Études économiques de l'OCDE : Italie 2021

1. Principaux éclairages sur l’action publique

La pandémie de COVID-19 a frappé l’Italie de plein fouet, plongeant l’économie dans sa plus profonde récession depuis la Seconde Guerre mondiale. Le gouvernement s’est donné comme priorités de maîtriser la situation sanitaire et de préserver les moyens de subsistance et soutenir les entreprises en octroyant des aides généreuses. L’économie reprend des couleurs tandis que la campagne de vaccination progresse. La croissance s’est élargie du secteur manufacturier et de l’investissement aux services et à la consommation. Les secteurs des banques et des sociétés non financières se portent mieux qu’au début de la crise de la dette souveraine. Parallèlement aux efforts consentis pour préserver les capacités économiques, cela a contribué au rebond de l’économie.

Pour que soit inversée la tendance à la stagnation du PIB réel par habitant, la reprise économique doit s’accompagner d’une levée des obstacles à l’augmentation des taux d’investissement, de productivité et d’emploi. Trop peu d’entreprises sont créées ; et une fois qu’elles le sont, leur croissance est trop lente. Les niveaux de compétence sont faibles et l’émigration est importante. De nombreuses réformes législatives ont été adoptées, mais leur mise en œuvre tarde généralement, sachant que les insuffisances considérables qui caractérisent l’efficacité du secteur public nuisent à l’efficience des dépenses. La lenteur des procédures judiciaires, des procédures d’autorisation des investissements et d’autres opérations relatives aux entreprises freine l’investissement, tout comme l’insécurité juridique dans des domaines cruciaux tels que l’investissement vert. Dans la mesure où la population d’âge actif vieillit et diminue rapidement, la croissance future de l’Italie dépendra beaucoup de sa capacité à accroître l’investissement, à améliorer les compétences et à porter la productivité des entreprises au niveau de celle des plus performantes du pays.

Le plan national pour la reprise et la résilience prévoit un ensemble de réformes structurelles, portant sur l’administration publique, la justice civile et la concurrence, qui lèveront les obstacles à la croissance et faciliteront le financement des investissements en faveur d’une croissance plus rapide, plus verte et davantage fondée sur le numérique. L’ampleur des dépenses (235 milliards EUR), la vaste portée des réformes, ainsi que le lien étroit entre les réformes et les dépenses, pourraient amplifier les effets des réformes et des investissements sur la croissance potentielle et la confiance. La mise en œuvre des réformes suppose de renforcer l’efficacité de l’administration publique, thème qui est examiné dans le chapitre spécial de la présente Étude. Les réformes relatives aux finances publiques peuvent permettre d’accroître les dépenses favorisant la croissance et l’équité, et de réduire le fardeau que fait peser le système fiscal sur la création d’emplois.

Dans ce contexte, les principaux messages de la présente Étude sont les suivants :

• Les politiques publiques doivent continuer de soutenir l’activité économique et devenir de plus en plus ciblées jusqu’à ce que la reprise soit bien engagée. Une croissance plus vigoureuse contribuera à réduire le ratio dette publique/PIB. Il faut élaborer un plan budgétaire à moyen terme pour abaisser le ratio d’endettement public, en tenant compte de l’impact futur du vieillissement démographique.

• Le plan national pour la reprise et la résilience passe par la mise en œuvre d’un programme ambitieux de réformes législatives et administratives. Les autorités devraient agir immédiatement pour améliorer l’efficacité de l’administration publique en révisant les crédits et les règles budgétaires en fonction des résultats, en renforçant la réactivité des agents des services publics, et en mettant mieux à contribution les différents niveaux d’administration et les prestataires privés.

• La composition des dépenses et de la fiscalité pourrait être grandement améliorée de façon à rehausser le niveau des compétences, de l’emploi et de l’investissement, tandis que la justice civile et la concurrence, notamment dans le secteur des services, pourraient faire l’objet de réformes plus poussées.

La crise liée au COVID-19 est venue frapper une économie faiblissante

La pandémie de COVID-19 a éclaté alors que la croissance économique s’essoufflait en 2019, après une phase d’expansion modérée qui avait débuté en 2015. L’emploi et l’investissement n’avaient toujours pas retrouvé les niveaux observés avant les chocs successifs de la crise financière mondiale et de la crise de la dette souveraine. Le revenu par habitant, qui a modestement progressé jusqu’en 2008, est toujours inférieur à son niveau de 2000 depuis 11 ans. Les pouvoirs publics se sont fixé comme priorités de maîtriser la situation sanitaire et d’instaurer des conditions permettant de stimuler la croissance italienne, tout d’abord en préservant les capacités productives et les moyens de subsistance, puis en créant un environnement propice à une accélération de la croissance.

Les vagues successives d’infections par le COVID-19 ont rendu nécessaires d’importantes restrictions de déplacement

L’Italie a été le premier pays de l’OCDE à décréter un confinement national strict en mars 2020 pour faire face à une hausse forte et rapide du nombre de décès. Par la suite, des restrictions ont été appliquées essentiellement à l’échelon régional, en fonction du niveau de risque. La campagne de vaccination a progressé, tandis que la sécurité des approvisionnements s’améliorait et que l’incertitude relative à l’efficacité des vaccins se dissipait. Le gouvernement prévoit de vacciner 80 % de la population d’ici à septembre 2021 (Presidenza del Consiglio dei Ministri, 2021[1]). Dans la mesure où les vaccins ont été administrés en priorité aux groupes les plus à risque, la pression exercée sur les unités de soins intensifs devrait rester modérée. Le gouvernement a actualisé son système de classification des régions selon un code couleur en fonction du niveau d’alerte et a publié les critères précis utilisés pour déterminer ces niveaux d’alerte, en fonction des taux de contamination et d’occupation des hôpitaux. Un « certificat vert » pour les personnes vaccinées, immunisées à la suite d’une contamination ou présentant un test négatif au COVID-19 a été mis en place à partir du 15 juin 2021 afin de faciliter le redémarrage en toute sécurité des secteurs du tourisme et du divertissement, qui nécessitent de nombreux contacts. Cependant, comme dans les autres pays, le risque de propagation de variants plus contagieux et mortels ne peut être écarté.

Graphique 1.1. La progression de la campagne de vaccination a permis un assouplissement graduel des restrictions à l’activité

Note : L’agrégat OCDE correspond à une moyenne non pondérée de tous les pays membres de l’Organisation pour lesquels on dispose de données concernant la totalité des composantes. Partie A : Part de la population totale ayant reçu toutes les doses prescrites par le protocole de vaccination. Partie B : L’indice de restriction fondé sur l’outil de suivi de l’action publique face au COVID-19 de l’Université d’Oxford (Oxford COVID-19 Government Response Tracker) est une mesure composite qui repose sur neuf indicateurs d’intervention, recouvrant notamment les fermetures d’établissements scolaires, les fermetures de lieux de travail et les interdictions de voyager, dont la valeur varie de 0 (absence de restrictions) à 100 (niveau maximal de restrictions).

Source : Base de données Our World in Data, https://ourworldindata.org/covid-vaccinations ; et Université d’Oxford.

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La pandémie a eu de lourdes conséquences économiques et sociales

L’intensité du premier confinement et de ceux qui l’ont suivi (Graphique 1.1) s’est traduite par une chute brutale du PIB en avril 2020, qui s’est soldée par une contraction du PIB de 8.9 % sur l’année, soit une des plus fortes enregistrées dans la zone OCDE. Cela tient en partie à la composition du PIB de l’Italie : son économie se caractérise par une proportion relativement importante de services impliquant de nombreux contacts par rapport à d’autres grandes économies européennes (Graphique 1.2., parties A et B). Le tourisme représente directement quelque 6 % du PIB et indirectement 13 %. Le tourisme étranger représente 42 % de la consommation touristique intérieure, soit un niveau similaire à celui observé dans la plupart des autres pays de l’OCDE. L’activité a diminué à la fois dans les secteurs qui ont été fortement pénalisés par les restrictions liées au COVID-19 et dans ceux qui l’ont moins été (Graphique 1.2, parties C et D).

Graphique 1.2. Le poids des secteurs soumis à des restrictions importantes a amplifié la contraction de l’activité économique

Note : Les activités fortement pénalisées sont le commerce de gros et de détail, l’immobilier et les autres services ; les activités peu pénalisées sont l’industrie (dont les activités manufacturières et la construction), l’agriculture, les technologies de l’information et de la communication (TIC), les services financiers et d’assurance, les services professionnels et scientifiques et les services administratifs et d’appui. L’administration publique, la santé et l’éducation ne sont pas prises en compte dans l’analyse.

Source : OCDE (2021), base de données des comptes nationaux trimestriels ; et calculs de l’OCDE.

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Dans le secteur manufacturier et celui de la construction, l'activité a dépassé ses niveaux de 2019, les processus de production ayant pu être adaptés relativement vite aux mesures de restriction adoptées. En revanche, le secteur des services, caractérisé par une plus forte proportion d’activités nécessitant de nombreux contacts, s’est redressé moins rapidement (Graphique 1.3. ). Le taux d’épargne brut des ménages a fortement augmenté pour atteindre 17.5 % du PIB en 2020, ce qui s’explique par des motifs de précaution et par les restrictions à l’activité qui limitaient les dépenses. Le taux d’épargne a reculé lorsque les restrictions pesant sur l’activité et la consommation ont été assouplies. Il devrait toutefois rester élevé pendant un certain temps, dans la mesure où le quintile supérieur de la distribution des ménages en fonction de leur patrimoine, qui a une faible propension à consommer ses revenus supplémentaires, détient 60 % de l’épargne (Rondinelli et Zanichelli, 2021[2]). Compte tenu de l’accroissement de l’épargne et de la baisse de l’investissement, l’excédent des paiements courants s’est hissé à 3.7 % du PIB en 2020. La position extérieure globale nette est devenue positive au second semestre de 2020.

Sur fond de ralentissement de l’activité, le nombre d’heures travaillées a diminué de presque 13 % en 2020. Le taux d'activité a diminué entre 2019 et 2020, sur fond de restrictions liées au COVID-19 qui ont limité la recherche d’emploi. L’interdiction des licenciements et l’accès à des dispositifs de chômage partiel ont permis de limiter les pertes d’emplois à 2.8 % en 2020. Le taux de chômage est passé de 10 % en 2019 à 9.3 %, les restrictions liées au COVID19 et l’atonie du marché du travail ayant entraîné un recul de 3.4 % de la population active en 2020. Les pertes d’emplois ont touché de façon disproportionnée les jeunes et les femmes, en particulier les jeunes habitantes du sud de l’Italie (Graphique 1.3. ). Ces catégories sont sur-représentées dans les emplois précaires : les contrats temporaires ont diminué de 11.8 % en 2020 et les postes permanents de 0.4 %. L’interdiction des licenciements s’appliquait à l’ensemble des salariés en 2020, mais aucune mesure n’a été prise à propos des contrats temporaires arrivant à expiration. Le nombre de travailleurs indépendants a reculé de 4.1 %. Les travailleurs moyennement qualifiés ont été les plus touchés.

Graphique 1.3. La pandémie de COVID-19 a eu des conséquences généralisées, mais ce sont les plus vulnérables qui en ont le plus pâti

Note : Partie A : les pourcentages entre parenthèses correspondent à la part de la valeur ajoutée du secteur dans le PIB. Les parties B et C sont fondées sur des données 2020 d’ISTAT et ne reflètent pas encore les changements méthodologiques liés à la mise en œuvre du Règlement (UE) 2019/1700 du Parlement européen et du Conseil. Partie D : La ventilation des professions par niveau de qualification se fonde sur la Classification internationale type des professions de 2008 (CITP-08). Les professions peu qualifiées recouvrent les professions élémentaires (grand groupe 9 de la CITP-08). Les professions hautement qualifiées englobent les directeurs, cadres de direction et gérants, les professions intellectuelles et scientifiques, ainsi que les professions intermédiaires (grands groupes 1 à 3 de la CITP-08). Enfin, les professions moyennement qualifiées recouvrent les employés de type administratif, le personnel des services directs aux particuliers, les commerçants et les vendeurs, les agriculteurs et ouvriers qualifiés de l'agriculture, de la sylviculture et de la pêche, les métiers qualifiés de l'industrie et de l'artisanat, ainsi que les conducteurs d'installations et de machines et ouvriers de l'assemblage (grands groupes 4 à 8 de la CITP-08).

Sources : OCDE (2021), base de données des comptes nationaux trimestriels ; Institut national italien de statistique (ISTAT, Istituto Nazionale di Statistica) ; Organisation internationale du travail (OIT), indicateurs à court terme du marché du travail ; et calculs de l’OCDE.

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Les effets de la crise sur les entreprises et les ménages ont été amortis par l’action des pouvoirs publics, mais les personnes vulnérables continuent d’en pâtir lourdement

Dans un premier temps, les mesures prises par les pouvoirs publics visaient à atténuer les difficultés économiques et à préserver les capacités productives en soutenant la trésorerie des entreprises et en limitant le nombre de faillites et de pertes d’emploi (Encadré 1.1). Les autorités italiennes ont accordé des aides budgétaires directes de grande ampleur aux ménages et aux entreprises. Afin de protéger les emplois, les pouvoirs publics ont adapté les dispositifs de chômage partiel de façon à ce qu’ils couvrent les suspensions d’activité dues à la pandémie, et une interdiction temporaire des licenciements a été décrétée. Les garanties de l’État, les moratoires sur les prêts et la réglementation macroprudentielle ont favorisé l’octroi de crédits par les banques, tandis que la politique monétaire a assuré la liquidité des marchés de capitaux.

Les mesures ainsi adoptées ont eu une portée considérable. Plus de 7.2 millions de travailleurs ont reçu des allocations de chômage partiel entre mars 2020 et février 2021 (INPS, 2021[3]). En novembre 2020, un peu moins de 2 entreprises sur 5 comptant trois salariés ou plus avaient demandé un soutien en matière de trésorerie et de crédit (ISTAT, 2020[4]). L’État a garanti 173.5 milliards EUR de nouveaux prêts accordés à des petites et moyennes entreprises (PME) et à des entreprises exportatrices (Banca d’Italia, 2021[5]). À la mi-mai 2021, les moratoires sur les dettes couvraient 144 milliards EUR de prêts aux PME et 23 milliards EUR de prêts au logement.

Si la pauvreté a augmenté, les transferts publics ont permis de limiter la baisse du revenu disponible des ménages en 2020 à 2.6 % en termes réels. Dans le cadre du système de protection sociale italien, renforcé en 2019 par l’adoption du revenu de citoyenneté (Reddito di Cittadinanza), les transferts versés aux ménages les plus pauvres ont été revus à la hausse. En conséquence, le taux de pauvreté des ménages les plus démunis n’a pas augmenté (ISTAT, 2020[4]). Les travailleurs titulaires d’un contrat de travail temporaire ou saisonnier (notamment dans le secteur du tourisme), ainsi que les travailleurs indépendants, ont reçu des aides sous forme de subventions, car un grand nombre d’entre eux ne pouvaient pas bénéficier des dispositifs de chômage partiel ni du revenu de citoyenneté. Compte tenu de leur montant relativement modeste, ces subventions ont probablement eu un effet d’amortissement proportionnellement plus important pour les ménages à plus faible revenu (Cantó Sánchez et al., 2021[6]). À court terme, les conditions d’accès au système de protection sociale devront être déterminées en fonction de la façon dont l’emploi se redresse. En Italie, les filets de protection sociale sont destinés aux individus et aux ménages les plus pauvres, or de nombreuses autres personnes pourraient rester dans une situation précaire en cas de redressement lent de l’emploi.

Les établissements scolaires ont été totalement fermés pendant 13 semaines (un nombre comparable à la moyenne de l’OCDE) et partiellement fermés durant 24 semaines (soit 5 semaines de plus que la moyenne de l’OCDE) (UNESCO, 2021[7]). Les enfants issus de familles défavorisées éprouveront plus de difficultés à rattraper ce temps perdu par le biais de l’enseignement à distance, puisqu’ils disposent souvent d’un espace de travail plus restreint et d’un accès plus limité aux équipements technologiques (Commission européenne, 2020[8]). Le confinement a dégradé les conditions de vie des personnes victimes de violences domestiques. Entre mars et octobre 2020, le nombre d’appels de la part de victimes de violences domestiques et le nombre de violences signalées ont doublé. Les plus fortes hausses du nombre d’appels aux services d’assistance téléphonique ont été constatées pour les personnes âgées de plus de 65 ans et pour celles de moins de 17 ans (ISTAT, 2020[9]). Il y a en outre de fortes probabilités pour que les conditions de vie des immigrés se soient détériorées, nombre d’entre eux étant exclus des dispositifs de protection sociale tels que le revenu de citoyenneté et sur-représentés dans l’emploi informel.

Recommandations antérieures de l’OCDE concernant la réduction de la pauvreté et de la vulnérabilité

Recommandations antérieures	Mesures prises depuis 2019
Compléter la législation sur le plan national de lutte contre la pauvreté, déjà programmé, l'appliquer intégralement, le cibler sur les jeunes et les enfants, et veiller à ce qu’il soit doté de moyens financiers suffisants.	Le revenu de citoyenneté, adopté en 2019, a permis de réduire l’intensité de la pauvreté parmi les plus démunis. Puisque celui-ci s’adresse aux plus pauvres, il n’a cependant pas eu d’effet sur la proportion de travailleurs pauvres. Nombre d’immigrés sont exclus du filet de protection sociale.
Développer les capacités de gestion du revenu de citoyenneté en s'appuyant sur les services d'aide sociale des communes, et en les renforçant si nécessaire, et en établissant des liens étroits de collaboration entre ces services et les services publics de l'emploi.	Des services d’aide sociale sont fournis pour étayer l’efficacité du revenu de citoyenneté. Le nombre de bénéficiaires ayant ultérieurement trouvé un emploi est faible ; les autorités expliquent ceci par l’éloignement des bénéficiaires du marché du travail.
Réduire le revenu de citoyenneté et lui donner un caractère dégressif afin d'encourager ses bénéficiaires à chercher du travail dans le secteur formel, et mettre en place des prestations liées à l'exercice d'un emploi pour les personnes ayant de faibles revenus d'activité.	De nombreux ménages à bas revenu bénéficieront du crédit d’impôt de 100 EUR par mois, dont les conditions d’octroi ont été élargies et qui a été pérennisé dans le budget 2021.

Encadré 1.1. Principales mesures budgétaires prises par les pouvoirs publics en Italie pour atténuer l’impact de la crise liée au COVID-19

Les pouvoirs publics italiens ont pris un large éventail de mesures pour amortir le choc de la pandémie de COVID-19 sur les entreprises, les emplois et les ménages et pour enclencher la reprise. Selon les estimations officielles, ces mesures ont représenté au total 108 milliards EUR en 2020 (6.6 % du PIB de 2020) et représentent 72 milliards EUR en 2021 (4.1 % du PIB). Elles ont été adoptées par le biais de sept décrets de vaste portée, ainsi que dans le budget 2021. Parmi les principales mesures figurent notamment les suivantes :

• Subventions directes aux entreprises : Les entreprises se sont vu accorder des subventions en fonction de l’ampleur de leur perte de chiffre d’affaires. Ces mesures étaient dans un premier temps destinées aux entreprises des régions et secteurs les plus touchés, mais leur portée a ensuite été étendue, car l’incidence des restrictions sur les activités au sein des chaînes de valeur n’était pas prise en compte. Des fonds ont en outre été spécialement débloqués pour certains des secteurs les plus durement touchés, tels que le tourisme.

• Garanties de prêts aux entreprises : Plus de 500 milliards EUR de garanties de prêts ont été mobilisés. Les dispositifs de garantie publique destinés aux petites, moyennes et grandes entreprises ont été renforcés, et une garantie gratuite a été instaurée pour les nouveaux prêts octroyés aux PME. Les PME des secteurs les plus durement touchés se sont vu accorder un moratoire sur le remboursement de leurs prêts jusqu’à décembre 2021.

• Chômage partiel et mesures de soutien de l’emploi : Le dispositif de chômage partiel qui existait déjà en Italie a été élargi, sa portée a été étendue à l’ensemble des secteurs et des entreprises, et les coûts d’accès aux prestations ont été réduits.

• Reports de paiement d’impôts et de cotisations sociales : Les versements d’impôts et de cotisations de sécurité sociale ont été reportés pour toutes les entreprises des secteurs les plus durement touchés, ainsi que pour toute entreprise dont le chiffre d’affaires est inférieur à 2 millions EUR, tous secteurs confondus. Le règlement de la TVA a également été reporté pour l’ensemble des entreprises et des travailleurs indépendants exerçant leurs activités dans les provinces les plus touchées.

• Aides au revenu en faveur des ménages : Diverses prestations ponctuelles ont été versées aux ménages n’ayant pas bénéficié des prestations de chômage partiel, notamment des prestations monétaires destinées à diverses catégories de travailleurs indépendants et de travailleurs saisonniers, et un complément de revenu d’urgence mensuel compris entre 400 EUR et 800 EUR versé aux ménages à bas revenu en difficulté. Des fonds ont été débloqués pour couvrir les coûts de garde d’enfants ou pour apporter un soutien financier aux personnes contraintes de prendre un congé pour s’occuper d’enfants. La durée de la période de chômage n’aura pas d’incidence sur les prestations de chômage jusqu’au 31 décembre 2021.

• Aides aux entités publiques ayant subi des pertes de recettes : Des administrations infranationales, des autorités publiques et des entreprises publiques ont bénéficié de transferts budgétaires.

Graphique 1.4. L’Italie a eu massivement recours aux dispositifs de chômage partiel et a mis en place des mécanismes de prêts généreux

1. Les données sont provisoires. Chômage partiel - sans restriction : réduction du temps de travail soumise à aucune limitation importante ; chômage partiel - congé sans solde indemnisé par l’État : aucune réduction partielle du temps de travail autorisée. Portugal : les données de décembre sont indisponibles ; Japon : le dispositif a été supprimé ; Slovénie : le dispositif n’est plus en usage. Pour cause d'indisponibilité des données, les pays suivants n'ont pas été inclus dans la moyenne de l’OCDE : Colombie, Costa Rica, Islande, Israël, Lettonie, Luxembourg et Mexique.

2. Les données sur les garanties sont des estimations globales établies à partir de diverses sources nationales ; il se peut qu’elles ne tiennent pas entièrement compte des différences de définition et des doublons.

Sources : OCDE (2021), Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2021, chapitre 2 (Job retention schemes during the COVID-19 crisis: Promoting job retention while supporting job creation) ; OCDE, outil de suivi des politiques relatives au COVID-19 ; calculs de l’OCDE et estimations des autorités nationales.

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Les mesures de soutien évoluent à mesure que la reprise s’installe

L’essentiel des mesures de soutien adoptées pour l’année 2021 continue de soutenir la trésorerie d’un large éventail d’entreprises et de ménages, en particulier ceux qui ont été les plus durement touchés par la crise. Les risques liés à un retrait prématuré de ces aides sont asymétriques, compte tenu de l’ampleur du choc, du lourd tribut payé par les titulaires de contrats à temps partiel et à durée déterminée, ainsi que par les femmes et les jeunes, et les entreprises italiennes disposant d'une trésorerie limitée. Le délai dans lequel les PME et les primo-acquéreurs d’un logement devaient déposer leur demande pour bénéficier des garanties et des moratoires sur les prêts a été prolongé jusqu’à la fin 2021. Cela permet de concilier le retour à la normale en matière de normes relatives aux concours bancaires et la levée progressive des conditions d’accès exceptionnelles aux dispositifs de chômage partiel, pour toutes les entreprises sauf les plus durement touchées. Parallèlement à la poursuite du redressement de l’économie après la crise, il faudra que les aides deviennent de plus en plus ciblées.

