Le déclenchement précoce de la pandémie et le niveau élevé des taux de décès ont imposé des confinements rigoureux, qui ont entraîné une forte contraction de l’économie italienne (Graphique 1). Des modalités de confinement modulées selon les régions et de nouveaux modes de travail ont permis d’atténuer l’impact des restrictions sur l’activité depuis lors. La campagne vaccinale, dans le cadre de laquelle la priorité a d’abord été donnée aux plus vulnérables pour alléger les tensions sur le système hospitalier, a été élargie à toutes les personnes de plus de 12 ans.
Études économiques de l'OCDE : Italie 2021
Études économiques de l'OCDE : Italie
Résumé
L’économie refait surface après la pandémie de COVID-19
Graphique 1. La contraction de l’économie a été marquée
PIB réel, indice (T1 2015 =100)
Note : La zone grisée correspond à des prévisions.
Source : OCDE (2021), Perspectives économiques de l’OCDE, n° 109 (base de données) et prévisions préliminaires.
La générosité du soutien des pouvoirs publics a permis d’atténuer les pertes d’emplois et les difficultés économiques et de préserver les capacités productives (Graphique 2). Les garanties de prêt et le moratoire sur les remboursements d’emprunts ont soutenu la trésorerie des entreprises et limité les faillites. Les dispositifs de chômage partiel et l’interdiction des licenciements ont été complétés par des mesures d’aide au revenu en faveur des personnes exclues des filets de protection existants, de même que par des reports de paiement d’impôt. L’assiduité à l’école et les résultats scolaires se sont dégradés pour la plupart des enfants défavorisés, tandis que le confinement est allé de pair avec une augmentation des violences domestiques.
L’ampleur du soutien budgétaire en 2021 va dynamiser la reprise à court terme, compte tenu de l’augmentation de plus en plus rapide des taux de vaccination et de la levée des restrictions. L’augmentation de l’investissement public, notamment grâce aux ressources du plan de relance « Next Generation EU », favorisera un accroissement de l’investissement du secteur privé, ainsi qu’un raffermissement de la confiance et de la demande (Tableau 1). Le PIB renouera avec son niveau de 2019 d’ici au premier semestre de 2022. La consommation devrait augmenter, les ménages pouvant désormais transformer en dépenses de consommation une partie de leur épargne et l’emploi se redressant.
Graphique 2. Le gouvernement a réagi rapidement à la crise liée au COVID-19
Source : OCDE (2021), Perspectives économiques de l'OCDE, n° 109 (base de données), et prévisions préliminaires.
Tableau 1. Les exportations et l’investissement tireront la reprise
Source : OCDE (2021), Perspectives économiques de l’OCDE (base de données) et prévisions préliminaires.
La politique budgétaire devrait continuer de soutenir les ménages et les entreprises jusqu’à ce que la reprise soit fermement engagée, et devenir de plus en plus ciblée. La suppression prématurée des aides de trésorerie pourrait provoquer la faillite d’entreprises qui auraient été viables dans d’autres circonstances. Elle aurait également pour conséquence de faire augmenter le chômage et la pauvreté, dont les niveaux étaient déjà élevés avant le COVID-19, et qui touchent tout particulièrement les jeunes et les femmes. De nouvelles incitations à l’emploi visent à encourager les embauches parallèlement au redressement de l’économie. L’Italie dispose d’un vaste arsenal de dispositifs pour aider les entreprises à lever des fonds propres et à obtenir des prêts au fur et à mesure qu’elles sortent de la crise.
Des procédures rapides de résolution des défaillances devraient être mises en place pour les entreprises non viables. Remédier à la lenteur des procédures judiciaires et à la gestion inefficace des affaires permettrait de réduire l’incertitude et d’améliorer les taux de recouvrement. Le code de la faillite qui doit entrer en vigueur pourrait faciliter une restructuration plus en amont et plus aboutie des entreprises. Cela étant, la hausse probable du nombre de faillites liées au COVID-19 nécessitera des ajustements de procédures pour éviter un engorgement du système. Le marché des prêts non performants s’est développé rapidement. Une réduction des asymétries d’information entre les banques et les acheteurs potentiels d’actifs sous forme de prêts, qui sont plus importants en période de crise, contribuerait à alléger le coût des faillites.
