Bertrand Pluyaud
Nikki Kergozou
Études économiques de l’OCDE : France 2024
Études économiques de l'OCDE : France
Abstract
L’action politique peut contribuer à relancer la croissance de la productivité, qui a été faible au cours des deux dernières décennies. Les dépenses de R&D des entreprises sont restées inférieures à la moyenne de l’OCDE, même si le soutien fiscal à la R&D privée est parmi les plus élevés de l’OCDE. Continuer d’encourager l’émergence d’écosystèmes d’innovation dynamiques et le développement d’un réservoir de main-d’œuvre ayant de solides compétences scientifiques et technologiques peut aider à attirer les activités de R&D des entreprises multinationales. Les barrières à l’entrée et les réglementations peuvent être assouplies dans certains secteurs des services où elles restent élevées et complexes, restreignant la concurrence et l’innovation. La création d’un réseau de services publics de l'emploi mieux connectés, coordonné par « France Travail », peut contribuer à améliorer le fonctionnement du marché du travail. Le taux de chômage des jeunes demeure élevé. Il est essentiel de mieux soutenir les jeunes qui sont les plus éloignés de l’emploi, ce qui implique notamment de cibler le soutien financier en faveur de l’apprentissage sur les jeunes peu qualifiés et ayant des difficultés à s’insérer par eux-mêmes sur le marché du travail. Poursuivre le développement de l’offre de services d’accueil de la petite enfance soutiendrait le taux d’emploi des femmes.
Au cours des deux dernières décennies, la croissance de la productivité a été faible, et la plupart des années, elle a été plus faible que celle observée dans l’OCDE et dans les pays européens considérés dans leur ensemble. La croissance du PIB par heure travaillée a évolué à la baisse depuis 2000, diminuant nettement dans le secteur manufacturier mais ne ralentissant que légèrement dans le secteur des services (Graphique 3.1, parties A et B). La faible croissance tendancielle de la productivité est liée au niveau des compétences et à leur adéquation, à la lenteur de la diffusion du numérique, au rendement insuffisant de la recherche-développement (R-D) et à l’ampleur des obstacles réglementaires (Conseil National de Productivité, 2019[1]). En particulier, après 2008, le redéploiement des ressources en main-d’œuvre et en capital vers les entreprises les plus productives s’est nettement ralenti, certaines réglementations ayant freiné l’émergence et la croissance des entreprises et fait obstacle à une allocation efficace des ressources. (David, Faquet et Rachiq, 2020[2] ; Libert, 2017[3]). Cependant, la loi Pacte de 2019 a depuis simplifié la création d’entreprises et favorisé leur croissance (OCDE, 2019[4]).
Depuis la pandémie de Covid-19, le ralentissement de la productivité s’est accentué, mais ce mouvement reflète en grande partie des phénomènes transitoires et la bonne tenue de l’emploi, le taux de chômage ayant chuté à son plus bas niveau depuis 15 ans en 2022. L’évolution tendancielle de l’emploi contribue ainsi de plus en plus à la croissance potentielle sur la période récente (Graphique 3.1, parties C et D). Au deuxième trimestre 2023, la productivité par tête était inférieure de 8.5 points de pourcentage à sa tendance d'avant la pandémie (Devulder et al., 2024[5]). La forte augmentation de l’apprentissage et la modification de la composition de la main-d’œuvre, avec l’entrée sur le marché du travail de travailleurs moins productifs, pourrait expliquer environ un quart de cette différence (Devulder et al., 2024[5]). Toutefois, le développement de l’apprentissage pourrait permettre d’augmenter le capital humain et soutenir la productivité à moyen terme. La rétention de la main-d'œuvre face à un ralentissement économique perçu comme temporaire aurait fait baisser la productivité par habitant de 1.7 point de pourcentage. D’autres facteurs temporaires, tels que la hausse des prix de l’énergie qui a pesé sur les coûts de production et l’activité peuvent également avoir joué un rôle (Conseil national de productivité, 2023[6]). La croissance de la productivité devrait se redresser à mesure que ces facteurs temporaires s’amenuisent.
Alors que l’emploi est proche de ses plus hauts niveaux historiques, le taux d’emploi reste inférieur et le taux de chômage supérieur à la moyenne de l’OCDE, et des mesures ont été prises récemment par les pouvoirs publics en vue d’aider davantage les personnes à accéder à l’emploi. En vertu de la loi pour le plein emploi, le gouvernement s’est fixé pour objectif d’atteindre le plein emploi et d’augmenter la participation au marché du travail, en ciblant les aides sur les personnes les plus éloignées de l’emploi, notamment les bénéficiaires du revenu minimum garanti que constitue le revenu de solidarité active (RSA), les travailleurs handicapés et les jeunes. Le but est d’accroître les ambitions des services publics de l’emploi face à des défis difficiles à relever, consistant notamment à ramener à l’emploi les chômeurs de longue durée et les seniors (Cour des Comptes, 2020[7]). Dans le cadre de ces mesures, le gouvernement a pour objectif d’augmenter l’efficacité du service public de l’emploi et d’améliorer sa gouvernance, en rénovant son offre de services avec la transformation de Pôle emploi en « France travail » et la création du « Réseau pour l’emploi », qui doit permettre de renforcer la coordination entre les acteurs de l’insertion et de l’emploi.
