaire de l’ordre de 1.5 point de PIB pour maintenir l’investissement public à son niveau moyen sur longue période de 1.5 %-2 % du PIB.
Graphique 1.16. L’ajustement budgétaire prévu est axé sur la maîtrise des dépenses
Note : Ces chiffres correspondent aux plans budgétaires de l’administration centrale tirés du cadre budgétaire à moyen terme, corrigés par le plan budgétaire du 4 février 2022 et à l’aide des projections de PIB de l’OCDE.
Source : Ministère des Finances (Ministerio de Hacienda) (Minhacienda, 2021[11]).
Compte tenu de l’ajustement budgétaire prévu actuellement, les projections de l’OCDE laissent à penser que la dette publique brute se stabilisera aux alentours de 59 % du PIB d’ici à 2030 (Graphique 1.17). C’est un chiffre légèrement inférieur au niveau d’endettement actuel, mais supérieur de 8.5 points de PIB à celui de 2019. Il est inférieur au niveau moyen actuel de la dette publique brute des économies de marché émergentes, qui s’établit à 65 % du PIB, ainsi qu’à la moyenne actuelle des pays d’Amérique latine, qui est de 75 % du PIB (IMF, 2021[12]). Cela dit, ce niveau d’endettement laisse aux autorités une latitude nettement plus limitée pour faire face à des besoins de dépenses ou à des risques imprévus, et il serait prudent de reconstituer des marges de manœuvre budgétaires plus importantes. Les coûts budgétaires liés au vieillissement de la population seront modestes par rapport à la situation observée dans d’autres pays de l’OCDE, étant donné que moins de 25 % des personnes âgées ont accès aux pensions contributives et que le coût des pensions non contributives n’est que de 0.1 % du PIB, compte tenu de la faiblesse des prestations versées et de leur couverture limitée.
La réforme budgétaire de 2021 a sensiblement réduit les risques budgétaires. Néanmoins, sachant qu’il reviendra au prochain gouvernement de réaliser environ la moitié de l’ajustement budgétaire prévu en 2023, des risques de mise en œuvre subsistent autour des projections de dette actuelles. Un affaiblissement de la détermination des pouvoirs publics à assainir les finances publiques dans l’avenir pourrait aisément faire dérailler le processus de stabilisation de la dette, de même qu’une légère hausse des taux d’intérêt (Graphique 1.17). Cette dernière pourrait résulter d’un changement de perception des investisseurs internationaux concernant la Colombie ou les actifs des marchés émergents de manière plus générale, ainsi que d’un resserrement plus marqué de la politique monétaire nationale. En mai 2021, les rendements de la dette publique ont sensiblement augmenté après que deux grandes agences de notation eurent retiré les titres d’emprunt de la Colombie de la catégorie investissement, à la suite de mouvements de contestation sociale et du retrait d’une proposition de réforme budgétaire beaucoup plus vaste. Si la dette s’établissait durablement à des niveaux plus élevés, la Colombie pourrait avoir davantage de mal à revenir dans la catégorie investissement et à retrouver les conditions de financement dont elle bénéficiait précédemment. À l’inverse, un train de réformes structurelles ambitieux inspiré des recommandations formulées dans cette Étude renforcerait la croissance (voir le Graphique 1.5) et améliorerait la viabilité de la dette publique. La longue et solide expérience de la Colombie en matière de prudence budgétaire soutiendra également la confiance des investisseurs dans ses comptes budgétaires.
Graphique 1.17. La dette publique a vivement augmenté
Scénarios d’évolution de la dette publique brute
Note : Ce graphique représente la dette publique brute de l’administration centrale. Le scénario de référence repose sur l’hypothèse d’une croissance du PIB correspondant au tableau 1.1 jusqu’en 2023, puis d’une transition progressive vers les estimations de production potentielle obtenues à l’aide du modèle à long terme de l’OCDE. Il est supposé que l’inflation s’établit en moyenne à 3.1 %, et les hypothèses budgétaires de référence retenues sont celles décrites dans Minhacienda (2021), corrigées par le plan budgétaire du 4 février 2022 et à l’aide des projections de PIB de l’OCDE. Le scénario de réformes ambitieuses repose sur l’hypothèse d’une mise en œuvre complète de l’ensemble des réformes décrites dans la note du graphique 1.5. Le scénario d’augmentation du déficit correspond à un accroissement des dépenses primaires de 2 points de PIB par an. Le scénario de hausse du taux d’intérêt se fonde sur une augmentation de 1 point de pourcentage du taux d’intérêt implicite de la dette publique.
Source : Projections de l’OCDE fondées sur les analyses de l’OCDE et Minhacienda (2021).
La réforme budgétaire adoptée par le Parlement en septembre 2021 contribuera à stabiliser la dette publique, mais elle n’entraînera pas de remise à plat des dépenses et des recettes publiques. Les plans d’ajustement actuels reposent dans une large mesure sur des coupes dans les dépenses (Graphique 1.16), qui impliquent une réduction de l’investissement, une suppression progressive des dépenses sociales liées à la pandémie d’ici à la fin de 2022, et une limitation sensible des dépenses de l’administration publique, passant notamment par un gel général des recrutements (Minhacienda, 2021[11]), et une partie de ces coupes pourrait s’avérer difficile à concrétiser au fil des ans. Les seules sources de recettes supplémentaires résident dans l’augmentation des impôts prélevés sur les sociétés, dont le niveau est déjà élevé par rapport à ceux observés dans les autres économies de l’OCDE, et dans une amélioration bienvenue de la collecte des impôts, qui avait fait l’objet de recommandations dans des travaux antérieurs de l’OCDE (OECD, 2019[13]).
La réforme reflète un large compromis politique consécutif aux mouvements de contestation sociale de mai, mais elle est loin d’être optimale au regard de la nécessité de longue date d’accroître les recettes publiques en Colombie et de l’exacerbation de problèmes sociaux persistants à la suite de la pandémie de COVID-19. Le secteur public colombien est modeste en termes de comparaison internationale, y compris par rapport aux autres pays de la région (Graphique 1.18). Limitées à 20 % du PIB, les recettes publiques sont insuffisantes pour satisfaire des revendications sociales grandissantes, panser les plaies de la pandémie et préserver les investissements publics essentiels. La nécessité d’accroître les recettes publiques et de remédier à des problèmes de longue date concernant le système d’imposition a été évoquée dans les précédentes Études économiques consacrées à la Colombie (OECD, 2019[13] ; OECD, 2017[14] ; OECD, 2015[15] ; OECD, 2013[16]).
Graphique 1.18. Les recettes du secteur public colombien sont faibles en termes de comparaison internationale
Note : PAL désigne la moyenne simple des données relatives aux pays d’Amérique latine suivants : ARG, BRA, CHL, COL, CRI, MEX et PER.
Source : OCDE, base de données mondiale des statistiques des recettes publiques.
Une réforme fiscale ambitieuse est nécessaire pour remédier à des problèmes qui se posent de longue date
La faiblesse des recettes fiscales de la Colombie tient essentiellement au très bas niveau de ses recettes d’impôt sur le revenu des personnes physiques comparées à celles des autres économies de l’OCDE (Graphique 1.19). Par ailleurs, les recettes d’impôt sur les sociétés sont plus de 2.5 fois supérieures à la moyenne de l’OCDE. Dans le domaine fiscal, l’OCDE avait précédemment recommandé de rééquilibrer la charge fiscale en allégeant l’imposition des sociétés pour alourdir les prélèvements sur les revenus des personnes physiques, de simplifier le système d’imposition, de réduire les dépenses fiscales et de prendre des mesures plus ambitieuses pour faire reculer la fraude fiscale, comme cela avait été souligné dans l’Étude économique de 2019 consacrée à la Colombie (OECD, 2019[13]) et dans un rapport de 2021 sur les dépenses fiscales (OECD, Dian et Ministerio de Hacienda, 2021[17]).
Graphique 1.19. La structure fiscale de la Colombie est éloignée de la moyenne de l’OCDE
Note : Les recettes fiscales recouvrent les rentrées nettes d’impôts de tous les niveaux d’administration.
Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques.
Malgré 20 réformes fiscales engagées au cours des 20 dernières années, aucune mesure efficace n’a été prise pour remédier aux carences structurelles du système d’imposition colombien et la structure fiscale est restée relativement stable (Graphique 1.20). La plupart des réformes antérieures ont été modestes et parcellaires, apportant des correctifs limités aux carences existantes, tout en créant de nouvelles.
Graphique 1.20. La composition des recettes et des dépenses publiques est restée stable
Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques ; et Département administratif national de la statistique (DANE, Departamento Administrativo Nacional de Estadistica).
Environ 5 % seulement des personnes ayant des revenus d’activité (1.6 million d’individus) acquittent l’impôt sur le revenu des personnes physiques, étant donné que l’abattement à la base représente environ 3 fois le salaire moyen. Cela permet non seulement à l’ensemble de la classe moyenne mais aussi à de nombreuses personnes ayant des revenus d’activité élevés de ne pas payer d’impôt sur le revenu des personnes physiques, tout en réduisant les possibilités d’imposition progressive (Graphique 1.21). La Colombie dispose de marges de manœuvre considérables pour accroître le nombre de personnes redevables de l’impôt sur le revenu des personnes physiques sans affecter la moitié inférieure de la distribution des revenus. En outre, la situation actuelle implique que la plupart des individus ne soumettent pas de déclaration d’impôt sur le revenu, ce qui prive l’État d’un important mécanisme de ciblage potentiel dans une optique de redistribution via le système d’impôts et de transferts (voir le chapitre 2). Cela explique pourquoi le système de prélèvements et de prestations a toujours eu peu d’effet sur les inégalités de revenu en Colombie, par rapport à d’autres pays de l’OCDE. Il faudrait réduire progressivement l’abattement à la base au titre de l’impôt sur le revenu des personnes physiques, tout en abaissant le taux d’imposition applicable à la première tranche de revenu (qui s’établit actuellement à 19 %), qui est élevé en termes de comparaison internationale, et en procédant aux baisses de cotisations de sécurité sociale évoquées dans le chapitre 2. Une telle réforme permettrait simultanément de réduire les taux d’imposition ainsi que d’élargir la base d’imposition et de définir un barème d’imposition plus progressif, tout en renforçant les incitations à la création d’emplois formels.
Une priorité immédiate et une première mesure à prendre pour réformer l’impôt sur le revenu des personnes physiques consisterait à réduire les dépenses fiscales, comme cela a été évoqué dans le rapport de 2021 de l’OCDE sur les dépenses fiscales (OECD, Dian et Ministerio de Hacienda, 2021[17]). Les exonérations appliquées à certains revenus et les déductions d’impôt, dont certaines augmentent avec le revenu, se traduisent par des pertes de recettes de l’ordre de 0.7 point de PIB et réduisent sensiblement la progressivité de l’impôt (Minhacienda, 2021[11]). Ces dispositions bénéficient principalement aux ménages à haut revenu. Les versements d’intérêts d’emprunt hypothécaire, les cotisations aux régimes privés d’assurance maladie, l’épargne retraite facultative et les indemnités de licenciement peuvent tous être déduits du revenu imposable. Les cotisations de retraite, y compris au titre de dispositifs facultatifs, peuvent être déduites quasiment sans limite, et la plupart des prestations de retraite ne sont pas imposées non plus, malgré leur caractère hautement régressif en l’état actuel du système de retraite (Chapitre 2). De solides arguments militent en faveur d’une imposition des pensions d’un montant élevé, compte tenu de la nature régressive des subventions publiques implicites dont bénéficient leurs titulaires aujourd’hui. Cela permettrait de concentrer en début de période une partie des économies escomptées d’une réforme des retraites. Le montant total des exonérations d’impôt sur le revenu est actuellement plafonné à 40 % du revenu imposable, mais ce seuil pourrait être nettement abaissé.
Le taux d’imposition des dividendes au niveau des personnes physiques n’est aujourd’hui que de 10 %, sachant qu’il est nul pour la première tranche de 3000 USD, qui équivaut à environ une année de salaire minimum. Il serait possible de revoir à la hausse le taux d’imposition des dividendes et de supprimer cette exonération, dans le cadre d’un transfert partiel de charge fiscale sur les revenus du capital effectué des sociétés vers les actionnaires.
Graphique 1.21. Peu d’individus seulement acquittent l’impôt sur le revenu des personnes physiques
Source : OCDE (2021), Les impôts sur les salaires 2021, https://doi.org/10.1787/24d05263-fr.