Une fois que la pandémie aura cédé du terrain, la politique budgétaire devra être réorientée pour renforcer la croissance et les créations d’emplois. Avant la crise du COVID-19, l’Italie affichait constamment des excédents primaires, mais la faiblesse de la croissance empêchait le recul de la dette publique en pourcentage du PIB. Les dépenses liées au vieillissement démographique ont supplanté l’investissement dans les infrastructures, l’éducation et la formation. Un redéploiement des dépenses publiques et des impôts pourrait renforcer la croissance et réduire le désavantage dont pâtissent les jeunes, qui sont pour beaucoup sans emploi et menacés de pauvreté. Une croissance tendancielle plus soutenue pourrait contribuer à réduire la dette (Graphique 3).
Graphique 3. Une croissance plus soutenue s’impose pour redresser le ratio dette/PIB
Scénarios d’évolution du ratio dette/PIB
Source : Ministère des Finances et de l’Économie ; OCDE (2021), Perspectives économiques de l’OCDE (base de données) ; D. Turner et Y. Guillemette (2021) ; et calculs de l'OCDE.
La priorité est de soutenir une reprise plus verte et riche en emplois
Pour remédier à la faiblesse de sa croissance économique et au vieillissement de sa population, l’Italie devra s’attaquer à des problèmes structurels connus de longue date. Ils résident notamment dans la faiblesse des niveaux d’investissement, de productivité et d’emploi, l’inefficience de l’administration publique, la lourdeur de la réglementation et des fractures régionales profondes (Graphique 4). Résoudre ces difficultés permettrait d’améliorer la résilience de l’économie aux chocs et d’inverser la tendance à la stagnation du PIB par habitant.
Le plan national pour la reprise et la résilience associe des réformes structurelles ambitieuses et des investissements massifs, offrant une occasion unique d’effectuer la transition vers un accroissement de la productivité et une croissance décarbonée. Les réformes structurelles visent en priorité à renforcer l’efficacité de l’administration publique et à améliorer la justice civile et la concurrence. Elles sont complétées par une enveloppe de 235 milliards EUR de dépenses, fondée sur les subventions et les prêts du programme « Next Generation EU » et des ressources nationales accrues. Les grandes priorités en matière d’investissement consistent à favoriser le verdissement de l’énergie et des transports et l’accélération de la transformation numérique. S’agissant du capital humain, les investissements prioritaires concernent l’éducation, la santé et la recherche-développement (R-D). Le sud de l’Italie reçoit 40 % environ des ressources affectées à la lutte contre les inégalités régionales. L’adoption prévue d’une stratégie à plus long terme de réforme de la fiscalité pourrait permettre de renforcer encore le respect des obligations fiscales, l’emploi et le dynamisme des entreprises.
La mise en œuvre des réformes structurelles et des projets d’investissements publics a davantage de chances d’être couronnée de succès que par le passé. Des étapes et des objectifs clairs ont été définis pour le versement des subventions et des prêts dans le cadre de « Next Generation EU ». Des innovations ont été introduites dans les modalités de gouvernance pour accélérer le recensement des problèmes et les investissements nécessaires, et pour mieux contrôler le respect des obligations. Il sera difficile de tenir le calendrier législatif de ces réformes, mais les textes de loi récemment adoptés pour simplifier les investissements verts et appuyer l’élaboration des décisions constituent un bon début. La réforme de l’administration publique permettra de renforcer les capacités de mise en œuvre.
Il faudrait que les grands projets d’investissement vert puissent s’appuyer sur une réglementation allégée, des taxes écologiques et des évolutions dans la tarification du carbone. Une trajectoire claire d’harmonisation et d’augmentation progressive à long terme des prix du carbone guiderait les processus de décision. Une stratégie explicite de gestion des gains de recettes pouvant en résulter et des coûts de la transition, en particulier pour les secteurs soumis à des pressions concurrentielles et les ménages les plus modestes, permettrait de rassurer les investisseurs et susciterait une plus large adhésion collective. Une réglementation et des normes judicieusement conçues pourraient en outre renforcer les changements de comportement.
