Études économiques de l'OCDE : Italie 2021

Rapport

Études économiques de l'OCDE : Italie

19 février 2022

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2. Renforcer l’efficacité du secteur public italien

Abstract

Renforcer l’efficacité du secteur public italien est plus urgent que jamais. Il sera essentiel de relancer l’investissement et la productivité, et d’améliorer l’accès des plus vulnérables à des services publics de qualité. La qualité des biens et services publics est hétérogène, ce qui réduit la résilience de l’Italie face aux chocs comme la crise du COVID-19, ainsi que sa capacité à assurer une reprise plus durable et inclusive. L’excès de réglementations, dont la mise en application est par ailleurs onéreuse, accroît les coûts d’exploitation des entreprises. La confiance dans les institutions publiques et la prestation de services publics est l’une des plus faibles des pays de l’OCDE. Au cours des prochaines années, l’Italie aura une occasion unique d’améliorer l’efficacité de son secteur public au travers du Plan de relance et de résilience, du renouvellement des effectifs du secteur public et du potentiel d’innovations technologiques. Le présent chapitre propose des pistes de renforcement de l’efficacité du secteur public en examinant la nature des interventions du secteur public dans l’économie, la manière dont le service public mobilise ses effectifs, fournit biens et services, et exploite les atouts de la numérisation, et les acteurs intervenant à travers les différents échelons administratifs ainsi qu’entre le secteur public et le secteur privé. Il ressort de cette analyse que l’acquisition et le développement des compétences nécessaires par les effectifs, le suivi des performances et la promotion des efforts de coordination seront essentiels pour améliorer les crédits budgétaires et l’environnement réglementaire, et pour assurer une offre de biens et services publics de qualité.

Pour relever les défis qui l’attendent, l’Italie doit améliorer l’efficacité de son secteur public

Le renforcement de l’efficacité du secteur public italien, qui s’impose depuis longtemps, a été rendu encore plus urgent par la crise du COVID-19. La qualité de nombreux services publics qui s’avéreront particulièrement importants pour la reprise de l’après-crise sanitaire, comme l’éducation et la formation, est faible. De nombreux problèmes existent de longue date, comme le fardeau que représentent pour les entreprises les réglementations et leur mise en application. L’hétérogénéité des capacités administratives selon les régions empêche les mesures prises récemment d’améliorer la résilience et l’inclusivité, qu’il s’agisse du déploiement d’un revenu minimum national garanti lié à la recherche d’emploi, de la reconversion ou des aides sociales. Les fonctionnaires affirment que les procédures bureaucratiques pèsent de plus en plus sur la prise de décision et l’action. La perception, par les investisseurs et les ménages, de l’intégrité et de l’efficacité des institutions publiques compte parmi les plus basses des pays de l’OCDE, et la satisfaction des ménages à l’égard de nombreux services publics comme l’éducation, la sécurité et la prévention de la criminalité, ainsi que la protection de l’environnement, est plus faible que dans les autres pays de l’OCDE (Graphique 2.1) (Murtin et al., 2018[1]).

L’Italie a une rare occasion de résoudre ces problèmes au cours des années à venir. Après une décennie marquée par une marge de manœuvre budgétaire très étroite, le Plan de relance et de résilience offre au pays la possibilité d’investir dans l’efficacité de son secteur public. Les fonctionnaires italiens vieillissent et seront de plus en plus nombreux à partir en retraite durant les prochaines années, creusant le déficit de compétences et rendant d’autant plus urgent le transfert d’expérience vers une nouvelle génération d’agents. Les innovations numériques et technologiques, ainsi que la pénétration croissante d’internet dans le pays, peuvent révolutionner l’accessibilité, la réactivité et le fonctionnement du secteur public. L’Italie a la possibilité, en saisissant ces occasions, de se doter d’une administration plus propice à une croissance plus résiliente, et de plus large portée.

Graphique 2.1. La perception de l’efficacité du secteur public est inférieure à celle d’autres pays de l’OCDE

Durant plusieurs décennies, l’Italie a entrepris de vastes réformes pour améliorer l’efficacité de son secteur public. Les mesures du plan national pour la reprise et la résilience (PNRR, voir Encadré 2.1) et du Décret de simplification de 2020 sont les dernières d’une longue série d’initiatives de large portée visant à simplifier les processus, accélérer l’action administrative et améliorer les prestations de service public. Les réformes passées ont permis de modifier les structures et de moderniser les règles et réglementations, tout en améliorant les modalités d’élaboration et d’approbation. Les réformes visaient à améliorer le processus et la viabilité budgétaires, accroître la qualité des dépenses et leur efficacité en termes de coût, et rapprocher les prestataires de service des usagers tout en assurant une qualité plus homogène sur l’ensemble du territoire national. Certains efforts de réforme se sont caractérisés par l’adoption d’approches innovantes et ont placé l’Italie en tête de nombreux pays de l’OCDE – c’est par exemple le cas de l’affectation de financements aux collectivités territoriales en fonction de leurs besoins, ou du développement de la Consip, la centrale d’achats de l’administration publique. Les récents progrès accomplis dans la numérisation d’une partie de l’administration publique ont abouti à la mise en place d’une architecture particulièrement bien adaptée à la diversité des ressources à travers les multiples échelons administratifs du pays.

Dans certains domaines cependant, l’amélioration des pratiques et des résultats n’a pas été à la hauteur des ambitions des efforts de réforme passés. L’adoption par le pouvoir législatif de réformes en profondeur de l’administration prend des années, tout comme la mise en application complète de ces législations. En attendant, certaines mesures doivent souvent être adaptées sur la base de l’expérience acquise et des retours d’information. En Italie, des réformes qui, au départ, bénéficiaient d’un large soutien bipartisan sont devenues sujettes à controverses sur le plan politique, l’affrontement d’intérêts particuliers bloquant le processus, et les changements de gouvernement aboutissant à l’annulation des projets. Dans le même temps, les ressources budgétaires initialement disponibles pour procéder aux réformes se sont raréfiées au fil du cycle économique et de l’évolution des objectifs budgétaires (Bassanini, 2010[2]; Boeri and Rizzo, 2020[3]; Cavatorto and La Spina, 2020[4]; OECD, 2010[5]; OCDE, 2019[6]; OCDE, 2014[7]; OCDE, 2015[8]). En conséquence, le processus budgétaire n’encourage toujours pas le financement des postes de dépenses les plus à même de soutenir la croissance. La lourdeur des processus ralentit l’action des administrations, qui pâtit aussi des incitations dont font l’objet les agents publics. L’étroitesse des stratégies de recrutement, la lenteur du renouvellement des effectifs et le caractère limité des formations ont creusé le déficit de compétences. Une grande partie des réformes qui visaient à améliorer la qualité des passations de marchés a été annulée. L’hétérogénéité des ressources et les chevauchements de responsabilité continuent de limiter l’efficacité des multiples échelons administratifs du pays. L’Encadré 2.2 présente certaines caractéristiques des programmes de réforme du secteur public ayant produit des résultats dans divers pays de l’OCDE.

Le présent chapitre identifie les priorités d’amélioration de l’administration publique italienne, en analysant les enjeux essentiels liés à trois questions centrales : quel est le rayon d’action du secteur public dans l’économie, que ses interventions soient directes, au travers des crédits budgétaires, ou passent par la réglementation ; de quelle manière le service public assure-t-il, par l’intermédiaire de ses agents, les processus de passation de marchés et leur numérisation ; et qui produit ces biens et services à travers les multiples échelons administratifs italiens, et entre les entreprises publiques et privées. Ces questions transversales sont appliquées à la mise en place de programmes actifs du marché du travail, à l’éducation et à l’accueil des jeunes enfants, et aux investissements publics des collectivités locales, car ces services illustrent bien de nombreux défis auxquels fait face le secteur public italien, et influenceront considérablement la capacité de l’Italie à s’assurer une croissance durable et à mettre en application le plan national pour la reprise et la résilience du gouvernement. Pour chacune de ces trois questions, les priorités communes sont l’acquisition et le développement des compétences nécessaires, le suivi des performances et la promotion des efforts de coordination.

Encadré 2.1. Le renforcement de l’efficacité du secteur public, objectif central du Plan de relance et de résilience

Le plan national pour la reprise et la résilience (PNRR) de l’Italie présente l’utilisation qui sera faite des fonds issus de l’instrument Next Generation EU, et les réformes structurelles qui y seront associées sur la période 2021-26 en vue de retrouver le chemin d’une croissance économique viable et durable. Cette stratégie s’articule autour de la modernisation de l’administration publique, le PNRR prolongeant ou développant dans ce domaine un grand nombre des mesures d’assouplissement ou d’accélération des processus administratifs prévues par le « Décret de simplification » de juillet 2020. Les mesures du PNRR seront en grande partie précisées au fil de l’élaboration des lois d’application.

