L’économie finlandaise s’est rapidement redressée à la suite de la pandémie, mais elle est maintenant confrontée à la dégradation de la situation mondiale, en particulier depuis qu’a débuté la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine. L’inflation s’est envolée, réduisant le revenu disponible, les exportations ont fléchi et les conditions d’investissement sont devenues moins favorables. La Finlande est bien placée pour compenser la perte de ses approvisionnements énergétiques d’origine russe, même s’il faudra du temps pour remplacer le gaz par d’autres sources d’énergie pour les usages industriels. Les conditions monétaires deviennent moins accommodantes et le déficit budgétaire structurel s’est accru, principalement en raison des dépenses liées à la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine. La Finlande devra assainir ses finances publiques pour atteindre son objectif à moyen terme et stabiliser son ratio dette/PIB sur le long terme. Pour combler l’écart de niveau de vie qui la sépare des autres pays nordiques, la Finlande devra mettre en œuvre des réformes afin de stimuler la croissance de la productivité, notamment en renforçant l’innovation, et de rehausser le taux d’emploi. Le pays est sur la bonne voie pour atteindre ses objectifs de réduction des émissions brutes de gaz à effet de serre (GES), mais pas ses objectifs d’absorption de GES par les puits liés à la foresterie et aux autres affectations des terres, dont la réalisation est nécessaire pour atteindre l’objectif fixé au niveau de l’UE pour ce secteur au titre de la répartition de l’effort de réduction des émissions de GES entre ses États membres, ainsi que l’objectif de neutralité en gaz à effet de serre à l’horizon 2035 défini dans la loi sur le changement climatique. Il est possible d’améliorer considérablement l’efficience des mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre.
Études économiques de l’OCDE : Finlande 2022 (version abrégée)
1. Principaux éclairages sur l’action publique
Abstract
Au deuxième trimestre de 2021, la Finlande s’était remise du choc lié au COVID-19 et elle bénéficiait d’une vigoureuse croissance économique avant la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine. Néanmoins, la hausse des prix de l’énergie observée à partir de la fin de 2021, tandis que la reprise mondiale consécutive au choc provoqué par la pandémie s’accélérait, a commencé à peser sur le redressement économique de la Finlande et d’autres importateurs d’énergie. La guerre menée par la Russie contre l’Ukraine a provoqué une envolée des cours de l’énergie et d’autres produits de base ralentissant l’activité économique en Finlande et chez ses principaux partenaires commerciaux (Encadré 1.1). Le recul des exportations à destination de la Russie a porté à la Finlande un coup plus rude qu’à la plupart des autres pays de l’UE, malgré le fait qu’elles étaient déjà tombées à un bas niveau en proportion de ses exportations totales avant que la guerre ne débute, après des années de sanctions imposées depuis l’annexion de la Crimée par la Russie en 2014. La production devrait rester nettement inférieure à son niveau potentiel en 2024.
Encadré 1.1. Principales caractéristiques de l’économie finlandaise
La Finlande a une population modeste (5.5 millions d’habitants), mais sa superficie (338 000 kilomètres carrés) est presque équivalente à celle de l’Allemagne. Elle partage avec la Russie une frontière terrestre de 1 340 kilomètres. Les services représentent 70 % de la valeur ajoutée, soit un niveau proche de la moyenne de l’OCDE (Graphique 1.1). Les principales activités de services sont l’éducation et les activités d’action sociale, les activités immobilières ainsi que le commerce de gros et de détail. Dans l’industrie manufacturière, dont la part dans la valeur ajoutée correspond à la moyenne de l’OCDE, les secteurs les plus importants sont l’industrie du bois et du papier et la fabrication de produits informatiques, électroniques et optiques. Les principales catégories d’exportations de la Finlande sont les machines et les appareils électriques, ainsi que l’acier, le fer et les autres produits industriels de base (Graphique 1.2, partie A). La Finlande est fortement tributaire des marchés européens, puisque près de deux tiers de ses exportations sont destinés à d’autres pays de l’Union européenne (UE), les principaux destinataires étant la Suède et l’Allemagne (Graphique 1.2, partie B). La Russie ne représente qu’une part minime des exportations finlandaises. L’intensité des exportations de la Finlande (38 %) est plus faible que celle des autres pays nordiques et des pays européens de taille similaire (Graphique 1.3), ce qui pourrait s’expliquer en partie par les sanctions commerciales prises contre la Russie et le niveau relativement faible des entrées d’investissement direct étranger (IDE) (OECD, 2017). La Finlande est bien intégrée dans les chaînes de valeur mondiales (CVM) en termes d’intrants importés intégrés dans ses exportations (Graphique 1.4, partie A), mais elle l’est moins en tant que fournisseur de produits intermédiaires utilisés dans la production d’autres pays pour satisfaire leur demande finale (Graphique 1.4, partie B), ce qui peut constituer un avantage à court terme, même si cela entrave la croissance de la productivité sur le long terme.
Graphique 1.1. La structure de l’économie finlandaise est similaire à la moyenne de l’OCDE
1. Les données se rapportent à 2020 pour le Canada, le Chili, la Corée, l’Espagne, l’Islande, le Japon, la Lituanie, le Mexique, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, le Royaume-Uni, la Suède et la Suisse.
Note : Les pourcentages ayant été arrondis, leur somme n’est pas nécessairement égale à 100 %. Les secteurs de services sont représentés en bleu.
Source : OCDE (2022), Panorama des comptes nationaux (base de données).
Graphique 1.2. Les principales catégories d’exportations de la Finlande sont les machines et les produits industriels de base, et les pays de l’UE sont ses principaux marchés d’exportation
Source : Douanes finlandaises ; et Centre national des statistiques (Tilastokeskus) de Finlande.
Graphique 1.3. L’intensité des exportations de la Finlande est faible pour un petit pays de l’UE
Exportations de biens et services, 2021
Source : OCDE (2022), Échanges de biens et services (indicateur). doi:10.1787/da1f6840-fr.
Graphique 1.4. La Finlande n’est pas très intégrée dans les chaînes de valeur mondiales
Source : OCDE (2021), Échanges en valeur ajoutée (TiVA) (base de données).
Après que la Finlande eut demandé en mai 2022 à devenir membre de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN), la Russie a mis fin à ses exportations de gaz et d’électricité à destination de la Finlande. L’essentiel du gaz naturel était importé de Russie, mais cet hydrocarbure ne représente que 5 % de la consommation totale d’énergie (Encadré 1.2) et les projets de recours à d’autres sources d’approvisionnement, pour obtenir du gaz naturel liquéfié (GNL), sont bien avancés. Un surcroît d’électricité produite localement ou importée de Suède et des pays baltes a remplacé les importations d’électricité d’origine russe, qui représentaient 10 % de la consommation de courant électrique. Une nouvelle centrale nucléaire fournira à la Finlande 14 % de son électricité lorsqu’elle atteindra sa capacité de production normale au cours de l’hiver 2022-23. Les importations de pétrole russe ont chuté après le début de la guerre et ont pris fin en juillet. La Finlande a bien avancé sur la voie de la transition énergétique et de l’abandon des combustibles fossiles, qui pèsent déjà moins lourd que les énergies renouvelables dans son bouquet énergétique.
Encadré 1.2. Sources d’énergie et sécurité énergétique en Finlande
En Finlande, les principales sources d’énergie sont les combustibles ligneux, le pétrole et l’énergie nucléaire (Graphique 1.5, partie A). Les combustibles ligneux employés dans les centrales de cogénération (production combinée de chaleur et d’électricité) sont essentiellement des sous-produits de l’industrie forestière. Ces produits représentent plus de 70 % de la production d’énergie renouvelable. La part de la consommation totale d’énergie correspondant à des sources d’énergie renouvelable s’est établie à 42 % en 2021, dépassant pour la première fois celle des combustibles fossiles et de la tourbe (qui était de 34 %). Le gaz naturel ne représente que 5 % de la consommation d’énergie, soit nettement moins que dans la plupart des autres pays européens. Il est essentiellement utilisé dans l’industrie et pour le chauffage urbain, et non dans des installations de chauffage individuelles de bâtiments, comme dans la plupart des autres pays européens. Le charbon perd du terrain en tant que source d’énergie et sera interdit par la loi après l’hiver 2029.
L’approvisionnement en électricité de la Finlande est diversifié, tant en termes de sources d’énergie que de technologies de production. Environ 85 % de la production d’électricité n’émettent aucun gaz à effet de serre (Graphique 1.5, partie B). En 2021, plus de la moitié de la production d’électricité de la Finlande reposait sur des sources d’énergie renouvelable, tandis que la part de l’énergie nucléaire s’établissait à 32 %. Les combustibles fossiles et la tourbe représentaient quant à eux 14 % de la production d’électricité. La part des importations d’électricité a été relativement élevée (de l’ordre de 20 % en moyenne) ces dernières années. Ces importations nettes d’électricité proviennent des autres pays nordiques, auxquels s’ajoutait la Russie jusqu’en mai. L’entrée en service de la centrale nucléaire d’Olkiluoto 3 (qui fonctionne à l’essai depuis mars 2022 et dont la production augmente régulièrement), qui représentera 14 % de la consommation d’électricité de la Finlande lorsqu’elle atteindra sa pleine capacité de production au cours de l’hiver 2022-23, et la construction d’installations supplémentaires de production d’énergie éolienne, qui est compétitive sans être subventionnée, vont nettement réduire la part des importations.
Graphique 1.5. Les énergies renouvelables occupent une place plus importante que les combustibles fossiles dans le bouquet énergétique
1. Les biocombustibles recouvrent la liqueur noire, les autres combustibles ligneux et les autres énergies renouvelables.
Source : Centre national des statistiques (Tilastokeskus) de Finlande.
S’affranchir de l’énergie russe
Le Conseil européen a appelé à mettre un terme dès que possible à la dépendance vis-à-vis des importations de gaz, de pétrole et de charbon russes. Il a interdit les importations de charbon russe à partir d’août 2022 et fixé des échéances pour mettre fin aux importations de pétrole et de gaz, qui doivent cesser respectivement à la fin de 2022 et de 2027. Pour respecter ces échéances et compléter le pacte vert pour l'Europe et le paquet législatif « Ajustement à l’objectif 55 » (European Commission, 2022[1]), la Commission européenne a publié le plan REPowerEU, qui expose la stratégie de l’UE pour abandonner les combustibles fossiles russes, devenir plus autosuffisante sur le plan énergétique et accélérer la transition vers les énergies propres. Le plan REPowerEU repose sur trois piliers : la diversification des approvisionnements en gaz naturel et les achats communs de gaz naturel, de gaz naturel liquéfié (GNL) et, ultérieurement, d’hydrogène par l’intermédiaire de la plateforme énergétique de l’UE ; le renforcement de l’efficacité énergétique et des économies d’énergie ; et l’accélération du déploiement des énergies renouvelables. Les États membres sont censés intégrer dans leur plan pour la reprise et la résilience (PRR) actualisé un nouveau chapitre consacré à REPowerEU, qui portera sur les réformes et les investissements contribuant à la réalisation des objectifs de ce plan. La Russie a accéléré la cessation progressive des importations de gaz de l’UE en mettant fin à l’approvisionnement d’un nombre croissant de pays et en restreignant de manière drastique l’approvisionnement des autres.
Le pétrole et le charbon sont des combustibles utilisés à l’échelle mondiale, pour lesquels il existe de multiples sources d’approvisionnement. Plusieurs entreprises finlandaises ont annoncé qu’elles allaient changer rapidement de sources d’approvisionnement. Par ailleurs, l’utilisation du pétrole et du gaz naturel passe nécessairement par leur stockage.
S’agissant du gaz naturel, la situation reste délicate, même s’il ne représente que 5 % de la consommation énergétique totale de la Finlande. Le gazoduc Balticconnector, qui a été ouvert voilà deux ans, lui offre une autre source d’approvisionnement en gaz, via les pays baltes. L’infrastructure de gaz naturel liquéfié (GNL) est en train d’être étoffée : Gasgrid Finland Oy et Excelerate Energy, Inc., une entreprise domiciliée aux États-Unis, ont signé en mai 2022 un contrat de location de dix ans concernant le navire terminal méthanier Exemplar (ayant une capacité de 151 000 mètres cubes de GNL), qui sera opérationnel à la fin de 2022. En outre, cette infrastructure peut être utilisée de manière plus efficace. Ces ressources ne permettront cependant pas de satisfaire intégralement la demande de gaz naturel. Le secteur manufacturier a progressé en termes de substitution d’autres produits au gaz naturel, mais il sera difficile de le remplacer intégralement dans ses usages industriels à court terme.
La cessation des importations d’électricité russe en mai 2022 a entraîné en Finlande une augmentation du prix de l’électricité de 4 à 5 EUR/MWh ; le courant électrique importé de Russie était en effet relativement bon marché, dans la mesure où il était produit par des centrales électriques au charbon échappant à tout mécanisme de tarification des émissions.
Après avoir fortement baissé au début des années 1990, le PIB par habitant, mesuré à parité de pouvoir d’achat (PPA), a augmenté pour s’établir aux alentours de 80 % de celui des États-Unis (utilisé comme approximation de la moyenne pondérée par la population de la moitié supérieure des pays de l’OCDE) à la fin des années 2000, et se situe toujours à ce niveau aujourd’hui (Graphique 1.6 et Graphique 1.7). Cette hausse était intégralement imputable à une croissance de la productivité plus rapide en Finlande qu’aux États-Unis, qui a permis à la productivité finlandaise de se hisser à un niveau légèrement supérieur à 90 % de celle des États-Unis ces dernières années. Le PIB par habitant et la productivité de la main-d’œuvre sont restés inférieurs d’environ 10 % à la moyenne des pays nordiques (qui désignent le Danemark, la Finlande, la Norvège et la Suède ici et dans le reste de cette Étude) au cours des dernières décennies. D’importantes pénuries de compétences, la faiblesse de l’investissement et une mauvaise affectation des ressources ont empêché la Finlande de combler cet écart de productivité. Le nombre annuel d’heures ouvrées par travailleur et la part de la population d’âge actif dans la population totale sont plus élevés en Finlande que dans les pays nordiques en moyenne, ce qui tire vers le haut le PIB par habitant par rapport à la moyenne des pays nordiques, mais le taux d’emploi est plus faible, ce qui produit l’effet inverse (Graphique 1.8). Les principales réformes engagées et annonces faites par les pouvoirs publics depuis l’Étude de 2020 sont dominées par des réformes du marché du travail destinées à faire reculer le chômage et à rehausser le taux d’emploi (Encadré 1.3).
Graphique 1.6. Le PIB par habitant et la productivité du travail ont augmenté par rapport à ceux des États-Unis, mais pas par rapport aux moyennes des pays nordiques
1. Sur la base des taux de change à parité de pouvoir d’achat (PPA) courante.
2. La moyenne des pays nordiques est pondérée par leur population.
Source : OCDE (2022), Perspectives économiques de l’OCDE (base de données).
Graphique 1.7. Le PIB par habitant et la productivité du travail sont inférieurs aux moyennes des pays nordiques
Source : OCDE (2022), Panorama des comptes nationaux (base de données).
Le vieillissement démographique pèse sur les perspectives de croissance à long terme. D’après les dernières projections à long terme de l’OCDE, les effets conjugués du ralentissement de la croissance du taux d’emploi et de la diminution de la proportion de personnes d’âge actif réduiront le taux de croissance de la production potentielle par habitant, qui passera de 1.3 % environ au milieu des années 2030 à 1.1 % à partir de la fin des années 2040 (Graphique 1.9). Ces chiffres sont proches des projections de la Banque de Finlande (dans son scénario de référence, ce taux passe de 1.3 % au milieu des années 2030 à 1.0 % dans les années 2050), mais inférieurs aux projections du ministère des Finances (selon lesquelles il se hisserait de 1.4 % au cours des années 2030 à 1.6 % dans les années 2050), qui reposent sur l’hypothèse d’une augmentation de la productivité du travail plus rapide que dans les scénarios de l’OCDE et de la Banque de Finlande.
Graphique 1.8. La Finlande se caractérise par un nombre d’heures ouvrées par travailleur plus élevé que la moyenne des pays nordiques et une situation démographique plus favorable, mais son taux d’emploi est plus faible
1. Population âgée de 15 à 74 ans.
Source : OCDE (2022), Perspectives économiques de l’OCDE (base de données).