Le taux de droit commun de l’impôt sur les sociétés s’établit à 35 % en 2022, soit un niveau élevé par rapport à la moyenne de l’OCDE, qui est de 24 % (Graphique 1.22). Des dispositions législatives réduisant progressivement ce taux à partir de 2021 avaient été adoptées, avant que la réforme budgétaire de 2021 n’instaure un taux de 35 %. Ce taux élevé de l’impôt sur les sociétés vient s’ajouter à d’autres prélèvements extrêmement distorsifs appliqués aux entreprises, tels que la taxe locale sur les activités industrielles et commerciales (ICA, Impuesto de Industria y Comercio), qui affaiblissent globalement les incitations à l’investissement et ont probablement des effets négatifs sur la croissance (OECD, Dian et Ministerio de Hacienda, 2021[17] ; Arnold et al., 2011[18]). En outre, nombre des exonérations et autres avantages fiscaux actuels pourraient être revus en priorité, ce qui pourrait se traduire par un accroissement des recettes pouvant aller jusqu’à 1 point de PIB tout en remédiant à l’inéquité actuelle du système d’imposition (Minhacienda, 2021[11]). Ainsi, le taux réduit d’imposition et les exonérations de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) dont bénéficient simultanément les « zones franches », dont certaines se limitent à une seule et même entreprise, n’ont jamais fait l’objet d’une analyse coûts-avantages systématique, et il est probable que leurs effets de distorsion l’emportent sur leurs effets bénéfiques. Ce régime est utilisé de manière prédominante par des entreprises tournées vers le marché intérieur. Les effets de distorsion inhérents à la conception du régime d’imposition des sociétés constituent également un des facteurs à l’origine du nombre élevé d’entreprises non constituées en société, et il faudrait y remédier en réformant globalement la fiscalité des sociétés de manière à la simplifier pour toutes les entreprises, au lieu d’y ajouter de nouvelles exonérations.
Graphique 1.22. Le taux d’imposition des sociétés est élevé
Source : OCDE, base de données des Statistiques des recettes publiques.
Les autorités pourraient accroître sensiblement les recettes de TVA en limitant le champ d’application des exonérations et des taux réduits et en renforçant la discipline fiscale (Graphique 1.23), tout en mettant en place des mécanismes de compensation afin de protéger les ménages les plus pauvres. L’effet budgétaire global des exonérations et des taux réduits de TVA représente 4.9 % du PIB (Minhacienda, 2021[11]). Les taux zéro, les taux réduits et les exonérations portent non seulement sur des produits de consommation de base, mais aussi sur un large éventail de biens et de services dans les domaines de la santé, de l’éducation, de l’alimentation, des médicaments et des transports, auxquels s’ajoutent les ordinateurs, les tablettes et les téléphones portables jusqu’à un certain seuil de prix. In fine, l’essentiel du manque à gagner fiscal correspondant est imputable aux ménages ayant des revenus élevés. Il serait possible de supprimer ces dépenses fiscales tout en prenant des mesures de compensation en faveur des ménages pauvres sous forme de prestations sous conditions de ressources, de manière à améliorer le ciblage des aides qui leur sont destinées. Les autorités ont commencé à mettre en place une telle prestation compensatoire (Compensación del IVA) en 2020. Elle pourrait être mieux intégrée avec les prestations dont bénéficient déjà les pauvres, mais une fois qu’elle touchera tous les ménages à faibles revenus, les autorités pourront progressivement supprimer les dispositions dérogatoires en matière de TVA, tout en revoyant à la hausse les prestations compensatoires. La pratique consistant à appliquer certains jours une exonération de TVA devrait cesser, dans la mesure où elle ne correspond à aucun objectif légitime de l’action publique.
Pour que ces réformes fiscales soient politiquement viables, il sera peut-être nécessaire de les mettre en œuvre progressivement, et il faut identifier clairement quels en seront les gagnants et les perdants. Conjuguée à une réforme des prestations sociales comme celle évoquée dans le chapitre 2, une réforme en profondeur de la fiscalité serait très bénéfique en termes nets à toutes les personnes appartenant à la moitié inférieure de la distribution des revenus, ainsi qu’à celles dont le revenu n’est guère supérieur au salaire minimum. S’agissant du calendrier de ces réformes, l’abaissement du seuil d’imposition au titre de l’impôt sur le revenu des personnes physiques, qui s’accompagnerait d’une réduction des cotisations de sécurité sociale, pourrait être progressif, tandis que la suppression des dépenses fiscales dans une large mesure régressives pourrait être plus immédiate. Les effets potentiels induits sur le pouvoir d’achat des ménages modestes par l’augmentation de la TVA sur certains produits de consommation seraient compensés au moyen de prestations.
Graphique 1.23. Les exonérations et les taux spécifiques réduisent les recettes de TVA
Note : Le ratio des recettes de TVA (RRT) est le rapport entre les recettes de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) effectivement collectées et celles qui auraient théoriquement été obtenues si la TVA avait été appliquée au taux normal à l’ensemble de la consommation finale. Les agrégats OCDE et ALC (qui désigne la région de l’Amérique latine et des Caraïbes à l’exclusion de la Colombie) correspondent à des moyennes simples des données relatives aux pays représentés sur ce graphique, et les données concernant le Canada couvrent uniquement la TVA fédérale.
Sources : OCDE (2019), Tendances des impôts sur la consommation 2018 ; et OCDE (2019), Revenue Statistics in Latin America and the Caribbean 2019.
Des améliorations de l’administration de l’impôt pourraient renforcer la collecte des recettes
La Colombie a réalisé des progrès sensibles en termes d’amélioration de l’administration de l’impôt et de réduction de la fraude fiscale, notamment grâce à une amélioration continue des systèmes d’information, de la gestion des ressources humaines, de la gouvernance de l’administration fiscale et des échanges de renseignements avec d’autres pays (OECD, 2019[19] ; OECD, 2015[15] ; IMF, 2021[3]). Ces efforts ont permis d’améliorer la collecte des impôts. L’accord fiscal international négocié il y a peu à l’OCDE et le récent accord sur l’échange de renseignements conclu avec le Panama peuvent offrir de nouvelles possibilités de coopération internationale en matière de fiscalité.
Il existe cependant des marges de manœuvre considérables pour faire reculer la fraude fiscale et renforcer l’administration de l’impôt, puisque certaines estimations laissent à penser que la fraude fiscale se traduit aujourd’hui par des pertes de recettes représentant plus de 5 % du PIB (Benítez et al., 2021[20]). Tant la complexité du système d’imposition colombien que l’ampleur des activités informelles parmi les entreprises et les travailleurs constituent des facteurs essentiels réduisant les rentrées d’impôts (Pinto López et Tibambre, 2019[21] ; Benítez et al., 2021[20]). Améliorer la confiance dans les pouvoirs publics contribuerait aussi à renforcer la discipline fiscale (OECD, 2019[22]). Il faudrait également déployer davantage d’efforts en matière d’application de la législation fiscale, tout en améliorant les incitations au respect de cette législation par le biais d’une réforme des impôts.
Une façon d’aller de l’avant consisterait à faire fond sur les progrès antérieurs et à s’attacher à renforcer encore l’investissement dans les bases de données et les technologies de l’information pour permettre un recoupement des informations provenant de sources différentes. Pour commencer, on pourrait établir un lien entre les registres douaniers et fiscaux. Le registre des contribuables actuel ne couvre que 8 % de la population, contre 55 % au Chili. Parmi les nombreux travailleurs indépendants, rares sont ceux qui paient des impôts. Accroître le nombre de personnes redevables de l’impôt sur le revenu des personnes physiques, comme cela a été recommandé plus haut, permettrait d’étoffer les bases de données actuelles. L’administration de l’impôt, notamment pour les impôts sur le patrimoine, bénéficierait aussi d’un élargissement de la couverture des cadastres, qui faciliterait également la mise en œuvre de l’accord de paix et la lutte contre la déforestation.
La facturation électronique progresse et ouvre des perspectives notables d’augmentation des rentrées d’impôts, comme le montre l’exemple du Chili (Barreix et Zambrano, 2018[23]). Les autorités pourraient mettre à profit ces avancées pour limiter l’utilisation des espèces, qui représentent 90 % de l’ensemble des transactions privées, soit une proportion nettement plus élevée que dans d’autres économies émergentes comme le Brésil ou la Turquie (Pérez et Pacheco, 2016[24]). Interdire les transactions en espèces au-delà d’un certain seuil, ou taxer l’utilisation des espèces, est une mesure employée dans de nombreuses économies pour lutter contre la fraude fiscale, notamment au Mexique (Gobierno de México, 2021[25]). La taxe de 0.4 % appliquée actuellement à la plupart des transactions financières pourrait être remplacée par une taxe prélevée uniquement sur les retraits d’espèces importants, comme cela avait été recommandé dans de précédentes Études économiques de l’OCDE (OECD, 2019[19] ; OECD, 2015[15]).
L’efficacité des dépenses publiques pourrait être améliorée
Il est possible d’améliorer nettement l’efficacité des dépenses publiques en les ciblant mieux et en évaluant les programmes de dépenses et les dépenses fiscales existants au moyen d’un examen systématique des dépenses, pour ne conserver que ceux qui s’avèrent contribuer de manière positive et économiquement efficiente à la réalisation d’objectifs clairement définis, tout en supprimant progressivement les autres. Les efforts accomplis actuellement en ce sens pourraient s’accélérer. Les subventions à l’électricité et au gaz, par exemple, sont mal ciblées sur les ménages pauvres auxquels elles sont en principe destinées. Soixante-dix pour cent des subventions implicites découlant du système public de retraite contributif, qui représentent 3.4 % du PIB, bénéficient aux ménages des trois déciles supérieurs de la distribution des revenus (Levy et Cruces, 2021[26]). Même lorsque des programmes sont conservés, réduire leur fragmentation pourrait permettre d’éviter des doublons et de réaliser des économies. Dans l’agriculture, les subventions aux intrants détournent des ressources rares des services de vulgarisation et d’assistance technique, qui seraient plus efficaces pour mettre en place des conditions propices à une croissance durable dans ce secteur (OECD, 2021[27]). S’agissant des dépenses sociales, par exemple, les nouvelles prestations destinées aux travailleurs informels ayant perdu leurs revenus pendant la pandémie et le nouveau mécanisme de compensation de la TVA en faveur des pauvres ne sont pas intégrés avec les dispositifs existants, ce qui accentue la fragmentation des programmes et le manque de coordination globale. Un résumé des effets budgétaires qu’aurait la mise en œuvre de diverses recommandations est présenté dans le Tableau 1.3.
Tableau 1.3. Impact budgétaire à moyen terme de certaines recommandations
Source : Estimations de l’OCDE.
Renforcer le cadre budgétaire
Un cadre budgétaire solide fondé sur des règles a assuré la stabilité macroéconomique et la discipline budgétaire pendant des décennies. Des objectifs budgétaires sont définis chaque année dans une optique de réduction progressive du déficit budgétaire structurel, tandis qu’un cadre budgétaire complet à moyen terme, publié chaque année, garantit une programmation cohérente et une transparence budgétaire à un horizon pluriannuel (Minhacienda, 2021[11]). La règle budgétaire en place entre 2011 et 2019 limitait le déficit structurel, mais offrait des marges de manœuvre importantes en cas de choc subi par les cours du pétrole ou par l’activité économique. Cette règle a été suspendue pour 2020 et 2021, afin de permettre au pays de faire face à la pandémie de COVID-19. Bien qu’elle ait été pleinement respectée, cette règle budgétaire n’a pas permis d’endiguer la montée de la dette publique, qui est passée de 37 % du PIB en 2011 à 50 % en 2019. Cela peut s’expliquer en partie par des chocs macroéconomiques négatifs tels que la baisse marquée des cours du pétrole intervenue en 2014.
Afin de remédier à cette lacune, la réforme budgétaire de septembre 2021 a instauré une nouvelle règle intégrant un point d’ancrage explicite défini en termes d’endettement. Plus précisément, elle fixe un plancher pour le solde primaire net structurel (calculé hors revenus financiers) directement déterminé en fonction de la dette publique nette, définie comme la dette publique brute diminuée des actifs financiers liquides à court terme (Graphique 1.24).