Le renforcement des ressources humaines et du dynamisme du secteur public constitue l’une des priorités. Le PNRR finance le recrutement de milliers de nouveaux agents publics afin de remédier à l’insuffisance des ressources à travers l’ensemble de l’administration, en particulier dans les communes et dans le sud du pays. Les réformes du mode de sélection visent à attirer des candidats qui se distinguent par leurs compétences exceptionnelles, ou leurs trajectoires professionnelles variées, plutôt que par leur connaissance du droit administratif. Un plus grand rôle sera accordé au cadre de compétences dans la détermination des priorités de l’administration publique en matière de recrutement, de mobilité et de formation.

La simplification des lois et réglementations constitue une autre priorité. Les réformes du droit et des réglementations applicables aux administrations publiques, de la passation de marchés et de la concurrence se situent au cœur du PNRR, qui vise aussi à améliorer l’efficacité des réglementations dans la prévention des fraudes ou de la corruption. La révision des normes et procédures à tous les échelons administratifs, l’extension de la règle selon laquelle « le silence vaut consentement », et l’amélioration de l’interopérabilité et de l’accès aux données à travers les administrations ont pour but de simplifier, d’accélérer et de rationaliser les processus de l’administration publique, en particulier ceux qui s’appliquent à la mise en œuvre des autres éléments du PNRR. Le recours à l’étalonnage concurrentiel, le suivi des résultats et les incitations visent à accélérer les processus, par exemple en identifiant les domaines où les performances sont insuffisantes. La modification des systèmes de comptabilité et de gestion des finances publiques doit permettre une amélioration du suivi des décaissements.

Le PNRR doit favoriser la modernisation de l’administration publique en accélérant la numérisation. Du point de vue technique, le plan se concentre sur le développement de l’informatique en nuage et le renforcement de la cybersécurité. Les administrations pourront choisir de participer à l’infrastructure publique nationale d’informatique en nuage (« Pôle stratégique national ») ou d’utiliser des services de « cloud » commerciaux. Le plan consolide le principe de la démarche unique (« once only »), ce qui nécessitera une meilleure interopérabilité, ainsi qu’un renforcement de l’identité numérique, et l’augmentation des services proposés aux citoyens. Il simplifie les processus d’acquisition de technologies. Parallèlement à ces évolutions techniques, le PNRR accorde la priorité au développement des compétences des agents publics afin qu’ils puissent exploiter le potentiel des technologies numériques.

Source : (Presidency of the Council of Ministers, 2021[9])

Encadré 2.2. Exemples de stratégies de réforme du secteur public ayant porté leurs fruits dans les pays de l’OCDE

Les pays de l’OCDE ont lancé de nombreuses réformes du secteur public au cours des dernières décennies, afin d’améliorer la qualité des biens et services proposés tout en limitant les coûts. Les axes de priorité de ces réformes ont évolué au fil du temps. De la fin des années 1980 environ jusqu’aux années 2000, les pays anglophones, dont l’Australie, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni, ont été à l’avant-garde de réformes visant à introduire au sein du secteur public une concurrence s’inspirant du marché, pour recentrer ses acteurs sur la performance et l’efficacité. Des difficultés de mise en œuvre et la demande permanente de services publics de meilleure qualité ont récemment conduit à l’annulation de certaines de ces réformes, les priorités étant réorientées vers le développement de ressources internes permettant au secteur public d’assurer sa mission et l’évaluation des performances au regard d’un plus large éventail d’objectifs. Les réformes menées par d’autres pays de l’OCDE ont souvent suivi ces tendances, en s’adaptant aux enjeux locaux aux niveaux institutionnel et budgétaire et en termes de service rendu.

Les réformes majeures du secteur public en Italie depuis les années 1990 ont suivi une trajectoire largement comparable. Des projets ambitieux se sont également heurtés à des difficultés de mise en œuvre considérables, les modifications apportées sur le terrain s’avérant bien en deçà des aspirations réformatrices dans certains domaines majeurs, dont ceux mis en lumière dans le présent chapitre. Le programme de réformes exposé dans le plan national pour la reprise et la résilience (PNRR), qui s’appuie sur un grand nombre de mesures prévues par le Décret de simplification de 2020 et sur le Programme pluriannuel de simplification, reflète une volonté renouvelée d’accroître la contribution du secteur public à la croissance durable et au bien-être en Italie.

L’expérience d’autres pays de l’OCDE livre des enseignements susceptibles de contribuer au dernier programme de réformes en date de l’Italie :

L’importance du pilotage : les programmes de réformes fructueux se caractérisent par un pilotage solide sur le plan politique et managérial. Ce pilotage intègre les cadres en poste au sein des services publics, qui sont essentiels à la mise en œuvre des réformes. Les experts techniques jouent un rôle de conseil central auprès des responsables du pilotage politique et managérial, mais les programmes de réformes dirigés par ce type de spécialistes se sont avérés moins fructueux.
Intégrer l’innovation, l’évaluation et l’adaptation au programme de réformes. Réformer implique d’innover, ce qui conduit invariablement à des adaptations. Les programmes de réformes qui réussissent comportent des mesures prévoyant l’évaluation de nouvelles approches dans certains domaines avant la généralisation de leur déploiement. Dans les pays aux multiples échelons administratifs comme l’Italie, il peut être utile de tester certaines réformes dans quelques régions représentatives, avant d’en lancer l’application à l’échelle nationale, laquelle entraîne des coûts et des perturbations.
Investir dans des capacités de mise en œuvre : les programmes de réforme du secteur public qui réussissent passent par une formation en amont des cadres chargés de l’application des réformes. Cette mesure assure une large compréhension des objectifs visés. De multiples séances de formation permettent aux cadres de partager leurs expériences et leurs stratégies, et de faire part de leurs commentaires sur les réformes. La Finlande a ainsi établi que des séances fréquentes de formation aidaient les cadres à entretenir leur motivation à poursuivre les réformes en cours, tout en communiquant des observations pour adapter les programmes de réformes.
Réformer est un processus à long terme. Bâtir un large consensus communautaire autour des priorités visées peut soutenir la mise en œuvre de réformes complexes à phases multiples malgré les changements de dirigeants et les aléas du cycle politique. Les agences indépendantes qui élaborent le programme de réformes et en communiquent les avantages, comme les conseils de la productivité mentionnés au chapitre 1, peuvent contribuer à façonner et entretenir ce consensus.

Source : (Huerta Melchor, 2008[10]) (Shaw and Richet, 2012[11]) (Cavatorto and La Spina, 2020[4]) (Halligan, 2013[12])

Repenser la nature des interventions du secteur public dans l’économie

Choisir quels biens et services financer, et ce qu’il convient de réglementer, est fondamental pour l’efficacité du secteur public italien. Souvent dus à d’anciennes décisions, les choix actuels sont plutôt l’héritage de la progressivité du processus budgétaire et du stock de réglementations passées, par exemple, que le reflet des enjeux d’action publique les plus prioritaires actuellement ou de l’identification des domaines dans lesquels le secteur public est le plus efficace. Rompre avec ces usages peut être difficile, mais constitue une étape essentielle des vastes réformes à mener pour améliorer l’efficacité du secteur public.

Réformer les processus budgétaires pour financer le soutien à la croissance

Si les dépenses globales de l’Italie augmentent, celles qui favorisent la croissance sont faibles

Les dépenses publiques sont élevées en Italie et suivent une tendance à la hausse depuis de nombreuses années (Graphique 2.2, partie A). À 48.6 % du PIB en 2019, elles placent l’Italie au septième rang des membres de l’OCDE affichant les plus fortes dépenses publiques, alors que le pays occupait le douzième rang en 2000. Cette augmentation est principalement imputable à l’importance et à la croissance des dépenses liées à l’âge (Graphique 2.2, partie C). L’ampleur des dépenses liées à l’âge est un reflet du système de retraite italien, relativement généreux, et du nombre de retraités par rapport aux actifs, relativement élevé. Ce système se distingue des régimes contributifs privés ou professionnels de nombreux autres pays de l’OCDE, qui ne comptent pas parmi les dépenses publiques. Les dépenses moyennes de l’Italie en transferts sociaux hors retraites sont proches de la moyenne de l’OCDE. Le niveau élevé des dépenses liées à la dette reflète l’ampleur du stock de dette publique. Les dépenses discrétionnaires en biens et services publics, en particulier ceux qui contribuent le plus à la productivité et à l’emploi, sont plus faibles que dans la plupart des pays de l’OCDE et ont diminué (Graphique 2.2, parties B et C). À 7.2 % du PIB en 2019, soit 0.6 % de moins qu’en 2013, les dépenses d’éducation, d’investissement public et de recherche et développement se situent au troisième rang des plus faibles de l’OCDE.