Un certain nombre de mesures visent à neutraliser l’incidence potentielle de la fin de l’interdiction des licenciements pour les grandes entreprises à compter du 30 juin 2021, et pour les entreprises de plus petite taille à partir du 31 octobre 2021. Les entreprises qui ne réduisent pas leurs effectifs bénéficient d’un accès gratuit aux dispositifs de chômage partiel jusqu’à la fin 2021. Le « contrat de solidarité » permet aux entreprises déplorant une perte importante de chiffre d’affaires de réduire les salaires de 70 % si les effectifs sont maintenus et avec l’accord des syndicats. Par ailleurs, afin d’encourager les embauches à court terme, le gouvernement a créé un nouveau « contrat de retour à l’emploi », au titre duquel les employeurs proposant des contrats temporaires entre juillet et octobre 2021 sont exonérés du paiement des cotisations de sécurité sociale pendant 6 mois, à condition que ces contrats soient convertis en contrats permanents à la fin de la période d’essai. Le « contrat d’expansion », qui permet aux salariés de prendre une retraite anticipée et d’ouvrir ainsi la voie à de nouvelles embauches, peut à présent être proposé par toutes les entreprises comptant plus de 100 salariés. Les contrats à durée déterminée peuvent être renouvelés jusqu’à la fin 2021, sans limitation du nombre de prorogations et sans justification. Les politiques actives du marché du travail, indispensables pour encourager le recyclage de la main-d’œuvre (y compris des chômeurs), s’avèrent plus difficiles à mettre en œuvre. Sur le long terme, réduire les coûts de main-d’œuvre non salariaux devrait rester une priorité, tandis qu’il faudrait remédier à la rigidité persistante des règles relatives aux licenciements (voir ci-après).

Afin de préserver l’investissement, il est crucial de réduire le risque de surendettement des entreprises qui demeurent solvables après la crise (Demmou et al., 2021[10]). Parmi les mesures visant à accélérer les investissements et le désendettement figurent l’extension des crédits d’impôt au titre des investissements en fonds propres réalisés dans des PME, des start-ups et des sociétés non cotées, ainsi qu’une augmentation temporaire de la déduction pour fonds propres en 2021. Le fonds Patrimonio Rilancio, créé par la Caisse des dépôts et des prêts (CDP, Cassa Depositi e Prestiti), peut investir dans des instruments assimilables à des fonds propres, tels que des obligations convertibles, notamment en faveur des moyennes et grandes entreprises. D’autres mesures destinées à encourager le recours au financement par capitaux propres, telles que la déduction pour fonds propres, ou à réduire le coût des faillites sont examinées ci-après.

Le Royaume-Uni est un partenaire commercial important, qui représente 5 % des exportations de marchandises de l’Italie (Graphique 1.5.. Au fil du temps, l’ensemble des conséquences du Brexit se manifesteront plus clairement. Néanmoins, l’impact estimé de son retrait de l’Union européenne est relativement plus faible en Italie que dans d’’autres pays de l’UE (Arriola et al., 2020[11]). D’après les données relatives aux échanges de 2020 et 2021, les pires effets directs du Brexit sur les exportations de biens italiennes ont été atténués par le fait que le scénario de sortie de l’UE sans accord ait été évité. La valeur des importations britanniques en provenance d’Italie a nettement moins diminué que celle des importations en provenance de l’UE, et leur évolution est plus similaire à celle des importations en provenance du reste du monde. Les chaînes d’approvisionnement de l’Italie n’ont pas subi non plus de graves perturbations, dans la mesure où 2.2 % seulement des importations italiennes provenaient du Royaume-Uni en 2020. On estime que les répercussions des restrictions relatives aux déplacements des personnes et aux services sont relativement faibles en Italie (Arriola et al., 2020[11]).

Graphique 1.5. Ventilation des exportations par destination et par produit

Part des exportations totales de marchandises, 2019

Source : OCDE (2021), base de données des statistiques du commerce international par produit (ITCS).

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La reprise sera progressive, mais entourée de risques

Après le choc provoqué par la pandémie de COVID-19, l’activité économique devrait se redresser régulièrement pour retrouver ses niveaux de 2019 au premier semestre de 2022. L’augmentation de l’investissement public, notamment grâce aux ressources du plan « Next Generation EU », contribuera à attirer l’investissement privé en 2022. La consommation devrait redémarrer parallèlement au redressement de l’emploi et à une réduction de l’épargne de précaution favorisée par la diminution des incertitudes. Des données récentes mettent en évidence un net regain de confiance chez les entreprises et les consommateurs, signe encourageant pour l’activité et l’emploi (Graphique 1.6. ). Les tensions sur les prix vont s’accentuer à court terme en raison de la hausse des prix des matières premières et de la construction, mais resteront contenues à moyen terme. Le secteur manufacturier bénéficiera du redressement de la demande d’exportations sur les principaux marchés, ainsi que des retombées positives du redémarrage dans la construction. Le secteur des services s’est rétabli rapidement grâce au programme de vaccination et au système de certificat vert mis en place par les autorités. Le caractère limité des obstacles à l’entrée dans les secteurs du tourisme et des loisirs devrait favoriser un rétablissement relativement rapide des capacités productives.

Graphique 1.6. La confiance s’est redressée et l’investissement devrait tirer la reprise

Source : EUROSTAT ; et Perspectives économiques de l’OCDE (base de données).

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Les perspectives sont entourées de risques importants à la hausse comme à la baisse. Les plus grandes sources d’incertitude résident dans l’évolution de la pandémie et le rythme de la vaccination en Italie et dans le reste du monde. Parmi les autres risques de révision à la baisse figurent un rétablissement plus lent de la confiance, une multiplication ou une accélération des faillites, et des séquelles plus profondes que prévu des destructions d’emplois ou des pertes de capacités subies par les entreprises. Il en résulterait sans doute une dégradation de la rentabilité des banques et un ralentissement du crédit, même si le risque systémique dans le secteur bancaire est aujourd’hui plus faible que lors de la crise de la dette souveraine. Parmi les risques de révision à la hausse, citons un redressement plus marqué de la confiance, une utilisation plus rapide de l’épargne accumulée par les ménages, un engagement plus rapide que prévu des dépenses d’investissement grâce au plan « Next Generation EU », et une mise en œuvre accélérée des réformes structurelles.

Tableau 1.1. Événements peu probables qui pourraient modifier sensiblement les perspectives

Choc	Conséquences possibles
Hausse des taux d’intérêt à l’échelle mondiale ne s’accompagnant pas d’une accélération correspondante de la croissance, ou réajustement important et désordonné des primes de risque sur les marchés mondiaux	Une augmentation des taux d’intérêt, si elle ne s’accompagnait pas d’une accélération correspondante de la croissance, renforcerait les tensions sur les finances publiques et le système bancaire national. L’Italie serait particulièrement affectée, compte tenu du niveau élevé de son ratio dette publique/PIB.
Importants retards dans la satisfaction des conditions d’octroi des fonds au titre du plan de relance « Next Generation EU »	L’octroi retardé ou la réduction des fonds provenant de « Next Generation EU » ampute la croissance et la confiance, fait monter en flèche les primes de risque et durcit les contraintes d’emprunt. Cela imposerait un ajustement des dépenses et de la croissance, qui dépendrait de la réaction des autorités monétaires.
Changements politiques internes désordonnés ralentissant le rythme des réformes	La détermination politique à adopter des dispositions législatives pour mettre en œuvre les réformes structurelles nécessaires au déblocage des financements accordés dans le cadre du plan de relance « Next Generation EU » serait affaiblie. La confiance s’éroderait et l’incertitude des investisseurs augmenterait, tout comme les écarts de rendement.
Forte augmentation du nombre de faillites	L’encombrement des tribunaux allonge considérablement les délais de règlement, rend plus incertaine la tarification des prêts non performants, dégrade les bilans des banques, fait augmenter les primes de risque et entraîne un recul du crédit bancaire.

Tableau 1.2. Indicateurs et prévisions macroéconomiques

Variation annuelle en pourcentage, en volume (au prix de 2015)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
	Prix courants (milliards EUR)	Variation en pourcentage, en volume (prix de 2015)
Produit intérieur brut (PIB)	1 739	0.8	0.3	-8.9	5.9	4.1
Consommation privée	1 046	1.0	0.3	-10.7	4.7	4.5
Consommation publique	327	0.1	-08	1.6	0.9	-0.6
Formation brute de capital fixe	304	2.9	1.1	-9.2	15.9	8.7
Logement	71	0.7	1.6	-8.8	19.0	5.7
Demande intérieure finale	1 677	1.2	0.2	-8.1	5.9	4.3
Variation des stocks1,2	12	0.0	-0.7	-0.3	-0.3	0.1
Demande intérieure totale	1 689	1.1	-0.5	-8.3	5.6	4.2
Exportations de biens et services	536	1.6	1.9	-14.5	12.0	7.1
Importations de biens et services	486	2.8	-0.5	-13.1	12.3	7.5
Solde extérieur1	50	-0.3	0.7	-09	0.4	0.1
Autres indicateurs (taux de croissance, sauf indication contraire)
Emploi3		0.9	0.6	-2.8	1.4	1.8
Taux de chômage (% de la population active)3		10.7	10.0	9.3	10.4	10.1
Déflateur du PIB		1.1	0.8	1.2	1.3	1.6
Indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH)		1.2	0.6	-0.1	1.5	1.3
IPCH sous-jacent		0.6	0.5	0.5	0.7	0.8
Termes de l’échange		-0.6	0.7	3.7	-1.9	0.0
Taux d’épargne net des ménages (% du revenu disponible)		2.5	2.5	10.3	6.5	2.8
Solde commercial (% du PIB)		2.4	3.3	3.6	3.2	3.2
Solde des paiements courants (% du PIB)		2.5	3.2	3.5	3.3	3.3
Solde budgétaire des administrations publiques (% du PIB)		-2.2	-1.6	-9.5	-10.6	-5.7
Dette brute des administrations publiques (au sens de Maastricht, % du PIB)		134.4	134.6	155.9	158.6	155.1
Taux du marché monétaire à trois mois, moyenne		-0.3	-0.4	-0.4	-0.5	-0.5
Rendement des obligations d’État à 10 ans, moyenne		2.6	1.9	1.2	0.8	0.9

1. Contributions aux variations du PIB réel, montant effectif dans la première colonne.

2. Y compris l’écart statistique.

3. Sur la base de données ISTAT provisoires.

Source : OCDE (2021), Perspectives économiques de l'OCDE (base de données) et prévisions provisoires.

La crise liée au COVID-19 a accentué certains facteurs de vulnérabilité macrofinancière

Les risques de faillite ont augmenté, mais les banques sont mieux armées pour les gérer

Les mesures d’apport de liquidités prises par le gouvernement, ainsi que les dispositions réglementaires contracycliques applicables aux banques, se sont traduites par des contraintes de crédit pour les entreprises à la fin de 2020, qui étaient les mêmes, voire moindres, qu’à la fin de 2019. L’accélération de la croissance du crédit a constitué une bouée de sauvetage cruciale pour les entreprises italiennes, dont le niveau de trésorerie est relativement bas comparé à celui de leurs homologues de la zone OCDE (Graphique 1.7.). Bien que cette croissance plus rapide du crédit ait accentué l’endettement des entreprises, nombre d’entre elles ont accru leur volant de trésorerie et, en moyenne, l’échéance de la dette s’est allongée, grâce aux garanties de l’État (Banca d’Italia, 2021[12]). Un moratoire sur les dépôts de bilan en vigueur de mars à juin 2020 et l’activité réduite des tribunaux due à la pandémie ont également joué un rôle positif à cet égard. En conséquence, le nombre de faillites a diminué de 22.7 % en Italie en 2020, alors qu’il avait augmenté de 58.1 % durant la crise financière mondiale (OCDE, 2021[13]). En préservant des entreprises qui, en d’autres circonstances, seraient viables, ces mesures réduisent au minimum le risque d’affecter durablement les capacités productives de l’économie.

Parallèlement au démantèlement progressif des mesures d’aide, les faillites vont probablement se multiplier, même si le taux moyen de défaillance devrait rester inférieur à celui enregistré au cours de la crise financière mondiale (Banca d’Italia, 2021[12]). La proportion d’entreprises présentant le risque le plus élevé (c’est-à-dire une probabilité de défaillance supérieure à 5 %) s’est hissée de 10 % avant la crise liée au COVID-19 à 14 % à la fin de 2020 (Banca d’Italia, 2021[12]). La performance des prêts remplissant les conditions requises un moratoire laisse à penser que l’accroissement global de la vulnérabilité des emprunteurs se concentre parmi ceux qui sont liés aux secteurs durement touchés par la pandémie (Banca d’Italia, 2021[12]).

Une multiplication des faillites pèsera sur les banques dans un contexte marqué par des bénéfices relativement modestes et un niveau encore élevé de prêts non performants par rapport à ceux observés dans d’autres pays de l’OCDE (Graphique 1.8. ). L’assise du système bancaire est néanmoins plus solide qu’elle ne l’était au moment de la crise de la dette souveraine, en 2012 (Encadré 1.2). Les banques ont amélioré leurs ratios de fonds propres et réalisé des progrès en matière d’identification, d’évaluation et de cession des prêts non performants. Leur sensibilité aux difficultés de financement à court terme est restée faible. Les niveaux de liquidités sont deux fois supérieurs aux minimums réglementaires grâce à l’augmentation des dépôts de la clientèle de détail et aux mesures de la Banque centrale européenne (BCE) concernant les avoirs bancaires. Les orientations relatives à la suspension des distributions de dividendes ont amélioré la résilience à court terme. En outre, les bilans sont moins sensibles aux fluctuations des cours des obligations d’État, la proportion d’obligations évaluées au coût amorti ayant augmenté (Commission européenne, 2020[14]) ; (Banca d’Italia, 2021[12]).

Graphique 1.7. La réaction rapide des autorités a été cruciale pour préserver l’accès au financement compte tenu de la faiblesse des volants de trésorerie

Note : Partie B : En raison de la non-disponibilité des données, la moyenne simple des données disponibles pour les pays de l’OCDE exclut le Canada et la Suisse.

Source : Banque d’Italie ; OCDE (2021), Comptes nationaux : Indicateurs financiers (base de données).

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Il faut poursuivre les efforts déployés pour surveiller et gérer activement les risques que font peser sur les bilans des banques les conséquences de la pandémie de COVID-19. Au cours de la dernière crise, en Italie comme ailleurs, les banques fragiles ont accordé des prêts à des entreprises « zombies », ce qui a dégradé la situation en termes de redéploiement du crédit (Acharya et al., 2019[15]). D’après les estimations actuelles, le nombre et les besoins de crédit des entreprises zombies sont faibles (Schivardi et Romano, 2020[16]), ce qui tient à l’amélioration de la gestion des risques par les banques. Néanmoins, le moratoire sur les dettes réduit la capacité des banques à discerner en temps réel les bons et les mauvais profils de risque (Bruno et Carletti, 2021[17]). Pour que les prêts aux entreprises non viables soient identifiés de manière adéquate et sortis du bilan des banques, une instance de supervision réglementaire solide (en particulier pour les petites banques) doit aller de pair avec le maintien des mécanismes d’incitation, tels que les crédits d’impôt accordés au titre de la cession de prêts non performants et les garanties applicables aux tranches de prêts titrisées.

Le marché des prêts non performants a connu une expansion spectaculaire en Italie, mais il peut se développer encore. Il est crucial que leur prix soit déterminé correctement pour favoriser à la fois l’entrée sur le marché d’investisseurs disposés à acheter des expositions non performantes et la vente de ces crédits par les banques. Des procédures judiciaires plus efficaces permettraient d’améliorer les taux de recouvrement et de réduire l’incertitude et le risque. Des orientations de l’autorité de régulation concernant les critères à appliquer pour identifier les prêts à risque aideraient à définir des normes à l’échelle de l’ensemble du marché, en particulier sur le segment plus difficile à évaluer des prêts dont le remboursement est jugé improbable. Des normes communes réduiraient les asymétries d’information entre les banques et les acquéreurs potentiels de prêts bancaires, et amélioreraient le processus d’établissement des prix.

Graphique 1.8. Des facteurs de vulnérabilité subsistent dans le secteur bancaire

T4 2020 ou dernière période connue

Note : Chaque partie du graphique présente la moyenne non pondérée des pays de l’OCDE pour lesquels on dispose de données. Par manque de données concernant la Nouvelle-Zélande et la Suisse, l’agrégat OCDE exclut ces deux pays.

Source : Fonds monétaire international (2021), base de données des Indicateurs de solidité financière du FMI ; et Banque d’Italie.

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Il faudrait lever les obstacles à une accélération de la réduction des coûts des banques, afin d’étayer leur rentabilité à long terme. Des progrès ont certes été accomplis en matière de réduction du nombre d’agences, mais les banques devraient être encouragées davantage à réaliser des économies. Le niveau de l’investissement étranger dans le secteur bancaire est très faible, et le laisser augmenter, par exemple via la vente de petits établissements bancaires sans importance systémique, permettrait de neutraliser le risque d’un affaiblissement des banques italiennes et pourrait contribuer à renforcer les pressions concurrentielles.

Encadré 1.2. Le renforcement des banques et du marché des prêts non performants en Italie

Après la crise de la dette souveraine du début des années 2010, le niveau des fonds propres des banques a été rehaussé et leur gouvernance améliorée. Les réformes des banques mutualistes et coopératives ont accéléré la concentration du secteur bancaire. Le cadre de gestion des crises applicable aux entreprises non financières a été renforcé par l’adoption du nouveau Code de la défaillance d’entreprise et de l’insolvabilité, qui doit entrer en vigueur en septembre 2021.

Ces réformes ont été complétées par des efforts déployés pour aider les banques à gérer leurs prêts non performants (PNP) (Graphique 1.9. ). Une surveillance plus stricte a amélioré le provisionnement des PNP. La constitution de ces provisions a également été étayée par les dispositions transitoires adoptées en vue de l’adoption de la norme internationale d’information financière IFRS 9, selon laquelle une augmentation de ces provisions ne doit pas obligatoirement s’accompagner d’une hausse du ratio de fonds propres. Le gouvernement favorise les cessions de PNP en offrant aux banques des crédits d’impôt en cas de vente, et en incitant les entreprises à acquérir ces prêts par le biais d’une garantie couvrant les tranches de rang supérieur des PNP titrisés, la GACS (Garanzia sulla cartolarizzazione delle sofferenze). Les tranches de rang supérieur couvertes par la GACS ont représenté 14.4 milliards EUR sur un montant total de titrisations de 17.7 milliards EUR (Banca d’Italia, 2021[12]).

Face à la crise liée au COVID-19, le gouvernement a encore incité les banques à continuer à céder leurs PNP en 2020, en offrant de généreux crédits d’impôt. En conséquence, malgré la diminution des faillites et l’atonie de l’activité, les banques ont pu vendre environ 30 milliards EUR de PNP en 2020. La société publique de gestion d’actifs AMCO a été un des principaux acquéreurs d’expositions non performantes en 2020 (Canino et al., 2020[18]). Les acteurs du marché prévoient une période de concentration des acquéreurs, ainsi qu’une évolution vers un recours accru à la titrisation de PNP pour attirer davantage d’investisseurs sur le marché. Cela exigera la réalisation de progrès en matière d’évaluation sur le segment des prêts dont le remboursement est jugé improbable, une catégorie qui soulève des difficultés d’appréciation en Italie comme ailleurs – notamment en ce qui concerne les prêts titrisés qui ne sont pas adossés à des biens immobiliers.

Graphique 1.9. Les prêts non performants et les créances douteuses ont été progressivement réduits

Part de l’encours brut de prêts non performants (PNP) dans le total des prêts bruts, en %

Source : Banque d’Italie.

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Risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques

La décision du gouvernement d’accroître fortement le soutien apporté à l’activité, compte tenu de la lutte prolongée contre la pandémie de COVID-19, a entraîné une hausse sensible du ratio dette publique/PIB par rapport aux autres pays de l’OCDE, qui n’a fait que rehausser des niveaux déjà élevés (Graphique 1.10). Avant cela, l’excédent budgétaire primaire ressortait, en moyenne, à 1.5 % du PIB entre 2012 et 2019. Même si les mesures de soutien liées au COVID-19 sont démantelées, le gouvernement entend accroître ses dépenses d’investissement entre 2022 et 2024, reportant à 2025 la réduction du déficit budgétaire à moins 3 % du PIB. Une accélération durable de la croissance et une faiblesse persistante des taux d’intérêt seront nécessaires pour que soit atteint l’objectif du gouvernement de ramener le ratio dette/PIB à son niveau de 2019 (soit 134 % au sens de Maastricht) d’ici à 2030.

Graphique 1.10. Les niveaux d’endettement public ont fortement augmenté et resteront élevés

Dette brute des administrations publiques, en % du PIB

Note : Par manque de données concernant le Chili, la Colombie, le Costa Rica, le Mexique et la Turquie, l’agrégat OCDE exclut ces pays.

Source : OCDE (2021), Perspectives économiques de l’OCDE (base de données).

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Le ratio dette publique/PIB relativement élevé de l’Italie accroît sa sensibilité aux variations des taux d’intérêt. Les charges d’intérêts devraient passer de 57.3 milliards EUR en 2020 à 61 milliards EUR en 2021 (3.7 % du PIB de 2020) et diminuer progressivement en proportion du produit intérieur brut parallèlement à la hausse du taux de croissance nominale (Ministère de l’Économie et des Finances, 2021[19]). La stratégie de gestion active de la dette mise en œuvre par le Trésor a permis d’allonger l’échéance résiduelle moyenne des titres de dette, qui est passée de 6.3 ans en mars 2014 à 6.9 ans en mars 2021, ce qui a contribué à réduire ces tensions (Dipartimento del Tesoro, 2021[20]). À terme, l’effet « boule de neige » (résultant de la différence entre le taux de croissance nominale et les taux d’intérêt) devrait contribuer à réduire le ratio dette/PIB au cours des 10 prochaines années (Commission européenne, 2021[21]). Une hausse des taux d’intérêt aurait cependant un effet négatif sur l’Italie si elle ne s’accompagnait pas, en contrepartie, d’une hausse de son taux de croissance.

Plusieurs réformes des retraites de grande envergure engagées depuis 2011 ont contribué à limiter l’impact des tensions sur les dépenses liées au vieillissement démographique (Ministère de l’Économie et des Finances, 2020[22]); (Commission européenne, 2021[21]). Cela tient en partie au report de l’âge de la retraite, qui est désormais modulé en fonction de l’espérance de vie (OCDE, 2019[23]).

Néanmoins, les dépenses liées à l’âge vont continuer de s’accroître au cours des 25 prochaines années, en raison de l’évolution des dépenses de santé et de soins de longue durée (Commission européenne, 2021[21]). Compte tenu d’une démographie défavorable, le taux de dépendance des personnes âgées restera un des plus élevés de la zone OCDE (Graphique 1.11). À très long terme, étant donné qu’une proportion plus importante de la population active sera soumise à des règles garantissant la viabilité du système de retraite, les dépenses de pensions diminueront à partir de 2045 pour retomber d’ici 2070 à un niveau inférieur à celui de 2019 (Commission européenne, 2021[24]). En 2019, des mesures ont été adoptées pour reporter à 2026 l’indexation de l’âge de la retraite sur l’espérance de vie. Le régime « Quota 100 », également mis en place en 2019 et qui doit expirer en décembre 2021, permet de prendre une retraite anticipée à partir de 62 ans moyennant 38 années de cotisation. Si le régime Quota 100 était pérennisé, cela entraînerait une hausse cumulée des dépenses de pensions de 11 points de PIB entre 2020 et 2045 (Ministère de l’Économie et des Finances, 2020[22]). Il conviendrait donc qu’il vienne à expiration en décembre 2021. Toujours dans une optique de maîtrise des coûts, il faudrait que l’âge d’admission au bénéfice des pensions de réversion permanentes – qui représentent 2.4 % du PIB, alors que la moyenne de l’OCDE s’établit à 1 % – ne soit guère inférieur à l’âge normal de la retraite (OCDE, 2019[23]) .

Pour l’heure, les retraités italiens bénéficient généralement de revenus plus élevés et de taux de pauvreté plus faibles que leurs homologues européens – ce qui n’est pas le cas des actifs occupés (Graphique 1.12.). Sur le long terme, malgré les projections de diminution des dépenses de pensions en proportion du PIB, les retraités italiens bénéficieront d’un taux de remplacement relativement élevé par rapport à leurs homologues des autres pays de l’UE. La pension de citoyenneté (Pensione di Cittadinanza), instaurée en 2019, a nettement amélioré la protection sociale des personnes âgées. Toutefois, certains retraités sont exposés au risque de pauvreté. L’option offerte aux femmes (Opzione donna), qui leur permet de prendre une retraite anticipée si elles ont opté pour un régime de retraite par capitalisation virtuelle à cotisations définies jusqu’en décembre 2021, ne devrait pas être prorogée, étant donné qu’elle accentue les risques de pauvreté à l’âge de la vieillesse (OCDE, 2019[23]).