La Finlande a réduit ses émissions brutes de gaz à effet de serre (GES) de 33 % depuis 1990, alors que cette réduction s’établit en moyenne à 6 % dans les pays de l’OCDE, si bien que leur niveau par habitant est inférieur de 18 % à la moyenne de l’OCDE, et de nouvelles baisses sensibles se dessinent en perspective (Graphique 1.10). Elle a atteint l’objectif de réduction de 16 % de ses émissions de gaz à effet de serre par rapport à 2005 qui lui avait été fixé pour 2020 au titre de la répartition de l’effort de réduction des émissions de GES entre les États membres de l’UE – qui se rapportait aux secteurs non couverts par le système d’échange de quotas d’émission (SEQE) de l’UE, hormis le secteur de la foresterie et des autres affectations des terres – mais elle a en perspective des objectifs de réduction plus ambitieux pour les décennies à venir. Une nouvelle loi sur le changement climatique entrée en vigueur en 2022 dispose que la Finlande doit respecter ses obligations internationales en matière de réduction des émissions de GES – pour l’heure, il s’agit de les réduire de 50 % d’ici à 2030 par rapport à leur niveau de 2005 dans le secteur relevant de la répartition de l’effort entre pays de l’UE, ce qui représente une baisse de 39 % par rapport à leur niveau de 2020 (soit 28 Mt éq. CO2), à laquelle viendra bientôt s’ajouter la part de la Finlande (17 Mt éq. CO2) de l’objectif d’absorption de GES par les puits liés à la foresterie et aux autres affectations des terres au niveau de l’UE devant être atteint d’ici à 2030 – ainsi que son propre objectif de neutralité carbone (consistant à ramener à zéro ses émissions nettes de GES) à l’horizon 2035. La Finlande est quasiment assurée de réaliser son objectif de réduction des émissions brutes de GES d’ici à 2030 dans le secteur relevant de la répartition de l’effort – puisque le Groupe d’experts sur le changement climatique finlandais estime que seules des mesures complémentaires modestes (représentant 1 Mt éq. CO2) seront nécessaires pour atteindre cet objectif ; en revanche, il faudra sensiblement accroître les absorptions nettes de GES du secteur de la foresterie et des autres affectations des terres par rapport à leur niveau actuel (puisque ce secteur est aujourd’hui émetteur net à hauteur de 2 Mt éq. CO2) pour que la Finlande puisse atteindre ses objectifs. Il est possible d’alléger le coût de réduction des émissions dans les secteurs visés par la répartition de l’effort en ramenant l’obligation d’incorporation de biocarburants dans les carburants fossiles au niveau minimum requis par l’UE, tout en compensant cette modification par diverses mesures : l’alignement du prix du carbone utilisé pour calculer les taux de la taxe sur le carbone appliqués aux combustibles de chauffage sur celui utilisé pour les carburants, l’application à la production de chaleur à partir de tourbe du même régime fiscal que celui auquel elle est assujettie lorsqu’elle repose sur d’autres combustibles fossiles, et, si nécessaire, un relèvement du prix du carbone utilisé pour calculer les taux de la taxe sur le carbone. Du fait de la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine et de la crise énergétique qui s’en est suivie, la transition énergétique des combustibles fossiles vers les énergies renouvelables et nucléaire, qui est nécessaire pour atteindre les objectifs de réduction des émissions de GES, est devenue un impératif de sécurité énergétique.
Encadré 1.3. Principales réformes engagées et annonces faites par les pouvoirs publics depuis l’Étude de 2020
Marché du travail
Le gouvernement a mis en œuvre et annoncé de nombreuses réformes contribuant à la réalisation de son objectif de rehausser le nombre d’emplois de 80 000 d’ici à la fin de la décennie et, ce faisant, de réduire le chômage et le déficit budgétaire structurel. Les plus importantes de ces réformes sont les suivantes :
L’âge d’admission au bénéfice du dispositif d’indemnisation prolongée du chômage (qualifié de « tunnel du chômage »), qui permet aux chômeurs âgés de prendre une retraite anticipée, a été porté de 61 à 62 ans pour les personnes nées à partir de 1962.
L’accès au dispositif d’indemnisation prolongée du chômage sera fermé en 2025, ce qui se traduira par sa suppression en 2027, lorsque les derniers entrants auront atteint l’âge de 65 ans, au-delà duquel ce dispositif cesse de s’appliquer.
Le modèle nordique des services de l’emploi a été mis en place en mai 2022. Il permet aux demandeurs d’emploi de bénéficier de relations étroites avec le service public de l’emploi dès le début de leur période de chômage, et d’une aide à la recherche d’emploi renforcée par rapport au système précédent.
Les services de l’emploi et de développement économique seront transférés aux communes en 2024, l’objectif étant d’améliorer la qualité de ces services et de permettre aux demandeurs d’emploi de trouver plus rapidement du travail. Le nouveau modèle de financement mis en place incitera les communes à concevoir et offrir des services efficients.
Les autorités ont adopté une réforme du congé parental, entrée en vigueur en septembre 2022, pour inciter les pères à prendre une part plus importante de ce congé, et réduire ainsi la pénalité en termes d’évolution de carrière liée à la maternité et, partant, l’écart de rémunération entre hommes et femmes.
L’âge de fin de la scolarité obligatoire a été porté à 18 ans en 2021.
Innovation
Le gouvernement a annoncé son intention de porter le niveau des dépenses de recherche-développement (R-D) à 4 % du PIB d’ici à 2030, dont un tiers de dépenses publiques.
Il a également annoncé un dispositif destiné à accélérer l’immigration de travailleurs hautement qualifiés pour certaines professions.
COVID-19
En septembre 2021, le gouvernement a adopté une stratégie hybride révisée destinée à lever les restrictions imposées en raison de la pandémie, tout en évitant que le système de santé soit surchargé et que l’on perde le contrôle de l’épidémie. Bien que les mesures d’endiguement relatives aux secteurs de l’hébergement, de la restauration et des loisirs soient restées en vigueur pendant l’envolée des contaminations par le variant Omicron, toutes les restrictions qui s’appliquaient encore aux entreprises ont été levées en mars.
Défense nationale et guerre menée par la Russie contre l’Ukraine
Du fait de la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine, la Finlande a demandé à rejoindre l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) en mai 2022.
En 2021, le gouvernement a passé commande de nouveaux avions de chasse F35A pour un montant de 10 milliards EUR. Ces acquisitions vont creuser le déficit budgétaire de 2025 à 2030, année de livraison de ces appareils.
Les mesures prises depuis que la guerre a débuté pour renforcer la défense et aider les réfugiés ukrainiens entraînent une augmentation des dépenses publiques annuelles comprise entre 0.1 % et 0.3 % du PIB ; globalement, les mesures adoptées face à la guerre contribuent à hauteur de 0.8 point de PIB au déficit structurel cette année et la suivante.
Politique macroprudentielle
Afin de freiner l’augmentation de l’endettement des ménages, le Conseil de l’Autorité de surveillance financière (Fiva, Finanssivalvonta) finlandaise a ramené, en octobre 2021, la quotité de financement (ratio prêt/valeur du bien) maximale applicable aux acquéreurs de logements autres que les primo-accédants à son niveau d’avant la pandémie (soit 85 %), le seuil applicable aux primo-accédants demeurant à 95 %. En juin 2022, le gouvernement a annoncé son intention de limiter à 30 ans la durée maximale des prêts au logement et des prêts de sociétés de logement, de réduire le montant maximal pouvant être emprunté par ces sociétés pour financer la construction de logements neufs en le plafonnant à 60 % du prix endettement inclus des appartements à vendre (les acquéreurs d’une habitation via une société de logement devant assumer une part correspondante de la dette de cette société), et d’exiger que l’amortissement de ces prêts débute pendant les cinq premières années, toutes ces mesures devant prendre effet à compter de juillet 2023. En outre, le Conseil de la Fiva a rehaussé de 0.5 point de pourcentage le niveau des exigences de volant de fonds propres macroprudentiel applicables aux deux plus grands autres établissements de crédit d’importance systématique (autres EIS) en juin 2021.
Changement climatique
Une nouvelle loi sur le changement climatique est entrée en vigueur en juillet 2022. Elle dispose que la Finlande doit respecter ses obligations internationales en matière de réduction des émissions de GES ainsi que son propre objectif de neutralité carbone (consistant à ramener à zéro ses émissions nettes de gaz à effet de serre) à l’horizon 2035. Outre cet objectif de neutralité carbone, la loi définit des objectifs de réduction des émissions de GES pour 2030, 2040 et 2050, une stratégie concernant le secteur de l’utilisation des terres et des objectifs de renforcement des puits de carbone.
Graphique 1.9. Le vieillissement démographique ralentira la croissance du PIB par habitant à partir des années 2030
Note : Moyennes sur cinq ans.
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n° 109, Projections à long terme.
Graphique 1.10. Les émissions de gaz à effet de serre devraient nettement diminuer
Émissions brutes de gaz à effet de serre avec les mesures existantes (AME) et avec des mesures supplémentaires (AMS)
Note : Le scénario AME (avec les mesures existantes) recouvre les dispositions relatives au climat et à l’énergie en vigueur au 31 décembre 2019. Les dispositions adoptées par les autorités après le 1er janvier 2020 sont prises en compte dans le scénario AMS (avec des mesures supplémentaires). Pour en savoir plus sur ces deux scénarios, voir (Honkatukia et al., 2021[2]).
Source : (Honkatukia et al., 2021[2]).
Dans ce contexte, les principaux messages de cette Étude économique sont les suivants :
Pour combler l’écart de PIB par habitant qui sépare la Finlande des autres pays nordiques, il faut rehausser la croissance de la productivité, notamment en renforçant l’innovation, ainsi que le taux d’emploi, en particulier parmi les seniors. Il est indispensable de remédier à la pénurie structurelle de travailleurs qualifiés en réformant l’enseignement supérieur et la politique migratoire, de manière à renforcer la croissance de la productivité.
Il est nécessaire d’assainir les finances publiques pour stabiliser le ratio dette publique/PIB sur le long terme. Des examens complets et réguliers des dépenses aideraient à déceler les gisements d’économies. La réforme des soins de santé et de longue durée contribuera à ramener les finances publiques sur une trajectoire viable si les incitations aux gains d’efficience qui s’exercent sur les comtés sont suffisamment fortes.
La Finlande devra prendre des mesures complémentaires pour améliorer l’efficience des mesures prises en vue d’atteindre ses objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre, et pour accroître l’absorption de GES par les puits liés à la foresterie et aux autres affectations des terres.
L’économie finlandaise s’est rapidement redressée après le choc lié à la pandémie de COVID-19, mais elle est maintenant confrontée à la dégradation de la situation mondiale
La Finlande a connu une reprise rapide en 2020-21 après le choc lié au COVID-19. La production et l’écart de production avaient retrouvé leurs niveaux d’avant la pandémie au deuxième trimestre de 2021 et au premier trimestre de 2022, respectivement (Graphique 1.11). Compte tenu de l’augmentation rapide de la proportion de la population vaccinée (Graphique 1.12, partie A), la mobilité a vivement rebondi au deuxième trimestre de 2021 (Graphique 1.13), retrouvant son niveau d’avant la pandémie. Un assouplissement sensible des mesures d’endiguement a également débuté à ce moment-là (Encadré 1.4). Ces évolutions ont ouvert la voie au redressement des dépenses de consommation privée, en particulier dans les secteurs de services qui avaient été les plus durement touchés par la pandémie, notamment les secteurs de l’hébergement, de la restauration et des loisirs. La situation des marchés d’exportation de la Finlande ayant évolué de manière similaire, ses exportations ont également rebondi. Néanmoins, le reste du monde sortant aussi de la pandémie, les prix de l’énergie ont commencé à augmenter sensiblement à la fin de 2021, accentuant tout au long de 2021 la hausse de l’inflation provoquée par une demande forte conjuguée à des perturbations persistantes de l’offre, notamment pour les biens et services tributaires de chaînes d’approvisionnement mondiales (Graphique 1.14).
Graphique 1.11. La croissance économique s’est rapidement redressée après le choc lié au COVID-19, avant d’être freinée par la dégradation de la situation mondiale
Source : OCDE (2022), Perspectives économiques de l’OCDE (base de données).
Graphique 1.12. Les vaccinations et l’apparition de variants moins virulents du COVID-19 ont limité le nombre de cas graves
Source : Institut national de la santé et du bien-être (THL, Terveyden ja hyvinvoinnin laitos) finlandais ; et Centre national des statistiques (Tilastokeskus) de Finlande.
Graphique 1.13. La mobilité n’a guère été affectée par le variant Omicron au début de 2022
Note : L’Indice de restriction de l’université d’Oxford mesure la rigueur des dispositions « de type confinement » qui limitent essentiellement les comportements des individus. C’est une mesure composite fondée sur neuf indicateurs d’intervention, recouvrant notamment les fermetures d’établissements scolaires, les fermetures de lieux de travail et les interdictions de voyager, normalisés de telle sorte qu’ils varient sur une échelle de 0 à 100 (allant du niveau de restriction le plus faible au plus élevé). Pour en savoir plus, voir : www.bsg.ox.ac.uk/research/covid-19-government-response-tracker. La variation de la mobilité est mesurée par comparaison avec une journée de référence antérieure à l’apparition de la pandémie. Une journée de référence correspond à la valeur normale de l’indicateur de mobilité pour la journée de la semaine considérée, c’est-à-dire à sa valeur médiane sur la période de cinq semaines allant du 3 janvier au 6 février 2020.
Source : Google LLC, Rapports sur la mobilité de la communauté - COVID-19, https://www.google.com/covid19/mobility/?hl=fr ; Hale, T., Webster, S., Petherick, A., Phillips, T. et Kira, B. (2020), outil de suivi de l’action publique face au COVID-19 de l’Université d’Oxford (Oxford COVID-19 Government Response Tracker), Blavatnik School of Government.
Graphique 1.14. L’inflation s’est envolée
Source : Centre national des statistiques (Tilastokeskus) de Finlande ; et OCDE (2022), Perspectives économiques de l’OCDE (base de données).
Encadré 1.4. La stratégie de la Finlande face au COVID-19
La stratégie mise en œuvre par la Finlande face à la pandémie de COVID-19 peut être décomposée en quatre phases :
Stratégie initiale : lors de la première phase de la pandémie, les mesures prises par les pouvoirs publics étaient fondées sur le principe de précaution, compte tenu des énormes incertitudes qui entouraient le virus. L’objectif était de réduire la pression exercée sur le système de santé et de gagner du temps pour pouvoir évaluer correctement les futurs scénarios envisageables. Dans cette optique, la Finlande a adopté des mesures d’endiguement sans précédent pour limiter les relations sociales.
Stratégie intermédiaire antérieure à la vaccination : après le tout début de la pandémie, l’objectif stratégique des autorités a légèrement évolué. Réduire au minimum le nombre de cas graves et de décès est resté le but primordial, mais dans le même temps, les autorités ont permis à la société de fonctionner plus normalement que pendant la phase initiale. Cette stratégie a reposé sur l’utilisation efficace des données épidémiologiques, qui a permis d’adopter des mesures d’endiguement flexibles.
Stratégie intermédiaire de montée en puissance de la vaccination : une fois des vaccins mis au point, la Finlande s’est employée à vacciner sa population aussi rapidement que possible. L’ordre de vaccination était fondé sur l’âge et l’existence de pathologies sous-jacentes. Les restrictions relatives aux relations sociales sont restées en vigueur jusqu’à ce que la couverture vaccinale soit suffisante pour que les mesures d’endiguement puissent être progressivement supprimées.
Stratégie mise en œuvre depuis mars 2022 : compte tenu de la progression régulière de la vaccination, les dernières restrictions ont été levées à l’été 2022. Le but poursuivi maintenant est de faire en sorte que la vie sociale reste aussi libre que possible et d’étayer la reprise économique après la pandémie. Il faudrait éviter d’imposer de nouvelles restrictions, et dans le cas contraire, elles devraient être aussi limitées et locales que possible. Par ailleurs, le ministère des Affaires sociales et de la Santé suit de près l’évolution de la pandémie, et la distribution d’une quatrième dose de vaccin a été élargie, afin d’atténuer une éventuelle résurgence de l’épidémie pendant la saison hivernale. Le gouvernement a également présenté des projets de loi qui permettraient d’imposer de nouveau rapidement des restrictions si nécessaire. Il est essentiel d’améliorer la résilience du système de santé pour éviter de nouvelles restrictions généralisées dans l’avenir.
Graphique 1.15. Le nombre de lits d’unité de soins intensifs était relativement faible en Finlande avant la pandémie
Nombre de lits d’unité de soins intensifs pour 100 000 habitants
Note : Données de 2014 pour le Canada et le Danemark ; données de 2016 pour l’Irlande ; données de 2017 pour l’Allemagne, le Chili, l’Espagne et le Mexique ; données de 2018 pour l’Autriche, les États-Unis, la France, la Hongrie, la Norvège, les Pays-Bas et la Suisse ; données de 2019 pour l’Australie, la Belgique, la Corée, la Finlande, la Grèce, le Japon, la Nouvelle-Zélande et la Pologne ; et données de 2020 pour l’Italie, la Suède et le Royaume-Uni (Angleterre).
Source : OCDE (2020) ; et Berger et al. (2021).
Malgré un faible nombre de décès imputables au COVID-19 par rapport à ceux observés dans d’autres pays de l’OCDE et une ample couverture vaccinale (87 % de la population adulte avaient reçu au moins deux doses en novembre 2022), la pandémie a mis en évidence des vulnérabilités du système hospitalier finlandais. Au début de la pandémie, les services non urgents de protection sociale et de soins de santé ont dû être réduits en raison de pénuries de personnel. Tandis que la pandémie se prolongeait, le manque de psychiatres, de psychologues, de personnel infirmier et de professionnels des soins à domicile a entravé l’accès aux soins de santé mentale et aux services de soins à domicile. Le démarrage relativement lent du déploiement des vaccins peut aussi s’expliquer en partie par un manque de personnel pouvant effectuer des vaccinations dans le cadre du système de soins primaires. La pandémie a également mis à rude épreuve les capacités d’accueil des unités de soins intensifs, dont le nombre de lits était relativement faible par rapport à la situation observée dans les autres pays de l’OCDE (Graphique 1.15) Pour accroître les capacités d’accueil des unités de soins intensifs, les hôpitaux ont dû utiliser des salles d’opération et des salles de réveil. Il se pourrait également que la fragmentation du système de santé finlandais, dont les services sont en grande partie financés et organisés par les communes, ait compliqué la gestion de la pandémie. La réforme de la santé et de la protection sociale devrait contribuer à remédier à ce problème, en rationalisant le système de santé. La responsabilité des services de soins de santé, de protection sociale et de secours sera transférée des communes à 21 comtés sanitaires et sociaux, ayant un périmètre plus vaste, à partir du début de 2023. Les comtés seront autorisés à percevoir des frais facturés aux patients, mais le financement de ces services sera essentiellement fondé sur les besoins et assuré par l’administration centrale.