Graphique 4. Il est essentiel de développer le capital physique et social pour faire monter en régime la croissance
1. USD par heure travaillée, prix constants de 2015, à parité de pouvoir d’achat (PPA).
2. Pourcentage de la population des 25-64 ans ayant achevé au moins le deuxième cycle de l’enseignement secondaire.
Source : OCDE (2021), Perspectives économiques de l'OCDE, n° 109 (base de données) ; base de données de l’OCDE sur la productivité ; base de données de Regards sur l’éducation de l’OCDE.
Bridés par le climat d’incertitude, un niveau d’endettement élevé et un accès insuffisant au financement par capitaux propres, les taux d’investissement figurent parmi les plus faibles de la zone OCDE. L’augmentation de l’investissement public financé par les ressources de « Next Generation EU », alliée à des incitations fiscales généreuses, pourrait attirer les investisseurs privés sous réserve que les niveaux d’endettement ne réduisent pas la prise de risque des entreprises. Une amélioration de la qualité de l’administration publique et des mesures permettant d’abaisser les niveaux de corruption perçue réduiraient la nécessité de recourir à des incitations fiscales, tout en soutenant l’investissement. Le déploiement plus rapide du haut débit concourrait à la transformation numérique du secteur privé et à l’utilisation accrue de la palette grandissante de services publics accessibles en ligne.
La stagnation des gains de productivité depuis deux décennies est imputable à une productivité à la traîne dans le secteur des services. La productivité dans le secteur manufacturier est en hausse en raison de l’augmentation des investissements et de la sortie d’entreprises peu productives. En revanche, les obstacles réglementaires, notamment ceux qui sont en contradiction avec les recommandations de l’autorité de la concurrence, entravent fortement l’entrée de nouvelles entreprises dans le commerce de détail ainsi que dans les services professionnels. Cela pèse ensuite sur la concurrence et l’innovation.
La création d’emplois plus nombreux et de meilleure qualité passe par un ajustement des prélèvements sur le travail. Le dispositif de chômage partiel et l’interdiction des licenciements ont permis de limiter les destructions d’emplois. Cela étant, les jeunes et les femmes, mais aussi les habitants du sud du pays, généralement embauchés dans le cadre de contrats temporaires ou à durée déterminée, ont été moins protégés. Les baisses temporaires de cotisations de sécurité sociale contribueront à faciliter le redressement de l’économie, mais le coin fiscal élevé sur le travail demeure un obstacle de taille. Le taux d’activité des femmes reste très bas, le soutien limité apporté par l’État en matière d’accueil des jeunes enfants, ainsi que le niveau élevé des taux marginaux d’imposition effectifs appliqués aux seconds apporteurs de revenu, aggravant la situation.
Il faut renforcer quantitativement et qualitativement les compétences pour combler les lacunes observées en matière de culture numérique et de formation continue des adultes. Le soutien à l’emploi est principalement axé sur les incitations à l’embauche. En dépit des pénuries de compétences, le recours aux fonds pour la formation des travailleurs est faible, en particulier dans les petites entreprises. Enfin, des difficultés subsistent dans la prestation des services publics de l’emploi, même si le gouvernement met actuellement en place une nouvelle approche pour la formation des chômeurs.
Des réformes fiscales peuvent améliorer la situation en termes de croissance et d’équité, étant donné l’ampleur des prélèvements et de la fraude fiscale en Italie. Le nombre de postes de dépenses fiscales est élevé et constitue une source de complexité. Les prélèvements sur le travail constituent une part des recettes supérieure à la moyenne de l’OCDE, tandis que les impôts sur la consommation et les droits de succession en représentent une part inférieure. La faible proportion des recettes fiscales représentée par la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) s’explique en partie par le manque de respect des obligations fiscales. Le seuil d’exonération de la TVA est élevé. Un recours plus large aux paiements numériques et par carte devrait améliorer le respect des obligations fiscales et les contrôles. Les projets destinés à améliorer l’équité de l’impôt sur le revenu devraient prendre en compte l’incidence des dépenses fiscales et de la fiscalité du patrimoine, notamment des droits de succession et des impôts sur la propriété immobilière.