En vertu de cette nouvelle règle, le solde primaire doit être excédentaire dès lors que la dette est supérieure à 53 % du PIB. Pour le niveau actuel de la dette publique nette, par exemple, la règle exigerait un solde primaire net structurel de +1.2 % du PIB. Compte tenu du niveau actuel des paramètres que constituent le taux d’intérêt implicite et la croissance du PIB, les résultats budgétaires imposés par la nouvelle règle entraîneront une hausse progressive du niveau d’endettement retenu comme point d’ancrage à 55 % du PIB. Le niveau de solde primaire net structurel exigé est plafonné à 1.8 % du PIB si la dette nette excède 70 % du PIB. À ce niveau d’endettement, le solde budgétaire exigé permettrait encore de réduire la dette même si le taux d’intérêt implicite de l’encours total de la dette devait dépasser de 220 points de base son niveau de 2019. En l’état actuel des choses, il semble assez probable que le respect de cette nouvelle règle budgétaire permettra d’empêcher de futures augmentations de la dette publique et d’enclencher un processus progressif de désendettement. Les dispositions décrites ci-avant devraient entrer en vigueur en 2026. À court terme, un dispositif transitoire limite le solde primaire net structurel à -4.7 % du PIB en 2022, -1.4 % du PIB en 2023, -0.2 % du PIB en 2024 et +0.5 % du PIB en 2025.
Graphique 1.24. La nouvelle règle budgétaire lie le déficit primaire au niveau de la dette
Source : Calculs de l’OCDE fondés sur la loi n° 1473 de 2011, telle que modifiée par la loi sur l’investissement social (Ley de Inversión Social) de 2021.
La création d’un conseil budgétaire indépendant avait été recommandée dans des travaux antérieurs de l’OCDE et dans un rapport de 2017 de la Commission des dépenses et des investissements publics (Tableau 1.4) (Bernal et al., 2018[28] ; OECD, 2019[13]). La réforme budgétaire de 2021 pose les fondements juridiques de la création d’un Comité autonome de la règle budgétaire, composé de 2 membres du Congrès et de 5 membres externes salariés. Cela représente certes un progrès par rapport aux experts non rémunérés travaillant à temps partiel qui constituaient le précédent conseil budgétaire, mais le budget et l’indépendance financière du nouvel organe ne sont pas définis par la loi, ce qui signifie qu’il est loin de pouvoir jouer le rôle d’une institution budgétaire véritablement indépendante. En Amérique latine, le Brésil, le Chili et le Costa Rica ont réussi à mettre sur pied de telles institutions, qui élaborent en général régulièrement des rapports prospectifs sur les évolutions budgétaires et la viabilité de la dette et estiment le coût budgétaire des projets de loi. Pour reproduire l’expérience réussie des autres pays, la Colombie devrait prévoir un budget raisonnable et stable, garanti par la loi, permettant de recruter à temps plein des analystes qualifiés, et préserver le processus de sélection des membres du conseil budgétaire de toute ingérence politique.
Tableau 1.4. Recommandations antérieures de l’OCDE concernant les politiques macroéconomiques
Source : OCDE, 2019[14].
Favoriser une reprise inclusive
La pauvreté et les inégalités restent des enjeux cruciaux en Colombie et y répondre nécessitera une croissance solide et durable, ainsi que de profondes réformes des politiques dans le domaine social, du marché du travail et de l’éducation. La Colombie fait partie des pays qui présentent les niveaux les plus élevés d’inégalités de revenu et d’emploi informel en Amérique latine et dans le monde (Graphique 1.25). Après des années de recul, les inégalités de revenu s’aggravent depuis 2017 et la pandémie de COVID-19 ne fait que les accentuer désormais. La crise sanitaire a également creusé l’inégalité des chances, avec des effets disproportionnés sur les catégories les moins favorisées, en particulier en matière d’éducation.
Graphique 1.25. Les inégalités et l’emploi informel sont élevés
Note : Les coefficients de GINI sont estimés à partir du revenu disponible des ménages après impôts et transferts. S’agissant de l’emploi informel, les dernières données disponibles datent de 2019, à l’exception de l’Argentine, du Brésil et du Pérou (2018), du Mexique (2017) et de la Turquie (2015).
Source : Banque mondiale, Indicateurs de développement dans le monde ; Département administratif national de la statistique (DANE, Departamento Administrativo Nacional de Estadistica) ; base de données de l’OCDE sur la pauvreté ; et base de données ILOSTAT sur l’emploi informel.
Des réformes ambitieuses sont nécessaires pour remédier à des problèmes sociaux qui se posent de longue date
La pandémie a mis en évidence des lacunes notables en matière de protection sociale, en particulier celle des travailleurs du secteur informel. L’économie informelle est un phénomène complexe et il convient d’y remédier en formulant une stratégie pluridimensionnelle, dont une profonde refonte des systèmes de protection sociale serait l’un des éléments essentiels. En Colombie, les travailleurs déclarés (secteur formel) bénéficient d’une bonne protection sociale. Toutefois, environ 60 % des travailleurs du secteur informel n’y ont pas accès, si ce n’est à des prestations de santé quasi universelles (OECD, 2019[13] ; OECD, 2015[15]). Une bonne partie des dépenses sociales sont globalement mal ciblées et reviennent à distribuer de rares ressources publiques à des populations qui ne sont pas pauvres. S’agissant des pensions de retraite, plus de 65 % des travailleurs qui cotisent pour leur retraite ne pourront pas faire valoir leurs droits en fin de carrière, compte tenu des allers et retours entre les secteurs formel et informel (Levy et Cruces, 2021[26]). Près de 20 % des recettes publiques sont consacrées à subventionner les pensions de retraite de seulement 4 % de la population. Certains travailleurs du secteur informel perçoivent des prestations non contributives, mais malgré le renforcement des dispositifs pour lutter contre les conséquences du COVID-19, leur accès reste parcellaire et le montant des aides très faible. Ainsi, les pensions non contributives ne représentent qu’un dixième du salaire minimum (Levy et Cruces, 2021[26]).
Comme expliqué en détail au chapitre 2 de cette Étude économique, le système de protection sociale colombien créé un cercle vicieux. En effet, les travailleurs informels ne perçoivent pratiquement aucune prestation, alors que l’économie informelle est entretenue par le niveau élevé des coûts non salariaux qui financent les prestations du secteur formel (Levy et Cruces, 2021[26] ; Meléndez, Alvarado et Pantoja, 2021[29] ; IMF, 2021[3] ; OECD, 2019[13]). Les prestations sociales destinées aux travailleurs déclarés sont en grande partie financées par les cotisations et les coûts de main-d’œuvre non salariaux, qui peuvent atteindre 55 % du salaire minimum et sont élevés à l’échelle internationale (IMF, 2021[3]), ce qui, conjugué à un salaire minimum élevé, dont le montant est proche du salaire médian, renchérit le coût des emplois formels et encourage l’économie informelle.
L’une des pistes pour mettre un terme à ce cercle vicieux serait d’établir des prestations non contributives uniques et universelles pour chacun des trois grands objectifs de l’action publique : éradiquer la pauvreté, assurer une pension de vieillesse à tous et fournir des services de santé de base. Elles remplaceraient les aides sociales actuelles, caractérisées par leur morcellement, leur ciblage médiocre et leur financement par des cotisations. Il conviendrait d’abandonner progressivement le financement fondé sur les cotisations des travailleurs déclarés en réduisant sensiblement les cotisations de sécurité sociale (Levy et Cruces, 2021[26]). Les calculs de l’OCDE laissent penser qu’à long terme, une telle réforme nécessiterait la mobilisation de ressources supplémentaires, à hauteur de 1 % du PIB, qui devraient être financées par la fiscalité générale (voir chapitre 2). Parallèlement à la baisse des cotisations de sécurité sociale, l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) pourrait être majoré et l’assiette de la TVA élargie. Il est important d’observer que l’IRPP diffère, économiquement parlant, des cotisations de sécurité sociale dans ce contexte, même si les deux types de prélèvements sont largement supportés par les ménages. En effet, l’IRPP porte sur l’ensemble des sources de revenu, pas seulement sur les revenus du travail déclaré, et il permet la progressivité des barèmes, y compris des taux zéro sur les bas revenus.
S’agissant des travailleurs actuellement déclarés, une partie des cotisations de sécurité sociale serait fiscalisée via l’impôt sur le revenu. La réduction des dépenses fiscales et de l’abattement à la base de l’IRPP à un niveau proche du salaire minimum, qui est actuellement supérieur à ce que gagnent 50 % des actifs, laisse une marge de manœuvre conséquente à cette fin. Assujettir à l’impôt sur le revenu un peu moins de la moitié des travailleurs rémunérés, contre 5 % actuellement, permettrait aussi de remédier à un problème qui se pose de longue date en matière de collecte de recettes. Concernant les travailleurs déclarés percevant des rémunérations relativement plus élevées, une progressivité accrue du barème fiscal entraînerait une majoration de leur imposition.
En revanche, les travailleurs du secteur informel et ceux dont les revenus sont en deçà ou proches du salaire minimum auraient davantage de chances de trouver un emploi dans le secteur formel et verraient leur rémunération augmenter. La baisse des coûts non salariaux, intervenue à l’occasion d’une réforme de la fiscalité en 2012, s’est avérée un accélérateur efficace de régularisation de l’emploi informel (Morales et Medina, 2017[30] ; Fernandez et Villar, 2017[31] ; Bernal et al., 2017[32] ; Kugler, Kugler et Herrera-Prada, 2017[33]).
La réforme conjuguée des prélèvements et des prestations aurait un effet progressif notable et améliorerait sans conteste la situation financière de la partie inférieure de la distribution des revenus. La pauvreté serait en grande partie éliminée, car les prestations en espèces, à condition d’augmenter sensiblement leur couverture, permettraient de rehausser tous les revenus jusqu’au seuil de pauvreté. Les inégalités de revenu, mesurées par le coefficient de Gini, reculeraient de 13 points de pourcentage, soit une baisse de 25 %. Du fait de cette diminution, le coefficient de Gini de la Colombie ne dépasserait plus que d’environ 7 points de pourcentage la moyenne de l’OCDE, contre 20 points actuellement. Il ne s’agirait que de l’effet immédiat, puisque viendraient s’y ajouter les avantages à long terme liés à une nette réduction de l’activité informelle. Compte tenu des troubles sociaux survenus en 2021, il conviendrait de procéder prudemment et progressivement à l’élargissement du périmètre de l’IRPP et d’accompagner le processus d’importants efforts de communication pour expliquer quels déciles de distribution des revenus de la Colombie auraient à gagner ou à perdre à une réforme combinée des prélèvements et des prestations. Les initiatives visant à faire appliquer les mesures de lutte contre l’emploi informel constitueraient un complément important à une telle amélioration du dispositif d’incitation à la régularisation et devraient donc être renforcées en parallèle.
Répondre à des enjeux cruciaux en matière d’éducation
Le système éducatif a été très perturbé par la pandémie, d’où l’aggravation de problèmes qui se posaient déjà de longue date. Avant la crise sanitaire, les résultats scolaires de la Colombie dans l’enseignement secondaire étaient médiocres par rapport à la moyenne de l’OCDE (Graphique 1.26, partie A). En outre, on constatait une forte corrélation entre les résultats des élèves et leur milieu socioéconomique d’origine (Graphique 1.26, partie B). Compte tenu de la période de fermeture des établissements scolaires colombiens pendant la pandémie, la plus longue de la région et de l’OCDE, il est probable que ces inégalités vont continuer de se creuser.
En octobre 2021, environ 22 % des élèves n’étaient pas encore retournés en classe (Fundación Empresarios por la Educación, 2021[34]). Concernant les élèves issus de ménages vulnérables et des zones rurales, les cours à distance n’ont pas pu vraiment compenser l’absence d’apprentissage en classe en face à face, étant donné les écarts importants d’accès aux ressources numériques et aux compétences dans ce domaine. Seuls 32 % des élèves défavorisés disposent d’un accès Internet à leur domicile, contre 93 % chez ceux issus de milieux plus aisés (OECD, 2020[35]). Aussi le déploiement plus rapide des connexions à l’Internet dans tout le pays n’en est-il que plus justifié.
Graphique 1.26. La Colombie accuse un retard dans les résultats scolaires des élèves
1. La partie B indique la probabilité accrue que les élèves du quartile inférieur de l’indice PISA de statut économique, social et culturel (ESCS) aient des résultats en deçà de la compétence minimum en compréhension de l’écrit, comparativement aux élèves favorisés (des 3 derniers quartiles de la distribution ESCS).
Source : OCDE, base de données PISA 2018.