Le début de l’année 2022 a été marqué par une envolée du nombre de cas graves de COVID-19, mais elle n’a eu que des effets économiques mineurs et a été suivie d’un reflux rapide en avril (Graphique 1.12, partie B). Le COVID-19 ne devrait pas freiner sensiblement l’activité économique cette année. Bien que les mesures d’endiguement relatives aux secteurs de l’hébergement, de la restauration et des loisirs soient restées en vigueur pendant l’envolée des contaminations par le variant Omicron, toutes les restrictions qui s’appliquaient encore aux entreprises ont été levées en mars. Il existe cependant un risque que des restrictions soient imposées de nouveau si le nombre de cas d’infection par le COVID-19 grimpe en flèche et menace en conséquence de surcharger le système de santé.
La guerre menée par la Russie contre l’Ukraine a provoqué de nouvelles hausses marquées des prix de l’énergie et des produits alimentaires, qui ont atteint 32 % et 13 %, respectivement, en glissement annuel au troisième trimestre de 2022 ; considérées dans leur ensemble, ces hausses ont été à l’origine de la moitié environ de l’inflation mesurée par l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH), qui a atteint 8.2 % au cours de cette période (Graphique 1.14), soit le taux le plus élevé enregistré depuis le premier trimestre de 1991, c’est-à-dire le début de la série statistique considérée. L’inflation sous-jacente mesurée par l’IPCH s’est hissée à 4.2 % en glissement annuel au troisième trimestre de 2022, les augmentations des prix de l’énergie et des produits alimentaires s’étant répercutées sur d’autres composantes de cet indice. Malgré le recul des salaires réels (Graphique 1.14), la consommation privée a vivement augmenté au premier semestre de 2022, étayant une forte croissance économique, compte tenu de l’utilisation par les ménages de l’épargne qu’ils avaient accumulée pendant la pandémie. La croissance annuelle des salaires devrait atteindre 4 % en 2023-24, ce qui correspondrait pourtant à un net recul des taux de salaire réels depuis 2021, comme on pouvait s’y attendre dans un pays dont les termes de l’échange ont chuté. La guerre menée par la Russie contre l’Ukraine a également dégradé la confiance des consommateurs, qui est tombée à son plus bas niveau depuis 1995, soit le début de la série statistique correspondante, ainsi que la confiance des entreprises, laissant augurer une faiblesse persistante des dépenses de consommation et d’investissement (Graphique 1.16). Les exportations ont fortement reculé au premier semestre de 2022, sous l’effet d’une normalisation consécutive à une importante livraison de navire à la fin de 2021, d’un recul des exportations de services de télécommunications, de traitement de données et d’information, d’un fléchissement de l’activité sur les principaux marchés d’exportation de la Finlande et d’une chute des exportations à destination de la Russie.
Le marché du travail s’est vigoureusement redressé après le choc lié au COVID-19 jusqu’au deuxième trimestre de 2022. Les taux d’emploi et de chômage avaient retrouvé leur niveau d’avant la pandémie à la mi-2021 et au début de 2022, respectivement (Graphique 1.17, partie A), et s’établissent aujourd’hui à leur meilleur niveau depuis 1987 pour le premier et 2008 pour le second. La réforme des retraites de 2017 (voir ci-après) a également sensiblement contribué à la hausse des taux d’emploi et d’activité en incitant les travailleurs âgés à reporter leur départ en retraite. Les taux d’activité et d’emploi de la population âgée de 55 à 64 ans ont augmenté de 5 points de pourcentage environ entre la mi-2020 et la mi-2022, pour s’établir à 76 % et 70 %, respectivement, soit nettement au-dessus de leur niveau d’avant la pandémie. Le taux de chômage de longue durée a commencé à diminuer à la fin de 2021, mais il s’établissait à 1.6 % à la mi-2022, soit un niveau encore plus élevé qu’avant la pandémie. Cette forte hausse consécutive à la pandémie tient en partie à l’impact plus marqué qu’elle a eu sur des secteurs (comme celui de l’hébergement et de la restauration) caractérisés par une intensité de main-d’œuvre relativement élevée et qui emploient des travailleurs peu qualifiés et jeunes, généralement confrontés à des difficultés plus importantes que les autres actifs sur le marché de l’emploi. L’augmentation du nombre de chômeurs déclarés a été nettement plus forte pour les travailleurs nés à l’étranger (120 %) que pour ceux qui sont nés dans le pays (66 %). Comme on le constate habituellement en phase de redressement du marché du travail, le recul du chômage de longue durée intervient avec un certain décalage par rapport à celui du chômage. Le dispositif de chômage technique, dans le cadre duquel un salarié interrompt temporairement son activité professionnelle tout en continuant à être rémunéré tandis que les autres éléments du contrat de travail restent en vigueur, a atténué l’impact de la pandémie sur le marché de l’emploi et ouvert la voie à un retour rapide à la normale, en limitant les effets d’hystérèse. À la fin de 2022, le nombre de travailleurs mis au chômage technique (considérés comme des actifs occupés dans les statistiques du marché du travail) avait reflué à son niveau d’avant la pandémie, nettement en deçà du sommet atteint en 2020 (Graphique 1.17, partie B).
Graphique 1.16. La confiance des consommateurs et des entreprises s’est dégradée
Source : Commission européenne.
Graphique 1.17. Le marché du travail s’est redressé rapidement
Taux d’emploi et de chômage de la population âgée de 15 à 74 ans, corrigés des variations saisonnières
Source : Centre national des statistiques (Tilastokeskus) de Finlande ; Eurostat ; et OCDE (2022), Perspectives économiques de l’OCDE (base de données).
Les tensions sur le marché du travail (mesurées par le rapport entre le nombre d’emplois vacants et le nombre de chômeurs) se sont nettement accentuées récemment et la courbe de Beveridge semble s’être déplacée vers le haut (Graphique 1.18, partie A). Ces évolutions concordent avec les résultats d’enquêtes réalisées auprès des entreprises, qui font état d’un manque de main-d’œuvre qualifiée et de difficultés à pourvoir les postes vacants (Graphique 1.18, partie B). Étant donné la rapidité de la reprise et de la progression de l’emploi, il se pourrait que l’inadéquation entre l’offre et la demande soit en partie de nature temporaire et due à des frictions dans le processus d’appariement entre demandeurs d’emploi et postes à pourvoir. Ces problèmes d’inadéquation devraient diminuer parallèlement au ralentissement de la demande de main-d’œuvre. Néanmoins, le déplacement vers le haut de la courbe de Beveridge observé depuis de nombreuses années laisse à penser que ces phénomènes d’inadéquation sont en grande partie de nature structurelle. C’est dans les domaines de l’administration publique, de l’enseignement ainsi que de la santé humaine et de l’action sociale que les pénuries de main-d’œuvre sont les plus manifestes, sachant que le secteur de la santé humaine et de l’action sociale est celui où elles se sont le plus aggravées. Ces pénuries de main-d’œuvre qualifiée dans des professions non cycliques vont probablement perdurer lorsque l’économie ralentira. Pour réduire ces problèmes d’inadéquation, il faudra sans doute former les travailleurs et/ou revoir à la baisse les niveaux de compétences exigés pour certains emplois, tout en incitant davantage les travailleurs, les syndicats et les entreprises à trouver des compromis (pour améliorer les taux d’acceptation des offres d’emploi). Malgré la situation tendue du marché du travail, la croissance des salaires nominaux est restée modérée jusqu’à présent, s’établissant nettement en deçà de l’inflation (voir le Graphique 1.14). Les conventions collectives signées à ce jour laissent entrevoir des hausses de salaires de l’ordre de 2.6 % en 2022, légèrement supérieures à celles de 2021. Néanmoins, les employés des communes et le personnel infirmier ont récemment négocié une majoration par rapport au taux général d’augmentation des salaires dans le secteur privé, ce qui pourrait affaiblir la coordination salariale dans le système finlandais – lequel est déjà moins formel que dans les autres pays nordiques – et renforcer les futures hausses de salaires.
L’économie devrait marquer le pas en 2023, mais la croissance du PIB devrait se redresser pour s’établir à 1.1 % en 2024, l’écart de production négatif se creusant pour atteindre 2.7 % du PIB potentiel en 2024 (Tableau 1.1). La consommation fléchira sous l’effet de la baisse des rémunérations en termes réels, mais elle se redressera ensuite parallèlement à la progression des salaires. La croissance des exportations ralentira nettement, les marchés d’exportation de la Finlande étant durement touchés par la réduction des approvisionnements en gaz russe, mais elle repartira à la hausse à mesure que ces approvisionnements seront remplacés par d’autres sources d’énergie et que les marchés d’exportation se redresseront. Malgré les aides provenant de la facilité pour la reprise et la résilience de l’Union européenne (UE) (Encadré 1.5), l’investissement des entreprises devrait rester faible pendant toute l’année 2023, du fait du fléchissement de l’activité et de l’accentuation de l’incertitude entourant les perspectives économiques dus à la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine, mais il devrait se renforcer en 2024 à mesure que l’horizon mondial s’éclaircira. Le taux de chômage devrait culminer à 8 % environ et ne décroître que légèrement d’ici à la fin de 2024. L’inflation refluera à 3.1 % en 2024, une fois le choc énergétique dissipé.
Graphique 1.18. L’appariement entre offres et demandes d’emploi s’est dégradé et les postes vacants sont devenus plus difficiles à pourvoir
Note : En raison d’un changement de méthodologie intervenu dans le cadre de l’enquête sur la population active, les données relatives à la population active remontent uniquement jusqu’à 2009. Pour la période 1989-2008, le taux d’emplois vacants a été calculé à partir des données de l’ancienne enquête sur la population active. Les postes difficiles à pourvoir sont des emplois vacants pendant la période de référence pour lesquels les employeurs ont du mal à recruter.
Source : Centre national des statistiques (Tilastokeskus) de Finlande ; et OCDE, Statistiques à court terme sur le marché du travail (base de données).
Encadré 1.5. La Facilité pour la reprise et la résilience finance des investissements dans la transition écologique, le capital humain et la transformation numérique
Afin de soutenir la reprise économique consécutive à la pandémie en Europe, l’Union européenne (UE) a adopté le plan de relance « Next Generation EU ». Celui-ci repose essentiellement sur la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR), qui met à disposition 723.8 milliards EUR sous forme de prêts et de subventions. Les financements de la FRR sont alloués en fonction de la taille de la population, du PIB et du taux de chômage du pays membre, ainsi que de l’ampleur du choc subi par l’économie du fait de la pandémie. L’enveloppe attribuée à la Finlande au titre de la FRR était initialement estimée à 2.1 milliards EUR, mais elle a depuis été abaissée à 1.8 milliard EUR, l’économie finlandaise s’en étant mieux tirée que prévu. La Finlande a inscrit la plupart de ses recettes et de ses dépenses au titre de la FRR aux budgets pour 2021-23. Dans le cadre de l’élaboration de son plan pour la reprise et la résilience (PRR), la Finlande a choisi de privilégier quelques trains de mesures de grande envergure au lieu de consacrer des ressources à de nombreux projets mineurs ayant un impact plus faible. Le PRR de la Finlande s’articule autour de quatre piliers :
Transition écologique : 695 millions EUR sont destinés à des investissements qui aideront la Finlande à atteindre son objectif de neutralité carbone en 2035. Ces investissements sont axés sur la production et la distribution d’énergies propres, telles que l’énergie solaire, l’éolien en mer, le biogaz et la récupération de chaleur, mais ils soutiennent également des projets industriels d’économie circulaire et l’innovation verte, notamment dans le domaine des technologies de l’hydrogène. Ils visent également à réduire l’impact du secteur de la construction sur le climat.
Transformation numérique : les investissements dans la transformation numérique appuient notamment le projet « Digirail », la mise en place d’une connexion à l’internet à haut débit dans les zones non desservies par les acteurs du marché, ainsi que le développement des technologies de pointe, telles que l’IA, les réseaux 6G, l’informatique quantique et la microélectronique. Le projet « Digirail » vise à rendre la gestion du trafic ferroviaire plus sûre et plus souple en mettant à profit les technologies numériques. Le renforcement de l’attrait du transport ferroviaire de personnes et de marchandises contribuera également à la réalisation des objectifs climatiques. L’amélioration des infrastructures numériques et le renforcement du développement des nouvelles technologies profiteront aux citoyens comme aux entreprises en créant de nouvelles possibilités d’emploi et en facilitant le télétravail.
Emploi et compétences : les investissements visent à accroître le nombre de places offertes aux étudiants dans les établissements d’enseignement supérieur et à renforcer les capacités numériques d’apprentissage, de manière qu’il soit possible d’étudier indépendamment de sa localisation géographique. Les services publics de l’emploi passeront au numérique, l’immigration de travail et pour études sera encouragée, et des services seront spécifiquement axés sur les jeunes et les personnes ayant une capacité de travail réduite. Les financements ciblent également les secteurs du tourisme et de la culture, qui ont été durement touchés par la pandémie. Plus précisément, les mesures qui améliorent les possibilités d’exportation et, partant, la résilience face aux crises futures bénéficieront d’un soutien financier.
Services sanitaires et sociaux : plusieurs problèmes liés à la disponibilité et à l’efficience économique des services sanitaires et sociaux sont traités. L’objectif est d’améliorer l’accès aux services sanitaires et sociaux dans tout le pays et de rattraper le retard accumulé en matière de prestations de services du fait de la pandémie de COVID-19. Le PRR contribuera à la concrétisation de la garantie de prise en charge médicale dans un délai de sept jours, au lieu de trois mois aujourd’hui. Les pouvoirs publics promeuvent un large éventail d’innovations numériques dans le secteur sanitaire et social pour améliorer l’efficience de l’utilisation des ressources, étayer les services préventifs, permettre le partage de compétences entre les régions et les prestataires de services, et renforcer le rôle des clients.
Source : Ministère des Finances.
Tableau 1.1. Indicateurs et prévisions macroéconomiques
Variation annuelle en pourcentage, sauf indication contraire, en volume (prix de 2009/10)
1. Contribution aux variations du PIB réel. 2. En pourcentage du PIB potentiel. 3. Indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) hors produits alimentaires, énergie, alcool et tabac. 4. Sur la base des comptes nationaux, hors engagements non capitalisés des régimes de retraite des fonctionnaires.
Source : OCDE (2022), Perspectives économiques de l’OCDE (base de données).
Les principaux risques à la baisse résident dans la possibilité que la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine dure plus longtemps que prévu et que la Russie cesse d’approvisionner en gaz davantage de pays de l’UE d’ici à la fin de 2022, ce qui empêcherait la reconstitution des stocks de gaz européens pendant l’été 2023 et se traduirait par des pénuries pendant l’hiver 2023-24 (les risques d’événements extrêmes qui pourraient modifier sensiblement les perspectives sont présentés de manière synthétique dans le Tableau 1.2). Ces évolutions entraîneraient une hausse des prix de l’énergie et de l’inflation et une diminution de la production industrielle des principaux partenaires commerciaux de la Finlande, notamment de l’Allemagne, ce qui aurait des répercussions négatives sur l’activité économique et l’emploi en Finlande. Un allongement de la guerre accentuerait l’incertitude qui entoure les perspectives économiques, réduisant l’investissement des entreprises. Les investisseurs étrangers pourraient exiger une prime rendement au titre de leurs investissements en Finlande pour compenser les risques liés à sa proximité géographique avec la Russie. Il existe également le risque qu’un durcissement des conditions financières mondiales pèse sur le marché du logement ainsi que sur la consommation et l’investissement. La forte dépendance des banques à l’égard des financements de marché et leur forte exposition au crédit immobilier pourraient aggraver le problème. À l’inverse, les investissements privés catalysés par la facilité pour la reprise et la résilience pourraient être plus importants que prévu.
Tableau 1.2. Événements qui pourraient modifier sensiblement les perspectives
L’orientation expansionniste des politiques macroéconomiques s’atténue
La politique monétaire devient moins accommodante
Les conditions monétaires ont été très accommodantes ces dernières années. Les trois taux directeurs de la Banque centrale européenne (BCE), à savoir le taux d’intérêt des opérations principales de refinancement, le taux de la facilité de prêt marginal et le taux de la facilité de dépôt, ont été abaissés en septembre 2019, à 0.00 %, 0.25 % et -0.50 %, et sont restés à ces niveaux jusqu’en juillet 2022, lorsque la BCE les a relevés de 50 points de base. Celle-ci les a de nouveau rehaussés, de 75 points de base, en septembre puis en novembre 2022, et indiqué qu’elle relèverait vraisemblablement encore les taux lors des prochaines réunions du Conseil des gouverneurs, afin de freiner la demande et de se prémunir contre le risque d’une dérive persistante à la hausse des anticipations d’inflation. L’assouplissement quantitatif a contribué à la diminution des rendements des obligations d’État à long terme de la Finlande, qui sont restés négatifs pendant l’essentiel de la période 2020-2021. Depuis la fin de 2021, ceux-ci ont sensiblement progressé, essentiellement sous l’effet de la hausse des taux à l’échelle mondiale, mais aussi du fait de la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine et de la fuite vers les valeurs refuges observée en période d’incertitude – autant de facteurs qui ont fait augmenter les primes de risque (soit l’écart de taux) par rapport aux taux allemands (Graphique 1.19).
Graphique 1.19. Les taux des obligations d’État à long terme et l’écart de rendement par rapport aux obligations allemandes ont augmenté
Source : OCDE, Statistiques monétaires et financières mensuelles (base de données).