La France a déjà mis en œuvre des mesures significatives pour renforcer la croissance de la productivité, correspondant pour certaines à des recommandations passées de l’OCDE (Tableau 3.1). Il reste cependant possible d’aller plus loin, notamment dans le domaine de l’éducation (chapitre 5), de la transformation numérique, de la politique de l’innovation, de l’amélioration de la réglementation et de l’ajustement du cadre de lutte contre la corruption, de manière à placer les entreprises dans un environnement porteur. La mise en œuvre de réformes dans ces domaines pourrait rehausser de 2.3 point le taux de croissance du PIB par habitant au bout de 10 ans (Encadré 3.1). Cette croissance plus forte pourrait devenir plus inclusive si les pouvoirs publics s’attachaient à faire en sorte que davantage de personnes occupent des emplois de meilleure qualité, notamment en améliorant la formation et en poursuivant les efforts en faveur de l’emploi des jeunes et des femmes, en particulier en renforçant le système d’accueil des jeunes enfants de manière à améliorer à la fois la liberté de choix des femmes en matière de carrière et les résultats scolaires des jeunes enfants.
Note : Dans la partie A du graphique, l’agrégat OCDE correspond à la moyenne des données relatives à 31 pays et l’agrégat UE recouvre 27 pays de l’Union européenne. Le secteur des services correspond aux services aux entreprises hors immobilier.
Source : OCDE, base de données sur la productivité ; OECD statistiques sur la population active ; OCDE, Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE.
Les estimations de l’impact de certaines réformes clé présentées dans cette Étude sont fondées sur les relations historiques entre réformes et croissance au sein des pays de l’OCDE (Tableau 3.2). Ces estimations supposent une mise en œuvre des réformes complète et rapide.
Source : L’estimation de l’impact d’incitations fiscales plus efficaces sur les dépenses de R&D est fondée sur B. Égert et P. Gal (2017), « La quantification des réformes structurelles dans les pays de l’OCDE : un nouveau cadre », Revue de l’OCDE : Études économiques, vol. 2016/1. L'impact de la réduction de la réglementation est estimé à l'aide de Y. Guillemette et D. Turner (2021) « The long game : Fiscal Outlooks to 2060 underline need for structural reform », Documents de politique économique de l'OCDE 29. L'impact de l'augmentation de la responsabilité des écoles est estimé sur la base sur B. Egert, C de la Maisonneuve et D. Turner (2023) « Quantifying the effect of practices to Promo Educational Performance on MacroEconomic Productivity », Document de travail 1781 du Département des affaires économiques de l'OCDE.
Les entreprises ont davantage recours aux technologies numériques, mais renforcer encore leur adoption, en particulier dans les petites et moyennes entreprises (PME), tirerait vers le haut la productivité des entreprises et soutiendrait les exportations (Sorbe et al., 2019[8] ; Aghion et al., 2021[9]). Environ 24 % des grandes et 80 % des petites entreprises françaises se caractérisent par une intensité numérique très faible ou faible (Graphique 3.2, parties A et B). Cette faible adoption du numérique par les entreprises vaut à la fois pour les technologies numériques de base, telles que l’exploitation d’une présence sur le web et de réseaux informatiques pour recevoir des commandes (commerce électronique), et pour les technologies plus avancées, comme l’achat de services d’informatique en nuage (cloud computing).
Notes : Parties A et B : entreprises comptant au moins 10 salariés. Les petites entreprises comptent 10 à 49 salariés, les entreprises moyennes 50 à 249 salariés, et les grandes entreprises 250 salariés ou plus. La partie C se rapporte aux formations offertes au cours des 12 derniers mois et les données se réfèrent à 2021 sauf pour l’Australie (2022), la Colombie, Israël, la Nouvelle-Zélande, la Suisse (2020), et le Royaume-Uni (2019). Partie D : données pour 2023, sauf pour l’Australie (2022), Israël et le Royaume-Uni (2020).
Source : Eurostat, base de données sur l’économie et la société numériques ; et OCDE (2024), Accès et utilisation des TIC par les entreprises (base de données).
Dans les petites entreprises, le manque de formation des dirigeants et des salariés fait obstacle à l’adoption des technologies numériques (Graphique 3.2, partie C). Le taux de diffusion de l’accès à internet à très haut débit est élevé et il est relativement généralisé, et malgré la persistance d’inégalités géographiques, la France a pour objectif d’avoir déployé la fibre optique sur tout le territoire national d’ici à 2025. À la fin de 2021, environ 99 % des locaux pouvaient bénéficier d’un accès à internet à très haut débit (supérieur à 30 Mbit/s), ce qui correspondait peu ou prou à la réalisation de l’objectif du Plan France Très Haut Débit, consistant à raccorder 100 % des ménages à l’horizon 2022. À l’échelle nationale, 68 % des locaux pouvaient bénéficier d’un accès à internet par fibre optique, mais cette proportion n’était que de 51 % en milieu rural, même si 34 % seulement des zones peu denses étaient couverts dans le reste de l’Europe (France Stratégie, 2023[10]). Grâce aux financements provenant du Plan national de relance et de résilience (PNRR), les ambitions de la France pour 2025 semblent réalisables, sachant que le déploiement s’accélère dans les zones d’initiative publique (France Stratégie, 2023[10]). Néanmoins, les financements envisagés pour la maintenance courante semblent insuffisants (France Stratégie, 2023[10]).
