Bertrand Pluyaud
Nikki Kergozou
Études économiques de l’OCDE : France 2024
Études économiques de l'OCDE : France
Le Produit Intérieur Brut (PIB), qui avait fortement chuté en 2020 dans le contexte de la pandémie de Covid-19, a retrouvé dès la fin 2021 son niveau d’avant-crise, porté par d’importantes mesures de soutien aux entreprises et aux ménages. Des pressions inflationnistes sont apparues avec la reprise et ont été fortement accentuées par la guerre d’agression de la Russie contre l’Ukraine. La hausse de l’inflation et le resserrement des politiques monétaires qui s’en est suivi ont freiné l’activité en France comme dans les pays étrangers (Graphique 2.1). De nouvelles mesures gouvernementales ont permis de limiter le choc inflationniste et de soutenir l’économie, qui a fait preuve d’une certaine résilience, échappant à une nouvelle récession. Elles ont toutefois eu un coût élevé pour les finances publiques. Après 2.6% en 2022 et 1.1% en 2023, la croissance du PIB fléchirait à 0.8% en 2024, avant de se redresser à 1.3% en 2025, la désinflation permettant une croissance modérée de la consommation des ménages (Tableau 2.1).
PIB réel, indice T4 2019=100
Source : OCDE, Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE.
L’inflation a accéléré dès la mi-2021, du fait de l'augmentation des prix des matières premières et de contraintes sur les approvisionnements, dans le contexte d’une reprise économique globale (Graphique 2.2). Début 2022, la hausse de l’inflation a été considérablement amplifiée par la guerre d’agression de la Russie contre l’Ukraine et l’envolée des prix énergétiques qui s’en est suivie. Les prix alimentaires ont également accéléré tout au long de l’année. Avec la répercussion dans les prix de l’industrie et des services de la hausse des coûts des intrants, l’inflation sous-jacente a augmenté à son tour. Cependant, malgré une accélération des salaires consécutive à celle des prix, cette hausse ne s’est pas poursuivie au-delà du premier trimestre de 2023. Après avoir atteint un point haut 7.3% en février 2023, l’inflation totale a commencé à diminuer et s’est établie à 2.7% en mai 2024.
Glissement annuel, en %
Source : Eurostat et OCDE, Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE.
1. Contributions aux variations du PIB en volume, montant effectif pour la première colonne.
2. Indice des prix à la consommation harmonisé, hors produits alimentaires, énergie, alcool et tabac.
3. Taux de chômage national, incluant les départements d'outre-mer.
Source: OECD (2024), Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE..
Le Gouvernement a mis en place diverses mesures pour atténuer les effets du choc inflationniste sur les ménages et les entreprises (Tableau 2.2). Un plafonnement de la hausse des tarifs réglementés du gaz et de l’électricité, dit « bouclier tarifaire », a représenté plus de 60% du montant total entre 2021 et 2023 (Encadré 2.1). La France fait partie des pays où les mesures de soutien pour lutter contre l’inflation et préserver le pouvoir d’achat ont été les plus importantes. Elle a fait le choix de soutenir l’économie principalement via une action sur les prix, alors que d’autres, comme l’Allemagne, ont agi sur les revenus par le versement de subventions (Graphique 2.3). De fait, les mesures mises en œuvre ont permis de limiter efficacement les pressions inflationnistes, avec une inflation contenue à 5.9% en 2022, contre 8.4% pour la zone euro. Elles ont toutefois représenté un coût élevé pour les finances publiques. De plus, le reflux de l’inflation a été plus lent en France que dans la zone euro au deuxième semestre de 2023.
Les mesures agissant sur les prix peuvent entraver l’ajustement à la baisse de la consommation d’énergie, notamment fossile, face à des prix plus élevés (Hemmerlé et al., 2023[1]). Cependant, la France a mis en place un plan de sobriété énergétique pour sensibiliser les ménages et les entreprises aux économies d’énergie et la consommation d’énergie a baissé en 2023 (Ministère de l'Economie, des Finances et de la Souveraineté Industrielle et Numérique, 2023[2]).
Coût des mesures de soutien face à la hausse des prix de l’énergie, en % du PIB (2021-2023)
Source: OECD Energy support measures tracker (2023).
Source : Projet de Loi de Finances 2024, Rapport Économique Social et Financier, Ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.
Le bouclier tarifaire sur le gaz et l’électricité correspond à un plafonnement de la hausse des tarifs réglementés de vente (TRV) appliqués au consommateur final. Ces tarifs sont fixés par la Commission de Régulation de l’Énergie (CRE) et appliqués par les fournisseurs historiques à leurs clients. Avec le bouclier tarifaire, l’écart entre le TRV plafonné et le tarif qui aurait théoriquement dû être appliqué en suivant la hausse des coûts des fournisseurs de gaz et d’électricité est pris en charge par l’État. Il est compensé directement aux fournisseurs pour le gaz. Pour l’électricité, une partie de l’écart est pris en charge via une réduction de taxes et le reste est compensé aux fournisseurs.
Les tarifs réglementés de vente du gaz naturel (TRVg) ont été gelés à leur niveau d’octobre 2021 du 1er novembre 2021 au 31 décembre 2022. En 2023, la hausse des TRVg a été limitée à 15% au 1er janvier 2023, avant que le bouclier tarifaire sur le gaz ne soit abandonné fin juin.
La hausse des tarifs réglementés de vente de l’électricité (TRVe) a été limitée à 4% du 1er février 2022 au 31 janvier 2023. Une hausse de 15% est intervenue en février 2023 et une hausse de 10% en août.
Selon l’Insee, le bouclier tarifaire sur le gaz et l’électricité a permis de réduire de 3.1 points de pourcentage la hausse des prix à la consommation des ménages entre le deuxième trimestre 2021 et le deuxième trimestre 2022, en incluant l’abaissement des prix des biens et services rendus possible par une baisse des coûts des entreprises les produisant (Bourgeois, 2022[3]).
Une autre étude, du Conseil d’Analyse économique, estime que le bouclier tarifaire a permis en moyenne d’abaisser l’inflation de 0.7 point en moyenne en 2022 et 0.7 point également en 2023. Cette estimation ne prend en compte que l’effet direct sur les prix des produits énergétiques pour les ménages (Malliet, 2023[4]).
Enfin, selon une étude du Cepremap, le bouclier tarifaire a réduit l’inflation de 1.1 point en 2022 et de 1.8 point en 2023 et cette mesure a engendré un surcroît d’activité de 1.7 point de PIB en 2022 et 0.08 point en 2023. Cette étude estime le coût de cette mesure à 110 milliards sur deux ans, soit 3.9% du PIB (Langot et al., 2022[5]).
Malgré le choc inflationniste, le pouvoir d’achat des ménages a été préservé en 2022 et 2023, notamment grâce aux mesures de soutien. La consommation privée a néanmoins décéléré, les ménages ayant maintenu un taux d’épargne élevé, nettement supérieur à son niveau d’avant crise (Graphique 2.4). La baisse des perspectives de demande aussi bien en France qu’à l’étranger a freiné l’investissement à partir du dernier trimestre de 2022. La hausse des taux d’intérêts a accru les coûts de financement et pesé sur l’investissement. La mise en œuvre des plans « France relance » et « France 2030 » a permis à l’investissement des entreprises et à l’investissement public de résister (Encadré 2.2). L’investissement des ménages, en revanche, a fortement chuté (Graphique 2.5), à la suite de quoi les prix des logements ont commencé à baisser.
Source : Insee et OCDE, Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE.