Les mesures macroprudentielles et financières devraient être durcies de façon à circonscrire les risques pesant sur la stabilité financière
La guerre menée par la Russie contre l’Ukraine a eu des effets directs limités sur les établissements financiers finlandais. Ceux-ci présentaient une faible exposition vis-à-vis de la Russie au début de la guerre – sachant que les créances sur les entités russes ne représentaient que 0.1 %, 0.3 % et 0.4 % des actifs des banques, des compagnies d’assurance et des fonds d’investissement finlandais et que ces parts ont continué de diminuer – et une exposition indirecte modeste, dans la mesure où environ un quart des prêts aux sociétés non financières ont été octroyés à des secteurs fragiles énergivores ou entretenant des liens commerciaux étroits avec la Russie (représentant plus de 5 % des exportations ou importations). Les cours des actions et des obligations d’un certain nombre de grandes entreprises fortement exposées à la Russie ont brusquement chuté au début de la guerre, accroissant les coûts de financement, mais ont été relativement stables depuis. L’entreprise Fortum (notée BBB et détenue à hauteur de 51 % par l’État), qui se caractérisait avant la guerre par une exposition de 5.5 milliards EUR vis-à-vis de la Russie (réduite à 3.3 milliards EUR à la date du 30 septembre 2022) et détenait 76 % du capital d’Uniper (la société allemande cofinançant le gazoduc Nord Stream II), a vu son cours nettement reculer en bourse jusqu’à la cession d’Uniper à l’État allemand en septembre 2022. Sous l’effet du durcissement des exigences en matière de garanties au titre des contrats sur produits dérivés liés à l’énergie, les exigences de liquidités imposées aux sociétés énergétiques, telles que Fortum, ont été considérablement renforcées. Afin d’atténuer les tensions sur la liquidité, les autorités finlandaises et suédoises se sont engagées à fournir un soutien important à la trésorerie des entreprises du secteur de l’énergie.
La guerre menée par la Russie contre l’Ukraine a non seulement accru le risque lié aux prêts octroyés à des entreprises appartenant à des secteurs vulnérables, mais elle a aussi nui aux conditions d’exercice des activités des établissements financiers finlandais en entraînant une hausse des prix des produits de base et en perturbant les approvisionnements énergétiques de la Finlande et de ses principaux partenaires commerciaux, en affaiblissant la croissance économique et en faisant augmenter la prime de risque-pays de la Finlande (voir plus haut) et le risque de cyberattaques. En vue de réduire autant que possible toute perturbation éventuelle liée à une cyberattaque, un système national de secours a été mis en place pour les infrastructures de paiement.
Les établissements financiers finlandais sont bien capitalisés (Graphique 1.20, partie A), ce qui accroît leur capacité à faire face à des facteurs de vulnérabilité structurels, en particulier l’endettement élevé des ménages (constitué pour trois quarts de prêts au logement, qui incluent les prêts de sociétés de logement) (Graphique 1.21, partie A) et les importants prêts aux logements assortis d’échéances longues ; les prêts souscrits par des sociétés de logement au nom de ménages ont augmenté de 75 % au cours de la période de cinq ans qui s’est achevée au premier trimestre 2022 et représentent 80 % du total des prêts de ces sociétés. Les ménages sont vulnérables face à la hausse des taux d’intérêt, sachant que plus de 90 % des taux des prêts au logement sont indexés sur l’Euribor, généralement pendant un an, même si 28 % des nouveaux crédits, mesurés par leur montant, sont couverts contre le risque de taux d’intérêt. Cela dit, l’accessibilité financière du logement ne s’est pas dégradée au cours des dix dernières années (Graphique 1.21, partie B), et les charges d’intérêts des ménages ont diminué en pourcentage de leur revenu disponible net (Graphique 1.21, partie C). Les prêts au logement représentent 40% des prêts octroyés aux ménages et aux institutions non monétaires résidant en Finlande. Les établissements financiers finlandais sont par ailleurs très exposés vis-à-vis des trois autres pays nordiques sur le plan des prêts immobiliers résidentiels et commerciaux. Au total, les prêts immobiliers résidentiels et commerciaux représentent 40 % et 28 % de l’encours de prêts, respectivement, ce qui est élevé en termes de comparaison internationale (Graphique 1.20, partie B). La grande taille du secteur bancaire (Graphique 1.20, partie C), sa concentration et son intégration ainsi que sa forte dépendance vis-à-vis des financements sur les marchés de capitaux (Graphique 1.20, partie D) sont autant d’autres facteurs qui rendent le système vulnérable face à des perturbations des marchés. Limiter progressivement la part du financement total des banques représentée par les financements de marché, comme en Nouvelle-Zélande, contribuerait à renforcer leur résilience face aux chocs affectant leurs financements.
Graphique 1.20. Le système bancaire est bien capitalisé, mais présente des faiblesses structurelles
1. Rentabilité des fonds propres. 2. Ratio des fonds propres de base de catégorie 1 aux actifs pondérés en fonction des risques. 3. Ratio des fonds propres de catégorie 1 au total des actifs. 4. Ratio des dépôts et titres de créance au total des passifs. 5. Ratio du coussin de liquidité aux sorties nettes de trésorerie sur une période de tensions de 30 jours calendaires.
Note : Dans la partie B du graphique, les données relatives à la Norvège se rapportent au premier trimestre. Dans la partie D, les données concernant les financements de marché se rapportent au quatrième trimestre de 2020.
Source : Banque centrale européenne ; et Autorité bancaire européenne.
Graphique 1.21. L’endettement des ménages est élevé mais leurs charges d’intérêts sont faibles et l’accessibilité financière du logement ne s’est pas dégradée
1. Les données relatives aux États-Unis, au Japon et au Mexique se rapportent à 2020. Le secteur des ménages comprend les institutions sans but lucratif au service des ménages.
2. Le secteur des ménages exclut les institutions sans but lucratif au service des ménages. Le ratio des charges d’intérêts au revenu est égal aux charges d’intérêts totales, avant répartition des services d'intermédiation financière indirectement mesurés (SIFIM), divisées par une moyenne mobile sur quatre trimestres du revenu disponible net. Aucune correction n’a été apportée aux chiffres pour tenir compte de la déductibilité fiscale de certains intérêts d’emprunt.
Source : OCDE (2022), Perspectives économiques de l’OCDE (base de données) ; et Centre national des statistiques (Tilastokeskus) de Finlande
Afin de freiner l’augmentation de l’endettement des ménages, le Conseil de l’Autorité de surveillance financière (Fiva, Finanssivalvonta) finlandaise a ramené, en octobre 2021, la quotité de financement (ratio prêt/valeur du bien) maximale applicable aux acquéreurs de logements autres que les primo-accédants à son niveau d’avant la pandémie (soit 85 %), le seuil applicable aux primo-accédants demeurant à 95 %. En juin 2022, le gouvernement a présenté un projet de loi visant à limiter à 30 ans la durée maximale des prêts au logement et des prêts de sociétés de logement, à réduire le montant maximal pouvant être emprunté par ces sociétés pour financer la construction de logements neufs en le plafonnant à 60 % du prix endettement inclus des appartements à vendre (les acquéreurs d’une habitation via une société de logement devant assumer une part correspondante de la dette de cette société), et à exiger que l’amortissement de ces prêts débute pendant les cinq premières années, toutes ces mesures devant prendre effet à compter de juillet 2023. Celles-ci réduisent le risque de pertes bancaires et devraient être complétées par des plafonnements des ratios service de la dette/revenu ou prêt/revenu, de façon à réduire le risque que les ménages ne soient pas en mesure d’assurer le service de leurs prêts hypothécaires. Quinze pays de l’OCDE appliquent de jure des plafonds de service de la dette, et trois autres ont adopté des dispositions juridiques limitant les ratios prêt/revenu (van Hoenselaar et al., 2021[3]). Des données empiriques laissent à penser qu’il peut être plus efficace de plafonner le service de la dette, plutôt que le montant du prêt, en proportion du revenu pour limiter la croissance du crédit (Cerutti, Claessens et Laeven, 2017[4]) (Claessens, Ghosh et Mihet, 2013[5]) (Poghosyan, 2020[6]). D’après les travaux empiriques examinés par van Hoenselaar et al. (2021[3]), un plafonnement conjugué des ratios prêt/revenu et service de la dette/revenu est efficace pour limiter l’augmentation des crédits aux ménages. Allant à l’encontre de l’avis de la Fiva, de la Banque de Finlande et de la recommandation formulée dans l’Étude de 2020 (Tableau 1.3), le gouvernement finlandais a néanmoins décidé de ne pas autoriser la Fiva à plafonner les ratios service de la dette/revenu, de crainte qu’une telle mesure ne nuise de manière disproportionnée aux primo-accédants. On pourrait atténuer ces craintes en fixant un plafond de service de la dette en proportion du revenu plus élevé pour les primo-accédants, comme c’est déjà le cas pour la quotité de financement (ratio prêt/valeur du bien) en Finlande. Cette catégorie d’emprunteurs n’en resterait sans doute pas moins la plus affectée. Cela dit, leur risque de défaillance et les coûts personnels élevés qui vont de pair s’en trouveraient également diminués. Le Conseil de la Fiva a formulé, en juin 2022, une recommandation non contraignante relative au plafonnement des ratios service de la dette/revenu et évaluera la nécessité d’instaurer un volant sectoriel de fonds propres applicable aux prêts hypothécaires présentant des ratios dette/revenu ou service de la dette/revenu élevés.
Tableau 1.3. Recommandations antérieures concernant les règles macroprudentielles et mesures prises
Le traitement fiscal préférentiel appliqué aux logements occupés par leurs propriétaires et aux logements locatifs financés par des prêts de sociétés de logement favorise en outre l’accumulation de dettes immobilières. S’agissant des logements occupés par leurs propriétaires, les charges d’intérêts hypothécaires sont déductibles des impôts, et les loyers imputés et les plus-values ne sont pas imposables. Ces avantages fiscaux sont capitalisés dans les prix des logements, ce qui accroît le montant des prêts nécessaire pour acheter un bien immobilier. Ce traitement fiscal deviendra moins favorable à compter de 2023, lorsque les charges d’intérêts hypothécaires ne seront plus déductibles. Le gouvernement devrait envisager d’aller encore plus loin en imposant les plus-values réalisées à l’occasion de la vente d’une résidence principale, sauf si celles-ci sont réinvesties dans une autre résidence principale dans un certain délai, comme c’est le cas aux États-Unis, par exemple ; l’option de réinvestissement permet d’éviter tout effet de verrouillage, qui nuirait à la mobilité de la main-d’œuvre et à l’efficience de l’affectation des ressources, tout en garantissant le paiement à terme de l’impôt. En ce qui concerne les logements locatifs financés par des prêts de sociétés de logement, l’avantage fiscal par rapport à un financement direct est que l’imposition peut être reportée jusqu’à la cession des parts de la société de logement. Les sociétés de logement contractent des prêts pour financer la rénovation de logements ou la construction de logements neufs en utilisant leurs biens immobiliers à titre de garantie, puis imputent aux actionnaires, qui ont des droits d’occupation des unités de logement du bien immobilier de la société de logement, un montant mensuel correspondant aux charges d’exploitation et à l’amortissement de la part de chaque propriétaire dans le remboursement du prêt. Ces dispositions encouragent les investisseurs à acheter des biens immobiliers locatifs par l’intermédiaire d’une société de logement, dans la mesure où le montant imputé, qui inclut les remboursements du principal, peut être déduit des revenus locatifs, contrairement aux remboursements du principal d’autres prêts. Si la déduction est imputée sur le revenu locatif, elle ne peut l’être sur les plus-values réalisées lors de la cession des parts de la société de logement. L’avantage fiscal consiste donc à pouvoir différer l’imposition jusqu’à la cession des parts, dont la valeur dépendra des taux d’intérêt. Il conviendrait de supprimer cet avantage, comme cela était recommandé dans l’Étude de 2020 (Tableau 1.4). Les droits de timbre prélevés sur les cessions de parts de sociétés de logement (2 %) sont inférieurs à ceux applicables aux transactions immobilières directes (4 %). Dans la mesure où les impôts sur les cessions de biens immobiliers entraînent des coûts de bien-être considérables en faussant les décisions relatives au logement et au marché du travail (Eerola et al., 2021[7]), il conviendrait de les remplacer par des impôts présentant un coût d’efficience moindre, comme les impôts annuels sur la propriété immobilière.
Tableau 1.4. Recommandations antérieures en matière de réforme fiscale et mesures prises
Par ailleurs, les prêts de sociétés de logement s’accompagnent d’une mauvaise appréciation des risques liés au financement croisé entre les actionnaires à haut risque et les autres. Un tel problème tient au fait que ces prêts bénéficient de garanties mutuelles de la part de tous les actionnaires : les défauts de paiement des charges de certains actionnaires doivent être compensés par les autres si la société n’est pas en mesure de recouvrer ces montants par d’autres moyens (via la vente des parts concernées ou la location de l’appartement de l’actionnaire défaillant, par exemple), risque que de nombreux actionnaires ignorent ou ne sont pas en mesure d’évaluer. Une solution pourrait consister à obliger les actionnaires à souscrire une assurance pour créances irrécouvrables – la compagnie d’assurance facturerait des primes plus élevées aux actionnaires à haut risque (de la même façon que les banques appliquent des taux d’intérêt plus élevés sur les prêts aux emprunteurs à haut risque).
Le système finlandais sera doté en 2024 d’un nouvel outil utile, à savoir le registre positif des crédits. Celui-ci recueille des renseignements sur les crédits accordés aux particuliers finlandais, ainsi que sur leurs revenus courants. Le registre couvrira un très large éventail de types d’expositions, notamment les prêts hypothécaires, les prêts étudiants, les prêts à la consommation, les cartes de crédit et les comptes bancaires assortis d’une limite de crédit, les prêts automobiles, les prêts à des fins d’investissement, les paiements partiels et les contrats de crédit-bail. Dans un deuxième temps, à la fin de 2025, les prêts accordés pour financer des activités commerciales de particuliers seront également inscrits dans le registre. Le registre positif des crédits améliorera la capacité des prêteurs à vérifier la solvabilité des demandeurs de prêts, fournira une source d’informations fiables sur le marché du crédit et offrira aux autorités macroprudentielles de nouveaux moyens de surveiller le marché de capitaux.
En juin 2022, le Conseil de la Fiva a annoncé que les exigences de volants de fonds propres macroprudentiels structurels applicables aux deux plus grands autres établissements de crédit d’importance systématique (autres EIS) seraient relevées de 0.5 point de pourcentage à compter du 1er janvier 2023. Ce relèvement renforcera la capacité d’absorption des pertes de ces établissements, réduisant ainsi la probabilité d’occurrence de crises financières et leurs effets négatifs sur l’économie réelle et sur le fonctionnement du système financier. Afin de ne pas fausser la concurrence, les exigences de volant de fonds propres devraient être fixées au regard des faiblesses structurelles. Kiviniemi (2022[8]) mesure celles-ci à l’aide d’indicateurs de risque qui rendent compte des facteurs suivants : la taille du secteur bancaire ; sa concentration ; l’ampleur des activités transfrontières ; la concentration et la structure de financement des portefeuilles de prêts des banques ; et l’endettement des ménages. La Finlande présente un niveau de risque structurel comparable à celui observé dans les autres pays nordiques ou aux Pays-Bas, mais les volants de fonds propres macroprudentiels structurels y sont légèrement moins importants (Graphique 1.22). Le renforcement des exigences de volant de fonds propres permettra à la Finlande de combler son écart avec le Danemark et les Pays-Bas, mais pas avec la Suède et la Norvège. Bien qu’il demeure nécessaire de renforcer la résilience du système bancaire, les perspectives sombres et incertaines de l’économie et du système financier donnent à penser qu’il conviendrait de retarder tout relèvement du coussin pour le risque systématique de manière à ne pas créer d’effets procycliques.
Graphique 1.22. La Finlande a des volants de fonds propres macroprudentiels structurels moins importants que des pays présentant un niveau de risque structurel comparable
Note : Pour plus de détails sur le calcul des volants et la composition de l’indicateur composite, voir Bank of Finland Bulletin, 1/2022.
Source : (Bank of Finland, 2022[9]).
La législation devrait également être modifiée de façon à ce qu’un taux neutre positif de coussin contracyclique puisse être adopté. Comme l’ont montré la pandémie de COVID-19 et, plus récemment, la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine, des chocs de grande ampleur extérieurs au système financier peuvent avoir des effets conjoncturels sur les marchés du crédit. Autrement dit, on peut assister à une évolution défavorable inattendue du cycle du crédit sans que celle-ci ne soit précédée d’une forte expansion du crédit. Les autorités macroprudentielles pourraient remédier à de tels scénarios si elles avaient la possibilité d’adopter un taux positif de coussin contracyclique même dans la phase « neutre » du marché du crédit.
Le facteur de vulnérabilité macrofinancière le plus important est lié au secteur non financier (Graphique 1.23, partie A), qui se caractérise par des niveaux élevés de crédit bancaire au secteur privé et de crédit aux ménages, qui s’avèrent largement supérieurs à la moyenne sur longue période et avoisinent les niveaux de 2007 (Graphique 1.23, partie B). Le degré de vulnérabilité du marché des actifs est également supérieur à la moyenne sur longue période, mais inférieur à celui du secteur non financier. Les principaux facteurs contribuant à la vulnérabilité du marché des actifs sont les prix des logements, l’investissement résidentiel et les ratios prix des logements/loyers, qui s’établissent tous à des niveaux élevés. Le degré de vulnérabilité du secteur financier est également supérieur à la moyenne sur longue période, mais inférieur à celui du secteur non financier ou du marché des actifs, principalement en raison des niveaux élevés des prêts au logement, de la dette bancaire extérieure et des prêts non performants, qui sont égaux ou supérieurs à ceux de 2007 pour chacun de ces trois indicateurs.