Le déploiement du très haut débit a favorisé une accélération de son adoption par les entreprises depuis 2020 (Graphique 3.2, partie D). Le déploiement du très haut débit et de la fibre a eu des effets de plus en plus positifs sur la valeur ajoutée des entreprises et l’emploi (INRAE, 2023[11]). Néanmoins, 41 % des entreprises non raccordées à la fibre hésitent à l’adopter. Cela tient dans une large mesure au coût de ce type de connexion, mais aussi à une méconnaissance des possibilités de raccordement et à un manque de confiance dans les opérateurs (Ifop, 2023[12]). Certaines entreprises indiquent également que leur réticence tient au manque de lisibilité des offres et à des garanties insatisfaisantes sur le niveau de service offert (France Stratégie, 2023[10]). Améliorer la lisibilité des offres s’agissant des tarifs et de la nature des services fournis, mais aussi mieux maîtriser les coûts indirects imputables au changement de technologie pourraient favoriser l’adoption de la fibre par les entreprises (France Stratégie, 2023[10]).
Globalement, les résultats de la France en matière d’innovation sont bons, comparés à ceux d’autres pays européens, même s’ils se sont dégradés au cours des dernières années (Commission européenne, 2023[13]). Le pays obtient de très bons résultats dans les domaines de l’innovation écologique et de la coopération avec les PME innovantes. Néanmoins, alors que la France est un des pays de l’OCDE où le niveau des aides aux activités privées de recherche-développement (R-D) est le plus élevé, tant les dépenses de R-D des entreprises que les dépenses brutes de R-D ont été systématiquement inférieures à la moyenne de l’OCDE au cours des deux dernières décennies (OCDE, 2022[14] ; 2021[15] ; 2023[16]). Les dépenses de R-D des entreprises ont représenté environ 2.2 % du PIB en moyenne entre 2015 et 2021, soit un niveau inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE, qui était de 2.5 % du PIB (OCDE, 2023[16]). La France est également à la traîne dans les domaines des dépenses d’innovation hors R-D, des demandes d’enregistrement de marque, des demandes d’enregistrement de dessin ou modèle et des ventes de produits innovants (Commission européenne, 2023[13]). Cela tient en partie à la structure sectorielle de l’économie, caractérisée par une sous-représentation des secteurs de haute et, surtout, de moyenne-haute technologie (OCDE, 2021[17]).
En 2020, le gouvernement a fourni des financements directs à hauteur de 0.1 % du PIB et des aides indirectes sous forme de crédits d’impôt en faveur de la R-D à hauteur de 0.3 % du PIB, ce qui est considérable en termes de comparaison internationale (Graphique 3.3). Globalement, l’État a financé près de 28 % des dépenses de R-D des entreprises (OCDE, 2023[16]).
Le retour sur investissement des amples dépenses fiscales destinées à favoriser les activités privées de R-D pourrait faire l’objet d’évaluations régulières et être ciblé davantage sur les PME (CAE, 2022[18] ; OCDE, 2021[17]). Environ 60 % des aides à l’innovation correspondent à un crédit d’impôt en volume, le crédit d’impôt recherche (CIR), égal à 30 % des dépenses engagées jusqu’à 100 millions EUR, puis à 5 % au‑delà ce seuil (OCDE, 2021[15] ; CNEPI, 2021[19]). En 2018, les PME ont bénéficié de 34 % des dépenses fiscales correspondant au CIR, tandis que 36 % de ces dépenses ont été absorbés par des entreprises comptant plus de 5 000 salariés (CNEPI, 2021[19]). Plusieurs évaluations soulignent que le CIR a des effets significatifs sur les très petites entreprises (TPE) et les PME, tant en termes d’activités de R-D que de résultats économiques, mais un impact limité sur les entreprises de taille intermédiaire et les grandes entreprises (Bach et al., 2021[20] ; CNEPI, 2021[19] ; CPO, 2022[21]). Ainsi, le nombre de brevets varie de 1.2 à 0.8 par million EUR de crédit d’impôt reçu pour les TPE et les PME, contre 0.5 pour les grandes entreprises (CAE, 2022[18]). Il a certes été constaté que les aides fiscales à la R-D avaient davantage d’effets pour les PME que pour les grandes entreprises dans plusieurs pays de l’OCDE, mais cela est encore plus flagrant dans le cas de la France (OCDE, 2020[22]). Par ailleurs, les délais de versement des montants correspondant au crédit d’impôt en faveur de la R-D sont longs pour les jeunes entreprises de petite taille (Kallenbach et al., 2018[23]), qui tendent à être plus innovantes. Abaisser le plafond du CIR tout en rehaussant son taux de subvention fiscale pourrait permettre aux PME de bénéficier davantage de ce dispositif, et de renforcer ses effets sur l’innovation et la croissance du PIB. Un tel changement pourrait rapprocher la structure du CIR de celle des mécanismes en place au Royaume‑Uni, où les incitations fiscales sont également très fortes mais favorisent les PME.
Soutien direct de l’Etat et soutien fiscal aux dépenses des entreprises en R&D, 2020
Source : OCDE (2023), base de données sur les incitations fiscales à la R-D.
Cependant, d’autres dispositifs de soutien à l’innovation ciblent les PME. Le crédit d’impôt innovation, qui représentait environ 400 millions EUR de créances en 2021, permet de soutenir les dépenses de conception de prototypes ou d’installations pilotes de produits nouveaux des PMEs. Le statut Jeunes entreprises innovantes (JEI), qui permet à des jeunes entreprises de bénéficier d’avantages sociaux et fiscaux si elles satisfont des critères d’intensité en R&D et de croissance. De plus, le soutien aux acteurs émergents, en particulier les petites entreprises et les startups innovantes, est un axe important du plan France 2030, avec l’objectif qu’ils bénéficient d’au moins la moitié des financements, qui s’élèvent au total à 54 milliards EUR sur cinq ans. Encourager l’émergence d’écosystèmes d’innovation dynamiques et le développement d’un réservoir de main d’œuvre ayant de solides compétences scientifiques et technologiques peut aider à attirer les activités de R-D des entreprises multinationales.