Les exportations de la France ont légèrement augmenté depuis la fin 2022, dans un contexte de baisse de la demande extérieure liée à l’inflation et de durcissement des conditions financières dans les pays partenaires. Néanmoins, les importations ont reculé dans le même temps et le commerce extérieur a apporté une contribution positive à la croissance en 2023. Dans certains secteurs, les exportations n’ont pas pleinement retrouvé leur niveau d’avant la pandémie. En particulier, les dépenses des non-résidents demeurent 5% sous leur niveau de la fin 2019. Le rattrapage se poursuit pour les exportations de matériels de transport, secteur-clé du commerce extérieur de la France. Les exportations d’automobiles ont été pénalisées par des difficultés d’approvisionnement (Fogelman, 2022[6]) qui tendent à s’estomper et les commandes de matériel aéronautique se sont redressées.
Formation brute de capital fixe en volume1, base 2019T4=100
1. Données corrigées des variations saisonnières et des jours ouvrés.
Source : Insee.
En 2020, dans le contexte de la pandémie de Covid-19, la France a engagé le Plan France Relance, doté de 100 milliards EUR, équivalent à 3.8% du PIB de 2022, qui devaient être investis d’ici la fin 2022. Il se proposait de relancer l’économie et d’accélérer la transformation structurelle du pays autour de trois volets : la transition écologique (1.14% du PIB), la compétitivité des entreprises (1.29% du PIB) et la cohésion des territoires (1.37% du PIB d’investissements dans la santé, les collectivités territoriales, la formation et l’insertion ou les reconversions professionnelles).
Ce plan a été complété l’année suivante par le plan d’investissement France 2030, qui vise à développer la compétitivité industrielle et les technologies d’avenir à travers des investissements pour soutenir les entreprises, les universités et les organismes de recherche. Il est doté pour sa part de 54 milliards EUR à investir entre 2023 et 2027 (2.0% du PIB). Ces deux plans ont été présentés dans l’Étude économique de l’OCDE France 2021 (OCDE, 2021[7]).
Selon le comité d’évaluation du Plan France Relance, 93% des investissements avaient été engagés fin novembre 2023 (Comité d’évaluation du plan France Relance, 2024[8]). La consommation effective des crédits n’était toutefois que de 73% en août 2022.
Le Plan France Relance sera en partie financé grâce aux fonds européens NextGenerationEU et REPowerEU avec 40.3 milliards EUR de subventions que la France doit recevoir entre 2021 et 2026, soit 1.5 % du PIB. Le versement des fonds est conditionné à l’atteinte d’objectifs présentés dans le Plan national de relance et de résilience (PNRR) de la France qui portent sur la mise en œuvre d’investissements et la réalisation de réformes. À ce jour, 0.8% du PIB ont été versés à la suite de l’évaluation positive par la Commission européenne de deux demandes de paiement correspondant à la réalisation de 28 des 46 objectifs liés à des réformes et de 64 des 134 objectifs associés aux investissements. Les réformes ont été menées dans les domaines des finances publiques, du marché du travail et de la santé, tandis que les investissements concernaient principalement la rénovation des bâtiments, les transports, la décarbonation de l'industrie, l'emploi des jeunes et l'éducation. Une troisième demande de paiement pour le versement de 0.3% du PIB additionnels a été adressée à la Commission européenne en janvier 2024.
Enfin, en octobre 2023, 0.8% du PIB d’investissements avaient été engagés sur les 2% du PIB prévus au titre du plan France 2030. Fin juin 2023, France 2030 avait contribué au financement de plus de 2 400 projets, pour plus de 2 700 organisations bénéficiaires. 48 % des soutiens ont été attribués à des PME et des ETI, 13 % à des grands groupes, et 29 % à des universités et organismes de recherche.
La France a perdu des parts de marché à l’exportation dans le contexte de la crise du Covid-19 et ne les a pas pleinement retrouvées depuis, malgré une légère progression en 2023 (Graphique 2.6). Le recul des parts de marché a porté sur presque tous les secteurs industriels alors que les services ont mieux résisté (COE-Rexecode, 2023[9]). L'amélioration des perspectives pour le matériel de transport laisse toutefois entrevoir un redressement des parts de marché dans ce secteur. Au cours de la décennie qui avait précédé, la France était parvenue à stabiliser ses parts de marché, du fait du ralentissement de l’insertion des pays émergents dans l’économie mondiale, mais aussi grâce à une politique de réduction des charges sociales sur les bas et moyens salaires, qui avait permis d’abaisser le coût du travail. Cependant, des progrès restent à faire pour améliorer la compétitivité hors prix (Berthou, 2021[10]). Cela passera notamment par un effort en matière d’innovation (chapitre 3), la proportion d’entreprises innovantes demeurant basse (BPI France, 2023[11]).
Performance à l’exportation1
1. Différence la croissance des exportations et la croissance des marchés d’exportation en volume (basée sur la structure des marchés d’exportation de 2010).
2. EA4 correspond à la Moyenne simple de l’Allemagne, l’Espagne, l’Italie et les Pays-Bas.
Source: OCDE (2024), Perspectives Economiques de l’OCDE (base de données).
Note: Dans la partie C, la catégorie “autres” comprend les combustibles minéraux, les lubrifiants et les matières connexes, les matières brutes et les huiles animales et végétales. Dans la partie D, la catégorie “autres” comprend les assurances et les services d’épargne-retraites, les services de construction et les services culturels.
Source: OECD (2023), Statistiques du commerce international (base de données).
Depuis le début de la pandémie, l’emploi s’est montré particulièrement robuste au regard de l’activité. Le taux de chômage a atteint au premier trimestre de 2023 son plus bas niveau depuis quarante ans, à 7.1%, avant de se redresser légèrement à 7.5% au premier trimestre de 2024. Les offres de postes non pourvues ont atteint un niveau historiquement élevé en 2023. Le dynamisme des contrats d’apprentissage suite à la réforme de 2018 et à l’instauration d’une prime exceptionnelle pour l’embauche d’un apprenti en 2020, explique en partie la bonne tenue de l’emploi, puisqu’environ un tiers des emplois créés entre fin-2019 et mi-2023 correspondent à des contrats d’apprentissage.
Dans un contexte de pressions inflationnistes et de difficultés de recrutement, les salaires se sont fortement accrus en 2022 et 2023, sans pour autant rattraper la progression des prix sur la même période : entre le dernier trimestre de 2021 et le dernier trimestre de 2023, le salaire horaire moyen a progressé de 7.9%, alors que les prix à la consommation ont augmenté de 11.5%. Sur la même période, le salaire minimum (SMIC) horaire a été revalorisé de 9.9% en mai 2023.
Après 1.1% en 2023, la croissance du PIB s’établirait à 0.8% en 2024 puis se redresserait à 1.3% en 2025, légèrement au-dessus de la croissance potentielle. L’écart de production, estimé à -1.5% en 2022, resterait négatif et atteindrait -1.7% en 2025. Un environnement international peu porteur limiterait la croissance des exportations tandis que la hausse des coûts de financement continuerait de freiner l’investissement, qui baisserait en 2024 et n’augmenterait que faiblement en 2025. La légère accélération du PIB reposerait essentiellement sur un redressement progressif de la consommation des ménages. Celui-ci s’appuierait sur un reflux progressif de l’inflation qui, après 5.7% en 2023, s’établirait à 2.3% en 2024 et 2.0% en 2025 sous l’hypothèse d’une stabilisation du prix des matières premières. Dans le même temps, la persistance de tensions sur le marché du travail continuerait d’alimenter la croissance des salaires. Le revenu des ménages bénéficiera en outre de l’indexation de certaines prestations sociales sur l’inflation passée. Le Gouvernement a par ailleurs mis en place une allocation de 100 euros par voiture début 2024 pour les ménages à faible revenu, en compensation de la hausse des prix des carburants, pour un coût budgétaire de 500 millions EUR. La plupart des autres mesures de soutien d’urgence ont progressivement disparu. Au total, le pouvoir d’achat des ménages progresserait en 2024 comme en 2025.