Graphique 1.23. Les niveaux élevés de crédit au secteur privé et aux ménages représentent un risque macrofinancier majeur
Indice variant sur une échelle de -1 à 1, de la vulnérabilité potentielle la plus faible à la plus forte, 0 correspondant au niveau moyen sur longue période
Note : On calcule chaque indicateur de vulnérabilité macrofinancière global en agrégeant (moyenne simple) des indicateurs individuels normalisés. L’agrégat non financier recouvre les indicateurs individuels suivants : le crédit bancaire au secteur privé, le crédit aux ménages et le crédit aux entreprises. Le marché des actifs recouvre les prix immobiliers réels, le ratio prix des logements/revenu, le ratio prix des logements/loyers, l’investissement résidentiel et les cours réels des actions. La position extérieure recouvre la balance courante en pourcentage du PIB, les résultats à l’exportation et le taux de change effectif réel calculé à partir des coûts unitaires relatifs de main-d’œuvre. L’agrégat budgétaire recouvre l’écart entre le taux d’intérêt des emprunts d’État et le taux de croissance attendue (r - g), le solde budgétaire des administrations publiques et la dette brute nette des administrations publiques, tous deux en pourcentage du PIB. L’agrégat financier recouvre la proportion de prêts non performants dans l’ensemble des prêts, la dette extérieure des banques en pourcentage de leurs engagements totaux, les actifs bancaires en pourcentage du PIB, et le capital et les réserves des banques en proportion de leurs engagements totaux (ratio de levier).
Source : Base de données de l’OCDE sur la résilience.
L’orientation budgétaire sera expansionniste en 2023 mais neutre en 2024
Après avoir nettement diminué en 2021, parallèlement à la réduction de l’ampleur des aides liées au COVID-19, le déficit budgétaire structurel des administrations publiques a, selon les estimations, augmenté de 0.6 point de PIB pour s’établir à 1.4 % du produit intérieur brut en 2022, malgré la suppression de la plupart des dispositifs de soutien liés à la pandémie encore en place ; il devrait atteindre 2 % du PIB environ en 2023 et 2024 (Graphique 1.24), l’administration centrale et les niveaux d’administration infranationaux affichant des déficits structurels tandis que les organismes de retraite enregistreront un excédent structurel de l’ordre de 1 % du PIB. Les dépenses supplémentaires liées à la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine vont creuser le déficit budgétaire structurel de 0.8 point de PIB en 2022 et en 2023, et un peu moins en 2024. Ces mesures englobent une augmentation des dépenses de défense et des dépenses d’aide aux réfugiés (0.1-0.3 % du PIB par an) ; d’après les estimations du gouvernement, 60 000 demandes de protection temporaire (soit 1.1 % de la population totale) seront déposées en 2022 par des personnes fuyant l’Ukraine. Le gouvernement a annoncé également des mesures budgétaires représentant 1.7 milliard EUR (0.6 % du PIB) destinées à atténuer les effets de la hausse des prix de l’énergie, notamment une réduction temporaire du taux de TVA sur l’électricité de 24 % à 10 % entre décembre 2022 et avril 2023 (pour un coût de 209 millions EUR), des aides ciblées aux ménages au cours de la même période (600 EUR) et des mesures spécifiquement axées sur les transports (900 millions EUR), notamment une réduction temporaire de la TVA sur les services de transport de personnes, qui expirera à la fin de 2023. Ces mesures, dont la plupart sont ciblées et justifiées, expliquent dans une large mesure l’orientation expansionniste de la politique budgétaire en 2023. Les augmentations des dépenses liées à la guerre ainsi que les investissements visant à accroître la production d’énergie et à mettre à profit les nouvelles technologies pour remplacer les combustibles fossiles ne sont pas inclus dans les plafonds de dépenses du gouvernement. Le déficit budgétaire structurel au cours de la période considérée est supérieur d’environ 1.8 point de PIB potentiel à son niveau d’avant la pandémie. La dette brute des administrations publiques (au sens de Maastricht) devrait continuer d’augmenter pour passer de 72 % du PIB en 2021 à 76 % en 2024.
Graphique 1.24. Le déficit budgétaire structurel reste relativement important
Administrations publiques, % du PIB
1. Solde budgétaire corrigé des variations cycliques, en pourcentage du PIB potentiel.
Source : OCDE (2022), Perspectives économiques de l’OCDE (base de données).
Tableau 1.5. Recommandations antérieures concernant la politique budgétaire et mesures prises
L’investissement public réel devrait augmenter considérablement en 2022 (8.5 %) et en 2023 (6.1 %) et s’établir en moyenne à environ 4.5 % du PIB (à prix courants), soit un niveau nettement supérieur à la moyenne de l’UE (Ministry of Finance, 2022[10]). En 2022, l’investissement public sera dynamisé par les initiatives visant à renforcer la sécurité de la Finlande et à réaliser la transition écologique, ainsi que, dans une moindre mesure, par les projets financés à l’aide de la Facilité de l’UE pour la reprise et la résilience, efforts qui seront en partie contrebalancés par la cession des établissements hospitaliers par les collectivités locales. L’affaiblissement des finances des collectivités locales et la forte hausse des prix pourraient toutefois peser sur l’investissement en génie civil cette année et la suivante. La croissance de l’investissement restera soutenue en 2023 grâce aux mesures adoptées par l’administration centrale en vue de renforcer la cybersécurité, la défense nationale et les activités de contrôle aux frontières, mais elle sera quelque peu atténuée par l’achèvement de projets d’infrastructures de transport, le ralentissement de la construction d’hôpitaux et la fin des subventions aux infrastructures. Les investissements dans des ouvrages de génie civil et les autres investissements dans la construction représentent chacun près de 30 % des investissements publics. Les investissements dans la recherche-développement représentent un peu plus de 25 % du total, et les investissements en machines et équipements un peu plus de 10 %. L’investissement public dans la construction de logements a diminué au cours de la dernière décennie, ce qui a contribué à la dégradation de l’accessibilité financière du logement locatif (OECD Directorate of Employment, Labour and Social Affairs, 2021[11]).
Les éléments de passif éventuel des administrations publiques ont fortement augmenté au cours de la dernière décennie et ont atteint 27.1 % du PIB en 2020, soit le niveau le plus élevé de l’UE. La concentration des garanties de prêts dans un petit nombre de secteurs et d’entreprises accroît les risques pesant sur les finances publiques. La moitié de ces garanties sont accordées au secteur de la construction navale et leur niveau de risque a probablement augmenté du fait de la pandémie. La Cour des comptes finlandaise (2018[12]) observe que les éléments de passif éventuel présentent des niveaux de risque qui varient considérablement et souligne, à juste titre, qu’il est nécessaire de limiter le risque global que ces derniers font peser sur les finances publiques plutôt que de plafonner l’encours de chaque catégorie d’instruments. Dans une optique de maîtrise des risques, elle estime que l’augmentation des éléments de passif éventuel doit être dûment justifiée, qu’une évaluation complète des risques doit être réalisée avant toute décision, que des rapports périodiques sur l’exposition au risque devraient être présentés, et qu’un plafonnement des niveaux de risque autorisés réduirait le risque total.
Rétablir la viabilité des finances publiques
Les dépenses liées au vieillissement démographique ne devraient s’accroître que de 4.5 points de PIB entre 2019 et 2070 (Tableau 1.6). Même si le taux de dépendance des personnes âgées augmentera pour passer 36.0 % à 48.6 %, les dépenses de retraite devraient diminuer en proportion du PIB jusqu’en 2050, et ce grâce à la mise en œuvre de réformes qui ont permis de réduire considérablement les effets de l’allongement de l’espérance de vie sur les dépenses (Encadré 1.6). Les dépenses de retraite vont toutefois augmenter en proportion du PIB au cours des deux décennies à venir, dans la mesure où la baisse du taux de fécondité observée au cours des années 2010 (Graphique 1.26) se répercutera sur la structure par âge de la population, réduisant la population d’âge actif plus tôt que la population ayant droit à une pension de vieillesse (si l’on pose l’hypothèse que le taux de fécondité reste stable, à 1.5 enfant par femme, au cours de la période considérée). Pour assurer la viabilité du système de retraite finlandais (lié à la rémunération), qui est financé à la fois par les actifs des fonds de pension (pour un cinquième des dépenses de retraite du secteur privé) et par les cotisations au régime par répartition, il serait nécessaire de relever le taux de cotisation (24.4 % actuellement) à partir des années 2040. Dans un premier temps, les dépenses d’éducation baisseront en proportion du PIB en raison de la diminution des cohortes de jeunes, mais on suppose qu’elles augmenteront par la suite pour empêcher une diminution du stock de capital humain, tandis que les dépenses de santé et de soins de longue durée augmenteront sensiblement, sous l’effet à la fois du vieillissement de la population et, s’agissant des dépenses de santé, de la croissance excessive des coûts (c’est-à-dire l’augmentation à long terme des dépenses de santé en proportion du PIB qui n’est pas liée à l’évolution démographique) (Tableau 1.7).
Tableau 1.6. Les réformes des retraites limitent la hausse des dépenses liées au vieillissement1
1. Scénario de référence. Données pour 2019, puis projections. L’inflation s’élève à 2 % à partir de 2028.
2. Population âgée de 15 à 74 ans.
3. Population âgée de 65 ans et plus par rapport à la population âgée de 15 à 64 ans, en pourcentage.
Source : (Bank of Finland, 2021[13]).
Tableau 1.7. Principales hypothèses sous-tendant les projections du ratio d’endettement
Note : Scénario de référence. Données jusqu’en 2021, puis projections. L’inflation s’élève à 2 % à partir de 2028.
1. Les actifs financiers ne portant pas intérêt sont les actions et les parts d’organismes de placement collectif. Les revenus de ces placements représentaient 2.3 % de leur valeur en 2021, contre 2.9 % en moyenne depuis l’an 2000.
2. On pose l’hypothèse que les dividendes augmentent de 2.3 % par an en termes réels. Cela donne un rendement réel approximatif des placements en titres de participation de 4.6 % et, compte tenu de l’hypothèse de 1 % retenue pour le taux de rendement réel d’un actif sans risque, une prime de risque sur les titres de participation de 3.6 points de pourcentage à long terme.
Source : (Bank of Finland, 2021[14]) ; projections de l’OCDE pour les taux d’intérêt implicites, le rendement des placements en titres de participation (rendement boursier et croissance des dividendes) et les actifs financiers des administrations publiques.
Encadré 1.6. Les réformes des retraites ont permis de réduire les effets de l’allongement de l’espérance de vie sur les dépenses
La réforme de 2005 a instauré un coefficient d’espérance de vie, qui ajuste à la baisse le montant des pensions pour chaque cohorte née après 1947, de sorte que les gains d’espérance de vie n’accroissent pas la valeur actualisée des pensions accordées à l’âge de 62 ans par rapport à leur niveau de 2009. Cette réforme a également modifié la base de calcul des retraites, qui se fonde désormais sur les salaires perçus sur l’ensemble de la carrière professionnelle et non plus sur ceux des 10 dernières années de chaque contrat de travail. Dans le cadre de la réforme de 2017, il a été décidé de relever progressivement l’âge minimum de la retraite, de 63 à 65 ans d’ici à 2025, et d’indexer ce dernier sur l’espérance de vie à partir de 2030, de telle manière que la proportion de la vie adulte passée à la retraite reste constante. Afin d’aider les individus à prendre des décisions éclairées quant au moment de leur départ à la retraite, un âge cible de départ à la retraite est calculé pour chaque cohorte ; celui-ci correspond à l’âge auquel la surcote liée à un report du départ à la retraite compense la diminution du niveau de la pension due au coefficient d’espérance de vie (Graphique 1.25). Les personnes nées après 1985 ne pourront toutefois pas éviter un abaissement du niveau de leur pension, car leur âge cible de départ à la retraite dépasse 70 ans, qui est la limite d’âge pour les cotisations de retraite. Afin de donner à ces personnes la possibilité de cotiser plus longtemps pour éviter cette minoration du montant des pensions, la limite d’âge devrait être indexée sur l’âge cible de départ à la retraite au-delà de 70 ans ; une telle mesure ne compromettrait pas la solvabilité du système de retraite, dans la mesure où les cotisations additionnelles compenseraient les engagements supplémentaires au titre des pensions.
Graphique 1.25. L’âge cible de départ à la retraite augmente plus rapidement que l’âge minimum de départ à la retraite
Source : Centre finlandais des pensions de retraite (ETK, Eläketurvakeskus).
À politiques inchangées (scénario de référence) et dans l’hypothèse où les dépenses liées au vieillissement augmenteraient conformément aux projections figurant dans le Tableau 1.6, la dette brute des administrations publiques devrait, d’après les projections de l’OCDE, se hisser de 72 % du PIB en 2021 à 131 % du PIB d’ici à 2070, et continuer d’augmenter par la suite (Graphique 1.27). Cette trajectoire de la dette suppose que le volume des dépenses d’éducation par élève/étudiant augmente pour être porté de son niveau actuel au niveau observé au début des années 1990. En conséquence, le stock de capital humain stagne à partir de la fin des années 2040 au lieu de diminuer (Tableau 1.7). Le vieillissement de la population entraînant une diminution du nombre d’heures travaillées à partir des années 2030, la croissance de la production potentielle est entièrement tirée par le capital fixe, qui devrait augmenter jusqu’à ce que le ratio capital fixe/capital humain atteigne le même niveau qu’au début des années 1990. La croissance potentielle se stabilise à 0.5 % à partir des années 2040. Dans le scénario de réforme, qui suppose une amélioration de l’efficacité du système d’innovation et une augmentation de l’immigration de travail, la dette brute des administrations publiques se hisse à 114 % du PIB en 2070. Si la Finlande ramenait son déficit budgétaire structurel à l’objectif à moyen terme (OMT), soit -0.5 % du PIB d’ici à 2030, objectif que le pays est légalement tenu de respecter, mais pas nécessairement d’ici à 2030, et prenait régulièrement des mesures d’assainissement pour maintenir le déficit structurel à ce niveau, le ratio d’endettement passerait de 72 % du PIB actuellement à 99 % en 2070. Un objectif de déficit structurel plus ambitieux serait nécessaire pour assurer la viabilité des finances publiques à long terme. Les mesures d’assainissement possibles sont examinées ci-après.
Graphique 1.26. Le taux de fécondité1 a chuté au cours de la dernière décennie
1. L’indicateur conjoncturel de fécondité pour une année donnée correspond au nombre d’enfants que chaque femme pourrait mettre au monde si elle vivait jusqu’à la fin de sa période de fécondité et si elle donnait naissance au nombre d'enfants correspondant au taux de fécondité par âge de l’année considérée. Il est calculé en additionnant les taux de fécondité par âge observés une année donnée.
Source : Centre national des statistiques (Tilastokeskus) de Finlande.
Le gouvernement est déterminé à réduire le déficit budgétaire structurel, principalement en augmentant l’emploi, de façon à diminuer les dépenses de transfert et à accroître les recettes publiques. Il s’est fixé pour objectif de rehausser le nombre d’emplois de 80 000 d’ici à la fin de la décennie. Le ministère des Finances estime que les mesures en faveur de l’emploi prises ou prévues pourraient créer environ 40 000 emplois supplémentaires (voir plus bas) et réduire le déficit structurel de 450 millions EUR (1 milliard EUR hors augmentations des dépenses correspondantes), soit un chiffre bien inférieur aux 1-2 milliards EUR (0.4-0.8 % du PIB) retenus comme hypothèse par le gouvernement. Compte tenu de ces mesures, des effets de la guerre et des réponses apportées pour y faire face, ainsi que des bons résultats en matière d’emploi, le ministère des Finances estime que l’écart de viabilité budgétaire (un indicateur de l’UE – S2 – qui mesure l’effort d’amélioration du solde structurel requis pour que le ratio dette/PIB reste stable à long terme à politiques inchangées) est de l’ordre de 2.5 % du PIB (Ministry of Finance, 2022[10]), soit 0.5 point de moins qu’au moment de la dernière Étude. De nouvelles réformes visant à accroître l’emploi (voir plus bas) ont été proposées par le gouvernement, mais pour l’heure, on ne dispose pas d’estimations crédibles de leurs effets.
Graphique 1.27. À politiques inchangées, la dette publique augmenterait considérablement
Dette brute des administrations publiques, en % du PIB
1. Dans le scénario de réforme, les améliorations du système d’innovation font augmenter le niveau du PIB de 3 % par rapport au scénario de référence d’ici à 2050, et l’immigration de travail augmente progressivement à partir de 2030 par rapport à son niveau actuel (1 500 personnes par an), pour atteindre 7 500 personnes par an au cours de la période 2050-70. En outre, on pose l’hypothèse que le capital fixe augmente plus vite (au rythme de 2 % par an sur toute la période considérée) que dans le scénario de référence (0.9 % par an à partir de 2040). L’augmentation plus rapide du ratio capital/travail est le principal facteur d’accélération de la croissance de la productivité de la main-d’œuvre (portée à 1.4 %) et de la production (portée à 1.1 %) dans le scénario de réforme.
2. Dans le scénario de l’objectif à moyen terme (OMT), la Finlande continue de respecter son OMT de solde budgétaire structurel, soit -0.5 % du PIB, à partir de 2030.
Source : OCDE.
La réforme de la santé et de la protection sociale qui entrera en vigueur en janvier 2023 devrait permettre des gains d’efficience et ralentir à longue échéance la hausse des coûts de la santé et des soins de longue durée. La réforme transfère la responsabilité de la prestation des services sociaux et de santé, qui s’élevaient à 19.2 milliards EUR (8 % du PIB) en 2019, des communes aux comtés, ainsi qu’il avait été recommandé dans l’Étude économique de l’OCDE de 2020 (Tableau 1.8). Elle devrait permettre de réaliser des gains d’efficience en renforçant la coordination des services et en créant ce faisant des possibilités de rationalisation des services et d’augmentation du pouvoir d’achat, et d’améliorer l’égalité d’accès à des services de qualité. Les nouveaux dispositifs de financement incitent, bien que peu, à améliorer l’efficacité des services. Outre les paiements reçus des utilisateurs de ces services et les frais qui leur sont facturés, chaque comté se verra octroyer des financements par l’administration centrale en fonction de divers facteurs, le plus important étant les besoins de services de santé et de services sociaux estimés dans un comté. À partir de 2025, seuls 80 % de l’augmentation estimée des besoins en services seront couverts à l’avance, sachant que tous les comtés recevront ultérieurement le même pourcentage de l’écart entre les coûts estimés et les coûts réels à l’échelle nationale. Les comtés qui ne parviennent pas à rester dans les limites de leur budget risquent d’être contraints de fusionner avec d’autres.