Alors qu’un des objectifs du crédit d’impôt recherche est de rendre la France plus attractive en tant que territoire d’accueil des activités de R-D des entreprises multinationales, son efficacité à cet égard au cours des 15 dernières années n’est pas évident (Lhuillery et al., 2021[24]). Les dépenses de R-D des groupes étrangers en France ont augmenté moins rapidement que celles des entreprises françaises, et que les dépenses de R-D de ces mêmes groupes à l’échelle mondiale (CNEPI, 2021[19]).
Globalement, la France se caractérise par une réglementation favorable au bon fonctionnement des marchés de produits, même si des obstacles réglementaires demeurent dans certains secteurs de services, ce qui peut peser sur la compétitivité et la croissance à long terme (Graphique 3.4). Depuis 2018, les autorités ont allégé les charges administratives et réglementaires et revu à la baisse les obligations administratives imposées aux entreprises, grâce à la mise en place d’un guichet unique électronique pour l’immatriculation des entreprises. Les autorités ont aussi sensiblement réduit les obstacles à l’entrée sur les marchés numériques.
Les règles françaises les plus restrictives restent celles appliquées aux secteurs des services, qui sont complexes, protègent dans une certaine mesure les entreprises de services en ne laissant pas jouer pleinement la concurrence, et n’ont pas été simplifiées depuis 2018 (Graphique 3.4, partie B). Les obstacles à l’entrée et les règles d’exercice ont un caractère très restrictif pour les architectes et les comptables, et si les restrictions d’accès aux professions d’avocat et d’agent immobilier sont plus limitées, les règles d’exercice qui leur sont applicables sont relativement contraignantes, ce qui laisse à penser qu’un plus juste équilibre pourrait être trouvé entre contrôle de la qualité et concurrence. Les obstacles au jeu de la concurrence présents dans les secteurs du commerce de détail et de la vente de médicaments sont également considérables, la distribution de nombreux médicaments et tests délivrés sans ordonnance étant toujours limitée aux pharmacies. Alléger la réglementation et les charges administratives pourrait stimuler la concurrence et l’innovation.
Note : Les règles d’accès désignent les dispositions applicables aux nouveaux entrants dans la profession considérée. Les règles d’exercice désignent les dispositions qui régissent les activités des professionnels déjà présents sur le marché.
Source : OCDE (à paraître), Indicateurs de réglementation des marchés de produits (RMP).
Le régime d’insolvabilité de la France est relativement efficace comparé à ceux des autres pays de l’OCDE, même si le niveau des obstacles à la restructuration se situe aux alentours de la moyenne de l’OCDE et a augmenté au cours des dernières années (Graphique 3.5). La réalisation de progrès dans ce domaine permettrait une sortie du marché plus rapide des entreprises non viables et une meilleure répartition des ressources en capital, ce qui étayerait la dynamique des entreprises (Adalet McGowan, Andrews et Millot, 2017[25] ; Adalet McGowan et Andrews, 2018[26] ; André et Demmou, 2022[27]). La France a instauré une suspension des procédures visant les actifs pendant une durée illimitée, qui peut ralentir le recouvrement des dettes, et les nouveaux financements restent prioritaires en termes de remboursement par rapport aux autres créances, tant garanties que non-garanties, en cas de restructuration, ce qui pourrait avoir des effets négatifs sur la disponibilité à long terme du crédit ainsi qu’en matière de sécurité juridique (Adalet McGowan et Andrews, 2018[26] ; André et Demmou, 2022[27]). Le nombre de faillites est revenu peu ou prou fin 2023 à son niveau tendanciel d’avant la pandémie, sachant qu’il avait considérablement baissé, dans la mesure où les aides de l’État avaient contribué à limiter le nombre de défaillances d’entreprises après le début de la pandémie (OCDE, 2023[28]). Dans cet environnement, continuer de simplifier les procédures contribuera à libérer des ressources permettant aux nouveaux entrants de se développer.
Un cadre efficace de lutte contre la corruption contribue à placer les entreprises dans un environnement porteur. La corruption et les problèmes d’intégrité dans le secteur public amoindrissent l’efficience économique, entraînent un gaspillage des ressources publiques et creusent les inégalités économiques et sociales (OCDE, 2017[29]). La corruption nuit également à l’égalité des chances et érode la confiance dans les institutions, rendant plus difficiles à mettre en œuvre les réformes structurelles. La France se situe au-dessus de la moyenne de l’OCDE et de l’UE à l’aune des indicateurs internationaux de corruption au niveau national, même si elle est devancée par d’autres pays à revenu élevé, comme l’Allemagne et le Royaume-Uni (Graphique 3.6).
Obstacles à la restructuration des entreprises, 2022, zéro correspond à une absence de barrière
Note : La valeur des indicateurs est d’autant plus faible que le régime d’insolvabilité est efficace.
Source : André et Demmou (2022[27]).