Afin de remédier aux conséquences de la pandémie sur les inégalités, il conviendra de cibler davantage les enfants issus des milieux défavorisés. Selon des données préliminaires, les taux de décrochage dans l’enseignement secondaire ont progressé de 25 % de 2019 à 2020, en particulier parmi les enfants scolarisés dans des établissements publics et issus de ménages vulnérables en zones rurales (Ministerio de Educación, 2021[36]). Il sera essentiel de mettre en œuvre des programmes ciblés pour remédier à l’incidence négative des fermetures d’établissements scolaires, en particulier dans le but de réintégrer les jeunes et les enfants sortis du système éducatif pendant la pandémie, et d’aider les élèves à rattraper les retards pris, du fait des fermetures de classes, dans leurs acquisitions (OECD, 2018[37] ; Kraft et Falken, 2021[38]). Un programme récent, financé par la Banque mondiale, constitue une mesure allant dans le bon sens. Des données probantes laissent penser que les programmes ciblés visant à intégrer les élèves non scolarisés et ceux présentant des retards d’apprentissage, la généralisation des repas à l’école et l’enseignement à temps complet peuvent réduire le décrochage scolaire et les grossesses précoces, la consommation de drogues et la criminalité et renforcer les compétences socioémotionnelles (Llach et al., 2009[39] ; Berthelon et Kruger, 2011[40]).
Il conviendrait en priorité d’affecter davantage de ressources aux premiers stades du parcours scolaire, non seulement pour atténuer les effets de la pandémie, mais aussi pour renforcer l’équité du système éducatif. En 2019, un peu plus de 50 % des enfants âgés de 3 à 5 ans étaient scolarisés (Fedesarrollo, 2021[41]), contre 90 à 100 % dans la plupart des pays de l’OCDE, d’où un renforcement des inégalités dès les premières années. L’offre de structures d’éducation et d’accueil des jeunes enfants (EAJE) réduit sensiblement la probabilité de voir des élèves défavorisés abandonner leurs études par la suite (OECD, 2016[42]). Des services d’EAJE de grande qualité contribuent également à l’amélioration des résultats des enfants plus tard durant leur vie d’adulte, notamment en termes de taux d’activité, de réduction de la pauvreté, de mobilité sociale intergénérationnelle et d’intégration sociale (OECD, 2018[43]). On estime à 0.3 % du PIB le coût de la scolarisation universelle des enfants âgées de 3 à 5 ans (Forero et Saavedra, 2019[44]).
L’égalité des chances en matière d’éducation est essentielle pour accroître la mobilité intergénérationnelle, qui est particulièrement faible (Graphique 1.27). La décision récente d’accorder la gratuité de l’enseignement supérieur à 700 000 étudiants vulnérables (Matrícula Cero) permettra à un plus grand nombre d’étudiants issus de milieux modestes d’accéder aux études supérieures. Toutefois, les effets bénéfiques de cette mesure coûteuse dépendront de manière décisive d’une plus grande égalité des chances face à l’éducation, depuis la petite enfance jusqu’à la fin de l’enseignement secondaire. Pour les enfants issus de milieux défavorisés, l’impréparation et le manque d’ambition font souvent obstacle, tout autant que les frais de scolarité, à la poursuite d’études supérieures.
Sachant que les établissements scolaires et les zones plus défavorisés ne comptent souvent qu’un nombre insuffisant d’enseignants très compétents, il faudrait inciter davantage ces derniers à venir y enseigner, au moins temporairement, ce qui contribuerait à réduire les inégalités, à l’instar de ce qui s’est fait au Chili (Bertoni et al., 2018[45] ; Elacqua et al., 2019[46]). Toutefois, la prime actuelle, de 15 % du salaire, offerte en Colombie s’est avérée insuffisante pour les attirer. La revalorisation des primes de salaire pourrait être calculée en fonction des établissements scolaires et de leur éloignement, et combinée à une accélération de la progression de carrière et à des promotions automatiques pour les enseignants restant en poste pendant au moins trois ans dans des zones défavorisées (Forero et Saavedra, 2019[44]). Ces mesures pourraient être complétées en facilitant les échanges professionnels et la formation via des réseaux, des outils et ressources numériques, et en améliorant les conditions fixées dans les contrats de travail (Radinger et al., 2018[47]).
Graphique 1.27. La mobilité sociale intergénérationnelle est l’une des plus faibles parmi les pays membres de l’OCDE
Note : Ces estimations sont fondées sur des simulations et sont fournies à titre indicatif. Elles ne permettent pas de savoir précisément le temps qu’une personne issue d’une famille modeste mettra pour atteindre le revenu moyen. Elles reposent sur la persistance des revenus (élasticité) entre pères et fils, le niveau actuel des revenus des ménages du décile inférieur de la distribution, et le revenu moyen, dans l’hypothèse d’élasticités constantes, conformément à Bowles et Gintis (2002). On entend par famille modeste une famille appartenant au premier décile de la distribution des revenus, c’est-à-dire aux 10 % les plus pauvres de la population.
Source : Base de données de l’OCDE sur la distribution des revenus.
Renforcer la productivité, la concurrence et l’internationalisation
Depuis vingt ans, la productivité progresse lentement et la Colombie accuse désormais un retard en matière de productivité du travail par rapport aux pays comparables de la région (Graphique 1.28, partie A). Au cours de la dernière décennie, la croissance économique a entièrement reposé sur l’accumulation du travail et du capital, tandis que la productivité totale des facteurs, qui affichait alors une progression négative, n’y a pas contribué (Graphique 1.28, partie B) (Rivera et Robledo, 2021[48]). Cette évolution est également observable dans d’autres pays d’Amérique latine, mais contraste fortement avec celle observée dans les pays asiatiques à forte croissance. L’immigration, et en particulier un décret de 2021 qui accorde, ce qui est une bonne chose, un statut de résident légal aux immigrés du Venezuela, aura un effet positif sur la population active et la croissance économique, engendrant une hausse de PIB de près de 0.4 % (Pulido et Varón, 2020[49]). Toutefois, le vieillissement de la population va neutraliser, au cours des prochaines années, l’effet initialement dopant d’une augmentation de la population active sur la croissance et, faute de compensation de cette perte par la productivité et l’investissement, la croissance potentielle devrait nettement ralentir (Graphique 1.3).
Graphique 1.28. La productivité est inférieure à celle des pays comparables de la région et n’a pas contribué à la croissance du PIB
Note : Les agrégats ASIE, ALC et OCDE correspondent aux moyennes pondérées du PIB des pays pour lesquels des données sont disponibles.
Source : Conference Board ; Feenstra, Robert C., Robert Inklaar et Marcel P. Timmer (2015), « The Next Generation of the Penn World Table », American Economic Review, 105(10), 3150-3182, téléchargeable sur www.ggdc.net/pwt.
Investir davantage dans les infrastructures pourrait générer des gains de productivité
L’une des pistes pour stimuler la productivité consiste à remédier aux facteurs habituels qui grèvent les coûts de production, comme les goulets d’étranglement dans les infrastructures. La Colombie a rattrapé son retard par rapport aux pays comparables de la région durant la dernière décennie (Misión de Internacionalización, 2021[50]). Pour autant, un nouveau renforcement des infrastructures pourrait avoir des retombées non négligeables sur la croissance (Ramírez-Giraldo et al., 2021[51]). Leur développement reste un enjeu majeur dans de nombreux secteurs, notamment les ports, les aéroports, les réseaux de communication et les réseaux routiers et ferroviaires (Graphique 1.29). Sur les 213 000 kilomètres du réseau routier, 25 000 kilomètres seulement sont en dur et sont souvent en mauvais état (Misión de Internacionalización, 2021[52]), ce qui pénalise à la fois les exportations et le développement des régions en retard économique, les possibilités d’emplois y étant moindres, en particulier dans le secteur formel. Un plan ambitieux d’investissement dans les infrastructures, d’un montant de 1.4 % du PIB, élaboré en riposte à la crise sanitaire, et une nouvelle politique nationale de déploiement logistique vont permettre de résorber certains goulets d’étranglement, tout en favorisant la reprise, et s’appuieront sur la grande expérience de la Colombie en matière de partenariats public-privé dans le secteur des infrastructures routières (Misión de Internacionalización, 2021[50]). Ces mesures vont également concourir à réduire les délais et les coûts des opérations logistiques. Il serait également possible de progresser dans le développement d’infrastructures de transport intermodal, telles que des infrastructures d’interconnexion rail-route, et de réduire les délais de manutention dans les zones portuaires, y compris les délais des formalités à accomplir pour le passage en douanes et autres.
Graphique 1.29. Les infrastructures présentent encore des lacunes importantes dans certains secteurs
Note : ALC désigne la moyenne simple calculée pour les pays d’Amérique latine et des Caraïbes suivants : ARG, BOL, BRA, CHL, COL, CRI, ECU, GTM, HND, MEX, PAN, PER, PRY, URY et VEN.
Source : Forum économique mondial, ensemble de données relatives à l’indice de compétitivité mondiale, Genève.
La faiblesse des indicateurs de concurrence pénalise l’accroissement de la productivité
Le renforcement des dispositifs d’incitation à l’intention des entreprises est une mesure tout aussi importante pour améliorer la productivité. Des nombreuses mesures et cadres institutionnels en vigueur nuisent à la concurrence, tant entre les entreprises existantes qu’avec les nouveaux acteurs du marché (Jaramillo Londoño, Gómez Márquez et Rodríguez Reyes, 2021[53] ; CONPES, 2020[54]). Les entreprises en place sont ainsi moins incitées à innover et à adopter des technologies nouvelles et les ressources vont moins vers les entreprises plus productives, notamment vers les nouveaux entrants sur le marché. Dans le contexte actuel de ressources budgétaires limitées, il est d’autant plus indiqué de progresser dans ce domaine, sachant que les réformes de renforcement de la concurrence sont susceptibles d’avoir des retombées très bénéfiques sur la croissance sans mobiliser pour autant beaucoup plus de ressources publiques.
Graphique 1.30. La concurrence est relativement faible
Source : Forum économique mondial, Ensemble de données relatives à l’indice de compétitivité mondiale 4.0 de 2019, disponible sur https://www.weforum.org/reports/how-to-end-a-decade-of-lost-productivity-growth (partie A) ; base de données et enquête sur l’entrepreneuriat de la Banque mondiale, disponible sur https://data.worldbank.org/indicator/IC.BUS.NDNS.ZS (partie B).
Plusieurs indicateurs mettent en évidence la faiblesse ou le recul des pressions concurrentielles sur les entreprises colombiennes. Les indicateurs de perception mesurés auprès des dirigeants d’entreprises laissent penser qu’en Colombie, de nombreux marchés sont dominés par un nombre relativement réduit d’acteurs, de sorte que le pays se classe 102e sur les 141 pays de l’enquête (WEF, 2019[55]) (Graphique 1.30, partie A). Lorsque les marchés sont dominés par un petit nombre d’entreprises, il ne reste guère d’espace pour de nouveaux entrants et de fait, les nouvelles entrées sur les marchés sont moins fréquentes en Colombie que dans d’autres économies, selon des indicateurs établis à partir de données d’entreprises (Graphique 1.30, partie B).
Dans les pays avancés, les nouveaux acteurs du marché se développent ou disparaissent d’un marché, en règle générale, au cours de leurs premières années d’existence. Or, en Colombie, cette tendance est faussée par de nombreux obstacles qui entravent l’entrepreneuriat et la survie de petites unités improductives (Eslava, Haltiwanger et Pinzón, 2019[56]). Ce phénomène est peut-être imputable à la généralisation des entreprises et des emplois non déclarés, ce qui peut offrir un avantage comparatif qui nuit à l’équité en matière de concurrence. En outre, l’économie informelle freine le développement des entreprises, car celles qui ne sont pas déclarées cherchent à éviter d’attirer l’attention des autorités chargées de la répression des infractions. Outre les considérations sociales évoquées au chapitre 2, le renforcement des incitations à la régularisation de l’activité informelle n’en est donc que plus nécessaire. Selon de premières données, la pandémie pourrait bien avoir entraîné la sortie des petites entreprises les moins productives et favorisé l’automatisation (Flórez et al., 2020[57] ; Bonilla et al., 2021[58]).