Tableau 1.8. Recommandations antérieures en matière de réforme des systèmes de santé et de protection sociale et mesures prises
À long terme, cette réforme devrait contribuer à freiner la hausse des dépenses de santé et de soins de longue durée. À court terme, elle entraîne en revanche des coûts supplémentaires. D’après le ministère des Affaires sociales et de la Santé, la réforme aura pour effet net d’accroître les coûts budgétaires annuels par rapport au scénario de référence jusqu’en 2030, avec la plus forte hausse en 2023 (600 millions EUR, 0.2 % du PIB), puis de les réduire à partir de 2031, grâce à une augmentation des économies annuelles de 200 millions EUR (à prix constants de 2020, 1 % des dépenses annuelles) jusqu’en 2035, soit la fin de la période de projection. Cependant, le risque existe que le modèle de pilotage et de financement choisi n’aboutisse pas à des résultats plus efficients, les nouveaux établissements n’étant pas fortement incités à mettre en œuvre des mesures qui produiraient des gains d’efficience. La seule décentralisation des dépenses pourrait entraîner une faible contrainte budgétaire et des dépassements de crédits par les comtés en raison des déséquilibres budgétaires verticaux inhérents au système (Kortelainen et Lapointe, 2019[15]). Les comtés affirment déjà avoir besoin d’une enveloppe supplémentaire de 1.5 milliard EUR de la part de l’administration centrale pour 2023, en partie du fait de l’accord salarial récemment négocié avec les employés des communes et le personnel infirmier, qui a débouché sur une majoration sensible par rapport au taux d’augmentation des salaires dans le secteur privé. À court terme, il faut suivre de près l’évolution de la situation, et à plus long terme, il conviendra de renforcer les incitations à réaliser des gains d’efficience qui s’exercent sur les comtés, si elles s’avèrent insuffisantes pour que soient atteints les objectifs de la réforme. Le ministère des Finances a pris en compte les effets budgétaires à court terme de la réforme, mais pas ses effets à long terme, ceux-ci étant très incertains. Il convient d’approfondir les mesures de réforme en mettant en place de nouveaux modèles de paiement (structures de soins responsables ou modèles de paiement groupé) qui favorisent une prestation de services intégrée et l’obtention de résultats de haute qualité. Un rehaussement de la croissance de la productivité dans ce secteur pourrait avoir un effet considérable sur l’écart de viabilité budgétaire : le ministère des Finances estime qu’un taux de croissance de la productivité de 0.5 % réduirait l’écart de viabilité de 1.9 point de PIB (Ministry of Finance, 2022[10]).
Le dernier examen complet des dépenses réalisé par la Finlande remonte à 2015 ; il avait permis d’identifier des mesures d’assainissement qui contribueraient à réduire les dépenses publiques et à accroître les recettes (les dépenses fiscales font l’objet d’un examen annuel, conformément aux règles de l’UE). Le pays devrait engager un nouvel examen complet des dépenses afin de recenser les mesures d’assainissement qui permettraient de ramener le déficit budgétaire structurel à l’OMT. Ces examens des dépenses devraient en outre être périodiques et renforcés ; Tryggvadottir (2022[16]) présente les bonnes pratiques de l’OCDE en matière d’examens des dépenses, et les Pays-Bas et le Royaume-Uni en fournissent quelques bons exemples (Encadré 1.7). Dans ce contexte, il serait peut-être possible de réduire les aides aux entreprises qui n’accroissent pas la productivité à long terme. Des experts estiment qu’un peu plus de 40 % seulement des aides publiques directes aux entreprises favorisent directement la productivité à long terme (Tableau 1.9). Ils observent en outre que la plupart des avantages fiscaux dont bénéficient actuellement les entreprises ne favorisent pas la productivité à long terme. Sur les 100 allègements fiscaux destinés aux entreprises qui ont été pris en compte dans leur étude, seuls trois semblent avoir un effet positif sur la productivité. Un élargissement de l’assiette des impôts sur la consommation et la suppression progressive des taux réduits de TVA, le relèvement des taux minimum et maximum de l’impôt sur la propriété immobilière et une amélioration de la correspondance entre son assiette et la valeur vénale des biens, suivant les recommandations formulées dans les Études précédentes (Tableau 1.4), sont autant de mesures qui contribueraient également à ramener le déficit budgétaire structurel à l’OMT.
Encadré 1.7. Les examens des dépenses aident les autorités publiques des pays de l’OCDE à trouver des gains d’efficience
Les examens des dépenses permettent aux pouvoirs publics de renforcer la viabilité des finances publiques grâce à une analyse systématique des dépenses actuelles. Les pouvoirs publics se servent des examens des dépenses pour réaffecter les ressources budgétaires, hiérarchiser les dépenses publiques et maîtriser leur niveau. Ils sont par conséquent devenus un outil de gouvernance budgétaire de plus en plus important dans les pays de l’OCDE.
Examens des dépenses aux Pays-Bas et au Royaume-Uni
Aux Pays-Bas, des examens des dépenses sont réalisés chaque année et à intervalles réguliers. Le ministère des Finances choisit les thèmes des examens annuels, qui portent souvent sur des domaines en proie à des problèmes financiers ou intéressant les priorités du gouvernement. Les thèmes peuvent relever de la compétence d’un ministère particulier (l’innovation dans le domaine de la santé, par exemple), de plusieurs ministères (le logement social) ou de l’ensemble de l’administration (les subventions). Avant chaque législature, les Pays-Bas procèdent en outre à des examens approfondis, qui portent sur une plus grande partie du budget et sur des questions de fond liées aux grands postes de dépenses. Ces examens approfondis sont prévus et menés de telle sorte que les conclusions et recommandations qui en découlent puissent être mises à la disposition du nouveau gouvernement lorsque celui-ci prend la relève au début de la législature suivante. Les examens des dépenses sont réalisés par des groupes de travail non politiques composés de hauts fonctionnaires et d’experts extérieurs, et dirigés par un président indépendant. Afin de promouvoir des idées nouvelles, les groupes de travail appliquent le « principe de non-veto », en vertu duquel les membres ne peuvent s’opposer aux idées formulées par d’autres membres.
Au Royaume-Uni, les examens des dépenses ont normalement lieu tous les deux à quatre ans, dans le cadre de la procédure budgétaire. Les examens des dépenses portent plus particulièrement sur la part des budgets ministériels qui est officiellement prévue (environ 50 %) et non sur les dépenses récurrentes qui sont fonction de la demande, telles que les pensions, les prestations de protection sociale et les charges d’intérêts de la dette, même si les ministères cherchent souvent des moyens de réduire ces dépenses pour financer d’autres dispositifs. Le dernier examen des dépenses a été lancé à l’automne 2021 et détermine les budgets des ministères pour la période 2022/23-2024/25. Avant d’établir l’examen des dépenses, le Trésor a demandé aux ministères de recenser les domaines dans lesquels des gains d’efficience de 5 % pourraient être réalisés, puis a examiné ces derniers avant de les inclure dans l’examen.
Selon la Cour des comptes du Royaume-Uni (UK National Audit Office), les facteurs suivants s’avèrent déterminants pour trouver et réaliser des gains d’efficience dans le cadre des examens des dépenses :
Le passage d’une périodicité annuelle à pluriannuelle de l’examen des dépenses a aidé les ministères à ne pas s’écarter de plans s’étalant sur plus d’un an, sachant qu’il n’est plus possible de revoir le budget pour les exercices n+1 et n+2 en vue de l’examen suivant. Un horizon plus éloigné élargit en outre l’éventail de mesures que les pouvoirs publics peuvent envisager, certaines mesures génératrices de gains d’efficience pouvant entraîner une hausse des coûts à court terme et nécessiter plus d’un an pour porter leurs fruits. À l’inverse, des gains d’efficience à court terme peuvent occasionner des coûts sur le long terme.
Les ministères devraient examiner attentivement les conséquences que les plans d’efficience pourraient avoir sur la résilience future. Si des gains d’efficience sont réalisés au moyen d’une réduction du volant de capacités inutilisées ou du nombre de salariés, le risque de ne pas atteindre les objectifs fixés pourrait être plus grand en cas de situations imprévues ou de crise, ainsi que l’a clairement montré la pandémie.
Des objectifs excessivement optimistes pourraient se traduire non seulement par une impossibilité de les atteindre, mais aussi par une diminution de la qualité des services et par la nécessité de procéder ultérieurement à des injections de fonds. Il est donc important que les ministères évaluent les coûts et les avantages en se fondant sur les données relatives à des projets similaires, et que les plans d’efficience fassent l’objet d’un examen critique de la part du Trésor, en particulier les hypothèses concernant les économies potentielles bénéficiant à d’autres composantes des administrations publiques.
Il est indispensable de disposer de données de qualité aux fins de la mesure et de la gestion des performances. Les objectifs de gains d’efficience devraient être définis de manière à ce que l’on puisse déterminer clairement lorsque les résultats voulus sont obtenus. Les ministères devraient également présenter un aperçu de ce qu’il adviendrait dans la situation inverse, c’est-à-dire en l’absence du programme d’efficience mis en œuvre, et définir des jalons, assortis de seuils d’intervention clairs, tout en prévoyant la possibilité d’interrompre le programme.
Les examens des dépenses devraient en outre donner aux ministères l’occasion de proposer des mesures qui conduisent à des gains d’efficience continus et progressifs, comme le renforcement de l’encadrement et la formation du personnel, et d’en tenir compte dans les plans de dépenses. Si les plans d’efficience des ministères dépendent d’un programme de transformations, il est impératif que ce programme ne soit pas un but en soi et que les ministères y mettent fin s’il devient évident que ce programme n’apporte pas de gains d’efficience.
Source : (UK National Audit Office, 2021[17]), (Tryggvadottir, 2022[18]).
Tableau 1.9. La plupart des aides directes aux entreprises n’accroissent pas la productivité à long terme
Millions EUR, 2021
Source : Ministère des Affaires économiques et de l’Emploi, ministère des Finances et ministère de l’Environnement (à paraître).
Vers une croissance économique plus forte et plus durable
Renforcer la croissance de la productivité et améliorer la répartition des ressources
Jusqu’à la fin des années 2000, la Finlande a connu une progression rapide de sa productivité, favorisée par la vitesse de développement du secteur de l’électronique, un écosystème d’innovation solide et des réformes de l’enseignement supérieur ayant permis un renforcement des compétences. Cette phase s’est achevée lorsque le secteur de l’électronique a dû subir un ajustement majeur, enclenché par le déclin de l’entreprise de téléphonie mobile Nokia. Entre 2010 et 2019, le taux de productivité horaire de la Finlande n’a augmenté que de 0.5 % par an, une croissance inférieure à celle observée dans de nombreuses économies de l’OCDE, notamment en Suède et au Danemark (Graphique 1.28). Au cours de la même période, sa productivité multifactorielle, reflet de l’innovation et des améliorations dans la répartition des ressources, a augmenté de 0.6 % par an, contre 0.7 % pour la Suède ou 1.2 % pour le Danemark. Ce résultat médiocre s’explique par l’affaiblissement de l’écosystème d’innovation du pays (chapitre 2) et par la dégradation de la répartition des ressources à mesure que le centre de gravité de l’économie se déplaçait vers des secteurs moins productifs, en l'occurrence les services. La baisse de la productivité du travail a été particulièrement marquée dans les services faisant un usage intense des technologies numériques (Finnish Productivity Board, 2021[19]), un constat surprenant au regard du rôle pionnier que la Finlande joue dans l’adoption de ces technologies (European Commission, 2022[20]). L'absence d'augmentation de l'intensité capitalistique et d’amélioration de la qualité du capital a également pesé sur la croissance de la productivité du travail (Graphique 1.28). La faiblesse des investissements sape la compétitivité de la Finlande parce qu'elle réduit la possibilité pour les entreprises finlandaises de développer des technologies de pointe associées à de nouveaux équipements, par exemple des techniques de production moins énergivores ou moins polluantes qui favoriseraient la transition écologique. Les investissements de la Finlande dans les TIC et le capital immatériel sont également atones, ce qui l'empêche de tirer pleinement parti de son niveau élevé d’adoption du numérique (chapitre 2).
Graphique 1.28. La faiblesse de l’innovation et des investissements a freiné la croissance de la productivité
Croissance annuelle moyenne de la productivité du travail, en %, 2010-2019
Note : L’année 2020 n’a pas été prise en compte afin de neutraliser l’impact de la pandémie de COVID-19 sur les estimations à long terme de la croissance de la productivité.
Source : OCDE (2021), Compendium of Productivity Indicators.
Entre 1998 et 2015, l’économie finlandaise se caractérisait par des taux d’entrées et de sorties faibles par rapport à d'autres économies avancées, avec de grandes entreprises employant une grande partie des salariés, et des start‑ups et jeunes entreprises parmi lesquelles un nombre relativement faible de microentreprises (OECD, 2020[21]). Ces derniers temps, l’entrepreneuriat en Finlande a fait montre d’une certaine vigueur (Graphique 1.29). On observe dans le pays une forte dynamique de type « up or out » (essor ou disparition), puisque les microentreprises qui dépassent les cinq ans d’existence enregistrent une croissance plus forte que dans des économies comparables (Economic Policy Council, 2022[22]). De la même façon, on a observé par le passé que la moitié des nouveaux emplois étaient créés par des « gazelles », autrement dit des entreprises ne représentant que 6 % des firmes finlandaises, mais dont l’effectif salarié augmente de plus de 20 % par an (Virén, Vanhala et Nurmi, 2016[23]). Le marché du capital‑risque est plus important que dans beaucoup de pays de l’OCDE, abstraction faite des quelques pays où les marchés de ce type sont exceptionnellement développés (États-Unis, Israël et Canada). La Finlande s’enorgueillit d’un solide écosystème de financement des start‑ups reposant essentiellement sur Slush, une entreprise qui propose des services de réseautage pour mettre en contact des entrepreneurs et des investisseurs, et sur Tesi, une société de capital-investissement d’État qui, via son programme Venture Bridge, a fortement investi dans des entreprises obligées de retarder leurs levées de fonds durant la pandémie. Selon la Finnish Venture Capital Association, l’investissement dans les start‑ups finlandaises a doublé en 2020 pour atteindre 921 millions EUR et poursuivi sur cette lancée en 2021, s'établissant à 1.2 milliard EUR. Ces augmentations substantielles ont été principalement alimentées par d’importantes entrées de capitaux étrangers.
Une concurrence vigoureuse permet une plus grande productivité grâce au redéploiement du travail et du capital vers des entreprises plus productives. Bien qu’en Finlande, les marchés de produits soient plus concentrés que dans des économies comparables, la marge dégagée par les entreprises finlandaises n’y est pas supérieure (Economic Policy Council, 2022[22]). De même, la forte concentration de marché n’est pas l’œuvre d’une poignée d’entreprises très productives qui capteraient l’essentiel des marchés. En réalité, la productivité est moins dispersée en Finlande que dans des économies comparables, et la tendance selon laquelle plus des entreprises sont productives plus elles captent de grosses parts de marché (efficacité allocative) y est moins prononcée (Economic Policy Council, 2022[22]). Ces observations, et la dynamique déjà mentionnée permettant à de jeunes entreprises d'entrer sur le marché et de s'y développer, laissent penser que la Finlande jouit d’un degré de concurrence satisfaisant. Cependant, certains obstacles réglementaires et des pénuries de main-d’œuvre qualifiée empêchent les entreprises productives d’augmenter encore leur productivité et de continuer à croître en investissant plus massivement et en attirant des ressources.
Graphique 1.29. L’entrepreneuriat est relativement vigoureux
Taux de naissances d’entreprises comptant au moins un salarié¹, %, 2019
1. Le taux de naissances s’obtient en divisant le nombre d’entreprises créées en 2019 par le nombre d’entreprises actives la même année. Note : Les données se rapportent à 2018 pour l’Irlande et le Royaume-Uni.
Source : OCDE, SDBS Indicateurs de démographie des entreprises (base de données).
Comme le montrait l’Étude de 2020 (OECD, 2020[24]), la réglementation des marchés de produits est globalement favorable à la concurrence. Celle-ci sera également renforcée par les récentes réformes réglementation visant certaines industries de réseau. Ainsi, en 2020, le dégroupage du réseau de transport de gaz naturel et des marchés de gros et de détail du gaz a permis d'ouvrir le marché à la concurrence, offrant aux entreprises gazières finlandaises la possibilité de diversifier leurs approvisionnements par rapport à la Russie. Le transport ferroviaire de passagers, auparavant monopole d’État, a été ouvert à la concurrence en 2021, conformément aux mesures du paquet ferroviaire adopté en 2016 par l'UE. La réforme de la gestion des données du marché de l’électricité menée en 2022, a permis de favoriser la concurrence (Tableau 1.10). Dans certains secteurs cependant, des réglementations continuent d'entraver la concurrence. Ainsi, l’Autorité de la concurrence et de la consommation (KKV, Kilpailu- ja kuluttajavirasto) a jugé que les dispositions limitant le nombre de pharmacies dans une zone géographique donnée, la détention de pharmacies et le nombre d’officines pouvant appartenir à une seule personne ou entité contribuaient au niveau relativement élevé des marges bénéficiaires réalisées par les pharmacies (Anttinen et al., 2020[25]). Elle a donc proposé une série de réformes, visant notamment à simplifier le processus d’octroi de licences pour les pharmacies et à autoriser la vente de médicaments sans ordonnance en dehors des officines. Le cadre réglementaire financier renforce la stabilité financière et la protection des investisseurs, mais il est également susceptible d’entraver le développement de nouvelles formes de financement pour les entreprises innovantes et en croissance rapide.