Les risques sur l’évolution de l’activité apparaissent équilibrés. Les tensions géopolitiques pourraient s’amplifier et engendrer une hausse des prix de l’énergie et une perte de confiance des investisseurs. Ceci se traduirait par plus d’inflation et moins de croissance. Le retournement du marché immobilier pourrait s’accentuer, avec un recul de l’investissement des ménages plus prononcé que prévu. D’un autre côté, une dépense plus importante que prévu de l’épargne accumulée pendant la pandémie pourrait induire une plus forte consommation privée. Les exportations pourraient poursuivre leur rattrapage de manière plus rapide que prévu, en particulier dans le secteur aéronautique.
À la suite de la hausse de leurs coûts induite par le durcissement de la politique monétaire, les banques ont augmenté les taux des crédits aux entreprises et aux ménages (Graphique 2.8, panel A). Elles ont également durci les critères d’octroi des crédits (European Central Bank, 2023[12]). Toutefois, le ralentissement du crédit aux ménages et aux entreprises (Graphique 2.8, panel B) semble plus lié à une baisse de la demande qu’à un resserrement de l’offre (OCDE, 2023[13]). Dans l’ensemble, la transmission de la politique monétaire aux conditions financières semble achevée.
Source : Banque Centrale européenne, Banque de France.
Un ralentissement du marché immobilier est en cours mais son effet sur la situation financière des ménages devrait rester contenu. La hausse des coûts de financement a provoqué une chute de leur investissement, de 7.0% sur un an au premier trimestre de 2024. Les prix des logements ont également commencé à baisser mais cette baisse reste contenue à ce stade et moins sévère que dans les autres grands pays de la zone euro (Graphique 2.9). Par ailleurs, la quasi-totalité des prêts immobiliers étant accordée à taux fixes, le redressement des taux d’intérêt n’a pas pénalisé significativement la capacité de remboursement des ménages déjà endettés. De plus, 65% des crédits sont garantis par une caution bancaire qui implique une double analyse de la solvabilité des emprunteurs et limite les risques de défaut.
1. EA4 est la moyenne simple de l’Allemagne, l’Espagne, l’Italie et les Pays-Bas.
Source: OCDE (2024), Analytical House Price Indicators (base de données).
La dette des ménages rapportée au PIB s’est légèrement accrue depuis la crise financière de 2008, à l’inverse de ce qui a été constaté dans les autres grands pays de la zone euro, et se situe désormais à un niveau supérieur à ceux atteints dans ces pays (Graphique 2.10). Cependant, les banques sont désormais soumises à des règles d’octroi des crédits immobiliers qui limitent le risque d’un endettement excessif des ménages au niveau macroéconomique. Ces règles sont devenues contraignantes juridiquement en 2022. Elles imposent notamment aux banques d’accorder 80% de leurs crédits avec une échéance de moins de 25 ans (27 en cas d’amortissement différé) et à des emprunteurs présentant un taux d’effort (charge des emprunts rapportée au revenu) inférieur à 35%.
Dette des ménages en % du PIB
Source : Banque de France
Avec le redressement des coûts de financement et la dégradation des perspectives d’activité, les flux de crédit aux entreprises ont ralenti. En 2023 et début 2024, les crédits d’investissements sont demeurés en hausse mais les crédits de trésorerie ont baissé. Les financements sur le marché obligataire étaient en légère hausse sur un an en mars 2024.
La situation financière des entreprises demeure globalement saine, malgré un fort endettement. La dette brute des entreprises, déjà élevée en 2019, s’est accrue à l’occasion de la pandémie et n’a que peu baissé depuis. Rapportée au PIB, elle atteint un niveau très supérieur à ceux constatés en moyenne dans la zone euro (Graphique 2.11, panel A). Cependant, la trésorerie des entreprises, comme leur dette, a augmenté considérablement en 2020 et 2021 (Graphique 2.11, panel B). Elle s’est détériorée en 2023 mais demeure supérieure à son niveau de 2019. La dette nette des entreprises est ainsi demeurée proche de sa moyenne de long-terme. Leurs marges, qui avait atteint un point haut en 2021, ont retrouvé depuis un niveau proche de celui d’avant la pandémie (Graphique 2.11, panel C). Les défaillances d’entreprises avaient atteint des niveaux très bas en 2020 et 2021 du fait des mesures de soutien mises en place dans le contexte de la pandémie. Avec la hausse des coûts de production, la remontée des taux, le ralentissement de l’activité et les premières échéances de remboursements des Prêts Garantis par l’État (PGE), elles se sont fortement accrues en 2022 et 2023 et ont retrouvé leur niveau d’avant-crise. Leur hausse pourrait se poursuivre si le ralentissement de l’activité se prolonge, d’autant que le dispositif de PGE a disparu fin 2023. 685 000 entreprises ont bénéficié depuis mars 2020 de ce dispositif, pour un montant total de 144 milliards EUR.
1Dépôts dans les institutions financières monétaires hors SEBC dans la zone euro.
Source: ECB data portal (2024), Insee (2024), Banque de France (2024).
L’immobilier commercial a commencé à se replier. Les mises en chantier de locaux commerciaux sont en baisse depuis la mi-2022. La demande a été affaiblie par la hausse du coût des opérations suite au redressement des taux et par l’effet plus structurel de l’essor du télétravail et du commerce en ligne. Si l’immobilier commercial ne représente que 3.3% des expositions du secteur bancaire fin 2022, il comptait pour 8.4% de l’actif des sociétés d’assurance. Compte tenu par ailleurs de son poids dans l’actif de l’ensemble des entreprises (11% en 2021), l’évolution de l’immobilier commercial appelle une vigilance particulière, dans la mesure où une chute des prix ferait baisser la valorisation des biens détenus par les entreprises (Haut Conseil de Stabilité Financière, 2023[14]).
Les six principaux groupes français ont affiché un produit net bancaire en hausse de 5.3% en 2022. Leur marge d’intérêt a progressé de 7.2%, grâce notamment à une activité de crédit dynamique. En 2023, la transmission progressive de la hausse des taux au rendement de l’actif des banques a gonflé leur marge d’intérêt, mais le ralentissement des volumes de crédit a pesé sur leurs revenus (Haut Conseil de Stabilité Financière, 2023[14]).
Les banques françaises affichent des niveaux élevés de solvabilité et de liquidité (Banque de France, 2023[15]). Leur situation prudentielle pourrait toutefois se dégrader dans un contexte de ralentissement du crédit et de hausse des défaillances d’entreprises pouvant affecter le risque de crédit. Le ratio de fonds propres CET1 des principales banques françaises se situait au dernier trimestre de 2023 à 16.0%, au-dessus de la moyenne européenne (Single Supervisory Mechanism), tandis que le ratio total de fonds propres se situait à 19.4%, contre 19.7 pour la moyenne européenne. Le ratio de liquidité LCR se maintenait pour sa part nettement au-dessus de l’exigence minimale de 100%, à 149.9% contre 164.4% pour la moyenne européenne. Le ratio de créances douteuses s’est très légèrement redressé depuis le dernier trimestre de 2022, mais demeure très bas et inférieur à son niveau de 2019. À 1.9% au dernier trimestre de 2023, il se situe au même niveau que la moyenne européenne.