En termes de résultats économiques et d’impact sur le bien-être, les dépenses publiques italiennes affichent une performance mitigée, après prise en compte du niveau de dépenses du pays par rapport à d’autres membres de l’OCDE (Graphique 2.2, partie C, et Graphique 2.3) (Lorenzani and Reitano, 2015[13]). Les taux de pauvreté des familles et des enfants sont élevés, une grande partie des dépenses sociales, globalement importantes, étant affectée aux pensions relativement généreuses versées par le régime de retraite public, tandis que d’autres postes sont moins efficacement couverts. Les résultats en matière d’éducation, ainsi que le montrent les évaluations internationales des compétences des adolescents et des adultes comme PIAAC et PISA, sont inférieurs à la moyenne de l’OCDE, reflétant pour partie le niveau relativement faible des dépenses affectées à l’éducation. Au regard de certains critères de référence, la qualité des infrastructures est plus faible que dans d’autres pays de l’OCDE, ce qui concorde avec le niveau relativement bas de l’investissement public, notamment depuis la crise financière mondiale. En comparaison, les résultats en matière de santé, après prise en compte des différences de régime alimentaire et de conditions de vie, sont bien supérieurs à la moyenne de l’OCDE, alors que les dépenses ne sont que légèrement plus élevées. Globalement, il ressort de cette analyse qu’un soutien à une croissance plus vigoureuse et plus inclusive nécessitera une réaffectation de certaines dépenses ainsi qu’une amélioration de l’efficacité des dépenses existantes.

Modifier l’affectation des dépenses publiques peut servir à réorienter des ressources dont l’usage a un impact limité afin de porter l’effort sur des postes prioritaires. Le processus budgétaire de l’Italie, résumé dans l’Encadré 2.3, pourrait mieux flécher les dépenses en établissant et communicant clairement les plafonds de dépenses des ministères au début du cycle budgétaire, et en dotant ceux-ci de capacités spécialement destinées à la coordination, à l’évaluation et à la hiérarchisation des projets de dépenses. Une meilleure intégration des indicateurs de performance et des examens réguliers des dépenses dans le processus budgétaire permettraient au secteur public de mieux affecter les ressources limitées dont il dispose. Ces mesures se sont avérées payantes dans d’autres pays de l’OCDE, notamment lorsqu’elles sont coordonnées par l’État central et que les ministères fonctionnels y participent pleinement (Graphique 2.4).

Graphique 2.2. Les coûts des retraites et du service de la dette sont plus élevés en Italie que dans la plupart des autres pays de l’OCDE, tandis que les dépenses favorisant la croissance y sont plus faibles

Graphique 2.3. En termes de performances des dépenses publiques, l’Italie est à la traîne dans certains domaines, comme le développement de compétences et la réduction des taux de pauvreté des enfants et des familles

Encadré 2.3. Le processus budgétaire de l’administration centrale italienne

Le processus budgétaire annuel de l’administration centrale commence par la définition du plafond de dépenses globales par le ministère de l’Économie et des Finances (MEF). Les différents ministères présentent ensuite au MEF une mise à jour de leurs dépenses de référence pour les programmes existants, et des demandes de financement supplémentaire, sans toutefois se référer au plafond de dépenses globales ni au plafond qui leur est propre. Souvent, les ministères ne consolident ni ne hiérarchisent les demandes de leurs diverses agences. Celles-ci fournissent généralement des informations limitées sur leurs résultats. Le MEF auditionne ensuite les délégations des ministères fonctionnels présentant leurs demandes. Après révision des prévisions de ressources totales, le Premier ministre et le ministre de l’Économie et des Finances s’accordent sur les crédits budgétaires, y compris les modifications des programmes et objectifs d’économies des ministères, lesquels sont informés de manière bilatérale de ces décisions. Dans le budget soumis au Parlement, les économies peuvent être présentées en tant qu’objectifs globaux, mais les ministres peuvent aussi désigner nommément les programmes faisant l’objet de coupes budgétaires.

Source : (Blöndal, von Trapp and Hammer, 2016[14])

Faire bon usage des indicateurs de performance pour améliorer les décisions en matière de dépenses

Le processus budgétaire italien pourrait s’appuyer davantage sur les informations relatives aux performances (Graphique 2.4) en calibrant mieux les indicateurs existants et en intégrant davantage la performance dans le processus budgétaire. Ce processus serait ainsi conforme aux pratiques dont d’autres pays de l’OCDE ont vérifié l’efficacité (Encadré 2.4 et Encadré 2.5). Les réformes menées à la fin des années 1990 et en 2009 visaient à simplifier la structure du budget et les informations présentées au Parlement, tout en introduisant des indicateurs de production et de résultat. Ces données sont théoriquement liées au Programme national de réformes et au cadre du bien-être, ce qui est considéré comme une bonne pratique (OECD, 2015[15]) ; (OECD, 2019[16]). Néanmoins, ces informations, fournies en abondance, ne sont pas bien organisées ni comparables dans le temps ou d’une entité à l’autre. De nombreux indicateurs renvoient à des activités administratives davantage qu’à des biens ou services proposés ou aux avantages de ces derniers. Ils n’ont guère d’influence sur les crédits budgétaires ou d’autres décisions de gestion (Blöndal, von Trapp and Hammer, 2016[14]). Dans le même temps, l’Italie développe depuis 2016 la budgétisation par sexe et les documents budgétaires doivent faire état d’objectifs et d’indicateurs de bien-être, y compris sur la durabilité environnementale, l’égalité économique, la santé et l’éducation. Ceux-ci sont présentés parallèlement au budget plutôt qu’intégrés au processus budgétaire. L’intégration en bonne et due forme de ces indicateurs à la prise de décision budgétaire a constitué un défi pour d’autres pays également (Encadré 2.5).

Fournir régulièrement des informations succinctes et pertinentes sur les performances dans le cadre du processus budgétaire améliorerait les décisions liées aux propositions de dépenses des ministères fonctionnels et au budget qui leur est affecté, et aiderait à la réalisation des examens des dépenses évoqués ci-après (Bonomi Savignon, Costumato and Marchese, 2019[17]). Dans sa Recommandation sur la gouvernance budgétaire de 2015, le Conseil de l’OCDE énonce les bonnes pratiques permettant aux ministères fonctionnels de refaçonner leurs indicateurs de performance. Compte tenu des contraintes de calendrier et des pressions politiques qui caractérisent la préparation et l’approbation des budgets, les indicateurs de performance sont plus susceptibles d’influer sur les décisions s’ils sont très pertinents, bien compris, et qu’ils inspirent confiance. Pour être efficaces, les indicateurs de performance doivent être en nombre limité, pertinents au regard de chaque programme ou domaine d’action des pouvoirs publics, clairs et faciles à comprendre, et doivent permettre d’évaluer les résultats par rapport aux objectifs fixés et aux critères de référence. Lier les indicateurs de performance au plan national pour la reprise et la résilience contribuerait à la réalisation des objectifs de ce plan.

Encadré 2.4. Intégrer les indicateurs de performance aux décisions budgétaires : l’expérience de différents pays de l’OCDE

Depuis plusieurs décennies, de nombreux pays de l’OCDE cherchent à réorienter leur processus budgétaire fondé sur les entrées par poste budgétaire vers un modèle utilisant les informations sur la performance pour répartir les ressources à travers divers biens et services publics. La budgétisation axée sur la performance passe par le recours systématique à des données de performance dans la prise de décision budgétaire. Elle doit permettre de lier les décisions budgétaires aux résultats produits par les biens et services publics, plutôt qu’à l’ajustement progressif de l’affectation des ressources à des postes budgétaires dont la liste s’allonge toujours davantage.

Ce modèle de budgétisation a pour principe central d’éclairer, voire d’orienter, l’affectation des ressources. En outre, il peut soutenir l’évaluation des performances, la gestion ainsi que les examens des dépenses, et contribuer à associer les citoyens au processus budgétaire. Il peut également s’adapter à d’autres objectifs, en termes d’égalité des sexes, de bien-être ou d’environnement, par exemple. Dans les pays qui l’utilisent, la budgétisation axée sur la performance évolue constamment, ce qui reflète en partie la difficulté de mettre en place un système satisfaisant l’ensemble des besoins et des usagers. L’analyse de l’OCDE distingue quatre types de budgétisation axée sur la performance :

1. La budgétisation présentationnelle : elle sépare les indicateurs de production, de résultat et de performance du document budgétaire principal. Ce format favorise la transparence sur les priorités de politique publique du gouvernement et est facile à mettre en place. Le fait que les informations sur les performances soient séparées des crédits budgétaires limite l’influence de la performance sur les dépenses. Le modèle de budgétisation axée sur la performance utilisé par l’Italie appartient à cette catégorie.