Appliquer pleinement les recommandations formulées par le Groupe d’États contre la corruption (GRECO) dans le cadre de son dernier cycle d’évaluation contribuerait à prévenir plus efficacement la corruption parmi les personnes occupant de hautes fonctions de l’exécutif et les membres des services répressifs (GRECO, 2022[30] ; 2020[31]). Il faudrait en particulier, comme cela avait été recommandé dans l’Étude économique de 2021, que les membres de l’exécutif, y compris le Président de la République, indiquent publiquement et à intervalles réguliers quels lobbyistes ils ont rencontrés et quelles ont été les questions abordées (GRECO, 2022[30] ; 2020[31] ; OCDE, 2021[17]). En 2022, l’Agence française anticorruption (AFA) a été chargée de préparer un nouveau plan national de lutte contre la corruption pour 2024-2027, prenant le relais du précédent (AFA, 2023[32]). En 2022, l’AFA a élaboré sept guides promouvant de bonnes pratiques. Parmi ces documents figuraient notamment un guide sur les risques d’atteintes à la probité concernant les cadeaux et invitations offerts à des agents publics, et deux guides sur la prévention des atteintes à la probité destinés aux fédérations sportives, d’une part, et aux opérateurs du ministère des Sports et des Jeux olympiques et paralympiques, d’autre part (AFA, 2023[32]).
Note : La partie B du graphique présente des estimations ponctuelles et leur marge d’erreur. La partie D met en évidence les sous-composantes par secteur de l’indicateur de « Maîtrise de la corruption » du projet Varieties of Democracy. La partie E résume l’évaluation globale de l’échange d’informations en pratique, issue des examens par les pairs du Forum mondial sur la transparence et l’échange d’informations à des fins fiscales. Les examens par les pairs évaluent la capacité des juridictions membres à garantir la transparence de leurs entités et constructions juridiques et à coopérer avec d'autres administrations fiscales conformément à la norme convenue au niveau international. Le graphique montre les résultats du deuxième tour en cours lorsqu'ils sont disponibles, sinon les résultats du premier tour sont retenus. La partie F présente les notes issues des examens par les pairs du GAFI de chaque membre afin d'évaluer les niveaux de mise en œuvre des recommandations du GAFI. Les notes reflètent la mesure dans laquelle les mesures d'un pays sont efficaces par rapport à 11 résultats immédiats. « Enquêtes et poursuites¹ » fait référence au blanchiment d'argent. « Enquête et poursuites² » fait référence au financement du terrorisme.
Source : Transparency International ; Banque mondiale, Indicateurs mondiaux de gouvernance ; Projet Varieties of Democracy, base de données V-Dem v12 ; calculs du secrétariat de l’OCDE d’après les travaux du Forum mondial sur la transparence et l’échange d’informations à des fins fiscales ; et OCDE, Groupe d'action financière (GAFI).
La France a mis en place ces dernières années des réformes ambitieuses pour soutenir l’emploi. Les ordonnances travail et les réformes de l’assurance chômage ont visé à fluidifier le fonctionnement du marché du travail et à renforcer les incitations au retour à l’emploi (Encadré 3.2). Les réformes en 2016 et 2017 visaient à rendre plus prévisibles les ruptures de contrats de travail pour les employeurs et les employés et à limiter le recours aux contrats temporaires (OCDE, 2019[4]). Ces réformes ont flexibilisé la réglementation en matière de protection de l'emploi, même si cette dernière reste à un niveau supérieur à la moyenne de l'OCDE (OCDE, 2024[33]). La part des travailleurs temporaires a diminué depuis 2017 mais, à 16.2 % en 2022, elle reste supérieure à la moyenne de l'OCDE de 11.3 % (OCDE, 2024[34]). L'emploi temporaire est particulièrement élevé pour les 15-24 ans, avec 55.7 % contre 25.3 % pour la moyenne des pays de l'OCDE. La réforme de la formation professionnelle, le développement de l’apprentissage, et l’investissement massif dans les compétences ont eu pour objectif d’améliorer l’employabilité des actifs, de faciliter leur insertion ou leur reconversion, et d’améliorer l’appariement entre l’offre et la demande de travail. La transformation du crédit d’impôt compétitivité emploi (CICE) en allègement pérenne de cotisations sociales et le renforcement des allègements généraux au niveau des bas salaires visaient à réduire réduit le coût du travail, afin de faciliter l’embauche de nouveaux salariés. En 2022, le taux de chômage s’est établi à son plus bas niveau depuis quarante ans, à 7,3% en moyenne annuelle. Les réformes doivent être poursuivies, afin d’atteindre l’objectif de plein emploi affiché par le gouvernement.
Pour atteindre cet objectif, le gouvernement réforme la gouvernance du service public de l’emploi, en mettant en place un réseau des acteurs de l’emploi et de l’insertion dénommé « Réseau pour l’emploi », dont la coordination est notamment assurée par le nouvel opérateur « France travail » (ex-Pôle emploi). Ce réseau permettra de mieux connecter les principaux opérateurs et institutions par le biais de pratiques communes et d’un partage de données, afin de mieux remédier aux difficultés des demandeurs d’emploi en matière notamment de logement, de garde d’enfants ou de mobilité (Encadré 3.2.) (Ministère du Travail du Plein Emploi et de l'Insertion, 2023[35]). La réforme prévoit qu’au plus tard le 1er janvier 2025 l’ensemble des bénéficiaires du Revenu de Solidarité Active (RSA) seront automatiquement inscrits auprès du service public de l’emploi, afin de garantir que chacun bénéficie d’un accompagnement adapté et d’une prise en charge des éventuels freins périphériques à l’emploi. Ces réformes destinées à améliorer le service public de l’emploi sont bienvenues, mais la tâche à accomplir sera difficile compte tenu de sa complexité et des efforts de coordination qu’elle exigera, et elles devront être mises en œuvre avec soin. Une évaluation de leurs bénéfices au cours des années à venir contribuera à la poursuite de l’amélioration de l’efficacité des services publics de l’emploi. Dans cette optique, un comité scientifique en charge de l’évaluation des réformes a été établi.