Constatant notamment que les vulnérabilités macrofinancières s’étaient accrues, que le crédit restait dynamique et que l’endettement brut des ménages et des entreprises apparaissait élevé, le Haut Conseil de Stabilité Financière (HCSF) a décidé de relever le montant des réserves pouvant être mobilisées par les banques en cas de matérialisation des risques financiers (Haut Conseil de Stabilité Financière, 2022[16]). Il a décidé en décembre 2022 de relever le taux de la réserve de protection du crédit (coussin de fonds propres bancaires contracyclique - CCyB) à 1.0% à compter de janvier 2024.
Le solde budgétaire s’est fortement détérioré dans le contexte de la pandémie de Covid-19 en raison d’une baisse des recettes liée à la chute de l’activité et d’une hausse des dépenses du fait des mesures de soutien à l’économie (Tableau 2.4). Depuis 2021, le redressement de l’activité a permis une amélioration des finances publiques, qui restaient toutefois très déficitaires.
Fin 2023, la dette publique au sens de Maastricht représentait 109.7% du PIB, en retrait par rapport à 2020 (114.9%), mais nettement au-dessus du niveau atteint fin 2019 (98.0%). Par ailleurs, la charge de la dette, qui avait fortement baissé au cours de la décennie écoulée, a augmenté avec le redressement des taux d’intérêt : les dépenses d’intérêt nettes des administrations publiques ont augmenté d’un demi-point en 2022 pour atteindre 1.9% du PIB.
Avec l’atténuation progressive des tensions inflationnistes, le Gouvernement a abandonné dans le courant de l’année 2023 la plupart des mesures de soutien mises en place (Tableau 2.2) et a annoncé pour février 2025 la fin du bouclier tarifaire sur l’électricité. Ce choix est bienvenu, car il est impératif de ne pas retarder l’effort nécessaire de réduction du déficit public. À l’avenir, face à des chocs tels que celui subi ces deux dernières années, il conviendra de nouveau de privilégier des mesures ciblées sur les ménages et les entreprises qui en ont le plus besoin, et non une réponse générale non distincte telle qu’une baisse de la TVA.
Selon les projections de l’OCDE, le déficit budgétaire se réduirait d’ici 2025 (Graphique 2.12,Panel A) mais la dette publique se redresserait (Graphique 2.12,Panel B). Le Gouvernement prévoit une réduction plus rapide du déficit budgétaire, à 5.1% en 2024 et 4.1% en 2025, ainsi qu’une moindre hausse de la dette publique, qui s’établirait à 112% en 2027. En 2023 et 2024, la maîtrise de la dépense publique résulterait en partie de la fin des mesures mises en place pour faire face à la pandémie. Elles représentaient encore près de 15 milliards EUR en 2022 (0.6% du PIB), correspondant principalement au surcroît de dépenses de santé.
Source: OCDE, Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE
En pourcentage du PIB
1. Prévisions.
2. Les soldes budgétaires sous-jacents sont mesurés en pourcentage du PIB potentiel. Il s’agit des soldes budgétaires de base corrigés des variations cycliques et des mesures ponctuelles. Pour en savoir plus, voir les Sources et méthodes des Perspectives Économiques de l’OCDE.
Source: OECD (2024), Perspectives économiques de l’OCDE: statistiques et projections (base de données) et mises-à-jour.
L’orientation budgétaire était expansionniste en 2023 et devrait le rester jusqu’en 2025 selon les projections de l’OCDE, dans l’hypothèse d’un assainissement budgétaire de 1.6 % du PIB sur deux ans, essentiellement à travers une réduction des dépenses publiques. Ce rythme modéré d’assainissement serait approprié à court terme dans le contexte d’un PIB qui devrait rester inférieur à son potentiel jusqu’en 2025.
La politique budgétaire de la France s’inscrit dans le cadre du Pacte de Stabilité et de Croissance (PSC) adopté par l’Union européenne et ses États membres, qui doit être réformé en 2024. La réforme vise notamment à mieux valoriser les efforts de réformes structurelles et d’investissement des États membres et à améliorer la mise en œuvre des règles budgétaires européennes (Conseil de l'Union européenne, 2023[17]).
Selon les projections de l’OCDE, des efforts d’assainissement budgétaire plus importants seront nécessaires pour stabiliser la dette publique de la France à moyen et long terme (Graphique 2.13). Dans l’hypothèse d’une résorption partielle du déficit primaire de -3.9% du PIB en 2023 à -0.5% en 2030 et maintenu à ce niveau par la suite, le ratio dette/PIB s’élèverait à 150% du PIB en 2060 (Maastricht définition) et pourrait atteindre près de 170 % du PIB si la hausse des taux d’intérêt s’avère plus importante que prévu dans les hypothèses initiales. Le Gouvernement prévoit pour sa part l’atteinte d’un solde primaire à -0.3% du PIB en 2027 qui permettrait de positionner la France sur une trajectoire de dette publique soutenable à long terme.
Dette brute des administrations publiques, simulations en % du PIB, au sens de Maastricht
1. Les hypothèses sont tirées des projections de l’OCDE EO114 jusqu’en 2025 et du modèle à long terme décrit dans Guillemette et Turner (2021) par la suite. Elles prévoient notamment une croissance nominale du PIB de 3.2% et un taux d’intérêt apparent sur la dette de 3.9% à l’horizon 2060. Le déficit primaire est supposé se réduire progressivement pour atteindre -0.5 % du PIB en 2030 et se maintenir à ce niveau par la suite.
2. Ce scénario inclut une compensation des coûts du vieillissement liés aux retraites, aux soins de santé et aux soins de longue durée, tels que décrits dans le rapport 2021 sur le vieillissement de la Commission européenne (2021c). Les hypothèses concernant l'impact de la réforme des retraites de 2023 s'appuient sur le rapport « Évolutions et perspectives des retraites en France » publié en juin 2023 par le Conseil d'Orientation des Retraites. La réforme est censée réduire progressivement les dépenses publiques à hauteur de 0.2 point de pourcentage PIB en 2030, puis les augmenter progressivement à hauteur 0.2 point en 2070.
3. Ce scénario ajoute les effets estimés des réformes recommandées dans cette étude (encadré 3.1). Il suppose une hausse de 2.3% du PIB potentiel d’ici 2033.
4. L'assainissement budgétaire supplémentaire conduirait à augmenter le solde primaire de 1 point de PIB à partir de 2029.
5. Par rapport aux hypothèses du scénario de référence, le taux est supérieur de 50 points de base en 2025 et reste stable par la suite.
Source: adapté de OCDE(2023), Projections économiques de l’OCDE: Statistiques et Projections (base de données); et European Commission (2021), “The 2021 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the EU Member States (2019-2070)” Directorate-General for Economic and Financial Affairs.
Le vieillissement de la population devrait exercer une pression à la hausse sur les dépenses publiques dans les années à venir, à travers une hausse des dépenses en matière de retraites, de soins de santé et de soins de longue durée. Compenser ce phénomène en réduisant les dépenses dans ces domaines conduirait à une trajectoire de dette publique nettement inférieure. La mise en œuvre d’autres réformes recommandées dans cette Étude réduirait davantage la dette publique. Ces simulations demeurent toutefois entourées d’incertitudes et sont présentées à titre d’illustration.
Parmi les pays membres de l’OCDE, la France est celui qui présente les dépenses publiques les plus élevées par rapport au PIB (Graphique 2.14). Ces dépenses sont supérieures à la moyenne de l’OCDE pour toutes les principales catégories, à l’exception de l’éducation (Tableau 2.5). Une consolidation budgétaire efficace passera par une amélioration de l’efficience des dépenses, notamment concernant les dépenses des collectivités locales et les dépenses fiscales, et par une inflexion de la trajectoire de la masse salariale des administrations publiques. Elle devra néanmoins tenir compte des conditions économiques à court terme pour définir le rythme d’ajustement approprié. Il conviendra par ailleurs de veiller à ce que l’évolution des dépenses de retraite demeure compatible avec une baisse de la dette publique. La réduction des dépenses permettra de dégager des marges de manœuvre pour investir davantage dans l’éducation, la digitalisation de l’économie et la transition environnementale afin de renforcer la croissance potentielle (chapitres 3, 4 et 5).