2. La budgétisation éclairée par la performance : cette approche plus ambitieuse intègre des paramètres de performance dans le document budgétaire et structure le budget sur la base de programmes. Ce modèle est adapté aux gouvernements qui souhaitent réorganiser de manière plus ambitieuse la hiérarchisation de leurs dépenses en fonction de la performance, et laisser aux responsables des programmes davantage de contrôle sur le budget. Cette approche est suivie par de nombreux pays de l’OCDE comme l’Autriche, la France, le Japon, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas et la Suède.

3. La budgétisation fondée sur la performance d’encadrement : l’accent est mis sur l’impact de l’encadrement et la modification des comportements organisationnels résultant à la fois de l’utilisation du budget et des informations y afférentes en termes de performance. Le Canada, la Finlande, le Mexique et le Royaume-Uni comptent parmi le plus petit nombre de pays de l’OCDE à suivre cette approche.

4. La budgétisation directement axée sur la performance : elle établit un lien direct entre les résultats et les ressources, souvent de manière contractuelle, avec des conséquences budgétaires en cas de non-réalisation ou de dépassement des objectifs. Si aucun pays de l’OCDE n’en fait un usage général, certains adoptent cette approche pour le financement de volets spécifiques d’un petit nombre de services publics, dans la santé ou l’éducation par exemple.

Source : (Keller, 2018[18]) ; (OECD, 2015[15]) ; (OECD, 2019[16]) ; (Schick, 2014[19]). (Cavatorto and La Spina, 2020[4])

Intégrer des indicateurs de performance utiles dans le processus budgétaire constituerait un pas vers le développement d’une plus vaste culture de la performance dans le secteur public. Garantir qu’il existe un niveau de ressources suffisant pour l’évaluation de la performance, que les informations soient précises, accessibles et à jour, et que les fonctionnaires disposent des compétences et outils adéquats pour utiliser les informations sur la performance concourrait à cet objectif. Le soutien des responsables politiques de premier plan est essentiel tout au long de ce processus. La structure de la « mission » budgétaire, introduite par les réformes de 2009, peut encadrer ces indicateurs de performance et en resserrer les liens avec les objectifs nationaux de développement. L’Institut national de statistique (ISTAT, Istituto Nazionale di Statistica) peut apporter un soutien précieux aux ministères dans l’établissement de tels indicateurs substantiels, grâce à sa manière innovante d’évaluer des produits et des résultats difficiles à quantifier (OECD, 2019[16]). Pour être utilisables, les indicateurs doivent être limités en nombre, comme l’a montré l’expérience du Royaume-Uni ou de la Commission européenne, qui ont élaboré des centaines d’indicateurs de performance avant de devoir simplifier leur dispositif (Noman, 2008[20]; Downes, Moretti and Nicol, 2017[21]).

Graphique 2.4. L’Italie a élaboré un grand nombre d’indicateurs de performance, qui n’ont cependant guère d’influence sur le choix des biens et services publics financés par le budget

Indice de la budgétisation axée sur la performance, 2016

L’élaboration et l’utilisation d’indicateurs de performance nécessiteront le développement de ressources dans les ministères fonctionnels. Actuellement, ceux-ci ne disposent pas des capacités de préparation et d’analyse budgétaires typiquement observées chez leurs homologues d’autres pays de l’OCDE. Pour sa part, le département du budget du ministère italien de l’Économie et des Finances (MEF), la Ragioneria Generale della Stato, compte des annexes dans chaque ministère fonctionnel, auxquelles il incombe par exemple de consolider et transmettre les demandes budgétaires des ministères dans le cadre du cycle budgétaire annuel du MEF (Encadré 2.3). Doter tous les ministères fonctionnels de capacités de préparation budgétaire et d’analyse des performances renforcerait la faculté de chacun d’entre eux à examiner ses dépenses au regard des objectifs de performance et de politique publique, et à hiérarchiser et évaluer ses propositions et activités (Blöndal, von Trapp and Hammer, 2016[14]). Chaque ministère peut, à l’aide de ses indicateurs de performance, utiliser l’analyse de ses dépenses et de ses performances pour faciliter l’établissement de priorités au sein des demandes budgétaires présentées par ses agences. Une fois les capacités et procédures en place, les indicateurs de performance peuvent être intégrés au processus de préparation budgétaire interne, et servir à accroître la qualité des discussions budgétaires bilatérales entre chaque ministère et le MEF. Les indicateurs de performance font aujourd’hui partie intégrante des discussions entre les agences centrales de financement et les ministères fonctionnels au Royaume-Uni, en Nouvelle-Zélande ou au Canada. Ces pays ont observé que le fait de récompenser les agences et ministères qui se servent efficacement des indicateurs de performance au cours du processus de négociation budgétaire jusqu’aux décisions d’affectation des ressources encourage l’usage de ces indicateurs (OECD, 2018[22]). Au-delà des organes centraux du gouvernement, la budgétisation et l’affectation des ressources des collectivités territoriales profitent aussi de l’élaboration de données solides et utiles sur les performances et du développement de capacités d’analyse.

Encadré 2.5. Intégration du bien-être dans la prise de décision budgétaire : l’exemple de la Nouvelle-Zélande

Les pays de l’OCDE ont commencé à intégrer des indicateurs de bien-être dans leurs processus budgétaires habituels, ces dernières années, en utilisant différents types d’indicateurs et d’approches. Tout comme les réformes de la loi budgétaire en Italie en 2015, les législations adoptées ces dernières années en France, en Écosse et au Pays-de-Galles obligent les gouvernements à communiquer des indicateurs de bien-être dans le cadre de leur prise de décision, et le Canada prévoit de mettre en place lui aussi ce type de mécanisme. Néanmoins, ces informations n’ont souvent pas encore d’influence substantielle sur l’affectation des ressources.

La Nouvelle-Zélande compte parmi les pays de l’OCDE qui ont le plus intégré les indicateurs de bien-être dans le processus budgétaire. Le Trésor (ministère des Finances) s’appuie sur des données en matière de bien-être pour fixer les priorités budgétaires, encourager la collaboration entre ministères et évaluer les propositions d’utilisation de ressources budgétaires supplémentaires (4 % environ du total des dépenses publiques de base). De récentes modifications de la Loi sur les finances publiques exigent que le budget annuel fasse état des progrès réalisés au regard des objectifs de bien-être.

La mise en place de mécanismes de responsabilisation peut contribuer à garantir que les exigences législatives en termes de communication sur le bien-être soient associées à de réels changements dans les pratiques de la fonction publique et du Parlement, à l’élaboration de données solides et au développement de capacités permettant aux agents d’utiliser les indicateurs. La Nouvelle-Zélande et le Pays-de-Galles ont créé des postes de commissaires chargés de veiller à l’intégration de ces indicateurs dans les processus de prise de décision gouvernementaux.

Source : (OCDE, 2019[23])

Utiliser les examens des dépenses pour la réaffectation des crédits budgétaires

Les examens des dépenses complètent l’élaboration d’indicateurs de performance en aidant les gouvernements à réaffecter une part importante des crédits budgétaires et à améliorer l’efficacité de la dépense publique. Ces examens ont permis à l’Italie de rompre avec le processus de budgétisation habituel, marqué par les réaffectations progressives de dépenses (Schick, 2014[19]). L’administration centrale a mené de multiples examens des dépenses depuis la crise financière mondiale et en a fait un exercice régulier en 2018. Ces examens ont aidé le gouvernement à atteindre ses objectifs d’économies, mais n’ont pas permis de préserver l’affectation de ressources aux dépenses les plus à même de soutenir la croissance et l’inclusivité (OCDE, 2017[24]). Le plan national pour la reprise et la résilience prévoit des examens renforcés des dépenses.