Certaines dispositions réglementant le marché du travail freinent le redéploiement de ressources vers des entreprises productives. En Finlande, il est relativement facile de licencier des salariés pour des raisons économiques telles qu’une baisse de la production (même s’ils doivent être réembauchés en priorité si l’employeur recrute de nouveau, y compris dans un domaine d’activité différent), mais beaucoup plus difficile de le faire pour des motifs relevant de situations individuelles. De ce fait, beaucoup d’entreprises hésitent à se développer puisqu’elles ne peuvent pas prendre le risque d’embaucher sans avoir la possibilité de s’en séparer un personnel qui ne possèderait pas les compétences indispensables à leur activité. Ce risque est également considéré par des entreprises multinationales comme un obstacle à l'investissement en Finlande (OECD, 2021[26]). Comme cela avait été souligné dans la précédente Étude économique de la Finlande publiée par l’OCDE (OECD, 2020[24]), la vaste portée des conventions collectives, qui se caractérisent par des possibilités de dérogation limitées, aboutit à une distribution très ramassée des salaires qui ne correspond pas aux niveaux de productivité et contribue à une mauvaise répartition des ressources. Le problème concerne tout particulièrement les entreprises qui ne sont pas membres d’une organisation patronale ayant négocié un accord sectoriel, qui sont le plus souvent de petites structures, car la loi leur interdit de se prévaloir des éventuelles clauses de flexibilité contenues dans l’accord qui permettraient des négociations au niveau de l’entreprise. Le gouvernement avait envisagé de révoquer cette restriction juridique avant la pandémie (OECD, 2020[24]), mais cette réforme est en attente depuis.
Tableau 1.10. Recommandations passées concernant des réformes favorables à la productivité
Accroître le taux d’emploi et réduire les écarts de salaire entre les femmes et les hommes
Le gouvernement a mené à bien de nombreuses réformes du marché du travail et en prévoit de nouvelles en vue d’augmenter de 80 000 le nombre d’emplois d’ici la fin de la décennie et de réduire les écarts de taux d’emploi entre les femmes et les hommes par rapport aux moyennes des pays nordiques (Tableau 1.11 ; Graphique 1.8). Le ministère des Finances estime que les réformes déjà appliquées ou prévues pourraient accroître d’environ 40 000 le nombre d’emplois, insistant sur la nécessité d’en engager encore d’autres pour atteindre les objectifs visés par le gouvernement.
Depuis la dernière Étude en date, les réformes ont principalement visé à relever le taux d’emploi des travailleurs en fin de carrière, qui est largement en retrait par rapport aux moyennes des pays nordiques, malgré les hausses de ces dernières années résultant des réformes des régimes de retraite de 2005 et 2017 (Graphique 1.30 et Graphique 1.31 ; Encadré 1.6). En décembre 2020, le gouvernement avait annoncé un train de mesures destiné à rehausser le taux d’emploi des seniors (55 ans et plus), la plus importante étant la suppression progressive, d’ici à 2025, du dispositif d’indemnisation prolongée du chômage, qui avait été recommandée dans l’Étude de 2020 (Tableau 1.13). Les autres mesures comprenaient les éléments suivants : le relèvement du plafond de la déduction d’impôt sur le revenu de l’activité, un nouveau modèle d’indemnités de licenciement et une obligation de formation ainsi qu’une nouvelle subvention salariale de 70 % du salaire moyen. Selon les estimations du ministère des Finances, la suppression progressive du dispositif d’indemnisation prolongée du chômage entraînera une hausse de 9 100 emplois d’ici la fin de la décennie (Tableau 1.11). Pour y parvenir, il importera de limiter les phénomènes de report sur le régime d’invalidité, qui constitue la principale voie d’accès anticipé à la retraite en dehors du « tunnel du chômage ». À cet égard, l’accès au régime d’invalidité des personnes âgées de 60 ans ou plus ne devrait plus être déterminé en fonction de critères non médicaux, qui ne s’appliquent pas aux autres demandeurs (Encadré 1.8).
Graphique 1.30. Taux d’emploi par âge et par sexe
Source : Calculs de l’OCDE fondés sur la base de données des Statistiques de l’OCDE sur la population active.
Graphique 1.31. L’âge effectif de départ à la retraite et les taux d’emploi des seniors n’ont cessé d’augmenter
1. Âge effectif moyen de départ à la retraite des hommes et des femmes.
Source : Office statistique danois (Danmarks Statistik) ; Centre national des statistiques (Tilastokeskus) de Finlande ; Bureau central des statistiques (SSB, Statistisk sentralbyrå) norvégien ; Bureau central des statistiques (SCB, Statistiska centralbyrån) suédois ; OCDE, Panorama des pensions (base de données).
Tableau 1.11. Estimations des effets des décisions et propositions du gouvernement sur l’emploi d’ici à 2030
1. Cette réforme aura probablement un effet important à long terme mais pas d’ici la fin de la décennie.
2. Calculs du Comité EPC basés sur la méthodologie d’Ollonqvist et al. (2021)
3. Permettant des effets de substitution
Source : Conseil de politique économique finlandais (2022), Economic Policy Council Report 2021.
Encadré 1.8. Conséquences, sur le PIB et sur les finances publiques, des principales recommandations figurant dans la présente Étude
Cet encadré résume les effets potentiels à long terme sur le PIB et le solde budgétaire de certaines des principales recommandations figurant dans la présente Étude (Tableau 1.12). Comme il est souvent impossible d’estimer les effets des réformes exactes recommandées faute de modèles théoriques ou empiriques adéquats, la quantification repose sur des scénarios qui ne rendent compte que de certains aspects de ces réformes. Les impacts calculés sont indiqués à titre d’illustration seulement et sont entourés de grandes incertitudes. L’incidence budgétaire estimée correspond uniquement aux impacts directs et ne tient pas compte des impacts indirects, sur les recettes et dépenses budgétaires, de la réponse des ménages et des entreprises aux évolutions de l’action publique.
Tableau 1.12. Effets cumulés, sur le PIB et sur les finances publiques, de certaines des principales recommandations
1. L’effet a été estimé à un horizon éloigné (en 2050), à partir du cadre décrit dans Égert et Gal (2017[28]).
2. On calcule cet effet en comparant un scénario de référence fondé sur les projections à long terme de la Banque de Finlande et un scénario de politiques inchangées. Outre la hausse des dépenses d’éducation, le scénario de référence implique une augmentation du taux de croissance du capital fixe. L’effet a été estimé à un horizon de 10 à 15 ans. L’incidence sur les finances publiques a été calculée à l’aide de projections à long terme différant de celles publiées par la Banque de Finlande dans la mesure où elles ne prévoient pas un ajustement de la fiscalité par l’administration centrale.
Source : Simulations effectuées par l’OCDE à partir du cadre d’Égert et Gal (2017[28]), Kyyrä (2015[27]) et Banque de Finlande (2021[14]).
Tableau 1.13. Recommandations antérieures concernant la réforme du marché du travail et mesures prises
La Finlande se caractérise par le taux d’emploi le plus bas des pays nordiques pour les personnes ayant un niveau d’études moyen, et par un taux de chômage relativement élevé parmi les personnes ayant un niveau d’études moyen ou élevé (Graphique 1.32). Ces résultats ne peuvent s’expliquer par les taux élevés d’imposition de l’activité (c’est-à-dire les taux d’imposition effectifs, y compris les hausses d’impôt et de cotisations sociales et les baisses de prestations sociales) frappant la part du revenu supplémentaire induite par l’accès à un emploi, dans la mesure où ces taux se situent dans la moyenne des pays nordiques pour la plupart des types de ménages (Tableau 1.14). Les meilleurs résultats obtenus par les autres pays nordiques peuvent s’expliquer par d’autres facteurs neutralisant ces effets négatifs. Au Danemark, un de ces facteurs joue un rôle important. Il s’agit du modèle de flexisécurité associant des prestations hors emploi généreuses à une flexibilité de l’emploi et à des mesures vigoureuses destinées à assurer un retour rapide à l’emploi (Encadré 1.9). En partie grâce à ce modèle, la situation du marché du travail au Danemark est meilleure qu’en Finlande, dont les taux d’imposition de l’activité sont pourtant plus élevés. Il ne s’ensuit pas pour autant que la Finlande ne devrait pas chercher à les alléger. Des avancées sur ce front au moyen, par exemple, d’une diminution de l’allocation de garde d’enfant à domicile et de nouvelles hausses des subventions d’éducation et d’accueil des jeunes enfants (en 2021, les seuils de revenus y donnant accès ont été relevés de 31 % et les subventions allouées à partir du deuxième enfant ont été portées de 50 à 60 % du salaire moyen) viendraient compléter les autres réformes destinées à accroître l’emploi.
Graphique 1.32. Taux d’emploi et de chômage selon le niveau d’études
2021
Note : Un faible niveau d’études est inférieur ou égal au premier cycle de l’enseignement secondaire (niveaux 0 à 2 de la Classification internationale type de l’éducation [CITE]), un niveau d’études moyen correspond au deuxième cycle de l’enseignement secondaire ou à l’enseignement postsecondaire non supérieur (niveaux 3 et 4 de la CITE), et un niveau d’études élevé correspond à l’enseignement supérieur (niveaux 5 à 8 de la CITE).
Source : Eurostat.
Tableau 1.14. En Finlande, les taux d’imposition de l’activité sont similaires à ceux de la Norvège et de la Suède et inférieurs à ceux du Danemark
Taux d’imposition effectif sur le revenu supplémentaire brut des ménages d’un adulte au chômage prenant un emploi
1. S’ils travaillent tous les deux, les parents ont droit à des subventions pour enfants à charge si leurs enfants ont moins de quatre ans. Si l’un des deux parents travaille, la famille n’a pas droit aux allocations pour enfants à charge mais peut avoir droit aux allocations de garde d’enfant à domicile.
2. S’il est sans emploi, on suppose que le deuxième adulte du couple a épuisé tous ses droits à l’assurance-chômage.
3. On suppose que les coûts de logement représentent 30 % du salaire moyen des couples et des célibataires avec enfants dont le revenu correspond à 100 % au moins du salaire moyen et 25 % pour les ménages avec enfants dont le revenu est inférieur.
Source : Calculs de l’OCDE fondés sur son modèle impôts-prestations. Version 2.4.0 du modèle.
Encadré 1.9. Au Danemark, la « flexisécurité » produit de bons résultats sur le marché du travail.
Les salariés affiliés à une caisse d’assurance-chômage perçoivent pendant deux ans des prestations de chômage qui peuvent atteindre, pour les travailleurs à faible revenu, 90 % du dernier salaire. Pour pouvoir prétendre à ces indemnités, les chômeurs doivent être en recherche active d’emploi : ils doivent communiquer leur CV au service public de l’emploi, répondre à des annonces d’emploi chaque semaine et accepter les offres de l’agence pour l’emploi ou de leur caisse d’assurance-chômage dans les 24 heures. Par ailleurs, les demandeurs d’emploi doivent participer aux formations proposées par leur caisse d’assurance-chômage et élargir leurs recherches, tant du point de vue géographique qu’en termes de type d’emploi, à mesure que s’allonge leur durée de chômage. S’ils ne se conforment pas à ces obligations, leurs prestations de chômage sont temporairement suspendues. Un demandeur d’emploi qui manque à ses obligations deux fois en l’espace de douze mois perd son droit aux indemnités de chômage. Il ne peut recouvrer ce droit qu’après trois mois consécutifs de travail rémunéré.
Le modèle de flexisécurité assure le dynamisme du marché du travail, où l’inadéquation des compétences est relativement faible et la rotation des emplois, élevée, les vacances d’emplois représentant annuellement 27 % de la population active. Le Danemark affiche en outre un fort taux d’emploi et l’un des plus bas taux de chômage de longue durée de l’OCDE. Le système entraîne toutefois d’importantes dépenses publiques en termes de programmes du marché du travail.
Source : (Confederation of Danish Employers, Danish Trade Union Confederation et Ministry of Employment., 2021[29]) ; et (OECD, 2016[30]).
S’inspirant en partie du modèle danois de flexisécurité, la Finlande a mis en place le « modèle nordique de service du marché du travail » en mai 2022. Celui-ci assure aux demandeurs d’emploi des échanges réguliers avec le service public de l’emploi dès le début de leur période de chômage. Ils bénéficient d’un soutien plus important pour leur recherche d’emploi que dans le cadre du système précédent, mais ils endossent aussi une plus grande responsabilité en la matière et doivent communiquer leurs démarches par le biais d’un service en ligne. La réforme vise à quadrupler le nombre d’entretiens d’embauche des chômeurs, ce qui a nécessité le recrutement de 1 200 fonctionnaires supplémentaires par le service public de l’emploi. Les dépenses par chômeur affectées au service public de l’emploi augmenteront en conséquence, sans toutefois atteindre les niveaux observés dans les autres pays nordiques. Selon le Conseil de politique économique finlandais, le modèle nordique de service du marché du travail aura un impact positif sur l’emploi à hauteur de 9 500 personnes d’ici à 2025 et au-delà, même si, de son côté, la suppression partielle du modèle comparable d’activation produira un impact négatif à hauteur de 2 000 à 4 900 personnes (Tableau 1.11). Les autorités devraient réfléchir aux avantages potentiels qu’apporterait l’adoption de l’autre volet du modèle danois de flexisécurité, c’est-à-dire un assouplissement de la législation sur la protection de l’emploi en cas de licenciements individuels afin de réduire les risques d’embauche pour les employeurs (sur l’échelle de 0 à 6 mesurant le degré de contrainte de la réglementation, où une valeur élevée reflète un haut niveau de contrainte, le Danemark atteignait 1.53 en 2019 et la Finlande, 2.56, contre 2.06 pour la moyenne de l’OCDE). Une flexibilité accrue pourrait être particulièrement utile à l’amélioration des résultats des travailleurs peu qualifiés sur le marché de l’emploi.
En complément de la mise en œuvre du modèle nordique de service du marché du travail, il est prévu d’engager une réforme visant à transférer les services de développement économique et de l’emploi aux municipalités en 2024. L’un des points essentiels de cette réforme est la création d’un modèle de financement des municipalités encourageant celles-ci à mettre en place et proposer des services efficients. Aujourd’hui, les municipalités assument uniquement la responsabilité du financement des indemnités de chômage fixes à long terme (le « soutien du marché de l’emploi »). Elles peuvent réduire ces coûts au moyen de l’activation, qui se limite à orienter les demandeurs d’emploi vers le service public de l’emploi. En vertu du nouveau modèle, les municipalités auront également la charge de financer l’allocation de base (indemnité de chômage à taux fixe versée aux demandeurs d’emploi dépourvus d’assurance-chômage) et la composante de base (identique à l’allocation de base) de la prestation liées aux revenus dès le début de la période de chômage des demandeurs d’emploi. En outre, l’activation n’aura plus aucun impact sur les responsabilités des municipalités en matière de financement des indemnités de chômage. Dans le cadre du nouveau modèle, une municipalité aura davantage intérêt, sur le plan financier, à réduire la durée de chômage des demandeurs d’emploi que cela n’est le cas aujourd’hui lorsque ses habitants retrouvent du travail. Selon les estimations du ministère des Finances, les incitations prévues par le nouveau modèle de financement augmenteraient l’emploi à hauteur de 6 600 personnes (Tableau 1.11).
En ce qui concerne les résultats sur le marché de l’emploi, la Finlande pourrait aussi faire des progrès en ce qui concerne l’écart de salaire entre hommes et femmes, lequel dépasse le niveau observé dans la plupart des autres pays de l’OCDE, y compris dans les autres pays nordiques (Graphique 1.33). L’allocation de garde à domicile pour les enfants jusqu’à trois ans (des versements supplémentaires étant prévus pour les fratries d’âge préscolaire) distend les liens des mères de famille avec le marché du travail (70 % des enfants de moins de trois ans sont gardés à la maison dans le cadre de ce dispositif (Hiilamo, Merikukka et Haataja, 2018[31])), ce qui réduit leurs perspectives de carrière et leur possibilité de s’élever sur l’échelle des salaires. De fait, les mères passent à côté de certaines transitions professionnelles déterminantes qui favorisent une meilleure progression de carrière et une plus forte augmentation de revenu (OECD, 2018[32]). Pour réduire l’inégalité des salaires entre hommes et femmes, il faudrait supprimer progressivement les allocations de garde à domicile, comme le recommandait l’Étude économique de 2020, et augmenter ou instaurer d’autres transferts non subordonnés à la garde à domicile afin de compenser les pertes de revenu pour les familles proches du seuil de pauvreté.
Graphique 1.33. L’écart de rémunération à temps plein entre hommes et femmes est ample en Finlande
2020 ou dernière période connue
Note : Les données pour l’Allemagne, la Belgique, la Colombie, le Costa Rica, le Danemark, la Finlande, l’Irlande et l’Italie se rapportent à l’année 2019. Les données concernant l’Estonie, l’Espagne, la France, l’Islande, Israël, la Lettonie, la Lituanie, les Pays-Bas, la Slovénie et la Türkiye renvoient à l’année 2018.
Source : OCDE, base de données sur la protection sociale et le bien-être (base de données).