Dépenses des administrations publiques en pourcentage du PIB
Les données pour l’OECD et l’UE correspondent à des moyennes non-pondérées des pays pour lesquels des données sont disponibles.
Les données pour la Colombie, les Pays-Bas, la Türkiye et le Chili correspondent à 2021 et non 2022.
Source: National Accounts at a Glance (database).
Des efforts pour améliorer l’efficience des dépenses publiques ont été déjà entrepris et doivent être poursuivis. Des progrès ont été réalisés en matière de modernisation, de numérisation et de simplification des administrations dans le cadre du programme « Action publique 2022 », lancé en 2017. Depuis 2018, un comité interministériel de la transformation publique (CITP) se réunit pour arbitrer et suivre l’exécution des mesures de transformation publique (Ministère de l'Economie, des Finances et de la Relance, 2021[18]).
2019
Note: 1. Moyennes non pondérées des données disponibles.
Source: Annual National accounts, Government expenditure by function (COFOG) (OECD database); OECD Social Expenditure Database (SOCX).
En s’appuyant notamment sur la revue de dépenses menée au premier semestre 2023 (Ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, 2023[19]), le gouvernement a identifié certaines priorités pour réduire les dépenses publiques d'environ 10 milliards EUR (0.4% du PIB) par an d'ici 2027 : réduction des dépenses de santé notamment en matière d’indemnisation des arrêts maladie et de remboursement des médicaments, recentrage du dispositif de Prêt à Taux Zéro et du dispositif Pinel de soutien à l’investissement locatif, réduction des dispositifs de soutien à l’emploi en période de recul du chômage, abaissement de la prise en charge par l’État des formations, renforcement du contrôle budgétaire des opérateurs de l’État et fin progressive des avantages fiscaux sur les carburants. Début 2024, le Gouvernement a annoncé une nouvelle réduction des dépenses publiques, de 10 milliards EUR supplémentaires. Des économies seront réalisées sur les dépenses de fonctionnement de l’ensemble des ministères à hauteur de 5 milliards EUR, sur l’aide publique au développement pour 1 milliard EUR, sur le dispositif MaPrimRenov’ pour 1 milliard EUR également et sur les dépenses des opérateurs de l’État pour encore 1 milliard EUR. Enfin, le Gouvernement a annoncé en avril 2024 de nouvelles économies à hauteur de 10 milliards EUR, dont le détail reste à définir. Cependant, des efforts supplémentaires de réduction des dépenses publiques et d’amélioration de leur efficacité seront nécessaires pour faire baisser significativement la dette publique. Il conviendrait en premier lieu d’appliquer pleinement les propositions issues des revues de dépenses. Ainsi, la suppression du taux intermédiaire de TVA de 10% sur les travaux dans les logements et le renforcement du Supplément de Loyer de Solidarité, recommandées dans les conclusions de la première revue de dépenses, correspondent à des recommandations déjà formulées par l’OCDE et doivent être mis en œuvre dès que possible (OCDE, 2021[7]).
L’administration des collectivités locales peut être rationalisée. L’empilement des niveaux d’administration est source de complexité et de redondances, la répartition des missions entre les différents acteurs, y compris l’administration centrale, n’étant pas toujours lisible (Cour des comptes, 2022[20]). L’attribution des missions entre les différentes administrations devrait être clarifiée et être justifiée par des principes clairement définis afin d’être mieux acceptée (OCDE, 2019[21]). La loi « 3DS » (différenciation, décentralisation, déconcentration et simplification) de 2022 s’attache à donner aux collectivités territoriales davantage de marges de manœuvre dans leur action, à renforcer leurs compétences, à améliorer leur coopération avec les services de l’État et à simplifier l’accès des administrés aux services locaux. Cet effort de clarification et de rénovation devra être poursuivi.
Les fusions de petites communes permettent de réaliser des économies d’échelle et devraient être développées. La France est caractérisée par un nombre de communes par habitant très supérieur à la moyenne de l’OCDE (Graphique 2.15). Depuis la loi NOTRe de 2015, chaque commune doit appartenir à établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Toutefois, ces structures souffrent d’une gouvernance, d’un mode de financement et d’objectifs peu clairs. En conséquence, les économies d’échelles qu’elles permettraient de réaliser ne sont pas évidentes. Ainsi, l’augmentation des dépenses et des effectifs des EPCI au fil des ans ne s’est pas accompagnée d’une réduction des dépenses et des effectifs des communes (Cour des comptes, 2022[20]). La loi Gatel de 2019 a créé la possibilité, encore peu utilisée, de regrouper des communes dans une communauté-commune ayant à la fois un statut de commune et d’EPCI. Ces communautés-communes pourraient constituer une voie intéressante pour clarifier et simplifier la gouvernance et le financement des regroupements de communes (Cour des comptes, 2022[22]).
Nombre moyen de communes pour 100,000 habitants, 2020
Source: OECD (2023), OECD Cities statistics (database).
La France présente les dépenses pour la protection sociale et pour le logement et les équipements collectifs les plus élevées par rapport au PIB parmi les pays de l’OCDE (OCDE, 2023[23]). La France est également l’un des pays où la redistribution est la plus forte : alors que les inégalités de revenu sont plus marquées en France que dans l’ensemble de l’OCDE avant redistribution, elles y sont plus faibles après redistribution (Graphique 2.16). Cette redistribution permet également de lutter efficacement contre la précarité, la France affichant un taux de pauvreté de 8.5% contre 11.5% en moyenne pour les pays de l’OCDE (part de la population dont le revenu est inférieur à la moitié du revenu disponible médian). Pour autant le système social français reste perfectible. Des améliorations peuvent notamment être apportées dans le domaine des politiques de l’emploi (chapitre 3).
Les programmes de protection sociale sont dispersés, ce qui rend difficile pour les bénéficiaires potentiels d'identifier les prestations dont ils peuvent bénéficier. Un exercice de consultation nationale a été mené par le gouvernement en 2019 pour préparer une réforme systémique des programmes de revenu minimum (Revenu Universel d’Activité). L’objectif du projet était de concevoir un dispositif unique fusionnant des prestations sociales telles que le Revenu de Solidarité Active (allocation de revenu minimum), la prime d’activité (allocation d’emploi) et l’Aide Personnalisée au Logement (allocation de logement). Même si la conception d’un régime de prestations unique efficace peut s’avérer complexe, comme le montre l’expérience du Royaume-Uni qui a introduit en 2018 un système de crédit universel (OECD, 2019[24]), la mise en œuvre d'une telle réforme serait bienvenue, car l'harmonisation des bases de calcul et l'unification des procédures de demande contribueraient à réduire le non-recours et à limiter le coût de gestion des prestations sociales.
La politique du logement pourrait être davantage ciblée sur les ménages les plus pauvres : les trois quarts de la population sont théoriquement éligibles au logement social (Cour des Comptes, 2023[25]). Par ailleurs, le taux de rotation annuel d’occupation des logements sociaux est faible (8.0% en 2022). Fixer des compléments de loyer en fonction des revenus et de la durée de location, et réajuster les loyers en fonction de la qualité perçue du logement rendrait l'accès au logement social plus égalitaire entre les ménages aux revenus similaires.