Graphique 1.11. Les dépenses de pensions, qui sont déjà élevées, devraient augmenter, même avec des réformes

Note : Partie A : nombre de personnes âgées de 65 ans ou plus pour 100 personnes d’âge actif (c’est-à-dire âgées de 20 à 64 ans). Par manque de données concernant la Colombie et le Costa Rica, l’agrégat OCDE exclut ces pays. Partie B : Le niveau des dépenses liées à l’âge est déterminé à partir du rapport sur le vieillissement de2021 de la Commission européenne (The 2018 Ageing Report) et du scénario de référence du Groupe de travail sur le vieillissement de la population (AWG).

Source : OCDE (2019), Panorama des pensions (base de données) ; et Commission européenne (2021), The 2021 Ageing Report: Economic and Budgetary Projections for the EU Member States (2019-2070), Institutional Paper 148.

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Graphique 1.12. Les seniors en Italie sont relativement bien lotis par rapport à leurs homologues européens

Note : Partie A : le revenu disponible médian des ménages englobe tous les revenus du travail (salaires et revenus d’activité indépendante), les revenus privés du capital et de la propriété, les transferts entre ménages, et l’ensemble des transferts sociaux perçus en espèces, dont les pensions de vieillesse. Pour tenir compte de l’effet des différences de taille et de composition des ménages, on calcule le revenu disponible total « équivalent » des ménages. Partie B : Le taux de privation matérielle aiguë correspond à la proportion de la population vivant dans des ménages qui sont dans l’incapacité de couvrir les dépenses liées à au moins quatre des éléments suivants : des dépenses imprévues ; une semaine de vacances hors du domicile par an ; un repas avec viande, volaille ou poisson un jour sur deux ; le chauffage adapté du logement ; l’achat de biens durables tels qu’un lave-linge, un téléviseur couleur, un téléphone ou une voiture ; des impayés.

Source : Eurostat (2020), base de données sur le revenu et les conditions de vie.

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Les éléments de passif éventuel se sont hissés à 13 % du PIB de 2020, ce qui représente une hausse de 129.7 milliards EUR par rapport à 2019, le gouvernement ayant eu massivement recours aux garanties de prêts pour améliorer la situation en matière de liquidités durant la crise du COVID-19. Les prêts décaissés ont été d’un montant inférieur aux plafonds de garantie annoncés (Tableau 1.3). Les éléments de passif éventuel liés à la crise provoquée par le COVID-19 représentaient 196.4 milliards EUR en juillet 2021 (7.1 % du PIB de 2020). L’appel de ces garanties entraînera une augmentation de l’encours total de la dette publique. Les garanties du Fonds central de garantie couvrent les prêts d’une durée comprise entre 6 et 8 ans. Quant aux prêts octroyés par les Services d’assurance du commerce extérieur (SACE, Servizi Assicurativi del Commercio Estero), ils sont généralement adossés à des actifs et bénéficient de manière prédominante à de grandes entreprises. Bien que les moratoires sur les dettes couvrent un montant considérable de 193 milliards EUR de prêts, les risques budgétaires y afférents devraient être limités dans la mesure où la garantie ne couvre que 33 % des montants exigibles, une fois que les banques ont pris des mesures pour leur recouvrement. Environ 22.9 % de l’encours des crédits bancaires est constitué de prêts à haut risque, dont la probabilité de défaut est supérieure à 5 % (Banca d’Italia, 2021[12]).

Tableau 1.3. Les décaissements de prêts bénéficiant des dispositifs de garantie décidés dans le contexte de la crise du COVID-19 sont en deçà des plafonds annoncés

	Plafond de prêts Milliards EUR	Encours total des montants décaissés		Garanties fournies Milliards EUR
		Milliards EUR	% du PIB de 2020
Fonds central de garantie1	n.d.	168	10.2	15.2
Fonds de garantie SACE2	200	26.4	1.6	29.3
Fonds d’assurance des crédits commerciaux SACE3	2	2	0.1	1.7
Total4		196.4	11.9	46.2
Autres instruments importants
Garanties des prêts aux PME bénéficiant d’un moratoire5		15.1	0.9
Garantie SACE couvrant l’assurance des crédits à l’exportation6		50.9	3.1	30

Notes : Les données sont arrêtées au 2 juillet 2021. 1. Il s’agit du Fonds central de garantie pour les petites et moyennes entreprises (Fondo centrale di garanzia per le piccole e medie imprese). Les garanties accordées par ce fonds couvrent essentiellement les prêts octroyés à des PME (entreprises comptant jusqu’à 499 salariés), à hauteur de 100 % pour une durée pouvant aller jusqu’à 15 ans et à hauteur de 90 % pour une durée pouvant aller jusqu’à huit ans. Ces garanties peuvent être accordées jusqu’au 31 décembre 2021. 2. Il s’agit du fonds Garanzia Italia. L’État, par le biais des Services d’assurance du commerce extérieur (SACE, Servizi Assicurativi del Commercio Estero), garantit les prêts accordés aux entreprises à hauteur de 90 % si leur chiffre d’affaires est inférieur à 1.5 milliard EUR, de 80 % si leur chiffre d’affaires est compris entre 1.5 milliard EUR et 5 milliards EUR, et de 70 % si leur chiffre d’affaires est supérieur à 5 milliards EUR. Les garanties fournies ne sont pas couvertes par une augmentation du capital social de la SACE, mais par une autorisation préalable d’engager des dépenses à concurrence du plafond défini, en cas d’appel des garanties considérées. Ces garanties fournies sont également destinées à financer un deuxième fonds de garantie, prévu par les mêmes dispositions législatives que celles relatives au fonds Garanzia Italia, assorti d’un plafond de prêts de 200 millions EUR, mais ce deuxième fonds n’est pas encore opérationnel. 3. Il s’agit du dispositif d’assurance des crédits commerciaux (Assicurazioni crediti commerciali). Ce dispositif réassure 90 % du risque lié à la garantie des crédits commerciaux, jusqu’au 30 juin 2021. 4. Ce montant n’inclut pas les garanties publiques accordées à la Caisse des dépôts et des prêts (CDP, Cassa Depositi e Prestiti), qui étaient destinées à couvrir jusqu’à 80 % des crédits octroyés à de grandes entreprises subissant un recul de leur chiffre d’affaires du fait de la pandémie. Ce dispositif n’est pas entré en vigueur, les critères d’admission au bénéfice de la garantie devant être définis par décret ministériel. 5. Ces garanties ne couvrent que 33 % des versements devant être effectués au titre des prêts couverts par le moratoire, et elles sont applicables uniquement après que les banques ont déployé des efforts de recouvrement. Les moratoires sur les dettes ont été prorogés jusqu’à la fin de 2021. 6. Le gouvernement ne prend pas en compte la garantie couvrant l’assurance des crédits à l’exportation dans le cadre de son calcul des engagements liés au COVID-19, même si cette mesure a été adoptée à la suite de la pandémie. Le chiffre indiqué est le niveau auquel s’établissait le fonds de garantie des assurances de crédits à l’exportation à la fin de 2020 : au cours de l’année, 30.2 milliards de ce fonds ont bénéficié de la garantie directe de l’État, la part des garanties supportées par l’État étant passée de 10 % à 90 % en 2020.

Source : (Ministère de l’Économie et des Finances, 2021[19]); (Comité européen du risque systémique, 2021[25]). (Banca d’Italia et al., 2021[26])

Pour inscrire durablement son ratio d’endettement public sur une trajectoire descendante, l’Italie devra enregistrer une croissance plus rapide et améliorer l’affectation de ses ressources publiques et de ses recettes fiscales. Les réformes intégrées dans le plan national pour la reprise et la résilience contribueront à renforcer la croissance économique si elles sont bien mises en œuvre. Néanmoins, même avec un excédent budgétaire primaire de 1.5 % du PIB, cela sera insuffisant pour réduire le ratio dette publique/PIB à très long terme (Graphique 1.13). Donner des signes de la mise en place d’un cadre budgétaire clair, efficace et viable constitue une condition essentielle pour préserver la confiance des investisseurs. La reconstitution de ces marges de manœuvre contribuera à l’absorption des futurs chocs. Des plans budgétaires à moyen terme devraient être élaborés, même si leur mise en œuvre sera tributaire du rythme de la reprise. Ces plans budgétaires devraient prendre en compte les risques potentiels inhérents à une hausse des taux d’intérêt ou à un affaissement de la croissance, et définir des stratégies pour les neutraliser.

À moyen terme, le cadre budgétaire devra permettre de soutenir une croissance plus rapide et de faire face, dans le même temps, à des coûts du vieillissement élevés et allant croissant. Une hausse des recettes fiscales, déjà volumineuses, ou une baisse des investissements publics dans l’enseignement et les infrastructures matérielles auraient un effet négatif sur la croissance économique. Ce phénomène va peser sur les jeunes générations, qui sont maintenant davantage exposées au risque de pauvreté que les autres. Il est donc primordial de redéployer les dépenses publiques et d’ajuster la structure fiscale. Il faudrait que l’élaboration des plans de dépenses soit éclairée par un ensemble succinct d’indicateurs de résultats des politiques menées et par des examens de dépenses publiques, afin que la répartition des crédits budgétaires soit le reflet de l’efficacité des dépenses réalisées pour concrétiser les priorités retenues et répondre aux besoins des citoyens. Ces mesures sont examinées au chapitre 2. Par ailleurs, les réformes du système fiscal devraient permettre de le rendre équitable, efficient et progressif. Pour renforcer la croissance, une réforme de la gestion des finances publiques devrait être complétée par de nouvelles réformes structurelles, comme indiqué ci-après.

Graphique 1.13. Il faudra de nouvelles réformes structurelles pour inscrire la dette publique sur une trajectoire descendante

Dette publique brute, en % du PIB

Note : Les différents scénarios sont présentés dans le Tableau 1.5. Dans le scénario de référence et le scénario de réformes recommandées, on pose l’hypothèse que l’excédent budgétaire primaire atteint 1.5 % du PIB à partir de 2029. Dans le scénario sans ajustement correspondant aux dépenses liées au vieillissement, la variation de ces dépenses entre 2020 et l’année considérée suivant les projections présentées dans le rapport sur le vieillissement de 2021 de la Commission européenne (Commission européenne, 2021[24]) est retranchée du solde primaire. Il est supposé que les taux d’intérêt atteignent 4.3 % en 2037, sauf dans le scénario de « resserrement des écarts de rendement » où ils s’établissent à 3.75 % à partir de 2037. Le scénario de référence repose sur l’hypothèse d’une stabilisation du taux de croissance annuelle réelle du PIB à 0.5 % à partir de 2025, tandis que dans le scénario de réformes recommandées, on suppose qu’il atteint 1.4 % en 2030, avant de refluer progressivement à 1.0 % en 2060.

Source : Calculs fondés sur plusieurs Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE : (Guillemette et Turner, 2018[27]) ; (Guillemette et al., 2017[28]) ; (Cavalleri et Guillemette, 2017[29]) (Guillemette, De Mauro et Turner, 2018[30]) ; et scénarios des projections de population d’Eurostat.

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Recommandations antérieures de l’OCDE visant à réduire les risques budgétaires à moyen terme

Recommandations antérieures	Mesures prises depuis 2019
Renforcer la crédibilité budgétaire de l’Italie en définissant un plan budgétaire à moyen terme conforme au Pacte de stabilité et de croissance de l’Union européenne (UE), destiné à faire augmenter régulièrement l’excédent primaire. Mettre en œuvre la stratégie budgétaire prévue de manière à inscrire le ratio dette/PIB sur une trajectoire descendante.	La réaction à la crise liée au COVID-19 a joué un rôle prédominant dans la stratégie budgétaire. Le gouvernement se focalise de manière adéquate sur le renforcement de la croissance, s’est engagé à rétablir la viabilité budgétaire à moyen terme, et étudie des propositions de réforme globale des impôts.
Revenir sur les changements apportés au régime de retraite anticipée en 2019 et préserver l’indexation de l’âge de la retraite sur l’espérance de vie.	Pas de changement. Le régime « Quota 100 » doit expirer en décembre 2021 ; le lien entre l’âge de la retraite et l’espérance de vie sera rétabli en 2026.
Continuer à évaluer l’ampleur des éléments de passif éventuels dans le budget, ainsi que la vulnérabilité des finances publiques aux risques liés au secteur financier.	Le niveau des éléments de passif éventuel s’est hissé à 215.5 milliards EUR en 2020 (alors qu’il était de 85 milliards EUR en 2019), en raison des garanties de prêts accordées dans le cadre des mesures prises pour faire face à la pandémie de COVID-19.

Une série de réformes structurelles s’impose pour favoriser une reprise durable, verte et inclusive

Le revenu par habitant italien est actuellement inférieur au niveau auquel il situait au tournant du siècle, alors que celui de la plupart des autres pays de l’OCDE a augmenté (Graphique 1.14). En Italie, l’investissement, la productivité et la création d’emplois sont inférieurs aux niveaux observés dans les pays comparables. Les pouvoirs publics doivent mettre en œuvre des réformes pour obtenir de meilleurs résultats en la matière, afin de remédier à des décennies de faible progression du revenu par habitant (Graphique 1.15.).

Graphique 1.14. Le revenu par habitant a stagné

PIB réel par habitant, indice 2000 = 100

Source : OCDE (2021), Statistiques de l’OCDE sur les comptes nationaux (base de données).

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Graphique 1.15. L’atonie de l’investissement et de la productivité a freiné la croissance

Ventilation de la croissance potentielle

Note : La productivité totale des facteurs est calculée de manière résiduelle dans la décomposition de la croissance potentielle. Le nombre d’heures travaillées n’étant pas pris en compte dans le calcul du facteur travail, sa variation apparaît dans le calcul de cette composante de la productivité totale des facteurs.

Source : OCDE (2021), Perspectives économiques de l’OCDE (base de données).

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Le Plan national pour la reprise et la résilience met l’accent sur l’investissement et les réformes structurelles

À court terme, le gouvernement entend appuyer la croissance en apportant un soutien important aux ménages et aux entreprises, afin de préserver les capacités productives en 2021 et dans une moindre mesure en 2022. L’accélération de la croissance après la crise du Covid-19 reposera essentiellement sur la mise en œuvre des réformes structurelles et sur la hausse de l’investissement public (Encadré 1.3). Les dépenses d’investissement public, axées sur les technologies vertes et numériques, resteront supérieures à 3 % du PIB à partir de 2022, contre une moyenne de 2,5 % de 2010 à 2020.

Encadré 1.3. Les dépenses prioritaires du Plan national pour la reprise et la résilience

Le Plan national pour la reprise et la résilience prévoit des réformes structurelles et des programmes de dépenses d’un montant de 235 milliards d’euros en vue d’accélérer la croissance italienne. Le financement inclut 205 milliards EUR au titre du programme Next Generation EU. Les pouvoirs publics ont l’intention d’utiliser dans leur intégralité les 68.9 milliards EUR de subventions et les 122.6 milliards EUR de prêts au titre de la Facilité pour la reprise et la résilience, ainsi que les 13. 5 milliards EUR au titre du fonds REACT-UE. Les ressources nationales, d’un montant de 30 milliards, seront placées dans un fonds d’investissement complémentaire.

Les dépenses sont ventilées entre six grands domaines prioritaires (Tableau 1.4). L’accent est mis sur l’énergie verte, le transport (en particulier les liaisons ferroviaires à grande vitesse) et l’efficience énergétique des bâtiments, ainsi que sur la généralisation de l’utilisation des technologies, notamment par le déploiement des lignes à haut débit. Les nouveaux projets représentent légèrement plus de 70 % des dépenses totales. Plus de 90 milliards EUR sont alloués à l’investissement public et à la recherche-développement et 30 milliards EUR à de nouvelles incitations destinées à encourager l’investissement dans le secteur privé (Graphique 1.16).

Tableau 1.4. Allocations estimées pour le plan national pour la reprise et la résilience

Enveloppe totale à utiliser pendant la période 2021–2026

Domaine d’intervention	Milliards EUR1	% du total	En % du PIB 2
Révolution verte et transition écologique	69.9	29.7	4.0
Transformation numérique, innovation, compétitivité et culture	49.9	21.2	2.9
Infrastructures contribuant à une mobilité durable	31.5	13.4	1.8
Éducation et recherche	33.8	14.4	1.9
Inclusion et cohésion	29.8	12.7	1.7
Santé	20.2	8.6	1.2
Total	235.1	100.0	13.5

Note : 1. Montant incluant les ressources au titre de Next Generation EU (Facilité pour la reprise et la résilience et REACT-UE) et du fonds d’investissement complémentaire, constitué de dotations budgétaires et de ressources des Fonds structurels de l’UE. 2. Calculé d’après les prévisions de PIB pour 2021.

Source : (Conseil des ministres, 2021[31]) ; et estimations de l’OCDE.

Graphique 1.16. Les programmes de dépenses prévoient surtout des investissements

Catégories de dépenses, % du PIB

Note : Ne comprend que les subventions et les prêts au titre de la Facilité pour la reprise et la résilience.

Source : (Ministère de l’Économie et des Finances, 2021[19]) ; et calculs de l’OCDE.

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Le plan comprend un certain nombre de programmes d’incitations existants qui ont fait leurs preuves pour encourager l’investissement privé. Plusieurs projets peuvent être mis en œuvre rapidement et sont susceptibles d’accélérer la croissance à court terme ; un tiers des dépenses totales sont notamment consacrées à des projets dans le domaine des transports ferroviaires, de l’investissement privé et de la recherche-développement, qui tiennent compte des besoins des entreprises. Les programmes portant sur les énergies renouvelables, les infrastructures associées aux véhicules électriques et les lignes à haut débit pourraient rapidement attirer davantage d’investissements privés que l’enveloppe directement budgétisée, si les marchés avaient une vision à long terme plus claire des secteurs respectifs.

Sur le plan interrégional, les dépenses destinées au sud du pays représentent environ 40 % de tous les investissements à vocation régionale spécifique, même si cette proportion varie en fonction des différents domaines d’action. Pour que ces investissements se traduisent par une amélioration soutenue de la croissance et de l’emploi au niveau des régions, il faudra que l’administration publique soit plus efficiente. Le bilan des investissements est différent, selon l’étude (Papagni et al., 2021[32]), en fonction de la qualité des institutions. (Albanese, Blasio et Locatelli, 2021[33]) constatent que les investissements réalisés au titre du Fonds européen pour la reconstruction et le développement ont tendance à augmenter la croissance de la productivité totale des facteurs lorsque les institutions fonctionnent mieux.

Les dépenses directes totales consacrées aux femmes sont estimées à 7.5 milliards EUR ; sont inclus dans cette enveloppe les investissements, à hauteur de 4.5 milliards EUR, prévus pour le développement des infrastructures d’accueil des jeunes enfants et leur accessibilité, qui constituent un obstacle pour l’insertion des femmes sur le marché du travail. Ces fonds ont aussi pour finalité de rehausser l’activité féminine dans les domaines de la science, de la technologie, de l’ingénierie et des mathématiques, de renforcer l’entrepreneuriat féminin et de mettre en place un système de certification pour l’égalité hommes-femmes. Les femmes bénéficieront également d’aides temporaires à l’embauche accordées aux employeurs.

Source : (Servizio del Bilancio del Senato, 2021[34]) ; (Ufficio parlamentare di bilancio (UPB), 2021[35]) ; (Conseil des ministres, 2021[31])

Le Plan national pour la reprise et la résilience réserve une place centrale à une série de réformes structurelles indispensables pour assurer des gains de croissance à long terme engendrés par la hausse des dépenses publiques. Il s’agit notamment de renforcer l’efficacité de l’administration publique et de réduire les contraintes réglementaires, ainsi que de renforcer l’efficacité de la justice civile et d’encourager la concurrence. Certaines de ces réformes ont été entamées (Encadré 1.4 et Encadré 2.1). Les chances de réussir la mise en œuvre des réformes sont plus grandes que par le passé car des jalons et des objectifs ont été clairement définis et sont rattachés au décaissement des subventions et prêts au titre du programme Next Generation EU.

Les domaines recensés correspondent aux priorités répertoriées par l’OCDE (voir ci-dessous). Le chapitre 2 présente les priorités de réforme de l’administration publique pour améliorer le déploiement du Plan national pour la reprise et la résilience. L’incidence potentielle des réformes structurelles et des projets d’investissement prévus dans le Plan national, dans l’hypothèse de taux d’absorption conformes à leur évolution historique, est modélisée au (Tableau 1.5), en prenant une série de réformes déjà adoptées. L’instauration d’un crédit d’impôt mensuel de 100 euros en faveur des actifs, l’adoption d’une nouvelle législation sur les faillites et d’une aide temporaire aux travailleurs défavorisés figurent parmi ces réformes.

Les résultats mettent en lumière le fait qu’une hausse conséquente des dépenses, parallèlement aux réformes envisagées dans le Plan national pour la reprise et la résilience, peut avoir des effets notables sur la croissance. Augmenter en permanence les investissements publics dans le capital physique et dans l’éducation et les compétences permettrait, à condition qu’ils soient accompagnés d’une meilleure qualité de la dépense publique, de compléter et de renforcer ces gains.

Les réformes recommandées dans cette Étude sont destinées à approfondir les réformes d’envergure que le gouvernement a esquissées dans son Plan national pour la reprise et la résilience. Il serait possible d’augmenter les taux d’absorption des fonds investis en réformant les processus d’investissement public décrits au chapitre 2. À long terme, améliorer la qualité et l’accès à la formation des adultes et au système d’accueil et d’éducation des jeunes enfants et réduire les coûts de main-d’œuvre non salariaux, assureraient une répartition plus équitable des gains de croissance. Il serait possible d’accélérer l’accroissement de la productivité en réduisant les contraintes réglementaires et en renforçant la concurrence, en particulier dans le secteur des services. Le (Tableau 1.5)présente les estimations de l’incidence de quelques réformes évoquées dans cette Étude sur la croissance et le tableau porte sur leurs effets sur le solde budgétaire.

Encadré 1.4. Réformes structurelles prioritaires dans le Plan national pour la reprise et la résilience

Le programme de réformes structurelles a vocation à remédier à certains des principaux obstacles à la hausse du PIB potentiel à long terme de l’Italie. Un calendrier de réformes a été fixé en concertation avec la Commission européenne. Sachant que la mise en œuvre de nombre d’entre elles prendra du temps, le décaissement des fonds au titre du programme Next Generation EU sera conditionné au franchissement d’un certain nombre d’étapes. Le programme de réformes est ambitieux et exigeant. Une amélioration de l’efficacité de l’administration publique permettra d’accélérer son application. Les mécanismes de suivi et de responsabilité établis seront indispensables pour réussir la mise en œuvre des réformes, en conjonction avec un programme clair et adopté de concert avec le parlement.