L’Italie a connu plusieurs modèles d’examen des dépenses. Certains étaient menés par des experts extérieurs, ou du bureau du Premier ministre, et leur recherche d’économies a varié selon les secteurs et les échelons administratifs. Les services centraux, généralement le ministère de l’Économie et des Finances, jouent un rôle de coordination. L’Italie pourrait adopter l’approche d’autres pays de l’OCDE en mettant en place des unités dédiées au sein des agences centrales de financement, chargées de soutenir celles-ci et de travailler avec elles à la réalisation des examens, ou bien en créant un organe indépendant hautement spécialisé, tel qu’un conseil budgétaire ou un conseil de la productivité, pour procéder aux examens des dépenses (voir l’encadré 1.8). À côté de cette coordination centralisée, la plupart des pays de l’OCDE visent à présent à développer les capacités des ministères fonctionnels et leur collaboration aux examens des dépenses, estimant que cela améliore la qualité de l’analyse, le ciblage des ajustements de dépenses et la disposition des ministères à mettre en application les conclusions des examens (Noman, 2008[20]). Si l’Italie créait des unités budgétaires dédiées au sein des ministères fonctionnels, celles-ci deviendraient essentielles à ces travaux.

Les examens des dépenses contribuent le plus à améliorer la qualité des dépenses lorsqu’ils s’inscrivent dans le cadre d’une perspective à moyen terme en matière d’objectifs politiques et budgétaires. Promouvoir un cadre de dépenses robuste à moyen terme, comme le recommandait la dernière Étude économique de l’Italie (OCDE, 2019[6]), permettrait d’adopter une approche plus systématique de l’affectation des ressources tenant compte des priorités et des résultats qui n’apparaissent qu’après plusieurs années. Un cadre de dépenses à moyen terme qui placerait les priorités de dépense et les contraintes budgétaires strictes en regard des programmes sectoriels qui peuvent être élaborés et perfectionnés, par exemple à un horizon de trois ans, complèterait les objectifs de politique publique fixés dans le plan national pour la reprise et la résilience. Viser une perspective de moyen terme dans le cadre budgétaire général permettrait aux futurs examens des dépenses de cibler les économies et réaffectations de ressources et aiderait l’Italie à éviter de refaire l’expérience des coupes budgétaires généralisées et de l’affaiblissement de l’administration publique qui avaient suivi les examens des dépenses du début des années 2010 (European Commission, 2020[25]).

Les collectivités territoriales ne jouent guère de rôle régulier dans les examens des dépenses de l’Italie comme cela est le cas dans d’autres pays de l’OCDE, malgré la grande part de dépenses publiques qu’elles représentent et bien qu’elles aient été au cœur de certains examens passés. La fragmentation des données et le caractère limité des outils et capacités d’analyse, notamment dans les régions moins développées, pèsent sur la faculté des collectivités territoriales de participer aux examens des dépenses. Ces collectivités pourraient bénéficier du soutien d’une agence centrale. L’Autorité indépendante pour la responsabilité budgétaire, en Espagne, est un exemple d’institution gouvernementale centrale apportant ce type de soutien de manière croissante (Encadré 2.6). Elle a commencé par élaborer des séries de données et des outils analytiques, puis conçu des mécanismes de coordination et d’association des multiples échelons administratifs. Ces éléments constituent une base sur laquelle peuvent être établies des recommandations qui auront plus d’influence sur l’affectation des dépenses des gouvernements régionaux et la qualité des dépenses.

Encadré 2.6. Soutenir l’analyse des dépenses des collectivités territoriales : l’exemple espagnol de l’Autorité indépendante pour la responsabilité budgétaire, (AIReF)

À l’instar de l’Italie, l’Espagne est un pays décentralisé comptant de nombreux échelons administratifs impliqués dans l’affectation et l’exécution des dépenses publiques. Comme en Italie, l’évaluation de l’efficacité des dépenses constitue une pratique relativement récente, et les régions en particulier disposent de ressources limitées pour évaluer les politiques publiques. En 2013, l’Espagne a créé l’Autorité indépendante pour la responsabilité budgétaire, l’AIReF, afin de suivre et d’évaluer les dépenses publiques.

L’étendue du mandat de l’AIReF en ce qui concerne les dépenses des collectivités territoriales est unique au sein des institutions budgétaires indépendantes des pays de l’OCDE. L’AIReF est chargée d’assurer le suivi de l’ensemble du cycle de politique budgétaire des collectivités territoriales, et la quasi-totalité de ses rapports comporte une dimension infranationale. L’institution s’est taillé un rôle d’« intermédiaire » entre les organes nationaux et infranationaux de coordination budgétaire. En outre, les collectivités territoriales peuvent solliciter des études de l’AIReF sur des sujets particuliers, comme la restructuration du secteur public d’une région, ou les défis de l’investissement en infrastructures. Les parties prenantes affirment que l’AIReF a permis aux collectivités territoriales de mieux se conformer aux règles budgétaires et a amélioré l’exécution budgétaire, et que son évaluation des régions et des communes est bien accueillie.

Entre la moitié et les trois quarts des activités de suivi et d’analyse de l’AIReF étant consacrés aux finances infranationales, l’institution a eu beaucoup plus besoin de personnel spécialisé que les autorités budgétaires indépendantes d’autres pays dont l’analyse ne porte que sur la politique budgétaire de l’administration centrale. À cette fin, l’AIReF a affecté davantage de ressources à la conception d’ensembles de données et de modèles destinés aux finances des administrations régionales et, de plus en plus, des administrations locales. Outre le développement de capacités techniques et d’ensembles de données, l’AIReF a observé qu’il était essentiel de mettre en place des systèmes de coordination solides. Associer différents échelons administratifs et en recueillir les informations a souvent nécessité de nombreuses réunions multilatérales. En recourant aux mécanismes de coordination, l’AIReF a pu convaincre des organes réfractaires de prendre part aux examens des dépenses.

La mise en œuvre par les collectivités territoriales des recommandations de l’AIReF a été inégale, et il est peut-être trop tôt pour identifier un impact global sur la qualité des dépenses des collectivités territoriales. Un examen a montré que le fait de demander aux collectivités d’expliquer pourquoi elles ne suivaient pas certaines des recommandations pourrait être un moyen d’améliorer le respect de celles-ci. Une autre suggestion était de présenter les analyses de manière plus accessible et non technique en vue d’améliorer l’implication et l’adhésion des acteurs concernés.

Source : (Bova, Ercoli and Bosch, 2020[26]) ; (Von Trapp et al., 2017[27]) ; (OCDE, 2021[28])

Améliorer le système réglementaire et en réduire la lourdeur administrative

Le stock de réglementations et le contrôle de leur application pèsent sur l’activité des secteurs public et privé en Italie

Déterminer efficacement les interventions réglementaires de la puissance publique dans l’économie est une fonction essentielle des gouvernements. Des réglementations bien conçues peuvent améliorer le bien-être, assurer une protection contre les intérêts particuliers, accroître la compétitivité et la productivité, et limiter les dommages environnementaux et sanitaires. Des réglementations bien conçues visent l’équilibre entre les risques et les contraintes liées à leur respect. Les pays caractérisés par un moindre poids des exigences réglementaires et une plus grande confiance dans les autorités de régulation ont eu tendance à montrer une meilleure résilience face aux retombées économiques et sociales de la crise du COVID-19 (Blanc, Kauffman and Amaral, 2020[29]).

En Italie, la réglementation dont font l’objet les entreprises et les individus peut constituer un lourd fardeau dans certains secteurs d’activité (voir chapitre 1). La réglementation est particulièrement contraignante en ce qui concerne la création et le fonctionnement des petites et moyennes entreprises (PME), les services et en particulier les services professionnels, le commerce de détail et l’économie collaborative (Graphique 2.5, partie C). La complexité des procédures, la fragmentation des responsabilités et les goulots d’étranglement en matière d’autorisations alourdissent le fardeau réglementaire. En 2019, les PME ont consacré, selon les estimations, 550 heures aux procédures administratives ; celles-ci ont coûté 4 % de leur chiffre d’affaires aux PME, et 2 % aux grandes entreprises cette même année (The European House - Ambrosetti, 2019[30]), et les comparaisons entre pays semblent indiquer que de nombreuses procédures réglementaires sont relativement longues en Italie. Les contraintes administratives liées au respect des réglementations tendent à être plus importantes dans les régions moins développées, ce qui pèse sur la productivité des entreprises (Deloitte, 2021[31]; Fadic, Garda and Pisu, 2019[32]). Or, ce fardeau réglementaire ne se traduit pas par de meilleurs résultats, les conditions de travail ou environnementales étant à bien des égards moins favorables en Italie que dans de nombreux autres pays de l’OCDE où le poids de la réglementation est inférieur.

Les mesures réglementaires de lutte contre les risques de corruption posent particulièrement problème. Elles peuvent en effet créer un cercle vicieux. Des réglementations complexes ou plus contraignantes, et leur stricte mise en application visant à décourager les activités répréhensibles, peuvent alimenter la corruption en réduisant la transparence et en laissant une marge de contrôle discrétionnaire, tout en augmentant les coûts pour les entreprises et en diminuant la confiance. Des réglementations plus complexes ralentissent le système judiciaire en accroissant le nombre de dossiers longs à traiter (OECD, 2013[33]). Renforcer la réactivité du système judiciaire constitue une autre priorité pour améliorer l’environnement des affaires en Italie, comme évoqué au chapitre 1.