Les données d’entreprises issues du recensement du secteur manufacturier laissent penser que la concurrence a continué de s’affaiblir de 2008 à 2018, les marges, qui rendent compte de la différence entre les prix et les coûts, et les bénéfices d’exploitation ayant augmenté de respectivement 37 % et 11 %. Les rentes économiques qui en découlent ont des effets régressifs sur la distribution des revenus et peuvent conférer un pouvoir politique qui, à son tour, renforce le pouvoir monopolistique et crée ainsi un cercle vicieux (UNDP, 2021[59]). Les entreprises qui affichent les marges les plus élevées ont eu tendance à gagner des parts de marché, malgré une moindre productivité et une moindre volonté d’investir dans les technologiques informatiques (Iootty et al., 2021[60]). Elles sont surreprésentées dans les secteurs où les échanges sont très protégés (García et al., 2019[61]). Des données font également état d’un affaiblissement de la concurrence dans le secteur des services (Iootty et al., 2021[60]), la persistance d’écarts de taux d’intérêt importants dans les services financiers étant un exemple évocateur (Graphique 1.31). Selon une analyse empirique, la réduction des marges dans le secteur manufacturier et dans les services, sous l’effet d’une concurrence accrue, irait de pair avec une progression plus rapide de la productivité (Iootty et al., 2021[60]).
Graphique 1.31. Les écarts de taux des intermédiaires financiers sont importants par rapport aux autres pays de la région
Source : Banque mondiale, Indicateurs de développement dans le monde.
Rendre la réglementation nationale plus propice à la concurrence
La réglementation peut limiter la concurrence. Il s’agit souvent d’un effet collatéral de la poursuite d’autres objectifs de politique publique. En Colombie, la politique réglementaire est moins favorable à la concurrence que dans la plupart des 46 économies analysées selon l’Indicateur de réglementation des marchés de produits (RMP) de l’OCDE (Graphique 1.32). Selon certaines composantes de cet indicateur, la Colombie est nettement plus restrictive dans la complexité de ses procédures réglementaires (Graphique 1.32, partie B.). La compréhension des règles en vigueur est compliquée par l’absence de registre en ligne de la réglementation applicable. En outre, l’agenda réglementaire des autorisations ou modifications prévues n’est pas régulièrement publié en ligne (OECD, 2018[62]). À la différence des autres pays de l’OCDE, la Colombie ne permet pas de contester une décision réglementaire.
Le réexamen en cours par les pouvoirs publics de l’arsenal des réglementations en vigueur et de leur incidence sur la concurrence est une première étape fort utile, qu’il conviendrait d’étendre et d’accélérer. En outre, l’évaluation des effets sur la concurrence des nouveaux projets de loi et de réglementation devrait être systématiquement obligatoire, car elle n’est actuellement réalisée que pour certaines dispositions réglementaires (Jaramillo Londoño, Gómez Márquez et Rodríguez Reyes, 2021[53]). Il conviendrait de renforcer le rôle de l’autorité de la concurrence dans la promotion de la concurrence et sa compétence pourrait être réaffirmée en alignant le faible barème des amendes actuellement en vigueur sur les pratiques internationales (CPC, 2020[63]).
En Colombie, les barrières à l’entrée et les obstacles administratifs pesant sur les créations d’entreprises sont nombreux, en raison du nombre particulièrement élevé de critères à remplir pour obtenir les autorisations et permis obligatoires (Graphique 1.32, partie C). La liste complète des critères de délivrance des autorisations n’est pas accessible en ligne, et il n’existe aucun guichet unique où les agréments et autorisations peuvent être délivrés. Des progrès ont été accomplis pour réduire les frais de renouvellement d’enregistrement des activités, mais leur montant constitue probablement un autre facteur à l’origine du caractère informel de bon nombre de petites entreprises (Salazar et al., 2017[64]). Un programme de 2018 a ouvert la voie à la simplification de certaines procédures administratives dans différents domaines, ce qui pourrait sans doute avoir une incidence positive sur la productivité et la lutte contre la corruption. Outre le déploiement progressif de guichets uniques, il s’agit d’une évolution notable qui va dans le bon sens. Une stratégie nationale de 2020 en faveur de l’entrepreneuriat et une nouvelle législation en la matière cherchent à remédier aux obstacles actuels à la création d’entreprise (CONPES, 2020[54]).
Graphique 1.32. La réglementation intérieure nuit à la concurrence
Source : OCDE, Indicateur de réglementation des marchés de produits (RMP), consultable à l’adresse suivante : http://oe.cd/pmr.
Renforcer la participation aux échanges et aux investissements internationaux
Renforcer la participation aux échanges et aux investissements internationaux est également essentiel pour générer des gains de productivité. Le commerce peut aussi permettre de maîtriser les pressions concurrentielles, favoriser l’adoption de techniques de production compétitives à l’international et offrir des perspectives d’économies d’échelle via l’exportation. Les entrées d’investissement ne constituent pas seulement une source importante de financement extérieur, elles entraînent souvent aussi l’adoption de technologies nouvelles et engendrent des externalités positives considérables (Javorcik, 2004[65] ; Arnold et al., 2016[66]), notamment parce que les filiales étrangères sont généralement plus productives que les entreprises nationales (Arnold et Javorcik, 2009[67]). Comme on l’a vu dans l’Étude économique de 2019 (OECD, 2019[13]), la Colombie n’a pas pleinement tiré parti de ces avantages, car elle participe peu aux échanges internationaux (Graphique 1.33). Les exportations représentent 15 % du PIB, ce qui est légèrement moins qu’il y a 50 ans. En outre, malgré des améliorations récentes, les exportations restent très concentrées sur un petit nombre de produits et de marchés, notamment sur les ressources naturelles.
L’intégration de la Colombie dans les chaînes de valeur mondiales est réduite à un minimum (García Guzman, Rivera et Robledo, 2021[68]). Des flux d’investissement entrants pourraient être la clé d’une intégration plus poussée. Sur de nombreux marchés émergents, l’approvisionnement des filiales locales de multinationales étrangères constitue l’un des moyens les plus prometteurs pour renforcer l’intégration vers l’aval des petites et moyennes entreprises dans les chaînes de valeur mondiales (López González, 2017[69]). Bien que la Colombie impose relativement peu de restrictions aux entrées d’investissement direct étranger (IDE), celles-ci stagnent depuis la crise des prix des produits de base en 2014 (Li et Aranda Larrey, 2021[70] ; OECD, 2018[71]). Par ailleurs, l’IDE entrant est très concentré dans les industries extractives, un secteur dans lequel les filiales locales de sociétés étrangères sont moins productives, moins intégrées dans les chaînes de valeur internationales et moins susceptibles d’engendrer des externalités positives sur les entreprises nationales que dans le secteur manufacturier (Li et Aranda Larrey, 2021[70]). Les filiales étrangères installées en Colombie font état de plusieurs difficultés, notamment les taux d’imposition et l’administration fiscale, la corruption, l’approvisionnement en électricité, les transports, les compétences de la main-d’œuvre, l’obtention d’autorisations, le système judiciaire et la concurrence des entreprises du secteur informel (Li et Aranda Larrey, 2021[70]). Selon une analyse couvrant plusieurs pays d’Amérique latine, les principaux facteurs influant sur le stock d’investissement direct étranger sont les coûts de main-d’œuvre, la corruption, l’État de droit et les compétences (Cadestin, Gourdon et Kowalski, 2016[72]). En d’autres termes, les mesures qui amélioreraient les gains de productivité dans les entreprises locales permettraient également à la Colombie de mieux tirer parti de l’IDE.
Graphique 1.33. La Colombie participe peu aux échanges internationaux
Source : Banque mondiale, Indicateurs de développement dans le monde ; et base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.
Le niveau élevé des obstacles aux échanges est l’une des raisons expliquant l’intégration internationale plutôt timide de la Colombie, sachant que pour être performant dans ce domaine, il est nécessaire d’être exposé à la concurrence mondiale et d’avoir accès aux intrants, en particulier au sein des chaînes de valeur. Les droits de douane en Colombie sont supérieurs à ceux des pays comparables de la région. Bien qu’ils aient diminué en moyenne et que l’application d’un taux zéro soit de plus en plus observée, leur dispersion s’est accrue (Rivera et al., 2021[73] ; García Guzman, Rivera et Robledo, 2021[68]). Il s’ensuit que le niveau moyen des droits de douane masque des droits élevés dans des secteurs essentiels où la production locale est importante. Des crêtes tarifaires de plus de 25 % se sont multipliées ces dernières années (Graphique 1.34, partie A). Compte tenu de leur concentration sur les secteurs du textile, de l’habillement, de la chaussure, de l’agriculture et de l’automobile, ces droits de douane ne sont souvent appliqués que pour réduire les lignes tarifaires intéressant certains producteurs locaux en particulier (Echavarría, Giraldo et Jaramillo, 2019[74] ; García Guzman, Rivera et Robledo, 2021[68]), ce qui tendrait à montrer que l’on pourrait mieux protéger l’élaboration de la politique commerciale de l’influence de certains groupes d’intérêts nationaux (voir section suivante).
Étant donné cette dispersion des droits de douane, il n’est pas aisé d’interpréter des moyennes tarifaires, simples ou pondérées. L’indice de restrictivité des échanges (IRE) permet une meilleure comparaison, à titre indicatif, avec d’autres pays et dans le temps, car il mesure le droit de douane uniforme qui est équivalent, en termes de bien-être, à la protection apportée par un ensemble donné de politiques commerciales (Anderson et Neary, 1996[75]). Cet indice met en évidence que le degré de protection de la Colombie est plus proche de celui du Brésil que du Chili, du Mexique ou du Pérou, avec une hausse sensible depuis 2015 (Graphique 1.34, partie B). Les secteurs particulièrement protégés sont les produits alimentaires, les boissons, les huiles naturelles et l’automobile (Rivera et al., 2021[73]).
Graphique 1.34. Malgré une tendance générale à la baisse, la fréquence des crêtes tarifaires a progressé
Note : A. Le graphique indique le pourcentage de lignes tarifaires applicables à la nation la plus favorisée dans une fourchette donnée. Le nombre total de lignes tarifaires ressortait à 6 993 en 2006, 7 273 en 2010, 7 292 en 2011 et 7 708 en 2017. B. L’indice de restrictivité des échanges mesure les droits de douane uniformes qui permettraient de maintenir le bien-être à son niveau actuel (mesure en équivalent bien-être), compte tenu de la structure des droits de douane existante (Anderson & Neary, 1996).
Source : (WTO, 2018[76] ; Rivera et al., 2021[73]).
Le protectionnisme tarifaire est aggravé par les obstacles non tarifaires, qui ont proliféré et sont passés de 300 dans les années 1990 à 5 120 en 2014. Actuellement, 61 % des produits et 64 % des volumes d’échanges sont soumis à des obstacles non tarifaires (Kee et Forero, 2021[77]), qui peuvent atteindre en équivalent ad valorem 20 % dans l’automobile, 40 % dans le secteur de la chaussure et jusqu’à 89 % dans celui du riz transformé, ce qui est bien supérieur au niveau habituel dans les pays comparables de la région (García Guzman, Rivera et Robledo, 2021[68] ; Cadot, Gourdon et van Tongeren, 2018[78]). Entre autres obstacles non tarifaires, la Colombie exige des formalités d’inspection avant expédition pour 1 811 produits, tandis que le Chili n’en exige que pour 720 produits. De même, le nombre de produits relevant d’une licence d’importation non automatique est de 1 890 en Colombie, contre 136 au Chili. On trouve parmi ces produits les véhicules, le riz ou encore, le lait en poudre. Enfin, il existe une autre mesure, des plus inhabituelles dans la région : il s’agit de l’obligation de passer par des ports d’entrée autorisés, appliquée par la Colombie à plus de 1 700 produits. On peut citer à titre d’exemple la règle en vertu de laquelle toutes les importations de sucre doivent passer par un port du Pacifique, alors que de nombreux fournisseurs potentiels pourraient accéder plus facilement à la Colombie par un port situé sur la côte caribéenne. La rationalisation de toutes ces règles et l’élimination de celles qui n’ont pas de justification technique et ne sont pas motivées par des considérations de santé publique ou de sécurité pourraient permettre de réduire sensiblement le coût des échanges (Kee et Forero, 2021[77]).