Priorités de réforme structurelle
Domaine de réforme		Principaux objectifs	Sélection de mesures prises ou prévues
Réforme de l’administration publique		Améliorer le recrutement, la formation et l’évaluation des performances des fonctionnaires ; recourir notamment à des contrats plus flexibles pour faire mieux correspondre les qualifications aux besoins. Mettre plus d’outils numériques à la disposition des administrés pour leurs interactions avec l’administration. Accélérer la transformation numérique des systèmes de passation des marchés publics et procéder aux formations nécessaires. Simplifier et rationaliser d’ici 2021 les processus de passation des marchés publics et d’évaluation d’impact sur l’environnement, les investissements dans les télécommunications, les énergies renouvelables, la revitalisation des zones urbaines et les investissements admissibles à des aides dans le Mezzogiorno. Concevoir un processus de demande et un dépôt en ligne des procédures administratives, ainsi qu’un service d’aide technique, pour rationaliser les processus d’ici 2026. Réformer les organismes d’évaluation indépendants et l’analyse comparative, afin de renforcer les incitations à obtenir des résultats.	Adoption en 2020 d’un décret de simplification. Pacte pour l’innovation de l’emploi public et la cohésion sociale signé entre le gouvernement et les syndicats en mars 2021. Adoption de procédures et critères de recrutement nouveaux, de nouveaux contrats et modalités d’avancement des agents du secteur public embauchés pour mettre en œuvre le Plan national pour la reprise et la résilience en juin 2021. Adoption en mai d’un décret prévoyant la réforme des processus de passation des marchés publics et d’investissement pour les projets menés dans le cadre du Plan national. Un projet de loi concernant le Mezzogiorno sera présenté d’ici le 30 septembre 2021.
Réforme de la justice civile	Embaucher plus de personnel pour traiter les dossiers en souffrance. Améliorer la gestion du temps judiciaire au niveau des tribunaux en réformant les systèmes d’évaluation des résultats des magistrats et des gestionnaires. Développer le dépôt en ligne des documents et des arguments écrits. Encourager le recours à d’autres mécanismes de résolution des litiges au moyen d’incitations financières. Accélérer la procédure de liquidation en revoyant ses délais ainsi qu’en simplifiant les procédures et les formulaires à remplir par les créanciers. Traiter les appels dans les affaires fiscales en souffrance en augmentant les ressources et en regroupant les principes directeurs en matière de fiscalité.		Soumission au parlement d’un projet de loi de réforme de la justice, qui renforcera nettement l’utilisation des outils et des procédures numériques et améliorera le traitement des dossiers. Une commission va proposer des amendements au code de la défaillance d’entreprise et de l’insolvabilité. Une commission a achevé la rédaction d’un rapport sur les appels dans les affaires fiscales le 5 juillet 2021. Une commission a soumis des propositions sur les tribunaux en avril 2021.
	Mise en place d’une plateforme unique destinée à la publication d’informations en matière de lutte contre la corruption.		Projet de loi d’habilitation qui sera présenté au parlement d’ici septembre 2021.
Renforcement de la concurrence	Application d’un réexamen annuel de la loi sur la concurrence. Réformer le processus d’attribution des concessions dans les principales industries de réseau afin de réduire les barrières à l’entrée et renforcer la concurrence, tout en étoffant les principes directeurs sur l’usage par l’État de procédures internes. Renforcer la concurrence dans les secteurs des énergies renouvelables et des véhicules électriques et rendre plus transparente l’attribution de concessions par l’État. Renforcer les organismes de surveillance de la concurrence ; simplifier le régime de supervision et adopter le numérique en la matière.		Loi annuelle de 2021 sur la concurrence afin d’assurer une concurrence accrue dans l’attribution des concessions portuaires et mesures visant à encourager la demande de lignes à haut débit et à réduire les contraintes administratives liées à leur installation. Attribution de concession aux centrales hydroélectriques et dans la distribution du gaz naturel et mise en œuvre de la réglementation sur le raccordement au réseau électrique d’ici 2022. La question des concessions autoroutières doit être résolue d’ici 2024.
Fiscalité1	Collecte de l’impôt et rationalisation du code des impôts Recours accru à l’analyse des données pour les vérifications de conformité fondées sur le risque direct et au remplissage automatique de formulaires. La question du fédéralisme fiscal sera examinée au premier trimestre de 2026.		Une proposition de réforme fiscale globale sera présentée au second semestre de 2021.

Note : Cette liste de réformes n’est pas exhaustive ; il s’agit plutôt d’un résumé des principales réformes annoncées par le gouvernement. 1. Bien que la réforme fiscale ne fasse pas officiellement partie du Plan national pour la reprise et la résilience, elle rend les objectifs encore plus ambitieux.

Source : (Conseil des ministres, 2021[31]) ; et OCDE.

Encadré 1.5. L’incidence du Plan national pour la reprise et la résilience et d’autres réformes structurelles sur la croissance et la viabilité budgétaire

Les tableaux ci-après présentent l’impact sur la croissance et le budget de certaines des réformes structurelles proposées dans cette Étude. Ces estimations sont fournies à titre indicatif. Elles sont entachées d’une grande incertitude quant à l’impact des réformes sur la croissance. Le calendrier et la qualité des dépenses d’investissement influeront également sur les estimations. Les autorités ont estimé qu’en fonction de l’efficience et de la qualité des investissements, cet impact sur la croissance pouvait varier entre 1.8 et 3.6 points de pourcentage (Conseil des ministres, 2021[31]). La Banque d’Italie estime que les investissements prévus dans le Plan national pour la reprise et la résilience pourraient accroître le PIB de presque 2.5 % en 2024 (Banca d’Italia, 2021[36]), dans l’hypothèse où les investissements seraient réalisés rapidement. Si les investissements publics parviennent à attirer l’investissement privé, ce chiffre pourrait grimper à 3.5 % en 2026. La Banque d’Italie estime que 3 à 6 points de croissance supplémentaires seraient réalisables moyennant des réformes structurelles menées sur une période de dix années. Quant à la Commission européenne, ses estimations montrent que l’impact des investissements sur la croissance d’ici 2025 pourrait être de 1.4 % à 2.3 %, en fonction de la productivité des investissements (Commission européenne, 2021[37]).

Tableau 1.5. Un ensemble de réformes qui pourraient favoriser la progression des revenus à long terme

Scénario				Mesures	Effets cumulés sur le PIB réel en %
					2025			2030
Plan national pour la reprise et la résilience et autres mesures annoncées en 2021 Contribution supplémentaire au PIB en comparaison des politiques et des projections de 2020				Réformes structurelles et dépenses de 235 milliards EUR, financées par les ressources du programme Next Generation EU, du Fonds de développement régional et du Fonds et de cohésion, et par des ressources propres, ainsi que par des ressources budgétaires de plus de 30 milliards EUR, affectées à l’emploi et à l’éducation pour la période 2021-2026. Mise en place des réformes, actuelles et prévues, des procédures de faillite, du fonctionnement de l’appareil judiciaire, de la simplification administrative et de l’administration publique. Augmentation de l’investissement public Augmentation des dépenses de R-D Renforcement de la concurrence dans les industries de réseau (haut débit, installations portuaires, électricité, gaz naturel, routes à péage) Pérennisation du crédit d’impôt mensuel de 100 EUR Abaissement temporaire des cotisations patronales de sécurité sociale Doublement des dépenses consacrées aux politiques actives du marché du travail pour atteindre, d’ici 2030, le montant affecté en moyenne par chômeur dans l’OCDE, essentiellement via des incitations à l’embauche Augmentation des dépenses consacrées à l’accueil de la petite enfance et à d’autres structures éducatives pour en élargir l’accès Maintien des prestations de protection sociale (revenu de citoyenneté et allocation universelle pour enfant à charge) Augmentation à titre permanent du nombre de structures d’accueil et d’éducation des jeunes enfants et d’autres aides en nature aux familles	2.1			5.9
Autres réformes recommandées Contribution supplémentaire au PIB, par comparaison avec le Plan national pour la reprise et la résilience et les autres mesures annoncées en 2021					0.3			2.9
Dont :	Dépenses destinées à soutenir l’emploi			Nouvelle amélioration du taux d’absorption des fonds d’investissement public en élargissant le champ des changements institutionnels, en fusionnant les agences de passation des marchés publics, en mettant en place un cadre pour la maintenance et en élargissant le périmètre de l’assistance technique aux régions et municipalités. Réduction permanente du coin fiscal sur les revenus du travail en faveur de tous les actifs. Amélioration de l’accès aux services d’accueil et d’éducation des jeunes enfants et de leur qualité grâce à une plus large diffusion de l’information relative à leurs performances. Amélioration de la qualité et de l’accès à la formation des adultes et à la formation continue en réformant les fonds pour la formation, en augmentant les dépenses d’activation du marché du travail plus axées sur le développement des compétences. xv. Ralentissement de la réforme des retraites.	0.3			2.2
Dont :		Mesures de promotion de l’investissement	Amélioration de l’efficience de l’administration publique en clarifiant le rôle des différentes strates administratives au-delà de la mise en œuvre du Plan national pour la reprise et la résilience et de la diffusion des pratiques exemplaires, et mesures visant à renforcer l’obligation faite aux élus et aux magistrats de rendre des comptes. Renforcement de la concurrence dans le secteur des services, avec notamment une réforme de la réglementation des services professionnels et du commerce de détail. Analyses d’impact de la réglementation dans les secteurs prioritaires.			0	0.7

Note 1 : Les projections du Plan national pour la reprise et la résilience sont établies à partir de plusieurs hypothèses : 1) l’amélioration du fonctionnement de la justice civile et de l’administration publique permet, à partir de 2025, de ramener le niveau de perception de l’État de droit à celui qui prévalait en 2004 ; ii) les nouvelles dépenses d’investissement programmées s’accélèrent au fil du temps, conformément à l’évolution historique des dépenses financées par des subventions, les innovations introduites récemment dans la gouvernance permettant d’accélérer l’absorption des fonds de telle sorte que son taux soit équivalent, à l’horizon 2026, à ce qu’était en 2014 le taux italien d’absorption des fonds versés au titre de la période de programmation 2007-2013 des Fonds structurels de l’UE (soit 63 % d’ici 2026), avant de renouer avec un niveau annuel de 0.15 %, seuil nécessaire au maintien du stock de capital public existant à partir de 2029 ; iii) les dépenses de R-D grimpent à 2.0 % du PIB à l’horizon 2030 ; iv) la concurrence accrue dans les industries de réseau soutient une réduction de 10 % de l’indicateur de réglementation des marchés de produits dans les secteurs de l’électricité, des télécommunications et des transports d’ici 2025 ; v) le crédit d’impôt mensuel de 100 euros est pérennisé ; vi) les allégements de cotisations sociales accordés aux employeurs pour l’emploi de femmes, de jeunes et de main-d’œuvre dans le sud du pays sont progressivement supprimés d’ici 2030 ; vii) les dépenses consacrées aux politiques actives du marché du travail doublent pour atteindre, d’ici 2030, le montant affecté en moyenne par chômeur dans l’OCDE, essentiellement via des incitations à l’embauche ; viii) le déploiement du revenu minimum garanti de citoyenneté (reddito di cittadinanza) et des autres mesures fiscales et prestations annoncées (telles que l’allocation universelle pour enfant à charge) permet d’abaisser le coefficient de Gini des inégalités de revenu de 35.9 à 35.1 ; ix) l’augmentation des services d’éducation et d’accueil des jeunes enfants et d’autres aides familiales en nature porte à titre permanent les dépenses en la matière au niveau de la moyenne de l’OCDE, de 0.9 % du PIB, d’ici 2025 ; et x) le dispositif de départ anticipé à la retraite (Quota 100) expire après 2021 et l’âge de départ à la retraite est de nouveau indexé sur l’espérance de vie en 2026. L’incidence directe des incitations sur l’investissement privé n’a pas été modélisée, mais il en est rendu compte partiellement via les estimations d’une hausse des dépenses de R-D et d’une baisse de la concurrence dans les industries de réseau.

Note 2 : Les hypothèses retenues dans les scénarios présentés dans ce tableau sont les suivantes : xi) amélioration du taux d’utilisation des fonds du programme Next Generation EU (93 % d’ici 2026) afin d’atteindre le niveau des trois pays qui ont historiquement absorbé le plus de fonds de l’UE ; xii) réduction permanente du coin fiscal sur les revenus du travail en faveur de tous les actifs, équivalente à 0.9 % du PIB ; xiii) amélioration de l’accès aux services d’accueil et d’éducation des jeunes enfants et augmentation des dépenses en la matière et des autres aides aux familles en nature, pour les porter au niveau des 25 % de pays de l’OCDE les plus dépensiers en la matière (1.12 % du PIB à l’horizon 2030) ; xiv) les dépenses d’activation du marché du travail, portées au niveau du troisième décile des pays de l’OCDE d’ici 2030, en mettant l’accent sur la formation et moyennant des réformes pour améliorer la qualité des fonds pour la formation, permettent d’augmenter le nombre moyen d’années de scolarisation de 0.3 à l’horizon 2060 par rapport au scénario de référence ; xv) l’indexation de l’âge de la retraite sur l’espérance de vie intervient à partir de 2023 ; xvi) retour en 2030 de l’indice de perception de l’État de droit à son niveau de l’année 2000 ; xvii) réduction de 0.15 de l’indicateur de réglementation des marchés de produits d’ici 2025.

Source : Calculs fondés sur plusieurs Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE : (Guillemette et Turner, 2021[38]) ; (Guillemette et al., 2017[28]) ; (Cavalleri et Guillemette, 2017[29]) ; (Guillemette, De Mauro et Turner, 2018[30]) ; et scénarios des projections de population d’Eurostat.

Tableau 1.6. Incidences de certaines propositions de réformes sur le budget

Impact sur le budget [économies (+)/ coûts (-)] (en % du PIB)

Mesures prises	% PIB
i. Améliorer le respect des obligations fiscales et abaisser les dépenses fiscales	2.1
ii. Réduire le coin fiscal en généralisant la baisse des cotisations de sécurité sociale à l’ensemble des actifs	-0.9
iii. Élargir l’accès à l’acquisition de compétences chez les adultes, en améliorant les procédures de dépôt de demandes auprès des fonds pour la formation, en assurant une meilleure coordination des services publics de l’emploi et en augmentant les dépenses au titre des politiques d’activation du marché du travail	-0.8
iv. Améliorer l’accès à des services de qualité pour l’éducation et l’accueil des jeunes enfants dans toutes les régions, puis augmenter les dépenses en la matière	-0.5
Effets directs des réformes recommandées sur les dépenses de l’État	-0.2
Gains de recettes résultant d’un taux de croissance supérieur après mise en œuvre des réformes recommandées	0.5
Incidence budgétaire globale des mesures particulières du programme de réforme recommandé	0.3

Note : i) l’écart de TVA tombe à 10 % du PIB (proche de la moyenne de l’UE de 9.6 % en 2019) et l’écart d’imposition des travailleurs indépendants baisse à 35 % ; ii) généralisation de l’allégement des cotisations sociales accordé pour l’ensemble des actifs, les dépenses annuelles prévues actuellement en faveur des travailleurs du Mezzorgiorno, qui représentent 24 % de l’emploi total, ressortant à 4.3 milliards EUR d’euros ; iii) la hausse des dépenses consacrées aux mesures d’activation du marché du travail serait multipliée par trois par rapport à leur niveau de 2018 (0.42 % du PIB) ; et iv) les prestations familiales en nature passent de 0.65 % du PIB à 1.12 %.

Source : Calculs de l’OCDE.

Renforcer l’efficacité des dépenses allouées à l’investissement public

L’Italie prévoit de décaisser les fonds au titre de la Facilité pour la reprise et la résilience plus rapidement et avec plus d’efficacité qu’elle ne l’a fait par le passé avec ses budgets d’investissement cofinancés par des ressources de l’UE (Graphique 1.17). Les parties concernées ont pointé la gouvernance et la capacité et les procédures administratives comme les éléments ayant joué un rôle décisif dans la lenteur des décaissements par le passé. (Crescenzi, Giua et Sonzogno, 2021[39]) constatent dans leur étude que les anciens projets de l’UE, structurés de manière comparable au programme Next Generation EU, sont décaissés en temps et en heure si l’on réserve un rôle fort aux autorités nationales, si une vaste consultation est menée avec les acteurs locaux (au-delà des autorités régionales et locales) et si le nombre de strates administratives intermédiaires est limité. L’Italie a procédé à un certain nombre d’innovations pour améliorer les taux de décaissement. Un suivi centralisé des progrès de la mise en œuvre des investissements et des réformes structurelles et la création d’une cellule distincte, chargée de vérifier la conformité financière, permettraient d’améliorer la transparence et la responsabilité. Un texte de loi a été adopté concernant la simplification des procédures, le resserrement des délais de délivrance des permis administratifs et la mise en place de dispositifs destinés à lever les blocages en cas d’inexécution. Tout ceci inclut également d’interférer dans les prérogatives des autorités locales dans certaines circonstances, notamment en cas de retard dans l’exécution des projets. Les procédures de passation des marchés publics ont été adaptées, notamment en regroupant l’ensemble des autorisations et avis nécessaires dans un seul et même document de faisabilité et en réduisant le nombre d’organismes habilités à émettre des appels d’offres pour des investissements en rapport avec le Plan national. Ces mesures pourraient concourir à améliorer la planification, la hiérarchisation et la mise en œuvre des projets (chapitre 2).

Cela étant, aborder la question des contraintes sous-jacentes à l’investissement public ferait que l’Italie n’aurait pas autant besoin de recourir à des dispositions exceptionnelles, notamment à la désignation de commissions spéciales, pour mettre en œuvre les projets urgents ou très médiatisés. Il serait possible de raccourcir encore les délais de mise en chantier des projets en confiant les passations de marchés publics à des organismes spécialisés en la matière aux échelons administratifs régionaux et centraux (chapitre 2). Ces derniers ont des capacités plus importantes, sont plus en mesure d’élaborer et de chiffrer des projets, disposent d’une expérience pour évaluer les marchés publics en fonction de leur efficacité économique globale et d’autres critères de politique économique ; en outre, ils sont plus à même de gérer les contentieux entre les soumissionnaires. Une coordination et une collaboration accrues entre les différents organes administratifs partie prenante aux projets d’investissement faciliteraient leur mise en œuvre et permettraient de remédier plus aisément aux différences de capacités. À condition d’être pleinement développée et dotée en ressources, Investitalia, la nouvelle agence publique chargée d’aider les différentes administrations à élaborer leurs projets d’investissement, à obtenir des autorisations et à appliquer les projets, est peut-être un modèle qu’il serait judicieux de généraliser. Assurer un financement suffisant pour assurer l’entretien permanent des actifs permettrait d’éviter qu’ils se dégradent au point de nécessiter de coûteux travaux de reconstruction d’urgence. D’autres propositions, qui visent à étoffer le Plan national et qui comprennent des mesures pour progresser en matière d’efficacité administrative, de transformation numérique et d’énergie verte, sont examinées plus bas.

Graphique 1.17. Il existe une marge de manœuvre pour améliorer l’utilisation des fonds de l’UE destinés à l’investissement

Dépenses cumulées (décaissements) en pourcentage des fonds alloués

Note : La période 2007-2013 englobe les aides non remboursables versées au titre des programmes du Fonds de cohésion, du Fonds européen de développement régional et du Fonds social européen ; la période 2014-2020 couvre les programmes du Fonds de cohésion, du Fonds européen de développement régional et du Fonds social européen.

Source : (Darvas, 2020[40]) ; (Ufficio parlamentare di bilancio (UPB), 2021[35]) ; (Ministère de l’Économie et des Finances, 2021[19])

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Recommandations antérieures de l’OCDE concernant la politique d’investissement public

Recommandations des études précédentes	Mesures prises depuis 2019
Élaborer un plan global d’investissement public et d’urbanisme liant le développement des infrastructures à l’aménagement du territoire	Le Plan national pour la reprise et la résilience s’appuie sur le plan d’infrastructures précédent du gouvernement. L’aménagement du territoire n’a pas été intégré dans le plan
Créer, comme prévu, une unité d’assistance technique à l’investissement public, en utilisant les structures administratives existantes et en veillant à ce qu’elle soit dotée d’effectifs suffisants. Renforcer le rôle de coordinateur de l’administration centrale dans la fixation et l’application de normes minimales applicables à la préparation et l’exécution des projets, ainsi que dans la consolidation des capacités administratives de l’ensemble des entités publiques qui utilisent des ressources nationales et des fonds européens pour leurs investissements.	Le gouvernement a nommé des commissaires spéciaux et a centralisé la gestion du programme Next Generation EU au sein du ministère des Finances. Investitalia, entité récemment créée, a commencé à promouvoir l’investissement aux échelons infranationaux
Promouvoir l’utilisation de procédures d’achats centralisées, de systèmes d’information sur les coûts et d’analyses comparatives.	Les réformes des marchés publics de 2019-2020 ne comprenaient pas de mesures visant à encourager le recours à des procédures de passation des marchés publics centralisées. Certaines mesures ont rendu plus difficile l’accès aux informations sur les coûts ou aux analyses comparatives.
Simplifier les aspects les plus complexes du code des marchés publics, mais préserver les pouvoirs de l’Autorité nationale anticorruption (ANAC).	Le code de passation des marchés publics a été modifié en 2019, en incluant les instructions et les principes directeurs formulés par l’autorité nationale anticorruption. Le critère d’attribution d’un marché public d’une valeur supérieure à un seuil défini à l’offre « économiquement la plus avantageuse » est devenu une alternative à l’attribution au soumissionnaire le moins disant. Le décret de simplification de 2020 a assoupli les procédures de passation des marchés publics, notamment en relevant les seuils des appels à la concurrence et en accélérant les processus, ce qui donne la possibilité de recourir davantage à des procédures d’attribution directes ou négociées des commandes publiques dans les domaines prioritaires.
Réaffecter et clarifier les compétences entre l’administration centrale et les échelons administratifs infranationaux. Rationaliser et améliorer la coordination dans l’élaboration des politiques de développement régional en renforçant le rôle et l’expertise de l’administration centrale.	Aucun progrès notable.

Les mesures en faveur de l’investissement privé doivent également couvrir le secteur des services

L’investissement des entreprises est nettement plus faible en Italie que dans des pays de l’OCDE comparables (Graphique 1.18). La crise financière mondiale tout comme la crise de la dette souveraine ont pesé sur l’investissement. Ce dernier se redresse lentement en raison de l’atonie de la demande, de la faiblesse de la rentabilité et des difficultés des entreprises à trouver des financements, mais aussi de la charge fiscale élevée et de la lourdeur des réglementations (Briguglio et al., 2019[41]). Les entreprises de services, plus nombreuses dans le sud du pays, représentent 71 % de l’investissement total, mais l’investissement est reparti bien moins vite dans les services que dans le secteur manufacturier (Graphique 1.19. ).

Afin de promouvoir l’investissement des entreprises, les autorités ont mis en place de généreux dispositifs d’incitations dans le cadre des programmes Impresa 4.0 et, plus récemment, Transizione 4.0 visant à réduire les contraintes réglementaires et les incertitudes qui pèsent sur les entreprises. L’investissement dans les actifs ciblés, comme la recherche-développement (R-D) et les logiciels, a rapidement augmenté ces dernières années (Graphique 1.19. ). Ces dispositifs d’incitation ont eu un effet particulièrement important sur l’investissement dans les entreprises manufacturières (Ciapanna, Mocetti et Notarpietro, 2020[42]) (Briguglio et al., 2019[41]) (Bratta, Romano et Acciari, 2020[43]) (ISTAT, 2018[44]).

Cependant, ces dispositifs ne concernent pas toutes les entreprises et peu d’entreprises du secteur des services, où la productivité et l’investissement sont plus faibles qu’ailleurs, y ont eu recours. Les écarts de productivité, déjà importants, entre les entreprises qui investissent et les autres risquent de se creuser encore davantage après la pandémie (OCDE, 2021[45]). Il est nécessaire d’évaluer l’impact des centres de compétences, créés pour aider les entreprises à former leurs collaborateurs et à définir et exécuter leurs projets d’investissement. Il faudra peut-être mettre en place un pôle dédié au secteur des services. Soucieuses de mieux cibler les PME, les autorités ont restreint le périmètre de ces dispositifs d’incitation aux petites entreprises en plafonnant le montant des aides allouées et des investissements possibles. Il conviendrait de mesurer les effets de cette décision, qui pourrait avoir des conséquences fortuites : la suppression des aides au titre des gros investissements pourrait ainsi faire baisser le taux d’investissement global (Zangari, 2020[46]). En outre, elle pourrait encourager les entreprises à ne pas développer leur activité pour pouvoir bénéficier des dispositifs d’incitation.

Graphique 1.18. En Italie, l’investissement se relève lentement de la crise financière mondiale et se situe à un niveau inférieur à celui de pays comparables

Note : Parties A et B : La moyenne non pondérée de l’OCDE est calculée à partir des données relatives aux pays membres de l’OCDE pour lesquels on dispose de statistiques. Pour l’Estonie, la Hongrie, l’Italie et la Slovénie, l’investissement privé correspond à la différence entre l’investissement total et la formation brute de capital fixe des administrations publiques. Partie D : L’agrégat « Services publics, éducation et santé » correspond aux activités relevant des administrations publiques et de la défense, de la sécurité sociale obligatoire, de l’éducation, de la santé humaine et de l’action sociale. Les pourcentages entre parenthèses indiquent la part du secteur en question dans l’investissement total d’une région donnée en 2018.

Source : OCDE, Statistiques de l’OCDE sur les comptes nationaux (base de données) ; base de données des Perspectives économiques de l’OCDE ; et ISTAT.