Il est primordial d’améliorer l’efficacité du secteur public pour soutenir la reprise
Il est plus urgent que jamais de renforcer l’efficacité du secteur public italien. Cela sera essentiel pour dynamiser comme prévu l’investissement public, offrir un meilleur environnement aux entreprises et garantir l’accès à des services publics de qualité sur tout le territoire italien. Les biens et services publics sont de qualité variable, et une multitude de règles et procédures d’application lourdes et non coordonnées nuit au dynamisme des entreprises. La confiance dans les institutions publiques est une des plus faibles de la zone OCDE. Les années à venir offrent à l’Italie une occasion inédite d’améliorer l’efficacité de son secteur public, grâce aux ressources et aux objectifs de son plan pour la reprise et la résilience, au renouvellement des effectifs du service public et au rôle joué par la transformation numérique et l’innovation.
Les priorités pourraient être mieux hiérarchisées en matière de dépenses publiques. Le manque de marges de manœuvre budgétaires limite le financement des activités publiques les plus propices à la croissance (Graphique 5). Les données sur les résultats des activités réalisées ou sur leur contribution à la réalisation des objectifs prioritaires des pouvoirs publics n’influent guère sur les décisions d’affectation des crédits budgétaires. L’élaboration de bons indicateurs et le développement des capacités d’analyse dans les ministères dépensiers ainsi que la poursuite du renforcement des examens réguliers des dépenses permettraient d’améliorer la répartition des dépenses publiques.
La charge réglementaire demeure considérable, malgré des améliorations notables dans la procédure d’élaboration des nouveaux instruments de réglementation. Un réexamen de l’arsenal d’instruments de réglementation existants, axé sur la réduction de leur nombre et l’amélioration de leur qualité, aiderait à simplifier l’environnement réglementaire. Améliorer la coordination entre les organismes publics chargés de la mise en œuvre des instruments de réglementation, tout en réorientant leur mission de l’application de ces dispositions vers l’aide à la mise en conformité, permettrait d’améliorer l’environnement des entreprises.
L’administration publique pourrait devenir plus robuste et plus réactive. L’administration publique dans son ensemble manque de personnel doté des compétences nécessaires. L’accélération des départs à la retraite d’agents des services publics au cours des dix prochaines années permettra un renouvellement, à condition que les procédures de recrutement soient plus souples et anticipent les besoins en compétences, et que les agents sur le départ puissent transmettre leur expérience aux nouvelles recrues. Des compétences plus solides seront également essentielles pour exploiter au mieux les avantages de la transformation numérique. Les obligations réglementaires et la crainte de sanctions judiciaires conduisent les décideurs à adopter une position défensive plutôt qu’à prendre des initiatives pour améliorer les prestations de services. Enfin, les agents des services publics pourraient être plus efficaces si leurs performances étaient mieux reconnues et récompensées.
Renforcer la coordination, l’accompagnement et les incitations dans le mille-feuille que constitue l’administration italienne permettrait d’en améliorer l’efficacité. Cela vaut notamment dans le domaine des marchés publics, où une multitude de petits organismes publics n’ont pas les capacités suffisantes pour concevoir et exécuter efficacement des projets. En outre, le secteur public est fortement présent dans l’économie au travers de milliers d’entreprises publiques, pour la plupart détenues par les administrations infranationales. Les coûts et avantages de cette présence capitalistique publique devraient être régulièrement évalués, la gouvernance des entreprises publiques améliorée, et celles qui ne contribuent pas à la prestation de services publics essentiels devraient être cédées une fois que la situation économique sera stabilisée.
Graphique 5. Le coût des retraites et de la dette ne laisse guère de marge pour financer des dépenses en faveur de la croissance et de l'inclusion
Dépenses publiques, en % du PIB, 2019 ou dernière période connue
1. Hors coûts de la dette publique.
Source : OCDE (2021), Statistiques de l'OCDE sur les comptes nationaux (base de données).