Il serait également possible de doper les échanges en remédiant aux lacunes dans les infrastructures, la logistique et les procédures douanières. Un guichet numérique unique destiné aux échanges internationaux est déployé progressivement depuis 2004 et, parmi les 21 entités du secteur public participant à la compensation des transactions du commerce international, nombreuses sont celles qui permettent désormais d’effectuer les procédures en ligne grâce à ce dispositif. L’objectif du programme est de réduire les délais d’importation et d’exportation et d’améliorer la coordination entre les différents organismes, notamment au moyen d’inspections conjointes. Dans le cadre de la ratification de l’accord de 2020 sur la facilitation des échanges de l’OMC, la Colombie s’est engagée à ramener à 48 heures le délai nécessaire pour le dédouanement à l’import et à l’export et le transit en douane. Il s’agit là d’étapes importantes sur lesquelles l’action publique pourra s’appuyer à l’avenir. Toutefois, la Colombie a encore du chemin à faire pour mettre en œuvre les meilleures pratiques (CPC, 2020[63] ; Misión de Internacionalización, 2021[50]). Le projet de guichet unique pourrait être affiné en renforçant la coopération et l’échange d’informations entre les entités, par exemple en veillant à l’interopérabilité des systèmes de gestion du guichet unique, des services douaniers et des agences aux frontières, ou encore en appliquant des profils de risque communs pour guider les opérations d’inspection. Les autorités ont récemment commandé une analyse détaillée dans le cadre d’une « mission d’orientation à l’international », qui formule des recommandations utiles pour progresser en la matière (DNP, 2021[79]).
Une intégration internationale plus poussée favoriserait simultanément la productivité, l’adoption de nouvelles technologies et l’inclusion sociale. Selon des données empiriques, les baisses antérieures des droits de douane ont dopé la productivité en Colombie (Eslava et al., 2013[80]). Dans le même temps, les entreprises exportatrices tendent à verser des salaires plus élevés et à embaucher davantage de main-d’œuvre que celles qui n’exportent pas (Brambilla, Depetris Chauvin et Porto, 2017[81]). Au regard de précédents travaux de l’OCDE, une baisse de moitié des droits de douane améliorerait le pouvoir d’achat des ménages les plus pauvres, c’est-à-dire ceux du décile inférieur, de plus de 10 %, tandis que le revenu moyen des ménages augmenterait de 3.5 % dans l’ensemble (OECD, 2019[13]). Ce net avantage « pro-pauvre » de l’abaissement des droits de douane s’explique par le fait que les ménages les plus modestes consacrent une plus grande part de leur revenu à l’achat de produits issus du commerce international.
Les réformes pourraient commencer par un réexamen approfondi des obstacles tarifaires et non tarifaires, en partant des droits de douane les plus élevés dans le souci d’en réduire la dispersion. Le processus pourrait être appuyé en facilitant davantage les échanges, ce qui passerait notamment par une meilleure logistique douanière et une coordination accrue des différents organismes aux frontières, en tirant parti des progrès réalisés dans le cadre du guichet unique. La Colombie pourrait également s’appuyer sur le bilan positif récent des mesures destinées à remédier aux déficiences de la coordination et de l’information, à l’instar des actions de promotion des exportations et des tables rondes sectorielles, ainsi que des services de vulgarisation technologique proposés par l’intermédiaire du programme « Fábricas de Productividad » (les « fabriques de productivité »). Une stratégie commerciale allant de l’avant, qui passerait par une participation active aux négociations commerciales multilatérales et bilatérales, pourrait renforcer l’élan politique propice à la réduction des droits de douane intérieurs et contribuer à l’amélioration de l’accès des entreprises colombiennes aux marchés. Ainsi, alors que le Chili a conclu des accords bilatéraux avec 32 partenaires commerciaux, la Colombie n’en compte que 22.
L’abaissement des droits de douane conjugue généralement les avantages à moyen terme de la création d’emplois plus nombreux et de meilleure qualité et, à court terme, des coûts d’ajustement pour les travailleurs, inhérents à la destruction d’emplois dans certaines entreprises et à la création dans d’autres. Les politiques peuvent grandement contribuer à alléger ces coûts d’ajustement supportés par les ménages pauvres et vulnérables. Un solide filet de sécurité sociale constitue un élément amortisseur essentiel à court terme pour aider les travailleurs licenciés au cours de périodes de chômage temporaires. Il est donc indispensable d’en développer au plus vite la couverture, comme évoqué au chapitre 2. L’ajustement sera d’autant plus rapide et ses coûts seront d’autant plus faibles que les marchés de produits et du travail s’adapteront aux redéploiements sans frictions majeures empêchant l’entrée sur le marché de nouvelles entreprises ou la création de nouveaux emplois (Winters, McCulloch et McKay, 2004[82]). L’allègement de la charge réglementaire pesant sur les marchés de produits, ainsi qu’il est vu plus haut, et la réduction du coût de l’emploi formel, comme évoqué dans le chapitre 2, pourraient y contribuer.
Enfin, les changements d’emploi nécessitent souvent de nouvelles compétences. La montée en puissance de l’offre de formation peut permettre aux travailleurs de se préparer aux nouveaux emplois dans des entreprises en développement et faciliter les transitions vers des emplois mieux rémunérés. Selon des données recueillies sur le Brésil, l’employabilité des travailleurs licenciés en bénéficie notablement, en particulier lorsque les formations correspondent bien aux besoins du marché du travail (Grundke et al., 2021[83]). D’autres données concernant la Colombie mettent également en évidence le caractère potentiellement très bénéfique des programmes de formation (Attanasio, Kugler et Meghir, 2011[84] ; Attanasio et al., 2017[85]). L’établissement récent d’un Système national de qualifications améliorera probablement l’adéquation des programmes de formation aux compétences demandées.
Renforcer les institutions et lutter contre la corruption
Des institutions solides sont cruciales pour renforcer la productivité et la concurrence, mais aussi pour rendre la croissance plus inclusive (Acemoglu, Johnson et Robinson, 2005[86]). Le déficit de gouvernance et la corruption entravent la croissance et limitent les perspectives offertes aux citoyens ordinaires colombiens, dans la mesure où ils réduisent la qualité et la couverture des biens et des services publics, se traduisent par le détournement de ressources publiques rares, faussent la répartition des ressources en main-d’œuvre et en capital, érodent la confiance dans les institutions publiques, affaiblissent la gouvernance, font perdurer des formalités administratives excessives et entraînent une persistance de l’arbitraire (Perry et Saavedra, 2019[87]). Ainsi, le fait que les entreprises productives et innovantes puissent récolter les fruits de leurs efforts peut être remis en cause si l’accès aux ressources et aux marchés dépend de relations et d’arrangements individuels qui contournent les règles de droit, plutôt que de l’obtention de bons résultats. Des intérêts catégoriels excessivement puissants peuvent également réduire à néant la viabilité politique de réformes destinées à favoriser le jeu de la concurrence, notamment par une réduction des obstacles aux échanges.
La Colombie a réalisé des progrès sensibles grâce à ses récents efforts de lutte contre la corruption et aux initiatives prises pour favoriser l’intégrité et combattre la corruption dans le secteur public (OECD, 2017[88]). Néanmoins, les indicateurs de perception de la corruption laissent entrevoir d’importants problèmes de gouvernance, plus graves que ceux d’autres pays de la région, comme l’Argentine et le Costa Rica. En outre, ces indicateurs de perception laissent à penser que la situation s’est dégradée au fil des ans (Graphique 1.35). Quarante-huit pour cent des Colombiens considèrent que la corruption constitue le principal problème de leur pays (CID Gallup, 2021[89]). Les niveaux d’administration infranationaux soulèvent des difficultés particulières, sachant que les indicateurs de corruption tendent à être plus élevés dans les juridictions locales qui reçoivent des montants plus élevés de transferts et de redevances de sources centrales (Alvarez Villa et al., 2019[90]). Il existe des possibilités d’amélioration dans un large éventail de domaines, notamment en ce qui concerne les marchés publics, la protection des lanceurs d’alerte, la réglementation du financement des campagnes politiques, le lobbying et l’application des lois, qui englobe le fonctionnement du système judiciaire.
Graphique 1.35. Indicateurs de corruption
Note : La partie B du graphique présente des estimations ponctuelles et leur marge d’erreur. Dans la partie C, ALC-6 désigne la moyenne des pays d’Amérique latine et des Caraïbes suivants : CHL, CRI, MEX, BRA, ARG et PER. La partie D met en évidence les sous-composantes par secteur de l’indicateur de « Maîtrise de la corruption » du projet V-Dem (Varieties of Democracy). La partie E offre un aperçu de l’évaluation globale de la mise en œuvre concrète de l’échange de renseignements à des fins fiscales, réalisée dans le cadre des examens par les pairs du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales. Ces examens par les pairs permettent d’évaluer la capacité des juridictions membres du Forum de garantir la transparence de leurs entités et constructions juridiques, et de coopérer avec les autres administrations fiscales conformément à la norme reconnue à l’échelle internationale. Le graphique illustre les résultats du premier cycle d’examens, sachant qu’un deuxième cycle est en cours. La partie F correspond aux notations attribuées au pays considéré dans le cadre du processus d’évaluation mutuelle du Groupe d’action financière (GAFI), qui est mené pour chacun de ses membres afin de déterminer la mesure dans laquelle ils appliquent les Recommandations du GAFI. Ces notations indiquent le niveau d’efficacité des mesures prises par ce pays au regard de 11 résultats immédiats. « Enquêtes et poursuites¹ » se rapporte au blanchiment de capitaux. « Enquêtes et poursuites² » a trait au financement du terrorisme.
Source : Partie A : Transparency International ; Parties B et C : Banque mondiale, Indicateurs mondiaux de gouvernance ; Partie D : Projet Varieties of Democracy, base de données V-Dem v11. Parties E et F : Calculs effectués par le Secrétariat de l’OCDE à partir de données provenant du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales ; et Groupe d’action financière (GAFI).
Les marchés publics et les projets d’infrastructure sont des domaines traditionnellement caractérisés par un risque élevé de corruption. Il est crucial de faire jouer la concurrence entre prestataires potentiels, ce qui passe par des règles du jeu équitables et une totale transparence. Certains éléments laissent à penser que la passation des marchés publics se caractérise souvent en Colombie par un manque de concurrence, une forte concentration parmi les sous-traitants, des renouvellements et des modifications de contrats ayant lieu fréquemment sans nouvel appel d’offres, et un manque de clarté des règles relatives aux conflits d’intérêts (Zuleta, Saavedra et Medellín, 2018[91] ; Zuleta, Ospina et Caro, 2018[92] ; Palacios Lleras, 2019[93]). On dénombre plus de 800 projets d’infrastructure qui ne sont pas terminés, souvent en raison d’irrégularités mises au jour avant leur achèvement, et qui représentent des coûts irrécupérables de l’ordre de 2.2 % du PIB (Contraloría General de la República, 2021[94]).
Simplifier les procédures bureaucratiques et améliorer la transparence peut contribuer à isoler les institutions des groupes d’intérêts, de même qu’une formation systématique des fonctionnaires responsables de la passation des marchés publics à la conception efficace des procédures d’appel d’offres et à la détection efficace des pratiques collusives (OECD, 2012[95]). Il n’existe aucune obligation réglementaire de transparence des interactions entre les groupes d’intérêts et les responsables de l’action publique en Colombie, ainsi que l’illustre le faible niveau de l’indicateur de réglementation des marchés de produits (RMP) de l’OCDE relatif aux interactions avec des groupes d’intérêts (Graphique 1.36).
Graphique 1.36. Le lobbying et les groupes d’intérêts entravent le jeu de la concurrence
Source : OCDE, indicateurs de réglementation des marchés de produits (RMP), consultables à l’adresse suivante : http://oe.cd/pmr.
Les centrales d’achats et la passation électronique de marchés publics constituent des moyens efficaces de réduire les possibilités de versements occultes et de collusion. La Colombie a réalisé des progrès notables à cet égard en mettant sur pied une centrale d’achats publics, l’Agence nationale des marchés publics (Colombia Compra Eficiente), comme cela avait été évoqué dans la précédente Étude économique (OECD, 2019[13]). Les achats directs représentaient cependant environ 70 % de l’ensemble des commandes publiques en 2019 et 2020 (Agencia Nacional de Contratación Pública, 2021[96]). La principale composante de ces achats était constituée par des prestations de services personnels et d’aide à la gestion, qui tendent à être corrélées avec le cycle électoral (Zuleta, Saavedra et Medellín, 2018[91]). Les autorités pourraient réduire les achats directs et les risques de comportement illicite en définissant plus clairement les conditions dans lesquelles la centralisation des achats est obligatoire, notamment au niveau infranational.