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Graphique 1.19. Les investissements dans le secteur manufacturier et dans les actifs de propriété intellectuelle ont augmenté plus vite qu’ailleurs

Investissement réel, prix chaînés de 2015, indices 2007 = 100

Note : Partie B : les pourcentages entre parenthèses indiquent la part de chaque actif dans l’investissement total en 2020.

Source : ISTAT ; et calculs de l’OCDE.

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L’Italie dépense moins que les pays comparables en R-D (1.4 % du PIB), l’écart étant particulièrement important en ce qui concerne l’administration publique et l’enseignement supérieur (Graphique 1.20. ). Une augmentation des dotations budgétaires affectées à la recherche fondamentale par le biais des universités permettrait de renforcer l’innovation de long terme. Le Plan national pour la reprise et la résilience prévoit une forte augmentation des aides en faveur de la R-D et notamment de nouvelles mesures pour un montant de 9.4 milliards EUR, sous la forme notamment d’aides publiques directes en faveur de la R-D, des transferts de technologies, de l’innovation technologique et de l’innovation verte. Les pôles d’innovation existants, qui facilitent le renforcement des liens entre entreprises et universités, pourraient amplifier l’impact de ces dépenses.

L’amélioration du climat des affaires reste lente en Italie. Les principales difficultés rencontrées par les entreprises sont : le nombre d’autorisations nécessaires pour réaliser un investissement ; la complexité des différentes procédures réglementaires dans les différentes régions et des doublons dans les mandats et les procédures d’autorisation des diverses entités régionales. Les autorités prévoient de centraliser toutes les exigences réglementaires relatives aux investissements financés par l’UE. Si son climat des affaires s’améliore, l’Italie devrait avoir moins besoin d’appliquer des incitations financières pour soutenir l’investissement.

Graphique 1.20. Les dépenses de l’administration publique et des établissements d’enseignement supérieur en matière de R-D sont particulièrement faibles

Dépenses intérieures brutes de R-D, en 2019, en % du PIB

Note : La moyenne des pays de l’OCDE exclut l’Australie, le Chili, le Costa Rica, la Nouvelle-Zélande et la Suisse, les données relatives à ces pays n’étant pas disponibles.

Source : Base de données des Principaux indicateurs de la science et de la technologie de l’OCDE, http://oe.cd/msti.

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Améliorer l’accès des entreprises au financement par capitaux propres pourrait stimuler l’investissement des entreprises

Les entreprises italiennes ont tendance à privilégier largement les prêts bancaires plutôt que l’apport de capitaux propres pour se financer. En Italie comme dans le reste du monde, il existe une forte relation négative entre endettement et investissement (Briguglio et al., 2019[41]). Ce biais en faveur du financement par l’emprunt constitue probablement un frein au développement d’entreprises innovantes à forte croissance parce que ces dernières investissent sans doute plus dans les biens incorporels et ont de ce fait davantage recours au financement par capitaux propres (Andrews, Adalet McGowan et Millot, 2017[47]). Les autorités ont pris un certain nombre de mesures pour promouvoir l’essor de modes de financement non bancaires, par capitaux propres ou par emprunt (Encadré 1.6). L’endettement des entreprises a certes diminué depuis la crise de la dette souveraine (Graphique 1.21. ) sous l’effet d’une baisse des niveaux d’endettement, mais le biais en faveur du financement par emprunt demeure (OCDE, 2020[48]).

La suppression ou la réduction des incitations fiscales encourageant les entreprises à se financer par l’emprunt pourrait faciliter la diffusion des gains de productivité. Beaucoup d’observateurs considèrent la déduction fiscale pour fonds propres mise en place par l’Italie (appelée Aiuto alla Crescita Economica, ACE) comme une bonne pratique internationale permettant d’accroître le recours au financement par capitaux propres (Encadré 1.7). Le dispositif actuel est bien moins généreux que le précédent, ce qui a contribué à limiter son coût budgétaire, mais aussi probablement ses effets. En 2021, les autorités ont temporairement augmenté la générosité de l’ACE pour favoriser une réduction plus rapide de l’endettement après la crise liée au COVID-19, en particulier dans les petites entreprises. Une stabilisation du régime de l’ACE permettrait de rendre les coûts des différentes sources de financement plus prévisibles pour les investisseurs et, ce faisant, de renforcer l’impact du dispositif sur désendettement et l’investissement. Afin d’améliorer le ciblage de l’ACE et de réduire son coût budgétaire, un taux notionnel plus élevé pourrait être appliqué aux entreprises qui ont beaucoup de difficultés à accéder au financement par fonds propres (comme les petites entreprises) (Zangari, 2020[46]).

Graphique 1.21. Les entreprises non financières sont moins endettées qu’auparavant, mais elles restent fragiles

Note : Partie A : la moyenne non pondérée des pays de l’OCDE exclut le Costa Rica, les données relatives à ce pays n’étant pas disponibles.

Source : OCDE (2021), Comptes nationaux : Indicateurs financiers (base de données) ; et Banque centrale européenne.

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Encadré 1.6. Promouvoir l’essor des modes de financement non bancaires

L’Italie a adopté plusieurs types de mesures visant à inciter les entreprises à se financer sur les marchés de capitaux, et plus particulièrement à améliorer l’accès des PME à ces marchés. Certaines de ces mesures consistent à :

• Faciliter les introductions en bourse, y compris pour les PME. Un marché boursier régi par des règles simplifiées, dénommé AIM Italia (AIM pour Alternative Investment Market), a été créé en 2009 pour encourager les entreprises à entrer en bourse. Un plus grand nombre d’entreprises y sont désormais cotées que sur le marché principal. Une nouvelle plateforme, ELITE, a été mise en place pour faciliter la levée de fonds privés par les PME. Depuis 2018, les entreprises qui décident d’entrer en bourse peuvent bénéficier d’un crédit d’impôt égal à 50 % des frais de conseil engagés à cette fin.

• Améliorer l’accès au financement par émission d’obligations. Des PME non cotées (hors microentreprises et banques) peuvent émettre des obligations sur le marché des « mini-bonds », créé en 2012, où elles sont tenues de respecter des procédures simplifiées et des exigences d’information moins strictes sous réserve d’un certain plafond d’émission. Ces obligations ne peuvent être achetées que par des investisseurs répondant à certains critères. Elles peuvent aussi être titrisées, ce qui pourrait les rendre plus intéressantes pour les investisseurs institutionnels.

• Encourager l’investissement dans les fonds de capital-risque et les PME. L’Italie a mis en place plusieurs fonds de capital-risque bénéficiant d’un soutien public, dont Italia Venture I, II et III afin de promouvoir l’investissement respectivement dans les PME, les régions du sud du pays et les plus grandes entreprises. Les plans d’épargne individuels (piani individuali di risparmio, PIR), créés en 2017, offrent à ceux qui investissent dans des PME une exonération fiscale sur les plus-values et les droits de succession si les fonds sont déposés sur un PIR pendant au moins cinq ans. Les amendements adoptés en 2019, qui ont accru les risques et diminué la liquidité, ont ensuite été annulés par des réformes qui ont élargi le périmètre des investissements applicables (dont les émissions d’obligations) et doublé le plafond d’investissement annuel pour le porter à 300 000 EUR. L’Italie a également mis en place un dispositif sur cinq ans de crédit d’impôt pour pertes au titre des investissements réalisés en 2021.

Source : (OCDE, 2020[48])

Encadré 1.7. La mise en œuvre d’une déduction fiscale pour fonds propres en Italie

Une déduction fiscale pour fonds propres réduit le biais fiscal en faveur du financement par emprunt plutôt que par fonds propres en permettant à une société de déduire de sa base imposable un intérêt notionnel calculé sur ses fonds propres, au taux fixé par l’administration. En diminuant l’effet de levier, elle peut avoir un effet positif sur l’investissement. Un tel instrument vient compléter les mesures visant à faciliter l’accès des entreprises à des capitaux propres, et pourrait également aider les propriétaires d’entreprises à surmonter leur éventuelle aversion pour le financement par fonds propres du fait de la perte de contrôle potentielle induite par ce mode de financement.

L’Italie a mis en place une déduction pour fonds propres (Aiuto alla Crescita Economica, ACE) en 2011. Cette déduction ne s’appliquait qu’aux nouveaux fonds propres constitués depuis 2011, ce qui a limité son coût initial. Depuis, le dispositif a été modifié à plusieurs reprises : il est devenu particulièrement généreux en 2016, avec un taux d’intérêt notionnel culminant à 4.75 %. Son coût a cependant grimpé à mesure qu’il devenait plus généreux et que le montant cumulé des fonds propres auquel il s’appliquait augmentait. En 2017, le taux d’intérêt notionnel a été abaissé à 1.6 % et le périmètre de l’ACE a été restreint à certains investissements. Le dispositif a été supprimé en 2019 et remplacé par des déductions sur l’impôt régional versé par les entreprises. Toutefois, il a été rétabli en 2020 en raison des difficultés soulevées par la mise en œuvre du dispositif appelé à le remplacer. Le taux d’intérêt notionnel s’élève actuellement à 1.3 %.

Les études menées pour évaluer l’efficacité de l’ACE en Italie montrent que le dispositif a contribué à corriger le biais en faveur du financement par emprunt. (Branzoli et Caiumi, 2020[49]) estiment que l’ACE aurait fait baisser d’environ 9 points de pourcentage le ratio d’endettement des entreprises manufacturières solvables, qui avoisinait les 50 %, et le dispositif aurait eu un effet plus important sur les petites entreprises et les entreprises anciennes que sur les autres. Depuis, l’abaissement régulier du taux d’intérêt notionnel a probablement réduit l’effet du dispositif sur l’endettement des entreprises. (Zangari, 2020[46]) montre pour sa part que la plus faible générosité du dispositif a fait augmenter le coût du capital de 1.4 point de pourcentage entre 2016 et 2018, et sans doute davantage dans le cas des entreprises dont les coûts de financement sont structurellement plus élevés. Il n’en demeure pas moins que l’ACE a permis de réduire le biais en faveur du financement par emprunt (Graphique 1.22). Les fortes incertitudes liées à l’action publique sur la structure et le taux de l’ACE pourraient en réduire l’impact futur sur l’investissement.

Graphique 1.22. La générosité de l’ACE réduit le biais en faveur du financement par emprunt

Note : Le biais en faveur du financement par emprunt est réduit dans une modélisation prospective des taux d’imposition effectifs. Le biais en faveur du financement par emprunt est défini comme la différence entre le taux marginal d’imposition effectif (TMIE) appliqué à un investissement financé par fonds propres (bénéfices non distribués ou émission d’actions) et le TMIE appliqué à un investissement financé par emprunt. La valeur de ce biais en 2019 a été calculée dans l’hypothèse d’une abrogation temporaire de l’ACE et un abaissement de 1.5 % du taux prévu dans le dispositif mini-IRES (l’impôt sur les bénéfices des sociétés à taux réduit). Les TMIE sont obtenus à partir du coût moyen du capital par actif en appliquant des taux d’amortissement fiscal (qui correspondent par hypothèse aux taux d’amortissement économique) égaux à 0 %, 5 %, 10 %, 20 % et 30 % avec β = 0.98. Pas de super-amortissement (2016-2019) ni de crédit d’impôt en 2020. Pour plus d’informations sur les autres hypothèses et les paramètres fiscaux, voir le paragraphe 6.1 et le tableau 2 du document de travail.

Source : (Zangari, 2020[46])

StatLink 2 https://stat.link/1bcgrz

Pour réussir sa transition verte, l’Italie devra prendre des engagements crédibles à long terme en faveur de la tarification carbone

L’Italie enregistre de relativement bons résultats par rapport aux autres pays de l’UE et de l’OCDE en ce qui concerne les progrès en matière de réduction des émissions de CO₂ la part des énergies renouvelables dans l’approvisionnement en énergie, qui est élevée (Graphique 1.23), et le taux de recyclage, qui est important (Agence européenne pour l’environnement, 2019[50]). En mars 2021, le pays a lancé son premier programme d’obligations vertes d’un montant total de 8.5 milliards EUR, devenant ainsi le cinquième plus grand émetteur souverain de ce type d’instrument en Europe (Banca d’Italia, 2021[12]). L’électricité, le chauffage et les transports restent les principales sources de gaz à effet de serre (Graphique 1.24. ). La dépendance du pays vis-à-vis du pétrole et du charbon a régulièrement diminué au profit du biogazole et du gaz naturel, ce qui a entraîné une baisse des émissions globales. Il n’en demeure pas moins que le pétrole et le charbon représentent près de 40 % de l’approvisionnement total en énergie. En Italie, le nombre de véhicules de transport de voyageurs par habitant est l’un des plus élevés d’Europe (Association des constructeurs européens d’automobiles, 2021[51]), mais seulement un peu plus de 0.1 % de ces véhicules sont électriques (Anfia, 2020[52]). Plus de 60 % du bâti a plus de 45 ans et présente une très faible efficacité énergétique.

Bien que les taux d’imposition du carbone en vigueur en Italie soient supérieurs à ceux de nombreux pays comparables (Graphique 1.25.), ils restent inférieurs à ceux appliqués par les pays les plus engagés dans ce domaine. En outre, la tarification du carbone est hétérogène : le prix du carbone est plus faible pour les consommateurs industriels que pour les ménages et le gazole bénéficie d’une fiscalité plus légère que l’essence, alors qu’il est plus nocif pour la santé (Graphique 1.25.) (OCDE, 2019[53]) (G20 peer review teams, 2019[54]). Par exemple, le prix effectif du carbone pour l’essence utilisée dans le transport routier est supérieur à 300 EUR par tonne de CO₂, tandis que le prix effectif applicable au gaz naturel à des fins commerciales est inférieur à 8 EUR par tonne de CO₂. De ce fait, les utilisateurs commerciaux sont peu incités à réduire leurs émissions et sont susceptibles de renoncer à des possibilités de réduction, alors même que les coûts de ces réductions sont bien inférieurs au prix du carbone pour l’essence utilisée dans le transport routier, soit 300 EUR par tonne de CO₂. La consommation actuelle d’énergie, conjuguée à des facteurs géographiques, expose la population à une forte pollution atmosphérique par les particules fines (Graphique 1.25.), en particulier dans le nord du pays.

Graphique 1.23. L’Italie a réduit ses émissions de carbone

1. Les émissions de CO₂ prises en compte sont issues de la combustion de charbon, de pétrole, de gaz naturel et d’autres énergies. Le produit intérieur brut (PIB) est exprimé en USD constants de 2015 à PPA.

Source : OCDE (2021), Indicateurs de croissance verte (base de données).

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L’Italie a répondu à l’objectif de l’UE de réduire d’au moins 55 % les émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030 en ciblant dans son Plan pour la reprise et la résilience les sources dont elle doit réduire les émissions de gaz à effet de serre.

• Augmentation de la puissance installée renouvelable. Pour cela, l’Italie compte sur l’énergie éolienne, l’hydrogène vert et la biomasse et s’emploiera à mettre en œuvre les réformes récemment adoptées pour réduire les obstacles réglementaires à une accélération des investissements dans les énergies renouvelables. Le ministre de la Transition écologique a annoncé que l’Italie augmenterait la puissance installée renouvelable qui va passer de 65 GW à 70 GW au cours de la prochaine décennie, un objectif plus ambitieux que celui fixé dans le Plan national intégré énergie-climat de 2019. Le pays devrait également accroître ses capacités de stockage de l’électricité et ses interconnexions pour soutenir l’augmentation de la production d’électricité d’origine renouvelable.

• Réduire les émissions du secteur des transports. Les investissements dans la grande vitesse ferroviaire sont considérables et s’élèvent à près de 24 milliards EUR. Les subventions en faveur des véhicules électriques vont augmenter grâce à une aide à l’installation de bornes de recharge représentant 0.74 milliard EUR. Cette approche plus globale pourrait gagner en efficacité si l’Italie encourageait une collaboration plus étroite au niveau des villes sur les questions de réglementation (à l’image de ce qui a été fait en Norvège et en Autriche), ainsi qu’avec les fournisseurs d’énergie (comme à Stockholm en Suède) afin de réduire les coûts de déploiement des infrastructures de recharge et d’assurer l’adéquation de ces infrastructures avec les capacités des réseaux locaux (Hall et Lutsey, 2020[55]). Les changements de comportement seront plus forts si les projets d’investissement concernant les véhicules électriques et la grande vitesse ferroviaire tout comme les mesures d’incitation en faveur des modes de transport alternatifs sont coordonnés à l’échelle locale. Une politique de tarification par péages devrait également être envisagée. Ensemble, ces mesures pourraient contribuer à atténuer l’impact de la pollution atmosphérique dans certaines des villes les plus peuplées.

• Améliorer l’efficacité énergétique des bâtiments. L’Italie a adopté des mesures incitatives dans ce domaine d’un montant total de 18.5 milliards EUR, dont 4,6 milliards EUR seront financés par le Fonds complémentaire. Ces mesures s’accompagnent de réformes législatives qui visent à simplifier et accélérer les procédures d’autorisation des travaux de rénovation de bâtiments. Les initiatives en faveur de l’efficacité énergétique des bâtiments pourraient être plus explicitement associées aux efforts visant à réduire l’utilisation des systèmes de chauffage au fioul domestique qui sont responsables des émissions de PM10 dans des proportions pouvant aller jusqu’à 40 % dans les régions les plus touchées. Cela contribuerait à remédier aux niveaux très élevés d’émissions de particules auxquelles les Italiens sont exposés, et qui expliquent le niveau important de décès prématurés dus à la pollution atmosphérique (G20, 2019).

• Promouvoir l’économie circulaire. L’Italie affiche l’un des taux de recyclage les plus élevés d’Europe, grâce à une réglementation efficace comprenant par exemple un système de collecte des déchets en quatre filières, une interdiction des microplastiques et une taxe financière acquittée par les fabricants d’emballages en plastique (Ghisellini et Ulgiati, 2020[56]) (WWF, 2019[57]). Il existe cependant de grandes différences géographiques entre les communes italiennes les plus et les moins performantes, comme le montre l’écart important entre les taux de tri sélectif, qui allaient de 73.7 % en Vénétie à 21.7 % en Sicile en 2017 (Cialani et Mortazavi, 2020[58]). Le Plan national pour la reprise et la résilience prévoit une enveloppe de 5.3 milliards EUR pour soutenir l’économie circulaire, dont 2.1 milliards EUR d’aides à l’amélioration de la gestion des déchets, l’accent étant mis sur les infrastructures. Ces mesures s’inscrivent dans le droit fil des recommandations formulées dans des Études précédentes. Mettre l’accent sur les infrastructures pourrait aider les communes à tirer parti des rendements d’échelle croissants liés à la gestion des déchets (Cialani et Mortazavi, 2020[58]).

Graphique 1.24. Les secteurs des transports, de l’énergie et du chauffage domestique sont les principaux émetteurs de gaz à effet de serre

Émissions de gaz à effet de serre par secteur, en 2018, en millions de tonnes d’équivalent CO₂

Note : Les émissions du secteur de l’énergie correspondent principalement à celles des centrales électriques. La catégorie Secteur résidentiel et autres utilisations recouvre principalement les émissions imputables au chauffage domestique.

Source : OCDE (2021), Émissions de gaz à effet de serre, Statistiques de l’OCDE sur l’environnement (base de données).

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Graphique 1.25. L’application de la tarification du carbone est encore limitée et la population reste fortement exposée aux particules fines

Source : OCDE (2021), Taux effectifs sur le carbone en 2021 (à paraître) ; et OCDE (2021), Exposition à la pollution de l’air, Statistiques de l’OCDE sur l’environnement (base de données).

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L’adoption, au niveau national, d’un objectif clair en matière de prix du carbone assorti d’une échéance enverrait un message aux ménages et aux entreprises tout en leur laissant le temps d’adapter leurs comportements. L’Allemagne a défini une trajectoire d’évolution du prix du carbone : s’élevant en 2021 à 25 EUR par tonne, il devrait être compris entre 55 EUR et 65 EUR par tonne en 2026 pour les secteurs non couverts par le système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE-UE). Les Pays-Bas ont fixé, à l’intérieur du SEQE-UE, un prix plancher qui devrait augmenter régulièrement entre 2021 et 2030 pour passer de 30 EUR par tonne à un montant compris 125 EUR et 150 EUR par tonne (OCDE, 2020[59]). Définir des réglementations, des règles et des normes et les diffuser de façon claire permettront de réduire les incertitudes et de favoriser les changements de comportement.

Pour être crédible à long terme, une politique d’augmentation du prix du carbone doit explicitement tenir compte de ses effets négatifs en termes de redistribution et de compétitivité. Elle peut ainsi contribuer à réduire les très fortes incertitudes qui freinent l’investissement en faveur de l’atténuation des changements climatiques (Graphique 1.26). Une augmentation de la taxe carbone aurait sans doute pour effet d’abaisser la demande de carbone et d’accroître les recettes, mais elle pourrait affecter lourdement les ménages les plus pauvres (Faiella et Lavecchia, 2021[60]), auquel cas il conviendrait d’indemniser ces derniers.

• La Suède, par exemple, a depuis longtemps annoncé clairement que les subventions et les taxes seraient progressivement ajustées au fil du temps pour tenir compte de la hausse du prix du carbone, mais que cet ajustement s’accompagnerait de transferts au profit notamment des ménages à faible revenu. Entre 2001 et 2006, les augmentations de la taxe écologique sont ainsi allées de pair avec des baisses de l’impôt sur le revenu ciblant les ménages à faible revenu et entre 2007 et 2013, elles ont été accompagnées d’une forte baisse de la fiscalité du travail (Ministère des Finances, 2018[61]).

• En Suisse, pour compenser la mise en place d’une taxe carbone sur les combustibles de chauffage, il a été décidé qu’environ deux tiers des recettes de la taxe seraient utilisés pour réduire la fiscalité du travail et un tiers pour financer des investissements en faveur de l’efficacité et de la rénovation énergétiques (Office fédéral de l’environnement (Suisse), 2020[62]).

L’Italie pourrait envisager de basculer vers un système de taxes carbone à moyen terme neutre en termes de recettes. Les entreprises qui bénéficient actuellement de subventions aux combustibles continueraient à recevoir un montant d’aides identique, mais ces aides seraient découplées de l’utilisation de technologies à forte intensité carbone. Ces subventions pourraient donc être ensuite progressivement supprimées. Le tout nouveau ministère de la Transition écologique, similaire aux ministères en place en Espagne, en France, en Suisse, pourrait être chargé de coordonner cette politique.

Graphique 1.26. Les incertitudes qui entourent la réglementation et la fiscalité constituent un obstacle majeur à l’investissement vert

En 2019, en % de l’ensemble des entreprises

Note : Part des entreprises qui déclarent que les incertitudes entourant l’environnement réglementaire et la fiscalité constituent un obstacle à l’investissement dans des activités visant à atténuer les effets des événements météorologiques et à réduire les émissions.

Source : Banque européenne d’investissement (2020), Enquête de la BEI sur l’investissement (EIBIS).

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Un changement durable des comportements doit aussi être accompagné par des réglementations et des normes adéquates. La tarification du carbone doit être complétée par des normes technologiques ou de performance, ou encore l’interdiction de certains produits. Il est toutefois indispensable que ces réglementations soient conçues de manière à ne pas alourdir la charge réglementaire globale pesant sur les entreprises (Berestycki et Dechezleprêtre, 2020[63]). Or, en Italie, le cadre actuel de la réglementation environnementale est relativement lourd (Graphique 1.27). Les réformes récentes décrites ci-dessus vont dans la bonne direction pour rationaliser et améliorer la réglementation environnementale.

Graphique 1.27. La réglementation pourrait être mieux conçue pour atteindre les objectifs

Conception et évaluation des politiques environnementales, indice variant sur une échelle de 0 à 6 (du degré de restriction le plus faible au plus élevé), 2018

Source : (Berestycki et Dechezleprêtre, 2020[63]).

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Recommandations antérieures de l’OCDE concernant le changement climatique

Recommandations antérieures	Mesures prises depuis 2019
Adopter une fiscalité plus favorable à l’environnement en réduisant l’écart entre les taxes sur le gazole et l’essence.	Aucune mesure prise
Déplacer la pression fiscale de l’électricité vers les produits énergétiques utilisés pour sa production, selon des taux reflétant les émissions de CO2 et d’autres polluants associées à chaque combustible.	Aucune mesure prise. Cependant, les autorités se sont engagées à se pencher sur la question de la tarification du carbone, et les dispositifs de subventions préjudiciables à l’environnement seront analysés dans le contexte de la réforme générale de la fiscalité et sur la base du cadre législatif européen.