Inégalités de revenu au sein de la population en âge de travailler (18-65), 2021
Note: La dernière donnée disponible correspond à 2021 pour tous les pays à l’exception du Chili (2022) ; de Australie, de l’Allemagne, de Israël, du Mexique, de Nouvelle-Zélande, de la Suisse et de la Turquie (2020) ; du Danemark (2019) ; du Japon (2018); et de l’Islande (2017).
Source: OECD Income Distribution (database).
Le financement des dépenses de santé n’est pas équilibré. Le régime général de base de la sécurité sociale, qui couvre 90% de la population et est financé par des cotisations obligatoires et des impôts affectés, est organisé en cinq branches correspondant aux différentes prestations fournies (maladie, famille, accident du travail et maladies professionnelles, retraite, autonomie) et une branche en charge du recouvrement des cotisations. La branche maladie devrait représenter en 2023 l’essentiel du déficit du régime de base de la sécurité sociale. De plus, la trajectoire envisagée par le Gouvernement pour les années 2023-2027 est inquiétante, puisque le solde de la branche maladie s’établirait à -9.6 milliards EUR en 2027 contre 9.5 milliards EUR en 2023 malgré un ralentissement de l’objectif de dépenses (Gouvernement, 2023[26]).
Les coûts de gestion du système de santé peuvent être réduits (Graphique 2.17). Par exemple, les congés de maternité sont financés par la branche maladie de la sécurité sociale, alors que les congés de paternité sont financés par la branche famille. Il serait plus efficace d’évoluer vers une gestion commune par la branche famille (Cour des Comptes, 2023[27]). Une amélioration et une plus large utilisation des systèmes d’information peut permettre des dépenses de santé plus efficientes. La dématérialisation des ordonnances et factures médicales, qui doit être opérée par les praticiens d’ici à fin 2024, aidera à lutter contre la surfacturation des actes si elle est si elle est pleinement mise en œuvre et accompagnée d’une systématisation des contrôles automatiques (Cour des Comptes, 2023[27]). La planification des dépenses à moyen terme est utile pour établir des priorités en termes de dépenses publiques de santé mais dans le cadre de la loi française cette planification n’est réalisée qu’à titre informatif, là où d’autres pays utilisent cet outil pour établir des dotations budgétaires à caractère exécutoire (Finlande, Islande, Italie, Lettonie) ou pour fixer des plafonds obligatoires (Grèce, Israël, Pays-Bas) (OCDE, 2023[23]). Le mécanisme adopté par la France offre une plus grande souplesse mais n’impose pas une contrainte forte sur la trajectoire des dépenses.
Des efforts de réduction des dépenses pharmaceutiques ont été engagés et doivent être poursuivis. Les dépenses pharmaceutiques de ville par habitant étaient supérieures de 14 % à la moyenne de l'OCDE en 2021 et la France est le pays de l'OCDE où la part des produits pharmaceutiques financés par l'État ou les régimes d'assurance obligatoires est la plus élevée, à 83 % en 2021 contre 56 % en moyenne dans les pays de l'OCDE (OECD, 2023[28]). Des spécificités nationales expliquent en partie cette situation, la France ayant par exemple fait le choix de rembourser pleinement les affections de longue durée et de privilégier ces dernières années le développement de la médecine ambulatoire par rapport à l’accueil en hôpital. La maîtrise des dépenses pharmaceutiques est l’une des priorités identifiées par le gouvernement pour réduire les dépenses publiques (voir ci-dessus). La loi de 2024 sur la sécurité sociale prévoit plus de 1.5 milliard EUR d’économies sur les médicaments et les dispositifs médicaux et un doublement des franchises sur les prestations remboursées, dont les médicaments.
Gouvernance, administration du système de santé et des financements en % des dépenses de santé, 2021
Note: La dernière donnée disponible correspond à 2021 pour tous les pays à l’exception de Australie, de Israël et du Japon (2020). Pour plus d’information sur la méthodologie, se référer à : A System of Health Accounts 2011: Revised edition (oecd-ilibrary.org).
Source: OECD Health Statistics.
Le vieillissement de la population implique, toutes choses égales par ailleurs, un accroissement des dépenses de retraites. Dans ce contexte, une réforme importante a été menée en 2023 afin d’assurer la pérennité du système de retraites (Encadré 2.3). Cette réforme est bienvenue. Avant celle-ci, l’âge minimal légal de départ en retraite était de 62 ans. Avec la réforme, il a été fixé à 64 ans, ce qui correspond à l’âge minimal de départ en retraite dans l’OCDE pour les personnes entrant sur le marché du travail, compte-tenu des réformes mises en œuvre dans les autres pays (Graphique 2.18).
Âges minimaux de départ en retraite actuels et futurs pour un homme après une carrière pleine à partir de 22 ans
Note : Actuel et futur font respectivement référence à un départ en retraite en 2022 et à une entrée sur le marché du travail en 2022. Le Chili, la Colombie et le Mexique ne sont pas inclus car la retraite anticipée est possible à tout âge, sous réserve d'atteindre un niveau de prestation minimum.
Source: OECD Pensions at a Glance (2023).
Le gouvernement prévoyait en janvier 2023 que la réforme permettrait un retour à l’équilibre du financement des retraites à l’horizon 2030 (Ministère du travail, 2023[29]). Sans la réforme, le déficit atteindrait 13.5 milliards EUR, soit 0.5% du PIB. Une actualisation des prévisions a été réalisée en juin 2023 par le Conseil d’Orientation des Retraites (COR), organisme indépendant chargé d’analyser l’évolution du système de retraites, qui associe des parlementaires, des représentants des partenaires sociaux, des experts et des représentants de l’État. Le COR prévoit que le déficit du système de retraites s’établirait malgré la réforme à 0.2% du PIB en 2030 et se creuserait jusqu’à 0.8% du PIB en 2070 (Conseil d'Orientation des Retraites, 2023[30]). Par ailleurs, le Haut Conseil des Finances publiques, organisme officiel chargé notamment d’évaluer de manière indépendante la trajectoire des finances publiques, avait jugé en janvier 2023 que la réforme des retraites ne serait pas suffisante à elle seule pour assurer « un retour à des niveaux de dette publique permettant à la France de disposer de marges de manœuvre suffisantes », notamment pour faire face aux besoins d’investissements liés aux enjeux climatiques (Haut Conseil des Finances Publiques, 2023[31]).
Un suivi étroit des effets de la réforme de 2023 sera donc nécessaire. À cet égard, le Comité de suivi des retraites est chargé de remettre au Parlement avant octobre 2027 un rapport d’évaluation des effets de la réforme. Par ailleurs, si le report de l’âge légal de la retraite opéré par la réforme de 2023 est bienvenu, l’Étude économique de la France 2021 recommandait plutôt la mise en place d’une indexation de l’âge de départ sur l’espérance de vie, comme c’est le cas dans plusieurs pays de l’OCDE (Danemark, Estonie, Finlande, Italie, Pays-Bas, Portugal, Suède) (OCDE, 2021[32]).
Un des effets espérés de la réforme est une hausse du taux d’emploi, du fait du report de l’âge de départ en retraite. L’institut statistique national (Insee) prévoit un surcroit de population active lié à la réforme de près de 700 000 personnes d’ici 2030. La répartition entre emploi et chômage de ce surcroît d’actifs reste toutefois incertaine. Pour maximiser l’impact de la réforme sur l’emploi, il sera important de renforcer les politiques d’accompagnement dans l’emploi des seniors. Encourager la formation des personnes en milieu et en fin de carrière, notamment dans les compétences numériques, est essentiel pour stimuler l'emploi des personnes âgées (OECD/Generation: You Employed, Inc., 2023[33]). En outre, la discrimination fondée sur l'âge lors du recrutement doit être combattue et les obstacles à l'emploi des travailleurs âgés doivent être réduits autant que possible. Cela implique notamment de limiter l’impact de l’ancienneté sur les salaires et de renforcer le lien entre rémunération, compétences et productivité. Au Japon, par exemple, le gouvernement accorde des subventions pour aider les petites et moyennes entreprises à intégrer les performances et les capacités des travailleurs dans leurs systèmes de salaires et de personnel (OECD, 2019[34]).