La réforme relative à France Travail vise également à améliorer les appariements sur le marché du travail via, notamment, le développement d’une offre de service aux entreprises. Cela contribuera à mieux satisfaire les besoins de recrutement des entreprises, ce qui s’est avéré particulièrement difficile dans le contexte actuel de tensions sur le marché du travail (voir le chapitre 2). L’objectif est de réduire la durée des procédures de recrutement et d’aider 80 % des entreprises en quête de personnel à le trouver, alors qu’un sondage réalisé en 2019 auprès de chefs d’entreprises montrait que seuls 49% d’entre eux jugeaient la qualité des services de Pôle emploi satisfaisante (Ministère du Travail du Plein Emploi et de l'Insertion, 2023[35] ; Canevet et Kennel, 2020[36]). France Travail, en coordination avec les acteurs du réseau pour l’emploi, ciblera cet accompagnement renforcé sur les petites et moyennes entreprises (TPE/PME), comme cela avait été recommandé dans l’Étude économique de 2021 (OCDE, 2021[17]). La réforme facilite les formalités que doivent accomplir les entreprises, en créant un guichet unique pour la publication des offres d’emploi et un point de contact unique. Elle renforce également le soutien apporté aux entreprises pour contribuer à réduire les ruptures précoces de contrat, améliorer l’attractivité des employeurs et renforcer l’inclusivité des entreprises en les sensibilisant, de manière qu’elles embauchent davantage de jeunes, de seniors et de travailleurs handicapés. Conjuguées à une offre renforcée de formations, ces réformes constituent une avancée bienvenue pour mieux orienter les entreprises en quête d’informations et de soutien.
En vertu de la loi pour le plein emploi, la transformation de Pôle emploi en France Travail est intervenue le 1er janvier 2024 et le « Réseau pour l’emploi » sera mis en place au plus tard le 1er janvier 2025. En plus de l’État et des collectivités territoriales, ce réseau lie notamment trois opérateurs : l’organisme d’accompagnement des demandeurs d’emploi, Pôle Emploi, rebaptisé France Travail, les missions locales qui jouent un rôle d’accompagnement des jeunes, et l’organisme d’accompagnement des personnes handicapées, Cap Emploi. Il associe également d’autres acteurs comme les caisses d’allocations familiales (CAF). Chaque opérateur conserve son champ de compétences au sein d’un réseau caractérisé par une gouvernance et des pratiques communes, des outils partagés et des systèmes d’information connectés. La réforme France Travail améliorera sensiblement ses actions d’accompagnement en matière de formation et d’emploi, modernisera sa structure de gouvernance et élargira sa couverture territoriale.
Une réforme de l’assurance chômage qui a instauré une modulation contracyclique de la durée de versement des allocations de chômage est entrée en vigueur le 1er février 2023. Cette réforme vise à remédier aux pénuries de main-d’œuvre et à favoriser le plein emploi en modulant la durée d’indemnisation en fonction du cycle économique, compte tenu du fait que l’arbitrage entre assurance et incitations varie selon la situation conjoncturelle. Il est possible que la durée antérieure d’indemnisation du chômage, qui pouvait aller jusqu’à 2 ans pour les personnes âgées de 53 ans ou moins, ait contribué à l’inadéquation structurelle entre l’offre et la demande sur le marché du travail (Bénassy-Quéré, 2023[37]). En vertu des nouvelles règles, la durée de versement des allocations de chômage est réduite de 25 % dès lors que le taux de chômage tombe en dessous de 9 % et a augmenté de moins de 0.8 point de pourcentage au cours du trimestre précédent, sachant que la durée minimale d’indemnisation reste de six mois.
Source : Ministère du Travail, du Plein Emploi et de l’Insertion (2023[35] ; 2023[38]).
Le renforcement de la productivité et de l’emploi suppose également d’aider efficacement les jeunes à améliorer leurs compétences et à réussir leur insertion sur le marché du travail. Cela dit, la situation des jeunes sur le marché de l’emploi se dégrade souvent davantage en cas de fléchissement de l’activité économique, et certains pâtissent toujours des séquelles de la récession liée à la pandémie. Alors que l’État apporte un soutien considérable aux jeunes, en 2022, leur taux de chômage s’élevait à 17.3 % et 55.7 % des jeunes en emploi travaillaient sous contrat temporaire, soit des proportions plus élevées que pour l’ensemble de la population active dans les deux cas (Graphique 3.7).