Pour stimuler la productivité, il faut s’attaquer aux obstacles réglementaires et renforcer les compétences numériques de manière plus coordonnée

La faiblesse de la productivité est particulièrement marquée dans le secteur des services et semble liée à une réglementation excessive

En Italie, la faiblesse de la productivité globale (Graphique 1.28) amplifie les effets négatifs du vieillissement de la société et des faibles taux d’emploi sur la croissance. La productivité est le principal moteur de la croissance et du bien-être à long terme, car elle permet d’associer les ressources de diverses manières, plutôt que de s’en remettre à une accumulation accrue des ressources en capital et en main-d’œuvre qui font l’objet de rendements d’échelle décroissants (OCDE, 2015[64]). Les écarts importants de revenu par habitant observés entre les pays tiennent essentiellement aux différences de productivité du travail. Le retard de productivité se traduit par des salaires relativement bas et des inégalités plus marquées lorsque la dispersion de la productivité est élevée (Andrews, Criscuolo et Gal, 2016[65]).

Graphique 1.28. La croissance de la productivité est inférieure à celle des pays comparables depuis deux décennies

Taux de croissance annuel moyen entre 2012 et 2019, USD par heure travaillée, à prix constant de 2015 et à PPA

Source : Calculs effectués à partir d’informations extraites de la base de données de l’OCDE sur la productivité.

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La faiblesse de la productivité globale masque des écarts significatifs entre les secteurs, les entreprises et les régions. Depuis le début des années 2010, les gains de productivité dans le secteur manufacturier ont dépassé ceux réalisés dans de nombreux pays européens comparables (Graphique 1.29. ). La sortie des entreprises ayant une croissance de la productivité plus faible, l’entrée d’entreprises plus productives et leur expansion ainsi que la hausse des investissements en R-D ont soutenu cette amélioration (Bugamelli et al., 2018[66]). La plupart des gains de productivité résultent d’une embellie dans les entreprises du secteur manufacturier à la productivité moyenne, et non des plus performantes (Lotti et Sette, 2019[67]). En revanche, dans le secteur des services, la croissance de la productivité est restée négative depuis la crise de la dette souveraine (Graphique 1.29. ), ce qui a pesé sur la croissance de la productivité globale (Giordano, Toniolo et Zollino, 2017[68]) ; (Bugamelli et al., 2018[66]). La croissance de la productivité a marqué le pas dans ce secteur, tant dans les entreprises les plus performantes que dans les moins productives.

Graphique 1.29. Reprise de la productivité dans le secteur manufacturier, mais le secteur des services reste à la traîne

Valeur ajoutée brute par personne occupée, à prix constants, taux de croissance annuel moyen

Note : Dans chaque partie du graphique est indiquée la moyenne simple des données disponibles pour les pays de l’OCDE. Faute de données disponibles, la Colombie, le Mexique et la Turquie sont exclus de cette moyenne dans chacune des deux parties.

Source : Calculs effectués à partir d’informations extraites de la base de données de l’OCDE sur la productivité.

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La dynamique du secteur des entreprises italiennes est faible. Les taux de création d’entreprises sont inférieurs à la moyenne de l’OCDE en Italie (Graphique 1.30). Une fois créées, les entreprises survivent plus longtemps que dans l’ensemble de la zone OCDE en moyenne, mais elles ont également tendance à rester petites et à se développer très lentement (OCDE, 2020[69]) ; en Italie, la proportion d’entreprises à forte croissance reste faible (OCDE, 2020[48]). La tendance des entreprises italiennes à ne pas se développer s’explique par leur capacité à mobiliser des compétences managériales, adopter de nouvelles technologies et investir dans le capital humain (Visco, 2020[70]). Le faible taux de sortie freine la dynamique de réaffectation du capital entre les entreprises, ce qui diminue la productivité globale. Ce faible taux de sortie et les coûts potentiellement irrécupérables en cas de fermeture peuvent avoir, à leur tour, une incidence sur le taux d’entrée de nouvelles entreprises, ainsi que sur leur futur taux de croissance (OCDE, 2020[69]).

Graphique 1.30. Les taux d’entrée et de sortie des entreprises sont loin d’atteindre ceux des autres pays

Taux de création et de disparition de l’ensemble des entreprises, 2018 ou dernière année connue

Note : Le taux de création (disparition) désigne le nombre d’entreprises créées (disparues) au cours de la période de référence, divisé par le nombre d’entreprises en activité. Dans chaque partie est indiquée la moyenne simple des données disponibles pour les pays de l’OCDE. Faute de données disponibles, le Chili, le Costa Rica et les États-Unis sont exclus de cette moyenne dans chacune des deux parties. Les moustaches (traits verticaux) représentent la fourchette entre le premier et le dernier déciles des pays de l’OCDE.

Source : OCDE (2021), Statistiques structurelles sur les entreprises de l’OCDE (base de données).

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L’excès de réglementation a un effet négatif sur la dynamique du secteur, ce qui réduit la concurrence, l’efficacité et la mobilité des salariés entre entreprises (Bambalaite, Nicoletti et von Rueden, 2020[71]). Il creuse l’écart de productivité entre les entreprises les plus performantes et les retardataires (Andrews, Criscuolo et Gal, 2016[65]) ainsi que les marges (Thum-Thysen et Canton, 2017[72]). Des barrières à l’entrée moins élevées et des processus de sortie plus efficaces pourraient stimuler la productivité en permettant un redéploiement des ressources vers les entreprises et les secteurs les plus prometteurs (OCDE, 2019[73]). Des efforts considérables ont été accomplis pour simplifier les nouveaux instruments de réglementation, même si les réformes n’ont pas toujours ciblé les domaines aux plus fortes retombées, ni simplifié les instruments de réglementation en vigueur ou leurs modalités d’application, comme cela est évoqué dans le chapitre 2. En matière de concurrence, le plan national pour la reprise et la résilience met l’accent à court terme sur les principales industries de réseau, ce qui devrait favoriser une accélération des investissements. Il convient également de prêter attention à la concurrence dans le secteur des services.

L’Italie est relativement bien classée à l’aune de l’indicateur global de réglementation des marchés de produits de l’OCDE, et elle a nettement amélioré le cadre relatif aux créations d’entreprises (Graphique 1.31. ). La réglementation demeure toutefois pesante dans le commerce de détail, limitant la promotion des ventes ainsi que les horaires d’ouverture de magasins. Les obstacles à l’entrée dans le secteur des services professionnels sont très élevés (Graphique 1.32. ) et s’ajoutent à des restrictions quantitatives ainsi qu’à des honoraires réglementés. L’élan donné à la dynamique et à la concurrence du secteur par des services en ligne comme Airbnb ou Uber est souvent freiné par la réglementation - qui oblige, par exemple, les chauffeurs à revenir à un point précis ou les propriétaires de logements à respecter des procédures complexes. En Italie, les entrées dans les sous-secteurs des services sont inférieures de 30 % à 50 % aux valeurs de référence internationales (OCDE, 2020[69]). Le taux d’entrée dans les professions réglementées est inférieur à celui des autres professions et les salaires sont supérieurs d’environ 9 % (Mocetti, Rizzica et Roma, 2019[74]). Cela a pour effet de réduire la productivité : selon (Ciapanna, Mocetti et Notarpietro, 2020[42]), la libéralisation du secteur des services italien pourrait induire une augmentation permanente de 4.3 % de la productivité totale des facteurs (PTF) dans le secteur des services et une réduction permanente des marges de 0.7 point de pourcentage. (Bambalaite, Nicoletti et von Rueden, 2020[71]) estiment que l’efficience de la répartition de la main-d’œuvre augmenterait de 0.3 point de pourcentage si la restrictivité des règles d’accès à certaines professions était ramenée par l’Italie au niveau auquel elle s’établit en Suède.

Graphique 1.31. La réglementation des marchés de produits est plus restrictive dans le secteur des services que dans d’autres domaines en Italie

Réglementation des marchés de produits (RMP), Indice variant sur une échelle de 0 à 6, de la réglementation la moins propice à la plus propice à la concurrence, 2018

Note : Les charges administratives sur la création d’entreprises recouvrent les autorisations et permis. Les moustaches (traits verticaux) représentent la fourchette entre le premier et le dernier déciles des pays de l’OCDE.

Source : OCDE (2020), Base de données sur la réglementation des marchés de produits.

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Les pouvoirs publics pourraient favoriser une meilleure diffusion des informations concernant les normes de qualité des produits et services ainsi que des sanctions, au lieu de restreindre les activités ou d’établir des normes pour les professionnels qui les dispensent. Il pourrait s’agir, par exemple, de remplacer les systèmes d’autorisation par des dispositifs de certification qui engendrent moins de distorsion et de tirer parti des plateformes numériques (Bambalaite, Nicoletti et von Rueden, 2020[71]).

Un Conseil de la productivité (voir l’Encadré 1.8) pourrait être particulièrement utile pour cerner et faire connaître les avantages à attendre des réformes relatives à la réglementation, à la concurrence et à d’autres domaines de l’action publique, qui sont les plus adaptées pour renforcer la productivité et contribuer à la réalisation d’autres objectifs. En Italie, ce conseil pourrait étayer la conception et la mise en œuvre des réformes et évaluer les effets positifs en termes de productivité découlant des réformes prévues dans le plan national pour la reprise et la résilience. Il pourrait aussi permettre une application plus cohérente de la loi annuelle sur la concurrence. Instaurée par des dispositions législatives de 2009, elle avait pour but de supprimer chaque année les obstacles à la concurrence ou de la renforcer, en se fondant sur l’avis de l’autorité de la concurrence, mais son application a été limitée. Le projet de 2015 a été édulcoré et adopté en 2017 (Commission européenne, 2017[75]). En 2021, la présentation annuelle de l’autorité de la concurrence a mis l’accent sur les industries de réseau et les investissements, auxquels le plan national pour la reprise et la résilience accorde une large place.

Graphique 1.32. Les restrictions à l’entrée dans les services professionnels sont très fortes

Indicateur des conditions d’accès aux professions réglementées dans les services professionnels

Note : Une valeur de 0 correspond à une absence de réglementation, tandis qu’une valeur de 6 indique que le marché considéré est totalement réglementé. Dans le cas du Canada et des États-Unis, la valeur indiquée est la moyenne simple des indicateurs relatifs à la réglementation en vigueur dans les provinces et les États fédérés, respectivement.

Source : von Rueden, C. et I. Bambalaite (2020), « Measuring occupational entry regulations: A new OECD approach », Documents de travail du Département des Affaires économiques de l’OCDE, n° 1606, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/296dae6b-en.

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Il faut soutenir le développement du numérique pour stimuler la productivité

La culture numérique et l’utilisation des services numériques sont relativement modérées par rapport aux autres pays de l’OCDE. Seuls 44 % des individus âgés de 16 à 74 ans possèdent des compétences numériques de base, contre 57 % dans l’UE. Favoriser un déploiement plus rapide du très haut débit, actuellement très limité (Graphique 1.33. ), pourrait permettre d’accélérer la transformation numérique (Andrews, Nicoletti et Timiliotis, 2018[76]) ; (Gal et al., 2019[77]). Le plan national pour la reprise et la résilience prévoit 6.7 milliards EUR pour les infrastructures à haut débit. La nouvelle stratégie en matière de haut débit vise à généraliser sur tout le territoire italien l’accès à des connexions offrant un débit de 1 gigabit par seconde (Gbit/s) d’ici à 2026, ce qui constitue un objectif plus ambitieux que celui fixé au niveau européen à l’horizon 2030 (Ministère de l’Innovation et de la Transition numérique et Ministère du Développement économique, 2021[78]). Point important, le plan vise à simplifier les procédures d’autorisation concernant les infrastructures et à faire des infrastructures fixes et mobiles à ultra-haut débit des équipements stratégiques. Les chèques innovation destinés dans un premier temps aux ménages à faibles revenus, puis aux autres familles et aux PME, apporteront un soutien aux utilisateurs pour passer du cuivre aux réseaux de fibre optique.

Il est également nécessaire d’investir dans des actifs incorporels complémentaires comme les compétences techniques et managériales, car le manque de qualifications freine le recours aux technologies numériques (Andrews, Nicoletti et Timiliotis, 2018[76]). Plusieurs pays ont incité les PME à accélérer leur transformation numérique en encourageant le recours aux plateformes numériques. L’Australie, la Corée, le Japon et la France apportent tous un soutien aux PME pour faciliter leur transition vers la vente en ligne. En outre, l’incitation actuelle à utiliser les services administratifs en ligne, parallèlement aux changements de comportement induits par le COVID-19, permettra un usage accru des services en ligne (Graphique 1.34. et Encadré 2.10). Le mouvement plus général de transformation numérique des procédures et des services publics s’inscrit dans le cadre des efforts déployés pour améliorer l’efficacité de l’administration publique (voir le Chapitre 2).

Graphique 1.33. L’accès au très haut débit est faible

Pourcentage d’entreprises disposant d’une connexion à très haut débit, 2020 ou dernière année connue

Note : Le très haut débit correspond à une connexion à internet offrant un débit d’au moins 100 Mbits/s. Le graphique indique la moyenne simple des données relatives aux pays de l’OCDE qui y sont représentés.

Source : OCDE (2021), Accès et utilisation des TIC par les entreprises (base de données).

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Graphique 1.34. Il est possible de renforcer l’utilisation des services administratifs en ligne

Utilisation des services administratifs numériques par les particuliers, % des individus âgés de 16 à 74 ans, 2020 ou dernière année connue

Note : Faute de données disponibles, la moyenne simple des données relatives aux pays de l’OCDE n’intègre pas l’Australie, la Corée, les États-Unis le Japon et la Nouvelle-Zélande.

Source : OCDE (2021), Accès et utilisation des TIC par les ménages et les particuliers (base de données).

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Encadré 1.8. Expérience des pays de l’OCDE en matière de recours aux conseils de la productivité pour promouvoir les réformes du secteur public

Un nombre croissant de pays de l’OCDE ont constaté que la création d’organismes permanents, dotés de ressources suffisantes, spécialisés dans l’élaboration des politiques publiques et faisant connaître leurs effets bénéfiques, permet d’accélérer les réformes. Même s’ils sont souvent dénommés « commissions » ou « conseils de la productivité », les autorités leur confient généralement un mandat plus large, qui peut inclure la croissance verte et les questions sociales ainsi que le rôle et l’efficacité du secteur public. Ces organismes évaluent les politiques publiques et les instruments de réglementation relatifs à des domaines spécifiques, qui sont considérés comme prioritaires, et formulent des recommandations de réforme. Ils peuvent cerner des tendances, fournir de solides éléments probants, collecter des données et consulter des parties prenantes. Ce faisant, ils montrent l’opportunité des réformes en présentant clairement leurs avantages, qui sont souvent diffus ou incertains. Ils préconisent une approche à l’échelle de l’ensemble de l’administration, et contribuent ainsi à éviter une fragmentation du processus d’élaboration des politiques publiques entre différents organismes publics ou niveaux d’administration. Ils peuvent servir de plateforme de partage d’idées et contribuer à forger une vision commune, renforçant l’appropriation des réformes au niveau national, y compris dans les organismes publics chargés de leur mise en œuvre.

Ces organismes appartiennent à trois grandes catégories :

1. Des organes d’enquête autonomes, comme les commissions de la productivité en place en Australie, au Chili et en Nouvelle-Zélande. Ils sont généralement dotés de ressources suffisantes, disposent de solides compétences analytiques, sont indépendants et sont mandatés pour mener des enquêtes et des consultations.

2. Des conseils consultatifs, comme le Conseil national de productivité français, le Comité des conseillers économiques (CEA, Council of Economic Advisers) de la Présidence des États-Unis et le Conseil national de la productivité belge. Ceux-ci peuvent exploiter les connaissances disponibles dans plusieurs institutions bien établies, de grande qualité, sans devoir nécessairement constituer leurs propres capacités.

3. Des groupes ad hoc, tels que la Commission de la productivité norvégienne. Ils peuvent être créés pour s’acquitter de mandats temporaires, consistant à se pencher sur des problèmes particuliers.

L’expérience des pays laisse à penser que ces organismes sont généralement plus efficaces lorsqu’ils fonctionnent de manière autonome et disposent de solides compétences internes en matière d’analyse, de consultation et de communication. Des contrôles ou des audits externes occasionnels peuvent contribuer à garantir que ces organismes produisent des analyses solides et pertinentes. Les institutions situées en dehors du périmètre des administrations publiques sont mieux à même de promouvoir des réformes qui remettent en question des avantages acquis et de poursuivre des objectifs stratégiques à long terme. Ainsi, lorsqu’elles examinent la réglementation dans un domaine prioritaire, ces instances fonctionnent en toute indépendance vis-à-vis des autorités de régulation. Elles apportent leur expérience de la consultation de différents groupes, de la quantification des coûts et avantages des politiques publiques et des instruments de réglementation destinés à soutenir la productivité, la compétitivité et une croissance durable, ainsi que de l’identification d’autres approches envisageables.

L’Italie s’est engagée à créer un conseil de la productivité. Il a été recommandé dans les récentes Études économiques de l’Italie (OCDE, 2015[79]) ; (OCDE, 2017[80]) ; (OCDE, 2019[53]) que cet organe soit chargé de conseiller le gouvernement sur les enjeux liés à la productivité, de mieux informer le public sur les réformes, et de nouer le dialogue avec les parties prenantes. De même, le Conseil de l’Union européenne (UE) a recommandé en 2016 que tous les pays de la zone euro mettent en place des conseils nationaux de la productivité. (Conseil européen, 2016[81])

Compte tenu de la complexité de l’administration italienne et de ses multiples échelons, on peut penser que la solution la plus efficace consisterait à mettre en place un organisme autonome doté de capacités d’enquête, ayant des capacités de recherche suffisantes, et pouvant communiquer ses analyses et ses recommandations en toute indépendance. Un groupe d’experts clés pouvant faire réaliser des travaux de recherche et les superviser, en utilisant des ressources et des organismes existants, permettrait d’éviter la création d’une institution supplémentaire. Cette approche est similaire à celle adoptée par d’autres pays de l’UE. Elle pourrait renforcer les capacités de suivre les évolutions en cours, d’évaluer les effets potentiels des différentes options envisageables, de faire émerger un consensus en faveur des réformes, et de favoriser la mise en œuvre de mesures étayant mieux la productivité, la compétitivité, la durabilité et l’inclusivité.

Source : (Banks, 2015[82]); (Renda et Dougherty, 2017[83]) ; (Commission européenne, 2019[84]).

Recommandations antérieures de l’OCDE sur l’augmentation de la productivité, la concurrence et les processus réglementaires

Recommandations antérieures	Mesures prises depuis 2019
Envisager la création une Commission de la productivité chargée de conseiller le gouvernement sur les enjeux liés à la productivité, de mieux informer le public sur les réformes, et de nouer le dialogue avec les parties prenantes.	Aucune mesure n’a été prise.
Réduire la présence de l’État actionnaire, surtout dans les secteurs de la télévision, des transports, des services de fourniture d’énergie et des services publics locaux.	Le programme de privatisation a peu avancé.
Privatiser et libéraliser les secteurs de l’énergie et des transports.	La libéralisation des prix du gaz et de l’électricité a été différée.
Approuver et mettre pleinement en œuvre la réforme de l’administration publique pour ouvrir les services publics locaux à la concurrence	La loi a été adoptée, mais la concurrence est souvent limitée. La réforme des entreprises publiques locales est en cours mais a pris du retard.
Veiller à ce que la législation soit claire, sans ambiguïté et étayée par un meilleur fonctionnement de l’administration publique, en réduisant notamment l’utilisation des décrets législatifs (prévus pour les situations d’urgence).	Le champ d’application de la règle « Golden Power » a été élargi à d’autres secteurs.
Faire un usage élargi et amélioré des analyses d’impact des réglementations, notamment en consultant les parties prenantes ex ante	Pas de changement.
Parachever le cadre de réglementation de l’eau et des autres services publics locaux en veillant à maintenir l’indépendance réglementaire.	Ces compétences relèvent désormais d’un organisme de réglementation spécifique.
Mettre en place un dispositif national de surveillance des domaines de compétence réglementaire des régions (comme le commerce de détail et l’aménagement du territoire).	Pas de changement.

Il faudrait mettre en œuvre le code sur l’insolvabilité qui doit bientôt entrer en vigueur, tout en adoptant des mesures pour renforcer son efficacité

En 2019, l’Italie a entrepris une réforme exhaustive de son droit de la faillite. Cette réforme prévoit des procédures de gouvernance renforcées pour les chefs d’entreprise, des procédures simplifiées facilitant les règlements amiables, ainsi que le recours à un groupe d’experts spécialisés dans les faillites pour faciliter le règlement des différends portés devant la justice (CERVED, 2020[85]). Le système d’alerte précoce vise essentiellement à détecter les risques de faillite en se fondant sur les résultats financiers et les taux de capitalisation des entreprises, dont les seuils varient en fonction de leur taille et de leur statut juridique (Orlando et Rodano, 2020[86]). Les évaluations sont réalisées à la demande de l’entreprise ou peuvent être requises par les créanciers institutionnels ou les organes de contrôle, tels que les commissaires aux comptes. Il appartient ensuite à l’organisme de gestion des défaillances d’entreprises (OCRI, Organismo di Composizione della Crisi d’Impresa) de la chambre de commerce locale de déterminer si des mesures doivent être prises. Des mesures incitatives ont été mises en place pour encourager les entrepreneurs à signaler plus rapidement leurs difficultés. La réforme devait permettre de réduire le temps passé dans les tribunaux et les mécanismes d’alerte précoce devraient contribuer à raccourcir les délais nécessaires pour prendre des mesures correctives concernant les entreprises en difficulté. Ces changements pourraient améliorer les taux de recouvrement dans le cadre des procédures d’insolvabilité, qui sont très bas en Italie (Graphique 1.35). Initialement prévue en 2020, la mise en œuvre de cette réforme a été reportée à septembre 2021 en raison de la crise liée au COVID-19.

Graphique 1.35. Les faibles taux de recouvrement peuvent freiner la création d’entreprises et alourdir le coût des récessions

Taux de recouvrement, en cents par dollar

Note : Le taux de recouvrement est exprimé en cents par dollar recouvrés par les créanciers garantis après une réorganisation, une liquidation ou une procédure de recouvrement de dette (saisie ou mise sous séquestre). La valeur indiquée pour l’OCDE est la médiane de ses pays membres.

Source : Banque mondiale (2020), « Règlement de l’insolvabilité », Doing Business 2020.

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La rationalisation et la numérisation de certains processus d’alerte précoce permettraient d’éviter la surcharge du système. Selon (Orlando et Rodano, 2020[86]), le système d’alerte précoce permettrait de signaler 13 000 entreprises, soit quatre fois plus que le nombre d’entreprises qui seraient normalement identifiées comme présentant un risque d’insolvabilité. Le fait d’automatiser le classement par priorité des dossiers à soumettre à des groupes d’experts en gestion permettrait au système de devenir opérationnel sans être saturé. Les Pays-Bas ont mis en œuvre des réformes concernant la faillite malgré la pandémie, ce qui a permis au système de s’adapter avant l’augmentation du nombre de faillites attendue à la suite de la crise liée au COVID-19. L’envoi d’informations et de lignes directrices non contraignantes et normalisées aux entreprises signalées par le système d’alerte précoce, concernant les options qui s’offrent à elles, avant qu’elles ne doivent être formellement évaluées par la chambre de commerce locale, pourrait permettre d’améliorer les initiatives prises par leurs dirigeants avant que des interventions plus coûteuses et complexes ne soient nécessaires.