La réforme des retraites est entrée en vigueur le 1er septembre 2023.
La mesure phare de la réforme est le report progressif de l’âge légal de départ en retraite de 62 à 64 ans. Cet âge sera relevé de trois mois par année de naissance pour les personnes nées à compter du le 1er septembre 1961. Il atteindra ainsi 64 ans pour les personnes nées à partir de 1968. L’âge de départ est maintenu à 62 ans pour les travailleurs justifiant d’une inaptitude ou d’une invalidité. Comme auparavant, les travailleurs handicapés pourront partir à compter de 55 ans. Des dispositions spécifiques sont introduites pour les carrières longues : les personnes ayant commencé à travailler à 16, 18, 20 ou 21 ans pourront ainsi partir en retraite à partir de 58, 60, 62 et 63 ans.
Des dispositions sont mises en place pour favoriser le cumul emploi-retraite : assouplissement des conditions d’accès au dispositif de retraite progressive, qui permet aux employés en fin de carrière de travailler à temps partiel en percevant une fraction de leur pension, extension de ce dispositif à l’ensemble des assurés et possibilité d’acquérir des droits à la retraite pour les personnes en cumul emploi-retraite.
La durée de cotisation pour bénéficier d'une retraite à taux plein sera portée de 42 ans aujourd'hui à 43 ans en 2027, dès la génération née en 1965, alors qu’il était prévu que cet allongement de la durée de cotisation à 43 ans se fasse d'ici 2035, à partir de la génération 1973. Pour les personnes qui n'auraient pas pu cotiser 43 ans, l'âge de la retraite à taux plein reste fixé à 67 ans.
Les principaux régimes de retraite spéciaux (Banque de France, Régie Autonome des Transports Parisiens, industries électriques et gazières, clercs et employés de notaires, Conseil économique social et environnemental), sont supprimés pour les employés recrutés à compter du 1er septembre 2023. Certains régimes spéciaux ont été conservés du fait de sujétions spécifiques aux métiers concernés (marins, salariés de l’Opéra de Paris et de la Comédie française). Les régimes autonomes des professions libérales et des avocats, qui obéissent à un financement propre, sont également maintenus.
Le minimum de pension est augmenté de 100 euros par mois et sera désormais indexé sur l’évolution du salaire minimum (SMIC), avec pour objectif de garantir une pension brute totale équivalente à 85% du SMIC net pour une personne ayant une carrière complète cotisée au SMIC et à temps plein.
La réforme introduit également de nouveaux droits ciblés sur les familles : pension de réversion pour les orphelins, surcote pour certaines mères de familles, une meilleure comptabilisation des congés parentaux dans le calcul du minimum de la pension et dans l’éligibilité au dispositif de retraite anticipée pour carrière longue, création d’une assurance vieillesse pour les parents d’enfants handicapés et extension de certains droits aux professions libérales.
La France comptant 42 régimes de retraite différents, la suppression des principaux régimes spéciaux pour les nouveaux entrants opérée par la réforme est bienvenue. En effet, la multiplicité des régimes rend d’autant plus complexe la mise en œuvre de règles équitables et la prévision des dépenses de retraite futures. De plus, les règles spécifiques aux régimes spéciaux ont nuit ces dernières années à l’emploi des seniors : avec les retraites anticipées pour carrières longues, elles sont l’une des raisons pour lesquelles, en 2020, 29% des personnes âgées de 61 ans bénéficiaient déjà d’une pension malgré un âge minimum officiel de départ en retraite fixé à 62 ans (Boulhol, 2023[35]). En outre, la difficulté pour les travailleurs d’anticiper les droits à la retraite dans les différents régimes peut constituer un frein à la mobilité du travail (Boulhol, 2019[36]).
À terme, mettre en place un système de retraite unifié reste la meilleure solution en termes de prévisibilité des dépenses, de transparence de l’information et d’équité entre les citoyens (Boulhol, 2019[36]). Un projet de réforme avait été présenté en 2019, qui préconisait la mise en place d’un système universel de retraites par points (Delevoye, 2019[37]). Cette approche demeure une voie intéressante pour des évolutions futures. Dans le cadre d’une telle réforme, il serait important de définir des règles claires pour l’évolution des points de retraite, tenant compte des évolutions démographiques à venir.
Les dépenses fiscales pourraient être réétudiées au regard de leur efficacité et de leur effet sur la redistribution des revenus. En 2022, ces dépenses fiscales étaient au nombre de 467 et représentaient 85.6 milliards EUR (3.2% du PIB). 60 d’entre elles doivent être supprimées d’ici 2024 et le montant des dépenses fiscales doit être ramené 78.7 milliards EUR (Ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, 2024[38]). L’effort de révision des dépenses fiscales pourrait toutefois être plus ambitieux. Les taux d’épargne élevés justifieraient la suppression de certains allègements fiscaux sur les flux d’épargne (OECD, 2021[39]). Les taux réduits de TVA sont nombreux et les pertes de recettes fiscales associées représentent environ 10 milliards EUR, dont 1.5 milliard EUR pour le taux réduit appliqué à la restauration sur le champ Etat et plus de 2 milliards EUR pour le taux réduit pour les travaux dans les logements non liés à la rénovation énergétique. La suppression de cette dernière mesure fait d’ailleurs partie des propositions de la revue de dépenses menée en 2023. L’effet sur l’activité et l’emploi des taux réduits de TVA est contestable et ils ne profitent pas toujours aux ménages les plus modestes (Ecalle, 2018[40]). Ces taux réduits bénéficieraient en premier lieu aux entreprises des secteurs concernés (Benzarti and Carloni, 2019[41]).
La fiscalité sur le travail reste élevée malgré les mesures successives d’allègement de charges sur les bas salaires et les réformes de la Prime d’Activité et de l’impôt sur le revenu, qui ont réduit le poids de la fiscalité sur les travailleurs les plus faiblement rémunérés (Sicsic and Vermersch, 2021[42]) (OCDE, 2023[43]). La France est le quatrième pays de l’OCDE présentant le coin fiscal (impôt sur le revenu et cotisations sociales rapporté au coût de la main d’œuvre) le plus élevé, à 47.0%, contre 34.6% en moyenne dans l’OCDE. Elle est parmi les pays de l’OCDE celui où les cotisations sociales versées par les employeurs sont les plus élevées, à 26.7% des coûts de la main d’œuvre. Une poursuite de l’effort de réduction de la fiscalité sur le travail favoriserait la compétitivité-coût des entreprises.
Par ailleurs, certains impôts de production ayant des effets distorsifs pourraient être supprimées (Martin and Trannoy, 2019[44]), (Martin and Paris, 2020[45]). Par exemple, la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), reposant sur le chiffre d’affaires, quelle que soient les profits réalisés par l’entreprise, accroît la fragilité des entreprises en temps de crise.
Dans le même temps, afin de ne pas mettre en péril le nécessaire assainissement des finances publiques, la fiscalité pourrait être rééquilibrée par une bascule d’assiettes de la fiscalité sur le travail vers d’autres prélèvements, en particulier en privilégiant des assiettes larges non distorsives et la fiscalité environnementale. Pour cette dernière, cela impliquerait notamment d’accélérer la suppression progressive des subventions aux combustibles fossiles, des taux réduits et des exonérations de taxes sur les combustibles fossiles (chapitre 4). La mission menée par les économistes Antoine Bozio et Etienne Wasmer à la demande du Gouvernement, relative à « l’articulation entre les salaires, le coût du travail et la prime d’activité et à son effet sur l’emploi, le niveau des salaires et l’activité économique » devrait participer à orienter les futures réformes dans ce domaine.