Les évaluations à venir du Contrat d’engagement jeune, qui offre un accompagnement personnalisé et une aide financière aux personnes de moins de 26 ans rencontrant des difficultés d’accès à l’emploi durable, pourraient permettre de mieux cibler ce dispositif et d’en améliorer l’efficacité. Une étude récente a montré un effet positif fort du dispositif précédent « Garantie jeunes » sur l’insertion professionnelle des bénéficiaires : au cours de la deuxième année qui suit l’entrée dans la Garantie jeunes, les jeunes bénéficiaires ont un taux d’emploi de 54 %, soit 21 points de plus en moyenne que celui des jeunes comparables qui n’ont pas bénéficié de la Garantie Jeunes, cet effet sur le taux d’emploi s’expliquant toutefois principalement par des contrats à durée déterminée et par l’intérim (Filippucci, 2023[39]). Au début de 2022, le dispositif de Garantie Jeunes a été remplacé par le Contrat d’engagement jeune, dans le cadre duquel les bénéficiaires peuvent recevoir, selon leur situation, une allocation mensuelle allant jusqu’à 528 EUR. Entre son entrée en vigueur en mars 2022 et fin 2022, des contrats ont été conclus au titre de ce dispositif avec environ 278 000 jeunes (soit une hausse de 59% par rapport aux entrées en Garantie jeunes en 2021), et en particulier avec des personnes ayant moins de 21 ans et un faible niveau de qualification (Conseil d’Orientation des politiques de Jeunesse, 2022[40]). Une étude du Conseil d'Orientation des politiques de jeunesse réalisée quelques mois après le démarrage du dispositif fait état de débuts encourageants mais note des difficultés d'accès pour les publics les plus vulnérables (Conseil d’Orientation des politiques de Jeunesse, 2022[40]). La plupart des jeunes ayant bénéficié du dispositif étaient déjà connus des services publics de l’emploi, ce qui s’explique peut-être par la rapidité de sa mise en œuvre. Continuer d’aller vers les jeunes en marge de la société, renforcer les aides permettant de lever les obstacles auxquels se heurtent certains jeunes – notamment pour accéder aux soins et au logement et satisfaire l’obligation d’activités, telle qu’elle est prévue par les réformes des services publics de l’emploi – et prévenir les ruptures de versement de l’allocation permettront de mieux aider les jeunes à s’insérer sur le marché du travail (Conseil d’Orientation des politiques de Jeunesse, 2022[40]). En outre, réduire la charge administrative des opérateurs et leur fournir les ressources financières nécessaires pour qu’ils puissent suivre le parcours professionnel des jeunes après leur insertion sur le marché du travail pourraient contribuer à garantir une insertion durable des jeunes (Conseil d’Orientation des politiques de Jeunesse, 2022[40]).
Note : Le terme « jeunes » désigne les personnes âgées de 15 à 24 ans. Sont considérées comme adultes les personnes âgées de 25 à 64 ans. Dans la partie B, les données se rapportent à 2017 pour l’Australie et les États-Unis.
Source : OCDE, Statistiques de la population active (base de données).
L’apprentissage est un moyen efficace pour permettre aux jeunes d’acquérir une expérience professionnelle pendant leur formation, mais les pouvoirs publics pourraient améliorer plus efficacement la situation du marché du travail en ciblant les aides considérables qui l’accompagnent. En France, l’apprentissage est accessible aux personnes âgées de 16 à 29 ans, sa durée peut aller de six mois à trois ans en fonction de la qualification préparée, et il peut déboucher aussi bien sur une qualification professionnelle du second degré que du supérieur, ce qui n’est pas le cas dans de nombreux autres pays. Le gouvernement a mis en place en 2020 des aides supplémentaires sans précédent en faveur des dispositifs d’apprentissage, qui ont été prolongées jusqu’à 2022. Elles se sont ajoutées aux exonérations de cotisations salariales de sécurité sociale et d’impôt sur le revenu déjà en place. En conséquence, le nombre de contrats d’apprentissage est passé d’environ 440 000 contrats à la fin de 2018 à environ 1 020 000 contrats à la fin de 2023. Depuis la fin de 2019, il a été estimé que ce soutien exceptionnel avait débouché sur environ 240 000 créations d’emploi au troisième trimestre de 2022 (DARES, 2023[41]), et 250 000 à la fin de 2022 (Heyer, 2023[42]). Les chiffres obtenus par prolongation des tendances antérieures d’évolution de l’emploi et de l’apprentissage laissent à penser que 210 000 places d’apprentis environ se seraient substituées à d’autres formes d’emploi (Coquet, 2023[43]). Enfin, le rapport final du Comité d’évaluation du plan France Relance estime à 80 000 les embauches engendrées par la mise en place de l’aide exceptionnelle à l’apprentissage pour la seule année 2020, ce qui correspondrait à la création d’environ 200 000 contrats depuis la mise en place du dispositif, en supposant que la part des entrées en apprentissage expliquée par cette aide est stable dans le temps (Comité d'Evaluation du Plan France Relance, 2024[44]). En 2022, les diplômés de l’enseignement supérieur ont représenté la majorité des contrats d’apprentissage, alors que leur insertion dans l’emploi est déjà très bonne dans un certain nombre de secteurs et n’est améliorée qu’à la marge par l’apprentissage (Cour des Comptes, 2022[45]). Néanmoins, le développement de l’apprentissage dans l’enseignement supérieur présente des effets économiques indirects : amélioration de l’image de l’apprentissage, renforcement de l’égalité des chances pour des élèves qui n’auraient pu accéder à ces études supérieures sans rémunération et développement économique des petites entreprises qui sont en mesure d’intégrer de nouvelles compétences. Depuis le 1er janvier 2023, les entreprises qui recrutent des alternants bénéficient d’une aide à l’embauche fixée à 6 000 EUR par apprenti quel que soit l’âge de l’alternant, jusqu’au niveau master et pour toutes les entreprises. Cibler davantage les aides financières sur les jeunes peu qualifiés et qui sont les plus éloignés de l’emploi pourrait améliorer le soutien apporté aux personnes qui en ont le plus besoin, tout en permettant de réaliser des économies budgétaires considérables.