L’efficacité de la justice civile doit être améliorée

La réforme du système de justice civile a permis d’abaisser le délai de traitement des affaires civiles en cours de jugement de 13 à 11 mois entre 2014 et 2019 et les procédures civiles en instance devant les tribunaux ont reculé de 23.7 % sur la même période. Les affaires en souffrance dans les cours d’appel et tribunaux ont diminué respectivement de 50 % et 43 % sur cette période (Ministère de la Justice, 2020[87]). Le système reste néanmoins aux prises avec un grand nombre d’affaires en attente (Conseil de l’Europe, 2020[88]). Les affaires contentieuses en matière civile et commerciale se caractérisent toujours par des retards importants et une forte incertitude (Graphique 1.36.). En 2019, les procédures devant la plus haute juridiction italienne ont duré 1 293 jours, ce qui constitue un record en Europe, où leur durée moyenne est de 207 jours (Ministère de la Justice, 2020[87]). Il est essentiel d’améliorer l’efficience du système judiciaire pour accroître la productivité (OCDE, 2019[53]) ; (OCDE, 2017[80]) ; (Ciapanna, Mocetti et Notarpietro, 2020[42]).

Les autorités proposent d’augmenter temporairement les effectifs du système de justice civile, afin de s’attaquer aux affaires en souffrance. La somme de 2.3 millions EUR allouée par le plan national pour la reprise et la résilience semble minime au regard des répercussions de ces dossiers en souffrance, qui aggravent l’incertitude et diminuent les rendements et la productivité. Un montant de 0.5 milliard EUR par an en moyenne sera consacré à 8 000 contrats à durée déterminée et 1 000 magistrats honoraires qui aideront les juges à rédiger les jugements, pendant deux cycles consécutifs de 2.5 ans (Relazione del Ministro sull’amministrazione della giustizia, 2020[89]). Le budget annuel total affecté au système de justice atteint 5.5 milliards EUR pour le personnel.

Les effectifs employés doivent être assortis de méthodes de travail plus efficaces. Le Parlement examine actuellement diverses propositions de réforme du système de justice civile qui devraient être approuvées rapidement afin de limiter l’augmentation probable du nombre de contentieux juridiques différés et du nombre d’affaires judiciaires liées à la crise du COVID. Le projet de loi au parlement comprend des propositions concernant le raccourcissement du temps passé devant les juridictions d’appel, la procédure d’exécution forcée (qui accélèrera les affaires de faillite) et les règles sur les solutions alternatives de règlement des différends, qui ont été abordées dans les études antérieures (OCDE, 2019[53]) ; (OCDE, 2017[80]). Le projet de loi prévoit notamment de faciliter le dépôt et le paiement en ligne exclusifs auprès des tribunaux civils, de réduire le nombre d’affaires nécessitant plusieurs juges et de renforcer le contrôle de la gestion administrative des juges, notamment leur gestion des délais de procédure (Commission européenne, 2020[90]). Une commission a été créée afin d’établir un rapport sur la justice fiscale et les affaires fiscales en souffrance. Des tribunaux spécialisés pourraient réduire les risques de recours. Mieux faire connaître les nombreux mécanismes alternatifs de règlement des différends en Italie pourrait aussi contribuer à réduire la charge de travail et les affaires en souffrance dans les tribunaux.

Graphique 1.36. En pratique, le système judiciaire de l’Italie réduit l’efficacité de son cadre relatif aux droits de propriété

Note : L’indicateur relatif à l’exécution des contrats mesure la durée et le coût du règlement d’un litige commercial par un tribunal local de première instance, et intègre un indice de qualité des procédures judiciaires, qui correspond à la mesure dans laquelle chaque économie a adopté une série de bonnes pratiques favorisant la qualité et l’efficacité du système judiciaire. Sa valeur est d’autant plus faible que l’exécution des contrats est difficile. Les indices correspondent aux enquêtes réalisées par des experts dans certaines villes ; dans le cas de l’Italie, il s’agit de Rome. Les données se rapportent à 2018/19. Le dernier cycle de collecte des données a été achevé en mai 2019.

Source : Banque mondiale (2020), « Règlement de l’insolvabilité », Doing Business 2020.

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Recommandations antérieures de réformes de l’OCDE relatives à la justice civile et à la faillite

Recommandations antérieures	Mesures prises depuis 2019
Poursuivre la rationalisation du système judiciaire, en renforçant la spécialisation des tribunaux le cas échéant ; recourir davantage à la médiation ; et améliorer le suivi du fonctionnement des tribunaux	Des systèmes numériques ont été adoptés dans certaines affaires civiles. La médiation a été encouragée mais son utilisation reste limitée. De nouveaux juges ont été nommés et peuvent être déployés au cas par cas là où les besoins sont les plus importants. Recrutement régulier de 300 juges et magistrats par an.
Achever la réforme du régime d’insolvabilité.	Le régime d’insolvabilité sera mis en œuvre à partir de septembre 2021.

La lutte contre la corruption pourrait contribuer à renforcer la confiance

Le régime juridique italien de lutte contre la corruption, considérablement renforcé en janvier 2019 avec la loi anticorruption (« spazza corrotti »), très strict, vise à dissuader les personnes morales et physiques de se livrer à la corruption en prévoyant de très longues peines de prison, de nouvelles dispositions pour mener des opérations d’infiltration et inciter les témoins à coopérer, ainsi qu’un alourdissement des sanctions en cas de corruption dans le secteur privé (Maggio, 2020[91]) ; (Commission européenne, 2020[90]) ; (Nations Unies, 2018[92]). Malgré ces efforts, le niveau de corruption perçue reste élevé et la confiance dans les institutions faible (Graphique 1.37). Mettre davantage l’accent sur l’adoption de règles plus simples, mises en application plus efficacement, comme on le verra au chapitre 2, pourrait permettre de simplifier les conditions d’activité des entreprises, d’alléger le poids des exigences qui pèsent sur les fonctionnaires et, partant, de limiter l’étendue de la corruption.

Graphique 1.37. Le niveau de corruption perçue est encore élevé par rapport à d’autres pays de l’OCDE

Note : La partie B du graphique présente des estimations ponctuelles et leur marge d’erreur. La partie D met en évidence les sous-composantes par secteur de l’indicateur de « Maîtrise de la corruption » du Projet Varieties of Democracy (V-Dem).

Source : Partie A : Transparency International ; Parties B et C : Banque mondiale, Indicateurs mondiaux de gouvernance ; Partie D : Institut V-Dem ; Université de Göteborg ; et Université de Notre-Dame.

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Pour que le niveau de corruption perçue s’améliore, il est nécessaire de contrôler davantage l’intégrité et la transparence des hauts fonctionnaires détenteurs de pouvoirs, tels que les magistrats ou les hommes et femmes politiques (Cantone et Caringella, 2017[93]) ; (Carelli, 2019[94]). Le cadre juridique relatif au lobbying, fragmentaire et opaque, ne peut éliminer les risques de conflits d’intérêts liés au recours de plus en plus généralisé aux financements privés des partis politiques. Une étude de 2019 a montré les limites de l’autodiscipline exercée par les magistrats ; il est donc nécessaire d’améliorer les normes d’intégrité et les garanties dans ce domaine en vigueur au sein de leur organisme de tutelle. Pour préserver l’indépendance et l’impartialité réelles et supposées du pouvoir judiciaire, il conviendrait de mettre en œuvre des règles strictes relatives à la participation des magistrats à la vie politique (Commission européenne, 2020[90]) ; (Carelli, 2019[94]). Il faut également mettre en place des systèmes contraignants de déclaration de patrimoine et de contrôle des hauts fonctionnaires (Nations Unies, 2018[92]).

Graphique 1.38. L’Italie a pris des mesures efficaces pour lutter contre le blanchiment de capitaux

Note : La partie A du graphique offre un aperçu de l’évaluation globale de la mise en œuvre concrète de l’échange de renseignements à des fins fiscales, réalisée dans le cadre des examens par les pairs du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales. Ces examens par les pairs permettent d’évaluer la capacité des juridictions membres du Forum de garantir la transparence de leurs entités et constructions juridiques, et de coopérer avec les autres administrations fiscales conformément à la norme reconnue à l’échelle internationale. Le graphique illustre les résultats du premier cycle d’examens, sachant qu’un deuxième cycle est en cours. La partie B du graphique correspond aux notations attribuées au pays considéré dans le cadre du processus d’évaluation mutuelle du Groupe d’action financière (GAFI), qui est mené pour chacun de ses membres afin d’évaluer la mesure dans laquelle ils appliquent les Recommandations du GAFI. Ces notations indiquent le niveau d’efficacité des mesures prises par ce pays au regard de 11 résultats immédiats. « Enquêtes et poursuites¹ » se rapporte au blanchiment de capitaux. « Enquêtes et poursuites² » a trait au financement du terrorisme.

Source : Calculs effectués par le Secrétariat de l’OCDE à partir de données provenant du Forum mondial de l’OCDE sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales ; et Groupe d’action financière (GAFI) de l’OCDE.

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La formation d’une large alliance anticorruption début 2021 est une bonne chose. Son efficacité dépendra de la capacité de ses membres à traduire en actes ses recommandations. Une équipe d’experts universitaires issus de divers domaines, présidée par un représentant du ministère public et le gouverneur de la Banque d’Italie, réfléchira aux questions soulevées dans le plan national pour la reprise et la résilience, telles que : la qualité de la réglementation des marchés publics ; la simplification des règles et procédures ; la qualité des contrôles administratifs et comptables ; l’utilisation des technologies numériques pour limiter l’ampleur de la corruption ; les lacunes des réglementations ayant trait aux activités de lobbying ; les conflits d’intérêts (Relazione del Ministro sull’amministrazione della giustizia, 2020[89]).

Faire progresser l’emploi, en particulier chez les femmes et les jeunes

Il faut rehausser l’intensité d’emploi de la croissance pour remédier durablement à la faiblesse du niveau de l’emploi et à l’ampleur du chômage de longue durée (Graphique 1.39). La principale stratégie pour l’emploi des pouvoirs publics a consisté à réduire temporairement le coût du travail pour les entreprises. Pour étayer le plan national pour la reprise et la résilience, le gouvernement a accordé des allègements de cotisations de sécurité sociale pour une durée de 18 à 36 mois aux entreprises conservant ou recrutant des travailleurs dans le sud, ainsi qu’à celles embauchant des jeunes et des femmes sous contrat permanent dans tout le pays de 2021 à 2023. Il a aussi pérennisé le crédit d’impôt sur les revenus du travail dont le montant peut aller jusqu’à 1 200 EUR par an, contribuant ainsi à réduire le coin fiscal sur les revenus du travail de près de 2 points de pourcentage.

Graphique 1.39. L’accès à l’emploi est profondément inégal et le chômage est persistant

Source : ISTAT ; et OCDE (2021), Statistiques de la population active (base de données).

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Les récents allègements temporaires de prélèvements obligatoires réduisent de manière bienvenue l’ampleur du coin fiscal sur les revenus du travail, qui place l’Italie au cinquième rang des pays de l’OCDE. Des baisses de cotisations sociales devraient contribuer à réduire le coin fiscal pour les travailleurs concernés et à améliorer leurs perspectives d’emploi (Graphique 1.40). D’après des données récentes, les aides à l’embauche ont des effets positifs en Italie : (Sestito et Viviano, 2018[95]) estiment qu’une mesure de 2015 a soutenu 20 % des créations d’emplois ayant eu lieu au premier semestre de 2015, tandis que (Brunetti et al., 2020[96]) parviennent à la conclusion que les mesures d’incitation en faveur de l’emploi adoptées en 2017 ont entrainé une hausse des embauches de 6.5 % dans l’industrie et de 4 % dans les services. En France également, les aides à l’embauche ont été jugées efficaces pour favoriser la création de nouveaux emplois lorsque l’économie commence à sortir d’une phase de récession. (Cahuc, Carcillo et Le Barbanchon, 2019[97]) ont constaté des effets particulièrement positifs sur les travailleurs faiblement rémunérés en 2009, tandis que (Martin et Rathelot, 2021[98]) et (Dares, 2021[99]) ont rapporté des effets positifs sur l’emploi des jeunes à la suite des mesures liées au COVID-19. Des données sur l’impact à long terme des aides à l’embauche en France laissent néanmoins à penser qu’elles sont moins susceptibles de favoriser la création d’emplois si elles sont maintenues indéfiniment (Cahuc, Carcillo et Le Barbanchon, 2019[97]).

Au lieu de recourir à des aides à l’embauche, les autorités pourraient procéder à une réduction pérenne du coin fiscal sur le travail, fondée sur une baisse des cotisations de sécurité sociale ou un réaménagement du régime d’imposition des revenus des personnes physiques, afin de favoriser une hausse des taux d’activité et d’emploi. Les seuils d’admission au bénéfice de nombreux crédits d’impôt, allocations et transferts se caractérisent par une forte dégressivité, ce qui se traduit par des taux marginaux d’imposition effectifs élevés et des effets de contre-incitation au travail, en particulier pour les travailleurs faiblement rémunérés (UPB, 2021[100]). Une diminution plus progressive des prestations liées à l’exercice d’un emploi à mesure que les revenus augmentent renforcerait l’équité et les incitations des bénéficiaires ayant des revenus modestes à travailler davantage pour et gagner plus. (OCDE, 2019[53])

L’avantage fiscal mensuel de 100 EUR lié à l’exercice d’un emploi, qui a été mis en place en 2021, se présente sous la forme de crédit d’impôt, et son barème de dégressivité va de pair avec une évolution beaucoup plus graduelle du taux marginal d’imposition effectif des bénéficiaires que celui du dispositif précédent. À partir de 2023, il est prévu d’allouer 7 milliards EUR (0.4 % du PIB) à l’allocation universelle pour enfant dont la création est projetée, qui combinera un ensemble d’incitations et sera disponible sous la forme d’un crédit d’impôt ; le nombre de travailleurs pouvant en bénéficier sera ainsi plus élevé. Bien que sa conception ne soit pas encore finalisée, elle visera à éviter les fortes hausses des taux marginaux d’imposition effectifs. Il a été proposé d’adopter un dispositif d’ajustement à titre provisoire jusqu’à la mise en place du dispositif officiel en 2022. Bon nombre de ces prestations étant déterminées sur la base des revenus des ménages, elles peuvent générer des taux marginaux effectifs d’imposition élevés pour les deuxièmes apporteurs de revenus, les dissuadant d’entrer sur le marché du travail. Dans de nombreux systèmes fiscaux de l’OCDE, le second apporteur de revenus a un taux d’imposition effectif inférieur à celui du premier apporteur pour la plupart des taux.

En s’attelant aux politiques sociales, il serait possible de renforcer la participation des femmes au marché du travail. En ce qui concerne les femmes des classes d’âge de forte activité, le fait d’être parent exerce une influence déterminante sur la décision d’entrer sur le marché du travail. En 2020, 70 % des femmes âgées de 25 à 49 ans sans enfant exerçaient un emploi, contre 55 % du même groupe d’âge avec au moins un enfant de moins de 6 ans. Cette situation résulte de l’absence ou de l’insuffisance de mesures sociales telles que les structures d’accueil des jeunes enfants ou des personnes âgées, un problème particulièrement marqué dans le Sud (ISTAT, 2020[101]) ; (Ferragina, 2020[102]). Pour accélérer et améliorer le déploiement des services d’accueil des jeunes enfants, les autorités devraient augmenter le nombre de structures disponibles, tout en assurant un suivi de leur qualité et la diffusion d’informations cohérentes à ce sujet, comme indiqué au chapitre 2. Pour favoriser l’accès à des structures d’éducation et d’accueil des jeunes enfants (EAJE) de qualité, il est prévu dans le plan national pour la reprise et la résilience d’affecter 4.6 milliards EUR supplémentaires aux dépenses consacrées à l’EAJE.

Graphique 1.40. Les coins fiscaux sur le revenu sont maintenant proches de la moyenne de l’UE pour les travailleurs ayant bénéficié des récentes réformes adoptées en Italie

Coin fiscal moyen sur le travail, 2019

Note : La mention « Italie, y compris le crédit d’impôt et la baisse de cotisations sociales de 2021 » ne concerne que les salariés pouvant bénéficier de ces mesures, et non l’ensemble de la population active. Les valeurs indiquées pour l’UE-22 et l’OCDE sont des moyennes simples. Les moustaches (traits verticaux) représentent la fourchette entre le premier et le dernier déciles des pays de l’OCDE. Les triangles (« Italie, y compris le crédit d’impôt et la baisse de cotisations sociales de 2021 ») représentent une simulation de l’effet du crédit d’impôt destiné aux salariés et de l’allègement des cotisations patronales de sécurité sociale de 6 000 EUR maximum par an accordé aux entreprises embauchant des femmes, des personnes de moins de 35 ans et des travailleurs dans les régions méridionales, tels qu’ils sont prévus par le plan national pour la reprise et la résilience. Le coin fiscal sur le travail désigne l’écart entre le coût total du travail que représente un salarié pour son employeur et la rémunération nette effectivement perçue par ce salarié, rapporté à son coût total du travail. On le calcule en tenant compte des impôts sur les revenus du travail acquittés, des crédits d’impôt obtenus et des cotisations de sécurité sociale versées par les salariés et les employeurs. Sont également pris en compte le type de ménage auquel appartient le salarié et son niveau de rémunération, qui est exprimé en pourcentage du salaire moyen dans le pays considéré.

Source : Base de données fiscales de l’OCDE ; ministère italien de l’Économie et des Finances ; et estimations de l’OCDE pour 2021.

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Il conviendrait de prendre davantage en considération les autres moyens de réduire les coûts non salariaux du travail. Alors que l’interdiction temporaire des licenciements pendant la crise liée au COVID-19 était une contrepartie au renforcement de la protection des salaires, certaines données laissent à penser qu’une réduction des coûts de licenciement peut en fait renforcer l’emploi. La loi sur le marché du travail (dite « Jobs Act ») a introduit une nouvelle forme de contrat, qui a réduit l’incertitude relative aux coûts de licenciement potentiels pour les entreprises de plus de 15 salariés. Ce contrat a permis une évolution durable de la propension de ces entreprises à conclure des contrats à durée indéterminée (Sestito et Viviano, 2018[103]) ; (Pigini et Staffolani, 2021[104]). En revanche, les petites entreprises qui n’ont pas eu cette possibilité ont eu tendance à recourir aux emplois temporaires en l’absence de cotisations de sécurité sociale avantageuses (Sestito et Viviano, 2018[103]).

La main-d’œuvre hautement qualifiée est moins exposée au risque de chômage de longue durée et renforce les capacités d’innovation et de croissance des entreprises. En Italie, les jeunes enregistrent des taux d’abandon des études élevés et de mauvais résultats scolaires ; ces problèmes sont plus marqués dans le sud où la qualité de l’enseignement est inférieure (OCDE, 2019[53]). Le plan national pour la reprise et la résilience alloue des ressources supplémentaires aux établissements scolaires. Les efforts devraient être concentrés sur la modernisation des infrastructures ainsi que sur le soutien à la formation et à la motivation des enseignants (Visco, 2020[70]). Les compétences en sciences, technologie, ingénierie et mathématiques (STEM) doivent faire l’objet d’une attention particulière. Le recrutement récent de 3 000 enseignants dûment qualifiés en STEM qui débuteront en septembre 2021 va dans le bon sens. La réforme de l’enseignement technique professionnel doit être plus ambitieuse compte tenu de sa réussite dans l’accompagnement des jeunes pour trouver un emploi.

Élargir l’accès à la formation des adultes

L’amélioration du niveau des qualifications de la population active actuelle est également une nécessité urgente. Selon les estimations de l’OCDE, 15.2 % des emplois en Italie sont exposés à un risque d’automatisation élevé tandis que 35.5 % supplémentaires pourraient se voir profondément transformés (Nedelkoska et Quintini, 2018[105]). Les niveaux de qualification des adultes sont faibles (Graphique 1.41. ) et 25 % seulement des adultes participent à des activités de formation liées à l’emploi, soit un peu plus de la moitié de la moyenne de l’OCDE. Les fonds pour la formation ont diminué en proportion du PIB. Bien qu’elles soient désormais alignées sur la moyenne de l’OCDE, les dépenses globales par chômeur comptent parmi les plus faibles de l’OCDE (Graphique 1.41. ). Il est nécessaire d’adopter une stratégie visant dans un premier temps à améliorer, puis à renforcer les ressources allouées à la formation dans un cadre budgétaire très contraint.

Graphique 1.41. Les dépenses consacrées aux politiques actives du marché du travail (PAMT) ont augmenté, mais il faut aller plus loin pour remédier au chômage élevé et aux déficits de compétences

Note : Dans la partie B du graphique, la valeur indiquée pour l’OCDE est la moyenne des données relatives aux pays qui y sont représentés.

Source : OCDE (2021), Statistiques sur les programmes du marché du travail (base de données) ; OCDE (2021), Statistiques de la population active (base de données) ; OCDE (2020), Statistiques sur les comptes nationaux (base de données) ; OCDE (2019), Perspectives de l’emploi de l’OCDE ; OCDE (2019), L’importance des compétences : Nouveaux résultats de l’évaluation des compétences des adultes, Annexe A.

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Les fonds pour la formation assurent l’essentiel de la formation des travailleurs. Bien qu’il s’agisse d’une composante importante des coûts salariaux, le taux d’utilisation de ces fonds est faible, surtout parmi les petites entreprises – seulement 6.2 % d’entre elles ont recours à ces fonds, contre 64.1 % des entreprises de plus de 1 000 salariés (OCDE, 2019[106]). La lourdeur des démarches administratives, les coûts d’opportunité élevés des travailleurs en formation, l’absence de culture de la formation parmi les dirigeants des petites entreprises et la méconnaissance de ces fonds limitent leur utilisation par les petites entreprises (OCDE, 2021[107]) ; (OCDE, 2019[53]). La formation est souvent procédurale, laissant une large place à la sécurité et l’hygiène au travail plutôt qu’aux compétences techniques malgré les niveaux relativement faibles de formation au numérique dans les entreprises (Graphique 1.42.). Une plus grande attention devrait être accordée aux compétences numériques. Il serait notamment possible de privilégier les comptes personnels de formation au lieu d’adopter une approche centrée sur l’entreprise pour déterminer les besoins de formation, et de faire en sorte que les fonds pour la formation offrent des cours plus normalisés aux employés de PME, afin de simplifier le processus de demande et d’approbation. Le système national de certification des compétences pourrait jouer un plus grand rôle en matière de reconnaissance de la formation en cours d’emploi et d’identification des besoins des travailleurs.

Graphique 1.42. La formation au numérique dispensée par les entreprises à leurs salariés est insuffisante

Pourcentage d’entreprises dispensant à leurs salariés une formation aux TIC, selon leur taille, 2020 ou dernière année connue

Note : Entreprises d’au moins 10 salariés ayant dispensé tout type de formation pour développer leurs compétences liées aux technologies de l’information et de la communication (TIC) au cours des 12 derniers mois. La valeur indiquée pour l’OCDE est la moyenne des données relatives aux pays représentés sur le graphique.

Source : OCDE (2020), Accès et utilisation des TIC par les entreprises (base de données).

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Les partenaires sociaux, qui gèrent les fonds pour la formation, pourraient accorder aux PME des remboursements plus rapides et à des taux plus élevés et simplifier les procédures de demande (OCDE, 2021[107]). En mettant davantage l’accent sur la formation à la gestion, il serait possible d’améliorer les pratiques des PME en matière d’investissement et d’embauche (Visco, 2020[70]). Pour contribuer à alléger les coûts de formation des entreprises, le gouvernement a mis en place le fonds pour les nouvelles compétences (Fondo Nuove Competenze) dans le cadre de la loi de finances 2020. Outre les deux milliards EUR prévus par le plan national pour la reprise et la résilience, ce fonds prévoit d’indemniser les entreprises pour le temps consacré par leurs salariés à la formation. Bien que la formation représente un coût considérable pour les petites entreprises, il n’est pas certain qu’elles puissent utiliser ce dispositif (OCDE, 2021[107]). Le fait de réserver une partie du fonds aux PME selon le principe du « premier venu, premier servi », parallèlement à des procédures de demande simplifiées, pourrait améliorer la probabilité que les microentreprises et les petites entreprises les utilisent. Un accompagnement ou des réseaux permettraient de sensibiliser les PME aux outils à leur disposition pour planifier et mettre en œuvre la formation de leurs salariés (OCDE, 2021[107]).