En Italie, si les réglementations issues de la législation suivent généralement les bonnes pratiques, la mise en application des règles, des processus et des procédures de même que les approches adoptées par les autorités de contrôle peuvent aboutir à des résultats bien inférieurs. Un régime réglementaire de piètre qualité peut entraver la capacité du secteur public à agir de manière efficace et rapide. Des processus multiples et complexes, nécessitant l’approbation de différents agents répartis dans plusieurs services, ralentissent l’activité et la mise en application. Lorsque des mesures doivent être prises d’urgence, l’Italie allège ses réglementations, de manière généralement provisoire toutefois. Des commissaires spéciaux chargés des projets prioritaires ou urgents – comme l’Exposition universelle à Milan ou la reconstruction du pont de Gênes – ont le pouvoir de contourner les obligations réglementaires. Néanmoins, ces arrangements destinés aux projets à haute visibilité ne remédient pas aux faiblesses des projets d’investissement ordinaires. Le Décret de simplification, qui a été pris face aux urgences de la crise du COVID-19, assouplit certaines procédures réglementaires de façon à accélérer la réponse à la crise et les mesures de relance des secteurs public et privé. Il prévoit ainsi une accélération temporaire des autorisations nécessaires aux produits de santé. Le plan national pour la reprise et la résilience comporte un allégement de certaines obligations réglementaires, par exemple en ce qui concerne les essais d’innovations pilotes et les projets de numérisation dans le cadre du programme « Sperimentazione Italia ».

Le chevauchement de responsabilités réglementaires et les inspections intrusives accroissent les coûts de mise en conformité pour les acteurs privés. Le processus de décentralisation lancé à la fin des années 1990 a transféré certaines fonctions de mise en application des réglementations aux collectivités territoriales. Les contraintes les plus lourdes en termes d’inspection visent les petites entreprises et les services de détail (Blanc, 2012[34]). Ainsi, un commerce de détail de produits alimentaires peut faire l’objet d’inspections de deux autorités centrales, de réglementations sur la santé et la sécurité au travail supervisées par différentes agences nationales et infranationales, et de réglementations sur la santé publique et la sécurité alimentaire contrôlées également aux niveaux national et infranational. L’Encadré 2.7 donne des exemples de la manière dont d’autres pays de l’OCDE ont allégé le poids de ce type d’inspections.

Graphique 2.5. L’Italie a nettement amélioré son mode d’élaboration des réglementations, mais certains secteurs restent lourdement réglementés

Encadré 2.7. Réformer les pratiques des autorités de contrôle pour soutenir le respect des règles : les exemples de la France, de la Lituanie et du Royaume-Uni

Un certain nombre de pays de l’OCDE ont réformé la manière dont leurs autorités administratives mettent en application les réglementations en vue d’alléger les contraintes à la fois pour les entreprises et pour l’administration publique.

Au Royaume-Uni, les collectivités locales effectuent la plupart des inspections et opérations de contrôle, parfois en plus ou aux côtés des autorités nationales. Ce modèle peut conduire à des divergences d’interprétation et de contrôle des réglementations selon les régions, accroissant les coûts et la complexité du respect des règles. Face à ce problème, le Royaume-Uni a créé en 2008 le dispositif d’Autorité primaire, placé sous la responsabilité d’un service portant aujourd’hui le nom d’Agence des normes et de la sécurité des produits (Office for Product Safety and Standards). Ce dispositif permet aux entreprises de conclure un partenariat statutaire avec une collectivité locale spécifique. Celle-ci conseille ensuite les autres services réglementaires locaux supervisant d’autres divisions de la même entreprise sur la conduite des inspections ou le traitement des cas de non-respect de la réglementation. Les accords peuvent couvrir de vastes domaines ou des points spécifiques touchant à la législation sur l’environnement, la santé, la sécurité incendie ou les normes commerciales et permis d’activité, et le dispositif a peu à peu été étendu à de nouveaux pans de la réglementation et à l’ensemble des entreprises. Depuis 2015, même de petites entreprises exerçant leur activité dans une seule localité peuvent bénéficier de ce régime au travers de leur association professionnelle, ce qui a soutenu le recours au dispositif.

La Lituanie a profondément réformé ses modalités d’inspection réglementaire à la suite de la crise financière mondiale et dans le cadre de l’alignement de ses réglementations nationales avec les règles et pratiques de l’Union européenne. Ces réformes, menées sous le slogan « Conseiller plutôt que sanctionner », comportent plusieurs innovations :

Les autorités de contrôle ont signé une déclaration commune selon laquelle elles ne recourraient aux sanctions qu’en dernier ressort lorsqu’elles mènent des inspections auprès d’entreprises qui ont moins d’un an d’existence. Cette mesure vise à laisser le temps aux nouvelles entreprises de se familiariser avec les réglementations et processus d’application qui les concernent, et à mieux équilibrer la nécessité pour les autorités de protéger les intérêts du public avec l’adoption d’une approche collaborative de leur relation avec les entreprises. Plus des trois quarts des entreprises reçoivent des conseils de la part d’inspecteurs durant leur première d’année d’activité.
Les autorités de contrôle ont investi dans le conseil aux entreprises. Elles ont mis en place des lignes d’assistance téléphonique et publié les réponses aux questions qui leur étaient fréquemment posées. Ces lignes reçoivent près d’un million d’appels par an.
Les autorités ont élaboré des listes de vérification réglementaire destinées aux entreprises pâtissant le plus d’asymétrie de l’information ou d’incertitudes, comme les PME, les petits exploitants du secteur alimentaire, la restauration ou les ateliers de réparation.

En France, de récentes réformes permettent aux agents économiques de demander à l’administration des douanes de vérifier la conformité de leurs pratiques. La demande est adressée à la direction régionale des douanes par formulaire électronique. Après chaque vérification, les agents des douanes fournissent des conclusions écrites et indiquent si les activités sont conformes ou non aux obligations réglementaires. Ces conclusions sont contraignantes pour d’autres services en cas de contrôle ultérieur, sauf en ce qui concerne les questions de santé publique, de sécurité des personnes et des biens, et de protection de l’environnement.

Source : (World Bank, n.d.[35]); (Blanc, Ottimofiore and Knutov, 2019[36])

Réviser et réduire le stock de réglementations et de procédures afin d’en améliorer l’efficacité

L’Italie a fait de nets progrès dans la manière dont elle conçoit ses réglementations, et le Plan national pour la relance et la résilience comporte des mesures supplémentaires en termes de révision et de simplification des réglementations nouvelles ou existantes (Graphique 2.5). Les réformes récemment engagées ont amélioré la façon dont les parties prenantes sont associées à l’élaboration des réglementations. Elles ont aussi renforcé la qualité des analyses d’impact de la réglementation en établissant des critères d’évaluation, notamment en termes d’effets économiques, sociaux et environnementaux, en créant une entité indépendante chargée de ces examens et en autorisant une analyse simplifiée pour les propositions à faible impact.

Ces améliorations en matière d’élaboration de nouvelles réglementations sont les bienvenues. Cependant, les réglementations et mesures de contrôle déjà en place sont celles qui affectent le plus les entreprises et les individus. Selon les estimations, l’Italie compterait 160 000 lois en vigueur, contre 7 000 en France et 5 500 en Allemagne (The European House - Ambrosetti, 2019[30]). Ces lois ont pour beaucoup été adoptées dans des contextes technologiques et réglementaires différents. Une révision régulière et systématique de ces textes peut garantir que la réglementation demeure « efficace par rapport à son coût et cohérente, et qu’elle répond aux objectifs politiques recherchés », comme le préconisent les Recommandations concernant la politique et la gouvernance réglementaires de 2012 (OCDE, 2012[37]; OCDE, 2018[38]).