Une évaluation approfondie des lois et règlements influant sur les marchés publics pourrait également permettre de réaliser des progrès supplémentaires. Pour ce faire, on pourrait notamment réduire le coût de participation aux appels d’offres. Pour l’heure, seules les sociétés qui paient un droit annuel d’inscription au registre unique des soumissionnaires (RUP, Registro Único de Proponentes) peuvent participer aux procédures d’adjudication des marchés publics, ce qui restreint indûment la participation des petites entreprises à la passation des marchés publics, ainsi que le recours à la centralisation des achats pour les contrats de montant limité, puisque le droit annuel d’inscription équivaut à 150 USD environ. La Direction générale de l’industrie et du commerce (SIC, Superintendencia de Industria y Comercio), l’autorité colombienne de la concurrence, joue maintenant un rôle de premier plan dans la détection a posteriori des ententes entre soumissionnaires lors de la passation de marchés publics, mais son action est souvent entravée par les limites de son mandat et du droit de la concurrence (Palacios Lleras, 2019[93]). Les amendes imposées par l’autorité de la concurrence sont modestes et elle n’est pas habilitée à exclure les entreprises impliquées dans des soumissions concertées des futures procédures de passation de marchés publics (Jaramillo Londoño, Gómez Márquez et Rodríguez Reyes, 2021[53]).
Les lanceurs d’alerte contribuent fréquemment à la détection des ententes et des soumissions concertées dans le cadre de la passation de marchés publics, mais aussi des affaires de corruption de manière plus générale. Les poursuites judiciaires récemment engagées au Brésil dans des affaires de corruption de grande ampleur, ayant des ramifications en Amérique latine, peuvent être directement mises en relation avec l’amélioration des dispositions incitant les lanceurs d’alerte à se manifester, comme cela a été évoqué dans les Études économiques de l’OCDE relatives au Brésil (OECD, 2020[97] ; OECD, 2018[98]). La plupart des pays de l’OCDE disposent de lois spécifiques protégeant les lanceurs d’alerte, comme celle entrée en vigueur en Australie en 2019, mais ce n’est pas le cas de la Colombie (Sanclemente Arciniegas, 2020[99] ; OECD, 2019[100] ; OECD, 2016[101]). Les individus sanctionnés pour soumission concertée dans le cadre de la passation de marchés publics peuvent en revanche faire l’objet de poursuites en vertu du Code pénal, ce qui a un effet dissuasif considérable. Les tentatives de remédier à l’absence de protection des lanceurs d’alerte se sont heurtées à l’opposition du Congrès lors de la session parlementaire 2020-21. Au cours d’une de ces tentatives, les dispositions correspondantes ont été retirées d’un avant-projet avant sa soumission au Congrès (Loi n° 341/2020). D’autres projets similaires qui auraient assuré la protection des lanceurs d’alerte ont été archivés (Transparencia por Colombia, 2021[102] ; Transparencia por Colombia, 2021[103] ; OECD, 2019[100]). Ce manque d’ambition représente une occasion manquée dans la lutte contre la corruption.
Réglementer le financement des partis politiques peut empêcher une captation de l’élaboration des politiques publiques par de puissants intérêts particuliers, qui rend la croissance moins inclusive et affaiblit la confiance dans les pouvoirs publics (OECD, 2016[104]). Compte tenu du caractère limité de leur financement public en Colombie, les campagnes politiques sont fortement tributaires des financements privés, qui ne sont pas plafonnés (Pachón Buitrago, 2018[105]). Ces financements privés sont particulièrement prédominants dans le cadre des élections régionales et locales. Cela incite les candidats, une fois entrés en fonctions, à accorder à leurs bailleurs de fonds des faveurs politiques en contrepartie de leur contribution à leur campagne, ce qui se répercute sur l’efficience des dépenses ou la qualité des responsables faisant l’objet d’une nomination politique (Perry et Saavedra, 2019[87] ; Fedesarrollo, 2021[41]). Des allégations relatives à plusieurs affaires de grande ampleur mettant en cause plusieurs partis politiques et secteurs ont donné lieu à des enquêtes judiciaires (Escallón Arango, 2014[106] ; Garay, Salcedo-Albarán et Álvarez, 2020[107]). L’obligation de rendre des comptes sur le financement des campagnes est particulièrement limitée pour les candidats indépendants, dont les campagnes électorales sont soumises à des règles plus laxistes en matière d’enregistrement et de financement et ne sont pas soumises aux restrictions usuelles concernant la durée des campagnes électorales (Pachón Buitrago, 2018[105] ; Fedesarrollo, 2021[41]). Des limites plus strictes et des obligations de transparence concernant les contributions privées aux campagnes électorales, s’appliquant aussi bien aux partis politiques qu’aux candidats indépendants, réduiraient les incitations à la corruption, notamment en cas de remplacement intégral des financements privés des campagnes par des fonds publics, attribués de manière transparente et allant de pair avec des règles strictes de redevabilité (Fedesarrollo, 2021[41]).
Par ailleurs, l’application des lois et l’exécution des contrats privés passent par des institutions efficaces, notamment par le bon fonctionnement du système judiciaire (Perry et Saavedra, 2019[87]). Les résultats médiocres de la Colombie à cet égard tiennent à la lourdeur des exigences procédurales, à la faible automatisation des tribunaux, à l’absence de limitation des ajournements et au faible recours aux outils de gestion électronique des affaires. Il est également possible d’améliorer la gouvernance du système judiciaire, de renforcer les incitations à la performance pour les juges, et d’améliorer la formation des enquêteurs, des avocats, des procureurs et des juges, notamment en ce qui concerne les questions économiques et la criminalité des affaires, tout en mettant en place des garde-fous clairs pour préserver les enquêtes et les poursuites judiciaires de toute ingérence politique (Fedesarrollo, 2021[41] ; OECD, 2019[100]). Enfin, le manque de confiance des Colombiens dans l’intégrité des juges mis en évidence par les enquêtes d’opinion laisse entrevoir la nécessité d’une plus grande transparence en matière de conflits d’intérêts (Villadiego et Hernández, 2018[108] ; Pring et Vrushi, 2019[109]).
La Colombie a accompli des progrès tangibles en matière de lutte contre l’impunité au cours des deux dernières années. Le ministère public a accordé une importance prioritaire aux investigations sur les violences commises contre des syndicalistes et adopté une stratégie d’enquête spécifique, tout en mettant sur pied des équipes spécialisées. Ces efforts ont permis d’élucider 43 % des homicides de syndicalistes entre 2017 et 2020. À titre de comparaison, 30 % seulement des homicides volontaires ont été élucidés au cours de la même période. Malgré ces avancées, le pays reste marqué par les violences contre les syndicalistes, parmi lesquels 22 homicides ont été signalés entre avril 2020 et mars 2021.
Il est essentiel d’améliorer la gouvernance pour renforcer la confiance du public dans les institutions, qui est faible en Colombie (Graphique 1.37). Cette confiance peut, par exemple, améliorer le respect de la réglementation et des obligations fiscales (OECD, 2017[110] ; Batrancea et al., 2019[111]). Une plus grande confiance dans la bonne utilisation des ressources publiques renforcerait l’adhésion politique à un accroissement de la collecte de ressources publiques. A contrario, une confiance limitée dans les institutions publiques peut dissuader des lanceurs d’alerte potentiels de dénoncer des faits de corruption. Cinquante-huit pour cent des Colombiens jugent peu probable que la dénonciation d’actes de corruption ait des conséquences, tandis que 78 % d’entre eux estiment qu’ils seraient victimes de représailles en cas de dénonciation (Pring et Vrushi, 2019[109]). Les violences policières qui auraient eu lieu au cours des récents mouvements de contestation sociale ont aussi pu avoir un effet négatif sur la confiance dans les institutions (OAS/ CIDH, 2021[112]). En mai 2021, 56 % des personnes interrogées dans le cadre d’une enquête désapprouvaient le comportement de la police (Portafolio, 2021[113]). La Colombie fait partie des quelques pays où elle relève du ministère de la Défense, ce qui met en évidence la nécessité d’adapter les forces de police au contexte de l’après-conflit. Intégrer la police dans le champ de compétences du ministère de l’Intérieur, mettre davantage l’accent sur la formation aux droits de l’homme, et faire juger les agents de police par les tribunaux de droit commun, en lieu et place des juridictions militaires, constituent des propositions pertinentes, qui sont en cours d’examen.
Graphique 1.37. La confiance de la population dans les pouvoirs publics a diminué au fil du temps
Confiance dans l’administration nationale en 2020 et variation depuis 2007
Source : Gallup World Poll.
La mise en œuvre de l’accord de paix de 2016 est également essentielle pour renforcer les institutions de la Colombie, et elle a progressé régulièrement. Au cours des dix prochaines années, son application intégrale exigera des efforts budgétaires considérables. Le coût total de sa mise en œuvre entre 2017 et 2031 devrait atteindre 12.9 % du PIB (Contraloría, 2021[114]).
Selon le dernier rapport d’observateurs indépendants, après cinq années de mise en œuvre de l’accord de paix, 30 % de ses dispositions sont pleinement appliquées (Instituto Kroc, 2021[115]). De nets progrès ont été observés au cours de l’année écoulée concernant les dispositions relatives aux titres fonciers, au soutien apporté aux victimes du conflit et à la réduction des drogues illicites. Nombre des fruits les plus accessibles de l’accord ont maintenant été récoltés, et il faudra sans doute des efforts plus ambitieux pour continuer à progresser, en particulier s’agissant de l’accès aux terres et de leur utilisation (Procuraduría Nacional de la Nación, 2021[116]). Une réforme foncière destinée à faciliter l’accès aux terres des Colombiens qui en ont besoin, comme les anciens combattants, les personnes déplacées par le conflit interne et les agriculteurs pauvres sans accès à la terre, a relativement peu progressé, notamment parce qu’elle exige des ressources importantes. De même, la concrétisation de certains engagements pris dans le cadre du Programme national intégral de remplacement des cultures illicites (PNIS, Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito) n’a pas encore commencé, ou reste minimale. Néanmoins, ce programme couvre 56 communes et soutient près de 100 000 familles qui participent au processus de remplacement volontaire de cultures, dont 70 % ont reçu une aide alimentaire d’urgence. Il faudra déployer des efforts constants sur le long terme dans ces domaines pour obtenir des changements significatifs permettant de remédier aux causes structurelles de la violence. Un déploiement à l’échelle nationale du cadastre polyvalent permettrait une meilleure utilisation des terres, réduirait l’insécurité juridique, favoriserait l’investissement et faciliterait les transactions (OECD, 2019[13]). Cela renforcerait les chances d’une paix durable en favorisant le développement rural, tout en étayant la lutte contre la déforestation illégale (voir la section suivante). Cela dit, ce déploiement pourrait se heurter à l’opposition de puissants intérêts catégoriels. En janvier 2021, les informations cadastrales mises à jour ne concernaient que 15.4 % des terres, contre 6 % en 2018 (Procuraduría Nacional de la Nación, 2021[116]). Pour porter cette proportion à 60 % d’ici à 2022, ce qui constitue un des objectifs de l’accord de paix, il faudra renforcer nettement les efforts déployés, en particulier dans les communes affectées par le conflit. En outre, les autorités pourraient prendre davantage d’initiatives pour tenir l’engagement pris dans cet accord de distribuer effectivement des terres aux victimes du conflit qui n’en ont pas. La propriété des terres arables est non seulement très concentrée en Colombie, mais elles sont en outre sous-exploitées.
Si la mise en œuvre de l’accord était entachée de corruption, cela pourrait alimenter un sentiment de défiance à l’égard du processus de transition vers une paix durable et entamer sa légitimité (Transparencia por Colombia, 2020[117]). De récents scandales de corruption, dans lesquels des responsables locaux ont entrepris de modifier des dispositions d’urbanisme et d’aménagement du territoire pour en tirer profit, soulignent la réalité de cette menace. Un renforcement des comités de suivi citoyen locaux pourrait consolider la transparence et la légitimité du processus.
Tableau 1.5. Recommandations antérieures de l’OCDE concernant les politiques structurelles
Source : OCDE, 2019[14].
Favoriser une croissance verte et durable
Les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre sont ambitieux
Les émissions de gaz à effet de serre (GES) par habitant sont relativement faibles. Les émissions nettes sont toutefois orientées à la hausse depuis dix ans (Graphique 1.38). Le pays a adopté récemment des objectifs plus ambitieux, consistant à réduire les rejets de GES de 51 % par rapport au scénario de référence d’ici à 2030 (CAT, 2021[118] ; UNEP, 2019[119]). Il entend ainsi créer les conditions requises pour parvenir à la neutralité carbone à l’horizon 2050, mais cela ne sera pas forcément suffisant (CAT, 2021[118]).