Les services publics de l’emploi doivent être mieux gérés

Les services publics de l’emploi constituent un outil potentiel important de formation et de placement des chômeurs. En Italie, leur bon fonctionnement est entravé par des structures organisationnelles manquant de clarté, des écarts de performance importants entre régions et un niveau de financement insuffisant. Dans le cadre du plan national pour la reprise et la résilience, les autorités ont proposé un nouveau programme national de garantie de l’employabilité des travailleurs (GOL, Garanzia di occupabilità dei lavoratori), à l’intention des chômeurs et des salariés des entreprises en procédure de restructuration ou de faillite (« en transition »). L’objectif de ce dispositif est d’améliorer le profilage et la sélection de formations correspondant aux possibilités d’emploi. Il s’appuie largement sur les progrès accomplis dans le cadre du système national de certification des compétences, qui permet la reconnaissance des acquis de l’expérience. Le cadre institutionnel sera déterminant pour la réussite du projet. Comme le souligne le chapitre 2, on pourrait obtenir de meilleurs résultats en améliorant la communication et la coopération entre les régions et les prestataires publics et privés, en recrutant un personnel plus qualifié et en exploitant les possibilités offertes par le numérique, notamment pour l’enregistrement et le soutien en ligne ainsi que l’utilisation d’outils efficaces de gestion de bases de données et de communication. Des pays comme l’Autriche et les Pays-Bas ont utilisé des outils numériques, notamment des canaux informels comme des vidéos de formation et tests auxquels il est possible d’accéder librement via les sites des services publics de l’emploi (OCDE, 2020[108]) ; (OCDE, 2020[108]).

Recommandations antérieures de l’OCDE visant à renforcer l’emploi et les compétences

Recommandations antérieures	Mesures prises depuis 2019
Réduire le coin fiscal sur les revenus d’activité pour les travailleurs faiblement rémunérés et les deuxièmes apporteurs de revenu, en réduisant les cotisations patronales de sécurité sociale et en réformant le système de prélèvements et de prestations, tout en préservant la progressivité du système fiscal.	La dernière loi budgétaire a prolongé de 4 années supplémentaires la réduction des cotisations de sécurité sociale pour les travailleurs du Sud. Les entreprises qui recruteront de nouveaux salariés de moins de 36 ans entre 2021 et 2023 pourront bénéficier d’une réduction des cotisations de sécurité sociale de 100 %, dans la limite de 6 000 EUR. En 2021 et 2022, les employeurs qui recruteront des femmes pourront également bénéficier de cette réduction de 100 %, mais pendant une période plus courte (18 mois pour un emploi à temps plein et 12 mois pour un emploi temporaire).
Accroître l’offre de services d’accueil des très jeunes enfants de qualité et d’un coût abordable au regard du salaire moyen, en donnant la priorité aux régions où le taux d’emploi des femmes est faible.	L’État a prévu d’accroître le financement budgétaire alloué aux structures d’EAJE et d’augmenter le nombre de places dans le Sud.
Élaborer et mettre en œuvre un plan pluriannuel pour refondre les services publics de l’emploi, en faisant appliquer des normes de service minimales et en augmentant les investissements dans les systèmes informatiques, les outils de profilage et les ressources humaines. Accroître l’efficience des services publics de l’emploi en abaissant le ratio demandeurs d’emploi/conseillers. Recourir à des outils de profilage et à des conseillers spécialisés.	Le nombre de conseillers pour soutenir la recherche d’emplois a été augmenté, mais les résultats sont mitigés.
Accorder à l’Agence nationale pour les politiques actives du marché du travail (ANPAL, Agenzia Nazionale per le Politiche Attive del Lavoro) le pouvoir de restructurer les services publics de l’emploi qui sont de manière répétée en deçà des objectifs de performances définis d’un commun accord. Conférer à l’ANPAL le pouvoir de coordonner les agences locales du service public de l’emploi et fixer des normes nationales pour les services d’aide à la recherche d’emploi et de formation. Procéder à une évaluation systématique de l’effet sur le marché du travail des programmes d’activation et affecter des financements à ceux qui donnent de bons résultats	L’ANPAL fournit des lignes directrices relatives aux normes de qualité minimales des services publics de l’emploi, mais son pouvoir d’influence sur les résultats des services publics de l’emploi reste limité.
Faciliter la mobilité de la main-d’œuvre entre les régions, les professions et les secteurs au moyen de mécanismes de reconnaissance des compétences et d’évaluation des compétences.	La certification des compétences gagne du terrain parmi les parties prenantes aux Fonds de formation. Le système national de certification des compétences (« Linee guida del sistema Nazionale di Certificazione delle Competenze ») est entré en vigueur en janvier 2021.
Renforcer le système d’enseignement et de formation professionnels (EFP) postsecondaire sur le modèle des Istituti Tecnici Superiori. Établir un organisme national chargé de l’EFP, auquel participeront les entreprises et les parties prenantes afin d’améliorer la formation.	Les enveloppes budgétaires de l’EFP ont augmenté, mais restent relativement modestes. Aucun organisme national n’a encore été établi. Cependant, les relations entre les entreprises et les principaux acteurs sont en train d’être renforcées afin de mieux établir le lien entre le volet formation de l’EFP et l’apprentissage.
Définir des normes minimales de qualité des formations à l’intention des entreprises qui accueillent des apprentis et des stagiaires.	Aucune mesure n’a été prise.
Axer la formation permanente sur les personnes peu qualifiées en facilitant leur intégration dans le système d’enseignement formel au moyen de programmes postsecondaires à temps partiel d’EFP.	Un programme pilote est en cours dans les services publics de l’emploi et dans les centres régionaux d’éducation des adultes, dont l’objet est l’auto-évaluation des adultes sur la base du Programme pour l’évaluation internationale des compétences des adultes (PIAAC).
Développer les compétences numériques à tous les niveaux des systèmes d’éducation et de formation.	Les compétences numériques ont été développées dans le cadre des programmes scolaires nationaux. Des crédits d’impôt pour la formation des travailleurs ont été prévus dans le cadre du plan Transizione 4.0 / Impresa 4.0, mais une formation au numérique spécifique n’est pas obligatoire.
Recommandations antérieures	Mesures prises depuis 2019
Pour le personnel enseignant, élaborer un système fondé sur la carrière doté d’un dispositif d’évaluation des enseignants efficace qui permette d’attirer et retenir les professionnels les plus compétents et d’améliorer leurs perspectives de carrière.	Des financements continuent d’être alloués aux besoins de formation des enseignants et à leur développement professionnel.
Établir des partenariats entre les établissements scolaires et les entreprises pour offrir aux élèves des formations en milieu de travail de bonne qualité, ainsi qu’il est prévu dans la réforme « Buona Scuola ».	Depuis 2018/2019, les instituts professionnels et les acteurs régionaux de l’enseignement et de la formation professionnels font partie du réseau national d’établissements d’enseignement professionnel.

Une réforme fiscale pourrait financer une réduction du coin fiscal sur le travail

En Italie, les recettes fiscales ont représenté 42.4 % du PIB en 2019, ce qui est considérable au regard de la moyenne de l’OCDE qui s’établissait à 33.8 %. Revoir leur composition en réduisant les impôts les plus dommageables pour la croissance peut stimuler la croissance économique (Arnold et al., 2011[109]) ; (Brys et al., 2016[110]). L’assiette fiscale de l’Italie prévoit une pondération des cotisations de sécurité sociale plus élevée que dans les autres pays de l’OCDE, ce qui pèse lourdement sur l’embauche tandis que les impôts sur la consommation, les successions et les donations sont faibles (Graphique 1.43). L’incidence de l’impôt sur le revenu des personnes physiques sur les personnes à revenu intermédiaire s’est accrue (UPB, 2021[100]). Les ménages les plus riches ont bénéficié d’exonérations plus élevées et de taux marginaux effectifs plus faibles en matière de droits de succession (OCDE, 2021[111]) (OCDE, 2018[112]).

Graphique 1.43. La structure fiscale de l’Italie repose moins sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et davantage sur les cotisations de sécurité sociale que celles de pays comparables

Pourcentage des recettes fiscales totales, 2019

Note : Faute de données disponibles, la moyenne simple des données relatives aux pays de l’OCDE n’intègre pas le Costa Rica.

Source : OCDE (2021), Recettes fiscales (base de données).

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La réforme fiscale devrait accorder la priorité à un plus grand respect des obligations fiscales et à un réaménagement de la composition des impôts dans une optique plus favorable à la croissance. Les impôts sur la consommation sont généralement plus favorables à la croissance que les impôts sur le travail (Arnold et al., 2011[109])– mais, en Italie, l’obstacle principal à la hausse des recettes de TVA est le respect des obligations. En 2018, selon les autorités, l’écart entre les impôts dus et les impôts versés a représenté 5.9 % du PIB (Ministère de l’Économie et des Finances, 2020[113]). Près d’un tiers de cette somme était dû au déficit de 33.3 milliards des recettes de TVA. L’accélération de la transformation numérique à la suite de la crise du COVID permettrait de mettre un frein au non-respect des obligations, après l’adoption de la facturation électronique qui a permis de générer 2.1 milliards EUR de paiements supplémentaires en 2018 (Ministère de l’Économie et des Finances, 2020[113]). En outre, le seuil d’exemption de la TVA qui est parmi les plus élevés des pays de l’OCDE (OCDE, 2020[114]) pourrait être abaissé progressivement avec le temps. Les progrès des technologies numériques, l’aide généreuse de l’État en faveur des investissements technologiques et les efforts entrepris pour limiter l’utilisation des espèces comme moyen de paiement devraient alléger les contraintes que représente le respect des règles pour les entreprises.

Les droits de succession ont généralement des effets plus limités sur l’épargne que les autres impôts prélevés sur les contribuables fortunés, ainsi que des effets positifs sur les héritiers, qui sont incités à travailler, et sur les dons de nature caritative (OCDE, 2021[111]). Les droits de succession sont faibles en Italie (Graphique 1.43) et ils sont assortis d’un seuil d’exonération relativement élevé (Graphique 1.44) (OCDE, 2021[111]). (Acciari et Morelli, 2021[115]) estiment que les successions et donations se sont hissées de 8.4 % du revenu national en 1995 à 15.1 % en 2016, tandis que les recettes de droits de succession sont passées de 0.14 % à 0.06 % des recettes fiscales totales. Les droits de succession peuvent avoir un impact négatif sur la probabilité de transmission des entreprises familiales, mais ils peuvent aussi limiter les risques de transmission de capital à des héritiers moins qualifiés (OCDE, 2021[111]). L’Irlande accorde aux bénéficiaires une exemption à vie sur le transfert de patrimoine, ce qui favorise une plus grande équité. En sus d’une hausse des droits de succession, une augmentation des recettes d’impôts sur la propriété immobilière permettrait d’accroître les recettes fiscales tout en limitant l’effet de freinage induit sur l’investissement et l’activité. Si la valeur imposable des biens immobiliers était plus étroitement liée à leur valeur vénale, conformément aux recommandations antérieures de l’OCDE, il pourrait en résulter un accroissement des recettes et une plus grande équité (OCDE, 2019[53]) ; (Cammeraat et Crivelli, 2020[116]). Les taux marginaux d’imposition effectifs des biens immobiliers sont nettement inférieurs à ceux des autres actifs (Graphique 1.45.).

Graphique 1.44. Les seuils d’exonération des droits de succession appliqués en Italie sont élevés par rapport à ceux observés dans les pays comparables de l’OCDE et par rapport aux legs moyens reçus

Note : Partie A : Les seuils d’exonération fiscale sont indiqués en USD de 2020. En Hongrie, en Lituanie, en Pologne, au Portugal, en Slovénie et en Suisse, les enfants du donateur sont exonérés de droits de succession. Dans ce graphique, on part de l’hypothèse que les bénéficiaires sont des adultes et ne sont pas invalides. Belgique : se rapporte à la Région de Bruxelles-Capitale. Luxembourg : les seuils d’exonération dépendent de la valeur de la succession ; les enfants sont exonérés d’impôt sur l’héritage qu’ils se seraient vu recevoir en vertu de la loi sur les successions ab intestat (sans testament), c’est-à-dire sur une part de la succession, et sont imposés au-delà de ce montant. Suisse : se rapporte au canton de Zurich. Royaume-Uni : on part de l’hypothèse que le donateur utilise l’abattement sur la succession de sa résidence (residence nil-rate band), mais pas l’abattement transférable (transferable nil-rate band) (qui peut être appliqué si le conjoint du donateur est déjà décédé et n’avait pas fait entièrement usage de l’abattement dont il était en droit de bénéficier). Partie B : Les données de 2015 sur les héritages et les donations moyens reçus sont tirées de la base de données de l’OCDE sur la distribution des richesses (oe.cd/wealth).

Source : OCDE (2021), Impôt sur les successions dans les pays de l’OCDE, https://doi.org/10.1787/33d40568-fr.

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Graphique 1.45. Taux marginaux d’imposition effectifs des biens immobiliers

Taux marginaux d’imposition effectifs par type d’actif, 2016

Note : Faute de données disponibles, la moyenne simple des données relatives aux pays de l’OCDE n’intègre pas le Costa Rica.

Source : OCDE (2018), Taxation of Household Savings.

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Les dépenses fiscales ont constitué un outil important pour faire face à la crise liée au COVID-19, puisque 69 nouvelles mesures ont été mises en œuvre (Ministère de l’Économie et des Finances, 2020[117]), mais une fois que la reprise sera engagée, elles devraient être rationalisées. Les dépenses fiscales totales devraient s’élever à 68.1 milliards EUR en 2021, et d’après les prévisions du gouvernement, leur coût devrait ensuite diminuer légèrement pour s’établir à 65.1 milliards EUR en 2023 (Senato della Repubblica et Camera dei Deputati, 2021[118]). Au total, près de 180 dépenses fiscales concernent l’impôt sur le revenu des personnes physiques, ce qui représente un montant annuel moyen de 40 milliards EUR de dépenses fiscales entre 2021 et 2023 (Bratta, 2021[119]). Il conviendrait d’évaluer leurs effets redistributifs, et de déterminer si le meilleur moyen d’atteindre les objectifs visés par les pouvoirs publics est une exonération fiscale, ou s’il vaut mieux recourir à d’autres instruments. Une augmentation des dépenses publiques, des instruments de réglementation mieux conçus, une sécurité juridique accrue ou une meilleure coordination entre les différents échelons de l’administration pourraient être plus efficaces, comme indiqué au chapitre 2. Un régime de déduction fiscale simplifié pourrait aussi faciliter l’identification des impôts dus par les travailleurs indépendants mais non recouvrés, dont le montant est estimé à 31.7 milliards EUR.

Pour faciliter le recouvrement des impôts, une plateforme intégrée d’analyse des données commune à l’ensemble de l’administration fiscale italienne, qui est très fragmentée, pourrait favoriser l’adoption d’une approche plus stratégique de l’identification des risques et de la mise en application de la législation fiscale. Il conviendrait d’éviter les amnisties fiscales répétées, car elles sont préjudiciables au recouvrement de l’impôt. Des amnisties fiscales permanentes ou des remises d’impôts (comme l’annulation, en mars 2021, de 5 000 EUR de dettes fiscales portant sur la période 2000-2010) pèsent lourdement sur les contribuables respectueux des règles et limitent les incitations à respecter les obligations, quel que soit le taux de la pénalité.

Recommandations antérieures de l’OCDE sur la politique fiscale

Recommandations antérieures	Mesures prises depuis 2019
Abaisser le plafond pour les paiements en espèces.	Le développement de la facturation électronique se poursuit. Le plafond de paiement en espèces a été abaissé à 2 000 EUR en juillet 2020 et sera ramené à 1 000 EUR en janvier 2020.
Continuer d’améliorer la coordination entre les services de l’administration fiscale	La facturation numérique obligatoire a été étendue et le profilage avancé des contribuables a été adopté en 2019 afin d’améliorer le respect des obligations fiscales. Le plan « Italia Cashless » a été lancé à la fin de 2020 pour favoriser le passage des paiements en espèces aux paiements numériques.
Supprimer les dépenses fiscales qui sont mal ciblées ou qui répondent à des objectifs obsolètes.	Aucune mesure n’a été prise.
Continuer d’améliorer le respect spontané des obligations fiscales et éviter de multiplier les amnisties fiscales.	Le respect spontané des obligations est facilité par les formulaires préremplis pour les contribuables et le système d’information anticipée des contribuables. Les amnisties fiscales ont été introduites en 2019. En 2021, les contribuables redevables d’un montant inférieur à 5 000 EUR pour la période comprise entre 2000 et 2010 ont bénéficié d’une amnistie. Une loterie avait été mise en place pour encourager l’utilisation des cartes bancaires ; celle-ci a été remplacée par des incitations à réduire les coûts supportés par les commerçants avec les terminaux de paiement.

Principales conclusions et recommandations

 

PRINCIPALES CONCLUSIONS	RECOMMANDATIONS
Mesures en faveur d’une reprise plus forte et plus résiliente après la crise liée au COVID-19
La croissance économique devrait retrouver son niveau de 2019 d’ici au premier semestre de 2022. Une suppression prématurée des aides aux particuliers et aux entreprises entraînerait une multiplication des faillites, une baisse de l’emploi et une augmentation de la pauvreté. La dette des administrations publiques se hissera à près de 160 % du PIB en 2021, et le vieillissement de la population pèsera sur les finances publiques.	Continuer d’appliquer les mesures de soutien budgétaire jusqu’à ce que le redressement de l’activité économique et de l’emploi soit bien engagé et cibler de plus en plus ces mesures. Annoncer à l’avance un plan budgétaire à moyen terme à mettre en œuvre une fois que la reprise sera autonome afin de réduire le ratio d’endettement public, en tenant compte des effets du vieillissement démographique.
La multiplication des cas d’insolvabilité après la crise liée au COVID-19 accentuera les risques pesant sur les bilans des banques. Bien que la résilience du secteur bancaire se soit améliorée, l’encours de prêts non performants demeure élevé pour un pays de l’OCDE. Le marché bien développé des prêts non performants peut jouer un rôle fondamental dans le redéploiement du crédit durant la phase de redressement postérieure à la crise liée au COVID-19. Le système judiciaire et les mécanismes d’alerte précoce en matière d’insolvabilité risquent d’être submergés au moment où l’économie sortira de la crise. Des réformes visant à améliorer encore l’efficience de la justice civile sont en cours d’examen au Parlement.	Mettre en place des normes applicables à l’ensemble du marché pour la valorisation des prêts dont le remboursement est jugé improbable. Continuer d’encourager les banques à céder leurs expositions non performantes au moyen d’une surveillance rigoureuse et de garanties, et inciter à la titrisation de ces actifs. Augmenter la dotation en ressources des tribunaux pour qu’ils puissent mieux gérer les affaires en souffrance, et améliorer la rapidité et l’efficience des procédures civiles. Mettre en œuvre le projet de loi réformant la justice civile. Renforcer les mécanismes d’alerte précoce en matière d’insolvabilité grâce à des procédures numériques afin de réduire le nombre d’affaires à moyen terme, et promouvoir le recours aux procédures de règlement extrajudiciaire, y compris au moyen d’incitations financières.
Des réformes des finances publiques sont nécessaires pour accélérer le rythme de la croissance et créer des emplois plus nombreux et de meilleure qualité
En dépit du niveau relativement élevé des dépenses publiques, celles qui pourraient le mieux soutenir la croissance et le bien-être sont faibles et diminuent. Les subventions versées au titre de « Next Generation EU » sont conséquentes et représentent 13.5 % du PIB de 2020. La lenteur qui caractérise de longue date l’absorption des fonds de l’Union européenne (UE) est due à des obstacles inhérents à la conception, l’approbation et la mise en œuvre des programmes. Les procédures de passation des marchés publics sont lentes, la concurrence est limitée et les capacités varient considérablement.	Améliorer la composition des dépenses publiques pour promouvoir la croissance et la création d’emplois. Améliorer la coordination entre les organismes publics mettant en œuvre les projets d’investissement public afin de rehausser le niveau des sommes décaissées. Regrouper les activités de passation de marchés publics des petits organismes publics pour les confier à des organismes dotés de capacités plus importantes.
Les tensions qui s’exercent sur les dépenses liées au vieillissement et sur les charges d’intérêts sont fortes et appelées à s’accentuer à long terme. Le gouvernement s’est engagé à revenir au niveau d’endettement d’avant la pandémie.	Maîtriser les dépenses de retraite en laissant expirer en décembre 2021 le régime de retraite anticipée (« Quota 100 ») et l’option offerte aux femmes de prendre une retraite anticipée selon certaines modalités, et rétablir immédiatement le lien entre l’espérance de vie et l’âge de la retraite.

 

PRINCIPALES CONCLUSIONS	RECOMMANDATIONS
Mesures en faveur d’une reprise plus forte et plus résiliente après la crise liée au COVID-19
La part des recettes fiscales que représentent les prélèvements sur le travail est plus élevée en Italie que dans les pays comparables de l’OCDE, tandis que celles de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et des droits de succession sont moins importantes. Le coin fiscal sur le travail est élevé, mais il a été réduit par des allègements d’impôt sur le revenu, des réformes des allocations familiales et des allègements temporaires de cotisations de sécurité sociale. Le gouvernement a l’intention de réformer le système d’imposition. Le taux d’activité a nettement baissé en 2020 et reste particulièrement faible pour les femmes, notamment celles qui ont des enfants.	Mettre en œuvre une réforme globale du système d’imposition visant à le rendre moins complexe et à alléger durablement la fiscalité du travail, qui serait financée grâce à une amélioration de la discipline fiscale, à une réduction des dépenses fiscales et à une hausse des impôts sur la propriété immobilière et des droits de succession. Abaisser les taux marginaux d’imposition effectifs appliqués aux seconds apporteurs de revenu. Améliorer l’accès à des services d’accueil des jeunes enfants de qualité dans toutes les régions.
Dans le plan de relance, il est prévu de consacrer 6.5 % du PIB à des projets verts. La tarification du carbone reste favorable au gazole et à l’industrie.	Définir un plan à long terme pour harmoniser et relever progressivement les prix du carbone, en prévoyant les mesures et le temps nécessaires pour réduire les coûts de transition connexes sur le plan social et de la compétitivité.
Les petites et moyennes entreprises (PME) n’ont pas suffisamment recours aux fonds pour la formation. Les ressources et structures existantes ne permettront pas de remédier à la faiblesse des taux de formation des adultes et des niveaux de compétences numériques.	Élargir l’accès à l’acquisition de compétences chez les adultes, en améliorant les procédures de dépôt de demandes auprès des fonds pour la formation et en assurant une meilleure coordination des services publics de l’emploi.
Rehausser l’investissement et la productivité
Les mesures d’incitation des pouvoirs publics, notamment la récente augmentation temporaire de la déduction pour fonds propres, ne compensent qu’en partie les obstacles réglementaires à une augmentation de l’investissement. Les services sont à la traîne du secteur manufacturier en termes de productivité, et les chiffres de croissance des entreprises sont inférieurs à ceux enregistrés dans les pays comparables de l’OCDE. La réglementation revêt souvent un caractère anticoncurrentiel.	Réduire les obstacles réglementaires à l’entrée dans les services professionnels, notamment en remplaçant les systèmes d’autorisation par des mécanismes de certification qui génèrent moins de distorsions. Mettre en place un conseil national de la productivité afin qu’il détermine et fasse connaître les coûts et les avantages à attendre des réformes, et fasse émerger un consensus national. Veiller à ce que la déduction pour fonds propres soit suffisamment prévisible et généreuse pour réduire le biais de la fiscalité en faveur du financement par emprunt, plutôt que par capitaux propres.
Les sanctions applicables aux actes de corruption ont été renforcées en 2019.	Renforcer la surveillance des élus et des magistrats et leur obligation de rendre des comptes, pour améliorer la qualité de l’action publique et susciter la confiance de la population.

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[122] Ufficio Valutazione Impatto (2018), The Uncompleted Evaluation of Legislative Acts in Italy: Critical Issues, Prospects and Good Practice, Senato della Repubblica, Rome, http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/01082854.pdf (consulté le 6 avril 2021).

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[100] UPB (2021), Audizione sulla riforma dell’Irpef e altri aspetti del sistema tributario Sintesi.

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[57] WWF (2019), Stop the plastics flood: A guide for policy-makers in Italy, https://wwfeu.awsassets.panda.org/downloads/06062019_wwf_italy_guidebook.pdf (consulté le 14 juillet 2021).

[46] Zangari, E. (2020), An economic assessment of the evolution of the corporate tax system in Italy.