Faire le bilan de l’ensemble des réglementations existantes en accordant la priorité aux secteurs sur lesquels pèsent le plus de contraintes et qui sont essentiels à la reprise du pays après la crise du COVID-19 pourrait permettre une avancée. Un bilan complet couvrirait toutes les strates du système réglementaire, du niveau supérieur de législation jusqu’aux règles d’applications, en passant par les procédures de contrôle des différentes autorités. Le récent examen par l’Italie des procédures d’enregistrement des entreprises du secteur alimentaire a montré les avantages de ce type d’exercice. En Australie, la Commission indépendante sur la productivité a procédé durant une dizaine d’années au bilan de 1 600 textes de loi, ce qui a conduit à la révision ou à la suppression de la plupart d’entre eux (OECD/KDI, 2017[39]). Une mise à jour de l’enquête de 2012 de l’Italie sur les inspections réglementaires pourrait apporter des informations utiles à l’établissement d’un bilan, et le recours à des instruments tels que les Principes de bonne pratique de l’OCDE pour la politique de la réglementation – Contrôle et mise en œuvre de la réglementation pourrait servir à établir des recommandations (OCDE, 2018[40]; 2014[41]). Pour donner davantage d’élan à ce bilan, l’Italie pourrait suivre l’exemple de pays comme le Royaume-Uni et exiger qu’au moins une réglementation existante soit supprimée pour chaque nouvelle réglementation mise en place.

Développer des ressources spécialisées pour l’examen des réglementations avant et après leur mise en application pourrait améliorer la qualité et la rapidité de ces exercices. Actuellement, le Département des affaires juridiques et législatives (DAGL) de la Présidence du conseil des ministres examine les évaluations des projets de réglementation, avec le soutien de spécialistes externes de la Division indépendante de l’analyse d’impact. Des services du Sénat, de la Chambre des députés et du Conseil d’État sont également associés à l’examen des évaluations. Le Bureau de la simplification administrative et sa division d’exécution au sein du Département de l’administration publique dirigent une grande partie du programme gouvernemental de réduction des contraintes bureaucratiques (Ministro per la Pubblica Amministrazione, 2020[42]). Cependant, certains utilisateurs de premier plan estiment que ces examens peuvent eux-mêmes aboutir à davantage de bureaucratie qu’à des résultats substantiels (Ufficio Valutazione Impatto, 2018[43]).

Le Conseil de la productivité mentionné dans l’Encadré 1.8 pourrait jouer un rôle majeur de préparateur et coordinateur des évaluations tant pour les réglementations existantes que pour les projets de réglementation, comme le font les organes de ce type dans un certain nombre de pays de l’OCDE tels que l’Australie et la Nouvelle-Zélande (OCDE, 2020[44]). Ces examens sont efficaces lorsqu’ils tiennent compte de l’ensemble du cadre d’« exécution réglementaire », dépassant les réglementations formelles pour inclure les mandats et le cadre juridique des autorités réglementaires, ainsi que les structures et les ressources (OCDE, 2014[41]). Un organe de ce type analyserait les réglementations existantes et en projet de manière plus homogène dans tous les domaines, en consultant de manière systématique les services de contrôle ainsi que ceux qui sont affectés par les réglementations à différents échelons administratifs, de même que des experts des questions techniques et économiques (OECD, 2019[45]). Cet organe pourrait établir des indicateurs de performance réglementaire et mesurer les effets sur l’ensemble des utilisateurs, y compris en termes de compétitivité (OECD, 2019[46]; Davidson, Kauffmann and de Liedekerke, 2021[47]; OECD, 2012[48]).

Les examens réglementaires sont aussi l’occasion de rendre la réglementation plus accessible, en en améliorant la rédaction notamment par une formulation plus claire. Le programme de simplification poursuivi par le gouvernement intègre ces objectifs. L’Encadré 2.8 explique comment d’autres pays de l’OCDE ont promu un « langage clair ». Les examens réglementaires offrent également la possibilité de redéfinir la réglementation selon les résultats visés plutôt qu’en termes de mesures à mettre en place, et d’orienter l’interprétation et le contrôle selon une approche proportionnée, fondée sur les risques (OCDE, 2018[40]). Cette redéfinition prolongerait les mesures du Décret de simplification de 2020 et du plan national pour la reprise et la résilience afin d’éliminer les menaces de poursuites judiciaires et de sanctions pénales pesant sur les fonctionnaires, lesquelles peuvent favoriser la prise de décisions défensives plutôt que proactives (Blanc, 2020[49]).

Améliorer le mode de prestation de services du secteur public

Un service public agile, en mesure de fournir les services

L’administration publique italienne est de taille relativement restreinte ; ses effectifs vieillissent rapidement et sont dépourvus de maintes compétences indispensables. Des vagues de réformes de la gestion du secteur public depuis les années 90 ont amené les effectifs à mettre davantage l’accent sur la prestation de biens et de services publics, plutôt qu’à percevoir ce secteur comme étant essentiellement une source d’emplois et de revenus (Cavatorto and La Spina, 2020[4]). Des restrictions à l’embauche durant la décennie 2010 visaient à restreindre les dépenses publiques, particulièrement dans les administrations infranationales, et à réduire le nombre de fonctionnaires jusqu’à l’un des pourcentages de la population les plus bas dans la zone OCDE ; en outre, la masse salariale du secteur public est tombée sous la moyenne de l’OCDE (Graphique 2.6 ; Graphique 2.2, partie B). Ces mesures ont donné lieu à une répartition plus uniforme des fonctionnaires entre les régions, bien que leur nombre ait le plus chuté dans certaines des régions où la prestation des services publics est la plus faible (Rizzica, 2020[50]).

Graphique 2.6. Les effectifs du secteur public italien ont été réduits à l’un des seuils les plus bas de la zone OCDE

2020 ou données les plus récentes disponibles

Encadré 2.8. Un « langage simple » pour une communication plus claire et une meilleure réglementation : l’expérience de l’Italie, du Portugal et de la Suède

L’Italie reconnaît depuis longtemps qu’il importe que l’État communique clairement avec ses citoyens. Au début des années 2000, des textes législatifs et des directives ont établi des exigences destinées à simplifier l’écriture, et la simplification du langage administratif constitue l’un des éléments du programme de simplification du gouvernement pour la période 2020‑23. Les agents publics peuvent trouver des orientations dans des manuels ainsi que dans un dictionnaire de termes simples qui comporte 7 000 mots. Certaines régions (notamment, la Toscane, le Piémont et la Lombardie) ont explicitement établi comme prioritaire l’amélioration de leurs communications avec les citoyens. Toutefois, les textes juridiques et les communications officielles en Italie sont souvent difficiles à comprendre pour les non‑spécialistes. La longueur des phrases et des paragraphes, la complexité des structures syntaxiques et les références fréquentes à des textes non indiqués dans le texte principal peuvent rendre les communications officielles inaccessibles ou inefficaces.

Ces dernières décennies, de nombreux pays de l’OCDE ont pris des mesures concertées pour amorcer un virage vers le « langage simple » dans leurs communications administratives. Selon les conclusions de recherche en linguistique, les lecteurs lisent les textes plus rapidement et en faisant moins d’erreurs lorsqu’ils sont guidés par des sous‑titres informatifs, à travers des textes subdivisés en brèves sections, où les phrases sont rédigées dans un mode positif et à la voix active. Le langage simple élargit l’accès aux communications officielles et peut épargner aux citoyens le souci de retenir les services d’avocats ou d’autres experts en interprétation de textes. Au Portugal, une campagne en faveur de la simplification des communications menée à la fin des années 2000 a engendré des économies considérables pour l’entreprise Telecom en réduisant les interactions, ainsi qu’une diminution de moitié des plaintes déposées auprès de l’autorité de la sécurité routière, et a amené des partis politiques à employer un langage simple dans leurs plateformes politiques. Le mouvement du « langage simple » a eu une importante incidence sur la rédaction des textes législatifs et les communications administratives dans les pays anglo‑saxons. Dans les pays dont les traditions juridiques sont similaires à celles de l’Italie, les efforts déployés par la Suède depuis les années 80 pour simplifier le langage sont devenus un modèle.

À l’instar de l’Italie, la Suède a établi une exigence législative concernant la simplicité de style et a fourni à ses agents publics des matériels de référence. En outre, la Division de la révision juridique et linguistique de la Suède révise toutes les versions préliminaires des textes législatifs, ordonnances, projets de loi et mandats des comités. Des avocats et des linguistes collaborent entre eux à la révision des textes, font des commentaires aux rédacteurs et prévoient du temps pour les discussions et les révisions. La Division épaule également la réforme des lois et règlements en vigueur. Elle offre régulièrement des formations et des ateliers et elle gère un site internet destiné à fournir un soutien aux agents publics relativement à d’autres communications.