Selon le Gouvernement, les prélèvements obligatoires ont été réduits de 50 milliards EUR entre 2017 et 2022, la moitié en faveur des ménages et la moitié en faveur des entreprises. L’impôt sur le revenu a été réduit et la taxe d’habitation sur les résidences principales supprimée. Les autorités françaises prévoient par ailleurs de réduire le taux d’imposition rapporté au PIB d’un point de pourcentage entre 2022 et 2027, principalement par la suppression d’un impôt sur la production (« Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises »). Pour autant, la France conservera l’un des taux d’imposition les plus élevés au sein de l'OCDE (Graphique 2.19). À terme, la fiscalité pourrait être allégée, une fois le rétablissement de l’équilibre des finances publiques assuré.
Prélèvements obligatoires en % du PIB
Source: OCDE, Base de données mondiale des statistiques des recettes publiques.
Les revues de dépenses constituent un outil particulièrement utile pour identifier les mesures et les réformes structurelles qui peuvent être mises en œuvre pour renforcer l’efficience de l’action publique. L’OCDE recommande la mise en œuvre de ces revues et a publié un guide des bonnes pratiques en la matière (Tryggvadottir, 2022[46]). En s’appuyant notamment sur les préconisations de l’OCDE, la France a mis en place en 2023 un dispositif annuel de revue de dépenses ayant pour objectif d’identifier et de documenter, en amont du vote des textes financiers annuels, les sources d’économies nécessaires pour respecter la trajectoire de finances publiques. Ces revues consistent en des évaluations larges de l’action publique, couvrant aussi bien les moyens alloués aux administrations, que les subventions versées aux autres entités ou les exemptions fiscales. Le premier exercice s’est appuyé sur les travaux de 12 missions thématiques couvrant notamment les politiques du logement et de l’emploi, l’apprentissage et la fiscalité environnementale. En vue de la préparation du projet de loi de finances pour 2025, de nouvelles revues de dépenses (notamment aides aux entreprises et dispositifs médicaux) ont été lancées dès fin 2023 afin d’identifier 12 milliards EUR d’économies. Des premières conclusions de ces missions devraient être connues au premier semestre 2024. La Cour des comptes a salué la création de ces revues de dépenses, tout en rappelant que les expériences passées dans ce domaine (revue générale des politiques publiques, modernisation de l’action publique, action publique 2022) n’ont eu qu’un impact limité sur la trajectoire de la dépense publique (Cour des comptes, 2022[20]). De ce fait, un suivi étroit de la mise en œuvre des conclusions des revues de dépenses sera nécessaire, comme le recommande d’ailleurs le guide de bonnes pratiques de l’OCDE.
Les lois de programmation des finances publiques (LPFP), introduites en 2008, doivent permettre un pilotage à moyen-terme du budget de l’État. Le Haut Conseil des Finances publiques est chargé d’identifier les écarts substantiels entre l’exécution du budget et la trajectoire tracée par la LPFP, auxquels le Gouvernement devra remédier en présentant des mesures de correction. Cependant, les objectifs des cinq LPFP adoptées depuis leur création ont rarement été atteints. À cet égard, le Haut Conseil des Finances publiques met en cause le caractère non contraignant des objectifs des LPFP et « des hypothèses généralement optimistes et rapidement obsolètes » (Haut Conseil des Finances Publiques, 2023[47]).
L’évaluation par des institutions indépendantes de la soutenabilité budgétaire à 30, 40 ou 50 ans, comme cela est pratiqué en Suède, aux États-Unis, aux Pays-Bas ou au Royaume-Uni, permet de mieux appréhender la pertinence des décisions en matière fiscale et budgétaire (Commission pour l'avenir des finances publiques, 2021[48]). En Australie, le Bureau parlementaire du budget (Parliamentary Budget Office) fournit au parlement des évaluations indépendantes, notamment sur la soutenabilité budgétaire à long terme. En Nouvelle-Zélande, le Bureau de l’auditeur général (Office of the Auditor-General) publie des commentaires sur les rapports du Trésor public relatifs à la situation budgétaire à long terme. La France ne dispose pas à ce stade d’évaluations systématiques de la trajectoire des finances publiques à long terme mais le projet de réforme de la gouvernance économique de l’Union européenne prévoit la mise en place de telles projections (Conseil de l'Union européenne, 2023[49]). Des institutions indépendantes pourraient être également chargées de mener de tels exercices de manière à apporter une estimation alternative.
L’État a un rôle important à jouer dans la réduction des inégalités entre les femmes et les hommes. Prendre en compte cette dimension dans le pilotage budgétaire est primordial pour réduire ces inégalités dans tous les domaines de l’action publique et en particulier d’assurer un meilleur accès à l’emploi pour les femmes (Nicol, 2022[50]). Depuis 2022, la France fait partie des pays qui ont mis en place une budgétisation sensible au genre. Néanmoins, des progrès peuvent encore être réalisés, par exemple en termes de publication d’informations sur le sujet, de participation de la société civile ou de développement d’outils et de méthodes adéquates (OCDE, 2023[23]). Pour aller plus loin dans cette direction, les autorités françaises peuvent s’appuyer sur le guide des bonnes pratiques en matière de budgétisation sensible au genre élaboré par l’OCDE (OCDE, 2023[51]). Il en ressort notamment que les pays les plus avancés sur ce sujet, tels que le Canada, l’Autriche, l’Islande, l’Espagne ou la Suède, s’appuient tous des évolutions légales et sur la mobilisation de méthodes ou de données spécifiquement développées à cet effet.
Variation estimée du solde budgétaire à moyen terme, en pourcentage du PIB 2023
Note: Ces variations estimées du solde budgétaire ne sont pas dynamiques, et ne prennent donc pas en compte les éventuels changements des comportements pouvant être induits par telle ou telle réforme. Elles sont présentées aux seules fins d’illustration. Les mesures concernant les collectivités locales - mutualisation des achats de biens et services par les entités publiques et réformes des collectivités locales, amélioreraient le solde de 4 milliards EUR. Les baisses de dépenses de santé attendues correspondent à une réduction de moitié du déficit de la branche maladie du régime de base de la sécurité sociale prévu pour 2025 dans le projet de loi de la sécurité sociale (PLFSS). Pour les avantages fiscaux liés à la rationalisation des dépenses fiscales (suppression de certains allègements fiscaux sur les flux d'épargne, suppression des taux réduits de TVA sur les travaux dans les logements non liés à l'efficacité énergétique et sur l'hôtellerie et la restauration), les estimations sont fondées sur le projet de loi de finances 2024, Évaluation des voies et moyens Tome II – Dépenses fiscales.
Source: calculs de l’OCDE.
Références
[55] Banque de France (2023), Accès des entreprises au crédit, 2ème trimestre 2023, https://www.banque-france.fr/sites/bdf_espaces2/files/webstat_pdf/ACC_ENT_CRE_2264_fr__2023_T2_SI_EAC_FR.pdf.
[15] Banque de France (2023), Evaluation des risques du système financier français, https://publications.banque-france.fr/evaluation-des-risques-du-systeme-financier-francais-juin-2023#:~:text=Les%20risques%20climatiques%20continuent%20d,g%C3%A9rer%20pour%20les%20institutions%20financi%C3%A8res. (accessed on Juin 2023).
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