La réforme du modèle de congé familial, entrée en vigueur en août 2022, devrait contribuer à la réduction de l’écart de salaire entre les sexes. Le congé familial assure un soutien financier aux parents qui restent à la maison (de manière non concomitante) pour s’occuper de leur nouveau-né à l’issue du congé de maternité ; il doit être pris avant que l’enfant n’atteigne l’âge de deux ans. Contrairement à l’ancien modèle, les deux parents perçoivent désormais le même nombre (143) d’indemnités journalières de congé, et le nombre maximal de jours de congé susceptibles d’être cédés par un parent à l’autre a été réduit à 63. Ces modifications encouragent les pères à prendre une partie plus importante du congé familial, limitant ainsi la durée d’absence au travail des mères et donc, leur risque de passer à côté de possibilités de développement professionnel.
Réduire efficacement les émissions de gaz à effet de serre
Du fait de la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine et de la crise énergétique qui s’est ensuivie, la sécurité énergétique est venue s’ajouter aux avantages environnementaux de la transition des combustibles fossiles vers les énergies renouvelables et le nucléaire, nécessaire pour que la Finlande atteigne ses objectifs de réduction des émissions de GES. Comme indiqué ci-avant, la Finlande est globalement bien partie pour atteindre son objectif de réduction des émissions brutes de GES à l’horizon 2030 dans les secteurs visés par le règlement de l’UE sur la répartition de l’effort (c’est-à-dire ceux qui ne sont pas couverts par le système d’échange de quotas d’émissions de l’Union européenne (SEQE-UE), hormis le secteur de la foresterie et des autres affectations des terres), sachant que le Groupe d’experts sur le changement climatique finlandais estime (2022[33]) que des mesures supplémentaires représentant 1 Mt éq. CO₂ seulement pourraient être nécessaires pour l’atteindre ; en revanche, elle n’est pas en bonne voie pour atteindre les objectifs d’absorption de GES par les puits liés à la foresterie et aux autres affectations des terres qui lui permettraient d’assumer sa part (17 Mt éq. CO₂) des objectifs de l’UE pour 2030 et d’atteindre son propre objectif de neutralité carbone à l’horizon 2035 (21 Mt éq. CO₂). Vu son point de départ, il sera très difficile à la Finlande d’atteindre ses objectifs d’absorption de GES par les puits liés à la foresterie et aux autres affectations des terres, ce secteur étant devenu un émetteur net (2.1 Mt éq. CO₂) pour la première fois en 2021.
D’après le Plan d’action à moyen terme face au changement climatique adopté par le pays (Finnland Ympäristöministeriö, 2022[34]), le secteur des transports, qui représente quelque 40 % des émissions du secteur visé par le règlement sur la répartition de l’effort, doit contribuer pour moitié environ à la réduction des émissions de GES requise d’ici à 2030 pour atteindre les objectifs fixés par l’UE au titre de la répartition de l’effort. Les mesures les plus importantes, existantes ou supplémentaires (c’est-à-dire déjà adoptées par le Parlement), visant à réduire les émissions imputables au transport routier sont l’application de taxes élevées sur les carburants et l’obligation imposée aux distributeurs au niveau national d’incorporer des carburants renouvelables (c’est-à-dire des biocarburants) dans les carburants fossiles ; compte tenu des mesures supplémentaires adoptées, la part des carburants renouvelables dans le contenu énergétique total des carburants utilisés dans le transport routier doit passer de 18 % en 2021 à 34 % en 2030, soit un niveau supérieur de 10 points de pourcentage à celui imposé par l’Union européenne. La transition vers des sources d’énergie à faibles émissions pour alimenter les véhicules constitue l’autre grand moyen de réduire les émissions de GES. Le parc de véhicules électriques connaît une croissance rapide : ceux-ci représentaient 14 % des nouvelles immatriculations entre janvier et juillet 2022 et comptent désormais pour 0.8 % du parc automobile total, un chiffre proche de la moyenne européenne. Des efforts limités sont déployés par ailleurs pour réduire la dépendance à l’égard de la voiture dans les grandes villes. De nombreuses communes investissent dans l’amélioration des transports publics sur rail et, avec le soutien des pouvoirs publics, ont adopté des mesures pour favoriser les déplacements à vélo et à pied. Améliorer les infrastructures de transport public dans la région de la capitale permettrait d’offrir des modes alternatifs de déplacement viables aux personnes qui résident en dehors d’Helsinki et y travaillent. Parmi les autres mesures indispensables devant être prises pour réduire la dépendance à l’égard de la voiture dans les grandes villes figurent la reconfiguration de la voirie, le réaménagement de l’espace dans un souci d’accroître la proximité et la promotion de la mobilité partagée (OECD, 2021[35]). Compte tenu du niveau élevé, même s’il diminue rapidement, des coûts de réduction des émissions correspondant aux véhicules électriques (le ministère des Finances estime qu’ils sont légèrement inférieurs à 300 EUR par tonne éq. CO₂), les mesures destinées à favoriser leur diffusion devraient être ciblées sur les localités où les options économiques envisageables en matière de transports publics sont limitées.
D’ici à 2030, la politique agricole commune (PAC) et les mesures adoptées au niveau national doivent permettre de réduire d’environ 10 % les émissions d’origine agricole, qui représentent quelque 20 % des émissions brutes de GES du secteur visé par le règlement sur la répartition de l’effort. Parmi les mesures nationales figurent la maîtrise des émissions imputables aux tourbières (notamment en autorisant uniquement l’exploitation des tourbières dont le niveau d’eau est élevé), l’accroissement de la séquestration du carbone dans les terrains miniers, l’agriculture de précision et la réduction de la production de méthane par les vaches laitières. Ces mesures auront également une incidence sur les émissions du secteur de la foresterie et des autres affectations des terres.
Les autres secteurs visés par la répartition de l’effort sont l’industrie, la construction et les catégories autres utilisations de l’énergie et chauffage. La réduction des émissions dans ces secteurs contribuera dans la plupart des cas à renforcer la sécurité énergétique. Les hausses de la fiscalité de l’énergie, notamment l’augmentation de 2.7 EUR par mégawatt-heure depuis début 2021 de la taxe sur le contenu énergétique des combustibles de chauffage, et la suppression progressive, d’ici 2025, des abattements dont bénéficient les entreprises fortement consommatrices d’énergie, permettront de réduire les émissions des usines et des petites centrales de chauffage urbain du secteur visé par le règlement de la répartition de l’effort (et des usines des secteurs visés par le SEQE-UE), parce qu’émettre du carbone leur coûtera plus cher. Les autres mesures visant à réduire les émissions industrielles sont les mêmes que celles appliquées aux secteurs couverts par le SEQE-UE, et comprennent notamment les subventions aux nouvelles technologies énergétiques, l’amélioration de l’efficacité énergétique et le recours aux énergies renouvelables. Les émissions provenant des bâtiments résidentiels et tertiaires chauffés séparément pourront être réduites grâce à des mesures favorisant l’abandon du chauffage au fioul au profit d’options à faibles émissions, comme les pompes à chaleur géothermique, et au développement de l’utilisation des biocarburants.
La Finlande est globalement bien partie pour atteindre son objectif de réduction des émissions relevant du règlement de l’UE sur la répartition de l’effort, mais il est possible d’alléger considérablement le coût de réalisation de cet objectif. Un des instruments les plus inefficients utilisés pour réduire les émissions est l’obligation d’incorporation de biocarburants dans les carburants fossiles. D’après les estimations du ministère des Finances, le prix hors taxes du biocarburant utilisé en Finlande est actuellement supérieur de 1.30 EUR par litre à celui du gazole d’origine fossile et le coût marginal de réduction des émissions correspondant à l’obligation générale d’incorporation de biocarburants dans les carburants fossiles s’établit à 500 EUR par tonne éq. CO₂. Outre cette obligation générale, les distributeurs de carburants doivent également respecter une obligation d’incorporation de biocarburants avancés, qui reste cependant modeste. Le ministère des Finances estime que le coût marginal de réduction des émissions correspondant à cette obligation spécifique s’établit dans une fourchette de 900 EUR à 1000 EUR par tonne éq. CO₂. Au total, selon les estimations du ministère des Finances, le coût des obligations d’incorporation de biocarburants est de l’ordre de 1.1 milliard EUR par an, et devrait atteindre 1.5 milliard EUR en 2030. Compte tenu de l’ampleur des coûts de réduction des émissions de GES correspondant à ces obligations d’incorporation de biocarburants dans les carburants fossiles, il faudrait les ramener au niveau minimum requis par l’Union européenne (UE). Si la proportion obligatoire de biocarburants était réduite de 20 points de pourcentage en 2023, le ministère des Finances estime que les émissions brutes dans le secteur visé par la répartition de l’effort augmenteraient de 2.5 Mt éq. CO2 (sachant que l’augmentation nette globale serait nettement plus limitée en raison de fuites de carbone), les coûts de réduction des émissions seraient réduits de 1 milliard EUR, les recettes fiscales seraient accrues de 190 millions EUR, et les prix à la consommation de l’essence et du gazole diminueraient de 22 et 25 centimes respectivement. En outre, les quotas correspondant au règlement sur la répartition de l’effort pour la période 2026-29 seraient réduits, étant donné qu’ils dépendent en partie des résultats enregistrés entre 2021 et 2023, ce qui se traduirait par une économie supplémentaire de 690 millions EUR si l’obligation d’incorporation de biocarburants dans les carburants fossiles était revue à la baisse en conséquence. Parmi les autres facteurs d’inefficience des mesures de réduction des émissions de GES, on peut citer le fait que le prix du carbone utilisé pour calculer les taux de la taxe sur le carbone est plus faible pour les combustibles de chauffage que pour les carburants, ainsi que l’application à la production de chaleur à partir de tourbe (qui représente 12 % des émissions de gaz à effet de serre de la Finlande) d’un taux d’imposition de l’énergie plus faible que celui auquel elle est assujettie lorsqu’elle repose sur d’autres combustibles fossiles, alors que la combustion de tourbe émet encore plus de carbone que celle du charbon. En fait, les incitations à utiliser de la tourbe dans les usines et les petites installations de chauffage urbain ont été renforcées par un relèvement temporaire du plafond en deçà duquel sa consommation est exonérée d’impôt, jusqu’en 2030, contrairement aux recommandations formulées dans l’Étude de 2020 (Tableau 1.15).
Tableau 1.15. Recommandations antérieures relatives à la croissance verte et mesures prises
On pourrait améliorer l’efficience des mesures de réduction des émissions dans les secteurs visés par la répartition de l’effort en ramenant les obligations d’incorporation de biocarburants dans les carburants fossiles au niveau minimum requis par l’Union européenne, tout en compensant cette modification par diverses mesures : l’alignement du prix du carbone utilisé pour calculer les taux de la taxe sur le carbone appliqués aux combustibles de chauffage sur celui utilisé pour les carburants, l’application à la production de chaleur à partir de tourbe du même régime fiscal que celui auquel elle est assujettie lorsqu’elle repose sur d’autres combustibles fossiles, et, si nécessaire, un relèvement du prix du carbone utilisé pour calculer les taux de la taxe sur le carbone. Exploiter au maximum les marges de manœuvre offertes (2 % des émissions de 2005 relevant de la répartition de l’effort par an) pour substituer des permis d’émission issus du système d’échange de quotas d’émission (SEQE) de l’UE à des réductions des émissions nationales permettra également de limiter le coût de réduction des émissions dans les secteurs relevant de la répartition de l’effort, étant donné que les coûts marginaux de réduction des émissions dans ces secteurs en Finlande (compris entre 120 et 150 EUR par tonne) sont nettement plus élevés que dans les secteurs couverts par le SEQE (80 à 120 EUR par tonne).
Le secteur de l’agriculture, notamment l’exploitation des tourbières, qui émet 8 Mt éq. CO₂, offre des possibilités considérables d’accroissement des absorptions nettes de GES par les puits liés à la foresterie et aux autres affectations des terres ; l’ensemble des émissions imputables à la tourbe, y compris celles liées au chauffage urbain, représentait en effet la moitié des émissions brutes totales (48 Mt éq. CO₂) en 2020. L’exploitation des tourbières implique généralement des opérations de drainage et d’abattage des arbres qui s’y trouvent, ce qui génère d’importantes émissions de GES. Le Groupe d’experts sur le changement climatique (2022[33]) juge nécessaire la mise en place de mécanismes permettant d’orienter l’exploitation des tourbières, comme il en existe en Suède. Si les terres doivent être exploitées, il serait préférable de pratiquer la paludiculture (à savoir, la culture de tourbières réhumidifiées). Le Groupe d’experts sur le changement climatique recommande également de porter de 30 000 à 50 000 hectares la superficie qui doit faire l’objet d’un marché public à cet effet. Les subventions considérables versées pour préserver l’agriculture animale dans les régions du nord du pays constituent un autre problème propre au secteur agricole. Le remplacement progressif de ces subventions et d’autres aides nationales par des subventions à visée bénéfique pour l’environnement, qui avait été recommandé dans l’Étude économique de 2020, contribuerait également à réduire les émissions agricoles. Compte tenu de l’importance que revêt la foresterie en Finlande et de son impact sur les émissions nettes, ce secteur devrait être soumis à un mécanisme de tarification du carbone, comme en Nouvelle-Zélande, où il est couvert par le système néo-zélandais d’échange de quotas d’émission (NZ ETS, New Zealand Emissions Trading Scheme). Cela améliorerait la rentabilité de la plantation forestière par rapport à l’abattage, ce qui renforcerait les puits liés à la foresterie et aux autres affectations des terres.
Veiller à ce que la corruption reste faible
La Finlande se classe première ex aequo à l’indice de perception de la corruption de Transparency International de 2021 (Graphique 1.34, partie A) et enregistre également de très bonnes performances en matière de maîtrise de la corruption (Graphique 1.34, parties B, C et D). La corruption quotidienne (c’est-à-dire la demande de pots-de-vin de la part de fonctionnaires de police, d’agents des douanes, de médecins, d’enseignants ou d’autres professionnels dans l’exercice de leurs fonctions) est très rare et le gouvernement concentre plutôt ses efforts sur la corruption structurelle. Le secteur du bâtiment, les marchés publics et l’aménagement des collectivités ont été identifiés comme présentant davantage de risques de corruption que d’autres activités, et le ministère de la Justice a organisé des séances de formation dans ces domaines. La Stratégie nationale de lutte contre la corruption active 2021-2023 promeut l’amélioration de la coopération entre autorités, des méthodes précises d’identification de la corruption et une transparence accrue comme principales mesures du combat anticorruption. Pour augmenter la transparence, le gouvernement a proposé une loi obligeant les organisations à mentionner les activités de leurs groupes de pression sur un registre public deux fois par an. En outre, la Finlande est en voie de mettre en œuvre une directive de l’Union européenne prévoyant que les entreprises de plus de 50 employés établissent des canaux de signalement destinés aux lanceurs d’alerte. Le cadre juridique est par ailleurs modifié de façon à intégrer le trafic d’influence au même titre que la corruption et les infractions de corruption. D’ici à la fin de l’année, le ministère de la Justice devrait soumettre à une consultation publique son projet de loi de pénalisation du trafic d’influence. Dans les années à venir, la Finlande compte aussi s’appuyer davantage sur l’intelligence artificielle pour identifier les transactions financières suspectes. Cependant, le défaut de répression des infractions de corruption transnationale en Finlande est préoccupant compte tenu des risques que courent en la matière les entreprises finlandaises actives à l’étranger. Le ministère de la Justice a organisé des séances de formation pour les enquêteurs et procureurs travaillant sur des affaires de corruption internationale, et a récemment publié un rapport assorti de propositions sur la manière d’améliorer la législation à l’avenir.
Graphique 1.34. En Finlande, la corruption est faible et très bien maîtrisée
Note : La partie B du graphique présente des estimations ponctuelles et leur marge d’erreur. La partie D met en évidence les sous-composantes par secteur de l’indicateur de « Maîtrise de la corruption » du Projet Varieties of Democracy.
Source : Partie A : Transparency International ; Parties B et C : Banque mondiale, Indicateurs mondiaux de gouvernance ; Partie D : Projet Varieties of Democracy, base de données V-Dem v11.
Selon les examens mutuels réalisés par le Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales et le Groupe d’action financière (GAFI), la transparence fiscale est élevée en Finlande mais les mesures de lutte contre le blanchiment de capitaux pourraient être améliorées. Faisant suite à l’évaluation de ces mesures qu’il avait réalisée en 2019, le GAFI observe que la Finlande a remédié aux lacunes liées à l’absence de directives des autorités compétentes en matière de blanchiment de capitaux. Cependant, le pays ne se conforme pas encore intégralement aux recommandations du GAFI concernant le suivi des organisations à but non lucratif et les informations relatives à la propriété effective.
Graphique 1.35. La transparence fiscale est élevée mais certaines mesures de lutte contre le blanchiment de capitaux doivent être renforcées
Note : La partie A du graphique offre un aperçu de l’évaluation globale de la mise en œuvre concrète de l’échange de renseignements à des fins fiscales, réalisée dans le cadre des examens mutuels du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales. Les examens mutuels permettent d’apprécier la capacité des pays membres à garantir la transparence de leurs entités et structures juridiques et à coopérer avec d’autres administrations fiscales conformément à la norme internationalement convenue. Le graphique illustre les résultats du premier cycle d’évaluation ; un deuxième cycle est en cours. La partie B du graphique correspond aux notations attribuées au pays considéré dans le cadre du processus d’évaluation mutuelle du Groupe d’action financière (GAFI), qui est mené pour chacun de ses membres afin d’évaluer le degré de mise en œuvre des Recommandations du GAFI. La notation attribuée montre à quel point les mesures prises par un pays sont efficaces au regard de 11 résultats immédiats. « Enquêtes et poursuites¹ » se rapporte au blanchiment de capitaux. « Enquêtes et poursuites² » se rapporte au financement du terrorisme.
Source : calculs effectués par le Secrétariat de l’OCDE à partir de données provenant du Forum mondial de l’OCDE sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales ; et Groupe d’action financière (GAFI).
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