La participation des femmes au marché du travail a augmenté régulièrement au cours des dernières décennies, même si elle reste inférieure à celle des hommes (Graphique 3.8, partie A). Environ 66 % des femmes en âge de travailler avaient un emploi en 2022, soit une proportion similaire à la moyenne de l’OCDE, sachant qu’elle n’était que de 62 % environ avant la pandémie. L’écart de taux d’emploi entre les hommes et les femmes a diminué pour s’établir aux alentours de 5 points de pourcentage en 2022, c’est-à-dire en deçà de la moyenne de l’OCDE, qui était de 10 points de pourcentage. Le taux d’emploi des femmes a augmenté pour toutes les cohortes d’âge, et en particulier pour les plus de 45 ans. En 2019, 35 % des personnes interrogées en France ont déclaré que le genre pouvait désavantager un(e) candidat(e) lorsqu’une entreprise souhaitait recruter quelqu’un, alors que cette proportion était de 28 % dans l’Union européenne (Eurostat, 2019[46]).
La France a mis en œuvre de nombreuses mesures pour rapprocher les résultats des femmes et des hommes sur le marché de travail et des efforts accrus pourraient accélérer les progrès. Au niveau du salaire médian, l’écart de salaire entre les genres se situe aux alentours de la moyenne de l’OCDE. La rémunération d’une femme travaillant à temps plein est inférieure de près de 12 % en moyenne à celle de son homologue masculin, sachant que cet écart atteint 24 % pour les femmes du décile supérieur de la distribution des revenus. Bien qu’un grand nombre de femmes occupent des postes de direction, leur répartition entre les genres demeure inégale. En France, près de 40 % des cadres sont des femmes, soit une proportion supérieure à la moyenne de l’OCDE, qui s’établit à 34 %, et la proportion de femmes siégeant au conseil d’administration des plus grandes sociétés cotées en bourse est d’environ 45 %, ce qui est nettement plus élevé que la moyenne de 30 % constatée pour la zone OCDE. Depuis 2019, les entreprises comptant plus de 50 salariés doivent publier chaque année leur Index de l’égalité professionnelle, et depuis 2022, les entreprises dont l’index est inférieur à certains seuils doivent publier des mesures de correction et des objectifs de progression. Depuis 2022 également, les entreprises ayant plus de 1000 salariés doivent publier la représentation des sexes au sein de leurs cadres dirigeants et les membres de leurs instances dirigeantes ; l’objectif que doivent atteindre les entreprises est une proportion minimale de 30 % de personnes de chaque sexe parmi leurs cadres dirigeants et les membres de leurs instances dirigeantes à partir de 2026, puis de 40 % à partir de 2029. Les entreprises disposeront alors d’un délai de deux ans pour se mettre en conformité avec ces objectifs, sous peine de pénalités financières. En moyenne, les données de l’OCDE montrent que la France atteint déjà ces objectifs. Les délais de réalisation de ces objectifs au niveau de chaque entreprise pourraient être raccourcis, afin de progresser plus rapidement vers l’égalité entre les genres sur le marché du travail. La proportion de femmes occupant des postes de direction dans l’administration publique est de 31 %, alors que la moyenne des pays de l’OCDE s’établit à près de 42 %, et elle est restée globalement inchangée au cours de la dernière décennie.
Avec une offre de services d’accueil des jeunes enfants plus étoffée, en particulier pour les ménages les plus modestes, il serait possible d’améliorer à la fois les perspectives des femmes sur le marché du travail et les possibilités d’apprentissage des enfants (chapitre 5). Le taux global de fréquentation des structures d’accueil des jeunes enfants varie toutefois de 76 % et 68 % pour les 0‑2 ans issus des familles des premier et deuxième terciles du revenu, à 27 % pour les enfants du même âge issus de familles du dernier tercile, soit l’écart le plus important parmi les pays de l’OCDE (Graphique 3.8, partie B). Le principal obstacle à la fréquentation des structures d’accueil semble être le manque de places, notamment dans les structures collectives (HCFEA, 2023[47]), (Direction générale du Trésor, 2023[48]), (HCFEA, 2023[49]), alors que les coûts sont inférieurs à la moyenne de l’OCDE. Le gouvernement nourrit d’ambitieux projets de renforcement de la capacité d’accueil collectif des jeunes enfants, les objectifs fixés par les conventions 2013‑2017 et 2018‑2022 n’ayant pas été atteints. La loi du 18 décembre 2023 pour le plein emploi comprend différentes dispositions sur l'accueil des jeunes enfants, avec l'objectif de 200 000 nouvelles places d'ici 2030. Il conviendra de rendre les emplois dans les structures d’accueil des jeunes enfants plus attractifs de manière à remédier au manque de personnel qualifié. Le Gouvernement a par ailleurs annoncé le remplacement du congé parental, qui peut durer jusqu’à trois ans, par un congé de naissance plus court (six mois) mais mieux rémunéré et qui pourra bénéficier aux deux parents simultanément. Il s’agit notamment d’éviter un arrêt de travail trop long, qui a pu éloigner de l’emploi certains des bénéficiaires du congé parental, qui sont en quasi-totalité des femmes.
Note : dans la partie A, le taux d’activité est le rapport entre la population active et la population en âge de travailler (15-64 ans). La partie B montre la différence en les salaires médians des hommes et des femmes, relativement au salaire médian des hommes.
Source : OCDE, Statistiques de la population active (base de données) ; OCDE, Statistiques sur les familles (base de données).
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