Traditionnellement, les secteurs qui émettent les plus grandes quantités de GES sont l’utilisation des terres et la foresterie, l’agriculture, les transports et l’énergie. Les émissions liées à l’utilisation des terres, les plus importantes, ont nettement baissé depuis les années 1990, même si elles ont connu des hauts et des bas liés à la variation des activités de déforestation. Dans les trois autres secteurs, elles ont été systématiquement orientées à la hausse.
Graphique 1.38. Les émissions de GES ont cessé de diminuer
Note : Des données officielles ont été publiées seulement jusqu’en 2014.
Source : Institut d’hydrologie, de météorologie et d’études de l’environnement (IDEAM, Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales), https://www.datos.gov.co/Ambiente-y-Desarrollo-Sostenible/Reporte-emisiones-y-absorciones-estimadas-para-el-/8u6k-4wrz.
Redoubler d’efforts pour juguler la déforestation
Pour atteindre ses objectifs de réduction des émissions, il sera primordial que le pays progresse dans la lutte contre la déforestation, qui est la principale cause de rejets de GES. Les pouvoirs publics projetaient de ramener la superficie déboisée chaque année à 50 000 hectares en 2030, contre 172 000 hectares en 2020 (IDEAM, 2018[120]). À la fin de 2021, un objectif plus ambitieux, consistant à ramener à zéro le taux net de déforestation d’ici à 2030, a été formulé lors du sommet de Glasgow. Les forêts colombiennes constituent un actif naturel d’une valeur inestimable, non seulement parce qu’elles contribuent de manière significative à l’absorption du CO2, mais aussi en raison de la biodiversité qu’elles abritent et de leur contribution essentielle aux moyens de subsistance des populations locales. Elles englobent des écosystèmes variés qui vont de la forêt andine à la jungle amazonienne. Les activités de déforestation menées aujourd’hui procurent à court terme des gains privés qui sont nettement inférieurs à la valeur sociale des forêts. Elles ont fortement diminué entre 2011 et 2015, avant de connaître un nouveau rebond en 2016-17 (Graphique 1.39). L’année 2020 a été marquée par une hausse de 8 % de la déforestation, concentrée dans la région amazonienne. Ces évolutions compromettent la réalisation des objectifs de protection des forêts de la Colombie.
Une des causes de la déforestation est l’expansion du territoire agricole : les forêts sont souvent défrichées au profit d’activités peu productives d’élevage extensif bovin ou dans un simple but d’appropriation par des personnes qui espèrent ainsi obtenir ultérieurement un titre foncier, mais aussi pour produire des cultures illicites. L’élevage extensif bovin repose sur la transformation de forêts en prairies et constitue une des principales causes de la déforestation dans la région d’Amazonie (Murcia García et al., 2015[121]). Dans les Andes aussi bien qu’en Amazonie, la destruction des forêts est pour une bonne part liée à la culture de la coca, qui met également à mal les ressources foncières et hydriques du fait de la surconsommation d’engrais (UNODC, 2018[122]). Cela étant, les tentatives d’éradication de ces cultures par voie de fumigation peuvent non seulement nuire à la santé humaine et aux écosystèmes, mais aussi pousser les producteurs à se replier vers des territoires toujours plus éloignés et contribuer ainsi à accentuer la déforestation. Une taxe sur les pesticides non biologiques, dont l’instauration a été récemment proposée au taux de 8 % mais qui n’a pas vu le jour, pourrait aider à internaliser plus largement les effets externes de l’utilisation de pesticides et procurer des recettes supplémentaires (OECD, Dian et Ministerio de Hacienda, 2021[17]).
Les activités en partie illégales d’extraction de charbon et de minerais constituent un autre moteur de la déforestation et sont à l’origine d’importants rejets de produits chimiques dangereux. En outre, l’expansion rapide des infrastructures secondaires et tertiaires a facilité la déforestation en améliorant l’accès aux zones éloignées (IDEAM, 2018[120]).
Graphique 1.39. La déforestation a augmenté et l’Amazonie est la région la plus touchée
Note : Pour la période allant de 1990 à 2012, les données correspondent à des moyennes pluriannuelles. Après 2012, les données sont publiées année par année.
Source : Institut d’hydrologie, de météorologie et d’études de l’environnement (IDEAM, Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales), http://smbyc.ideam.gov.co/MonitoreoBC-WEB/.
La déforestation a connu une progression spectaculaire et très significative depuis 2015 dans le contexte de l’accord de paix, touchant 80 % des aires protégées et de leurs zones tampons depuis la fin du conflit armé (Clerici et al., 2020[123]). Plusieurs facteurs expliquent sans doute cette évolution, dont le retrait soudain des forces de la guérilla, les carences en matière de contrôle du territoire par l’administration centrale, la volonté de différents groupes armés dissidents issus de la guérilla d’asseoir leur position dans certaines zones, l’extraction illicite de ressources de la forêt, l’expansion des superficies agricoles, l’accaparement de terres, l’élevage extensif bovin et l’augmentation de la demande internationale de cocaïne (González et al., 2018[124]).
Sur le plan institutionnel, la Colombie s’est notamment employée à combattre la destruction des forêts en se dotant d’un système de détection précoce à partir d’images satellitaires et en créant un conseil national interinstitutionnel de lutte contre la déforestation. Une nouvelle loi sur la délinquance environnementale érige en infractions la déforestation, son financement et l’appropriation illégale de terres, et prévoit des sanctions plus lourdes que précédemment en cas d’atteinte à l’environnement. Les pouvoirs publics ont aussi publié un nouveau document d’orientation sur la lutte contre la déforestation et la gestion durable des forêts, afin de coordonner l’action de 40 entités nationales. Ils devraient s’appuyer sur ce cadre solide et affecter de façon permanente des ressources supplémentaires à l’application des lois contre la déforestation afin d’accélérer la lutte contre ce fléau, comme cela avait été recommandé dans l’Étude économique de 2019 de la Colombie (Tableau 1.6, OECD, 2019[14]). À l’heure actuelle, seule une minorité des cas détectés donne lieu à des mesures de répression. Étant donné les externalités mondiales de la déforestation, un soutien financier international en faveur de telles mesures est éminemment souhaitable. En outre, afin d’éviter des activités de déboisement opportunistes, surtout autour des parcs naturels, il est nécessaire de lever les incertitudes relatives à la propriété des terrains dans les régions éloignées où les cadastres sont lacunaires.
Tableau 1.6. Recommandations antérieures de l’OCDE concernant la croissance verte
Source : OCDE, 2019[14].
La hausse des émissions d’origine agricole est principalement liée à l’augmentation des cheptels (IDEAM, 2017[125]), qui est une des causes de la déforestation. La transformation de forêts en espaces affectés à l’élevage extensif bovin est non seulement dommageable pour les écosystèmes, mais aussi inefficiente, car les terres ainsi gagnées sont peu productives et inadaptées à cette activité. La réorientation partielle de celle-ci vers des terres plus productives et le recours à des techniques de production modernes pourraient libérer des millions d’hectares qui pourraient être reboisés, faire l’objet d’une exploitation forestière durable et constituer des puits de carbone. Des accords « zéro déforestation » conclus à l’initiative du secteur privé, notamment des chaînes d’approvisionnement de la viande bovine, des produits laitiers, de l’huile de palme et du cacao, pourraient faire partie de la stratégie mise en œuvre pour limiter la déforestation liée à l’agriculture.
Réduire les émissions liées à l’énergie et aux transports
Les émissions liées à l’énergie ont augmenté de 73 % environ depuis 1990, même si cette tendance a commencé à s’inverser depuis peu (Graphique 1.38). Cette évolution est imputable à la hausse de la consommation de combustibles fossiles comme le charbon et le pétrole (Graphique 1.40), principalement dans les transports, la production d’énergie et le secteur manufacturier. Les transports de surface causent d’importantes émissions, que la transition vers les véhicules électriques et d’autres modes de transport durables permettrait de réduire grandement, d’autant qu’une part non négligeable de la production d’électricité colombienne est propre et d’origine renouvelable. Les immatriculations de véhicules électriques et hybrides augmentent rapidement, grâce aux avantages fiscaux destinés à promouvoir leur utilisation.
Graphique 1.40. La consommation de combustibles fossiles a fortement progressé
Source : Unité de planification minière et énergétique (UPME, Unidad de Planeación Minero Energética), https://www1.upme.gov.co/DemandayEficiencia/Paginas/Petroleo.aspx
En 2019, l’hydroélectricité représentait près de 80 % de la production électrique (Graphique 1.41), ce qui est supérieur à la part moyenne de l’électricité d’origine renouvelable dans l’OCDE. D’autres énergies renouvelables, moins traditionnelles, sont moins développées que dans les autres pays de l’OCDE, même si leur évolution récente est prometteuse : c’est le cas du solaire, domaine dans lequel la Colombie possède un fort potentiel (Suri et al., 2020[126]), et de l’éolien, qui offre un important gisement d’énergie dans le département de Guajira (Carvajal-Romo et al., 2019[127]). Leur exploitation permettrait en outre de rendre le pays moins sensible aux sécheresses et améliorerait sa sécurité énergétique.
L’abandon partiel des combustibles fossiles, du charbon notamment, au profit de sources d’énergie plus propres pourrait faire baisser sensiblement les émissions. Les consommateurs industriels pourraient passer du charbon (30 % de leur consommation totale) au gaz naturel, encore que cela nécessiterait des investissements supplémentaires dans les installations de regazéification. Par ailleurs, le bois représente 38 % de la consommation d’énergie des ménages et pourrait être en partie remplacé par l’électricité, le gaz naturel ou le gaz de pétrole liquéfié (GPL) dans les zones rurales.
En Colombie, les répercussions environnementales et sociales des combustibles fossiles sont très loin d’être internalisées dans leurs prix (Fedesarrollo, 2021[41]). À cet égard, une première initiative importante consisterait à supprimer l’ensemble des subventions aux combustibles fossiles, qui représentent actuellement 0.4 % du PIB, tout en adoptant des mesures pour protéger les ménages modestes contre les pertes de revenu réel découlant de cette suppression. Dans le cadre d’une stratégie de transformation des modes de production et de consommation, les autorités pourraient également élargir le champ d’application de la taxe sur le carbone. La Colombie a été en 2016 le troisième pays d’Amérique latine à se doter d’une taxe sur le carbone, qui lui offre des possibilités de réduction importante de ses émissions de CO2 (Calderón et al., 2016[128]). Elle s’applique aujourd’hui à quelque 25 % des émissions intérieures. Parmi celles qui lui échappent figurent en particulier les émissions imputables au charbon, utilisé notamment dans les centrales thermiques, au gaz naturel et au GPL à usage non industriel (MADS, 2017[129]).
Graphique 1.41. La production d’électricité est principalement d’origine renouvelable
Source : Unité de planification minière et énergétique (UPME, Unidad de Planeación Minero Energética), https://www1.upme.gov.co/DemandayEficiencia/Paginas/Petroleo.aspx
L’élargissement du champ d’application de la taxe sur le carbone au charbon et au gaz naturel pourrait contribuer à faire baisser les émissions et la pollution atmosphérique, et à faire progresser encore la part des énergies renouvelables dans la production d’électricité. À 5 USD par tonne d’équivalent CO2, cette taxe est de surcroît nettement plus faible que dans d’autres pays ayant un niveau de revenu similaire (Federsarrollo, 2021[130]). C’est la raison pour laquelle les taxes liées à l’environnement, parmi lesquelles figurent également des taxes sur les ventes de véhicules en Colombie, représentent seulement 0.6 % du PIB, contre 1.6 % en moyenne dans la zone OCDE. En alignant le taux de cette taxe sur le niveau moyen observé aujourd’hui dans la zone OCDE sur plusieurs années, la Colombie pourrait lever des recettes supplémentaires de l’ordre de 0.2 % du PIB, dont une partie pourrait servir à compenser les effets des hausses de prix correspondantes pour les ménages modestes (Carbon Pricing Leadership Coalition, 2019[131]). Il n’existe pas actuellement de système d’échange de quotas d’émission, bien que les bases juridiques d’un tel système aient été mises en place en 2018 (Sousa et al., 2020[132]).
Tableau 1.7. Recommandations formulées dans le présent chapitre (principales recommandations en gras)
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