La Suède a constaté qu’il était essentiel de modifier les perceptions de ce qui constitue un style correct. Un appui clair et soutenu des dirigeants politiques et des autorités officielles aux efforts de simplification du langage a conféré de la légitimité à ce mouvement et a permis aux rédacteurs de modifier les modèles qu’ils appliquaient de longue date. Un groupe qui a fait campagne pour la simplification du langage, et qui avait des contacts dans presque tous les organismes publics, a favorisé une hausse de la demande et de l’acceptation d’un langage simple en diffusant de l’information, en assurant un suivi et en produisant des rapports sur la lisibilité des communications officielles, et en décernant des prix aux textes qui constituaient de bons exemples. Ces efforts, tout comme une campagne très en vue menée au Portugal en faveur de la simplification du langage, contribuent à transformer les attentes des législateurs et des autres utilisateurs à l’égard du style des écrits officiels. La participation des usagers des textes juridiques et des communications administratives aux examens de la simplification du langage peut améliorer la qualité du style. Enfin, les réformateurs suédois soulignent qu’ils ont dû faire preuve d’une ténacité à long terme pour obtenir ces résultats.

L’Italie peut renforcer la réalisation de ses objectifs d’utilisation d’un langage simple pour la période 2020-23 en retenant les services de linguistes et d’autres experts de la simplicité langagière afin qu’ils prêtent assistance aux rédacteurs du Département des affaires juridiques et législatives de la Présidence du Conseil des ministres. Cela pourrait comprendre la création d’un bureau ayant pour objet d’encourager et d’aider les administrations infranationales à modifier leur approche de la communication, en s’inspirant du genre de réseau établi en Suède.

Source : (Ministry of Justice, Sweden, 2006[51]; Ehrenberg-Sundi, n.d.[52]; Alsina Naudi, 2018[53]; European Commission, 2019[54]; Ministro per la Pubblica Amministrazione, 2020[42])

Les agents publics italiens sont les plus âgés de toute la zone OCDE et le nombre de ces fonctionnaires qui deviendra admissible à la retraite s’accéléra au cours des années à venir (Graphique 2.7). Une partie de cette perte de capital humain et de connaissances institutionnelles pourra être transmise à une nouvelle génération si les nouveaux agents recrutés entrent en fonction avant le départ des retraités. Le départ des fonctionnaires plus âgés qui, du fait de leur ancienneté, ont droit à des taux de rémunération plus élevés pourra également libérer une partie de l’espace budgétaire pour embaucher des agents publics pourvus de nouvelles compétences donnant lieu à des avantages salariaux. À l’heure actuelle, trop peu d’agents publics possèdent les aptitudes dont la fonction publique a désormais besoin. En Italie, le pourcentage des agents publics titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur est plus faible que dans la plupart des autres pays de l’OCDE, même lorsqu’on tient compte de la proportion moindre de la main-d’œuvre nationale qui a fait des études supérieures. Ensemble, ces problèmes viennent affaiblir la prestation des services publics et constituent d’importantes contraintes à la fourniture de biens et services publics, notamment dans des domaines qui nécessitent des compétences en ingénierie, en technologies de l’information et en analyse de données, compétences qui se trouvent au cœur du Plan national pour la reprise et la résilience (Boeri and Rizzo, 2020[3]). Par exemple, à l’échelle des administrations communales, des effectifs publics moins scolarisés et plus âgés sont associés à une prestation moins efficiente des services administratifs et d’éducation de la petite enfance, ainsi qu’à un rythme plus lent de dépenses d’investissement public (Bulman and Doino, Forthcoming[55]).

Graphique 2.7. Les effectifs vieillissants de la fonction publique italienne seront bientôt à l’origine d’une perte d’expérience et d’une occasion de renouvellement

Répartition des personnes employées au sein de l’administration centrale par groupe d’âge, 2020

Lever les obstacles qui empêchent les agents publics d’agir avec confiance

Les obligations légales des agents publics et la crainte de poursuites, voire de sanctions pénales, à l’encontre de leurs décisions peuvent engendrer des incitations à s’abstenir d’agir ou de prendre des décisions. Même dans les institutions publiques exposées à un risque limité de sanctions judiciaires, les incitations internes peuvent encourager la prise de décisions à caractère défensif (Artinger, Artinger and Gigerenzer, 2018[56]). En Italie, les mesures prises pour réduire les risques de corruption exposent les hauts fonctionnaires au risque de procédures judiciaires qui peuvent entraîner de lourdes sanctions et le nombre de procédures judiciaires contre les hauts fonctionnaires s’est notablement accru depuis le début des années 2000. Tout en poursuivant un objectif d’intégrité, ces mesures découragent les agents publics d’agir ou de briguer des postes de responsabilité. Par exemple, les agents publics qui relèvent d’administrations ayant récemment fait l’objet d’enquêtes judiciaires sont moins susceptibles d’agir de manière proactive (ForumPA, 2017[57]). Les agents publics sont davantage susceptibles d’appliquer des processus de marchés publics plus simples et axés sur le moindre coût, qui ne tiennent pas compte de la qualité des soumissions concurrentes (cette question est examinée plus en détail plus loin) lorsqu’ils perçoivent un plus grand risque de poursuites pour abus de pouvoir (Battini and Decarolis, 2019[58]).

Le Décret de 2020 relatif à la simplification prescrit des mesures destinées à lutter contre ce problème de « bureaucratie défensive ». Le Décret assouplit temporairement la responsabilité personnelle des agents publics devant la Cour des comptes et le Plan national pour la reprise et la résilience reconduit certaines de ces mesures jusqu’à la fin de 2023. En outre, le Décret fournit de manière permanente une description plus détaillée des fautes qui peuvent entraîner une responsabilité pénale pour « abus de pouvoir » par les agents publics et il instaure une responsabilité plus grande dans les cas d’inaction délibérée. Cette réforme ne s’applique que temporairement à un ensemble limité de procédures administratives. Même si la réforme en question est de portée limitée, les réformes de ce genre constituent un important pas, car elles modifient des concepts profondément ancrés de faute et de responsabilité potentielle des agents publics. Les effets de cette modification méritent un suivi attentif. Si de telles mesures ne portent pas notablement préjudice à l’intégrité, il serait possible de les étendre à d’autres domaines ou de les rendre permanentes.

Plutôt que la menace de sanctions judiciaires, le développement d’un solide ensemble de valeurs et de normes éthiques peut contribuer à encourager les pratiques efficaces, réduire la fréquence des décisions à caractère défensif, favoriser l’intégration de nouveaux agents publics et motiver les fonctionnaires en place. De telles normes peuvent renforcer la gestion des ressources humaines, par exemple en fournissant le cadre des évaluations de la performance. Selon les Recommandations sur le leadership et les aptitudes de la fonction publique de l’OCDE (2019[59]), ces normes se rapportent à la redevabilité, l’impartialité, l’état de droit, l’intégrité, la transparence, l’égalité et l’inclusivité. Le développement de la prise de parole des employés et l’offre d’une approche constructive vis-à-vis de l’échec sont associés à une démarche plus proactive de prise de décision (Artinger, Artinger and Gigerenzer, 2018[56]). Permettre à une bonne performance d’accroître les perspectives de promotion améliorerait également les incitations à agir de manière proactive et assurerait un certain équilibre par rapport à la menace de congédiement pour mauvaise performance qui entre en jeu actuellement en Italie (OCDE, 2019[60]).

Un leadership solide et impartial constitue un moteur de l’efficacité du secteur public (OECD, 2016[61]; Gerson, 2020[62]). Bien que les agents publics soient constitutionnellement protégés contre l’ingérence politique, l’influence politique sur les nominations, les congédiements et d’autres événements liés à la carrière s’exerce sur une plus grande proportion des échelons supérieurs de l’administration publique italienne que dans bien d’autres pays de l’OCDE (Matheson et al., 2007[63]; Boeri and Rizzo, 2020[3]). Cela risque d’affaiblir la qualité de la prestation de conseils ou de ralentir l’exécution, et cela peut conduire à l’attribution de postes de niveau supérieur pour des raisons autres que les compétences techniques et en gestion. Par exemple, près des deux tiers des fonctionnaires rapportent que leur travail se trouve souvent bloqué par l’absence de prise de décisions par les décideurs (ForumPA, 2017[57]). L’expérience à l’échelle des pays de l’OCDE indique que le fait de limiter les interventions politiques aux seuls fonctionnaires des échelons les plus élevés, de concert avec un processus hybride de nomination selon lequel le décideur politique sélectionne les candidats à partir d’une courte liste axée sur les compétences techniques et de gestion et dressée par un organe indépendant, peut assurer un meilleur équilibre entre la sensibilité politique et les compétences. L’introduction d’accords de performance établissant des indicateurs mesurables et réalistes des résultats ou des produits, et étayés par des évaluations à 360 degrés, peut accroître la redevabilité pour les résultats ainsi que développer le professionnalisme et le leadership.

Récompenser la performance, renforcer les compétences et appuyer la mobilité

Des taux de rémunération concurrentiels peuvent contribuer à attirer des compétences et motiver les agents publics. En Italie, la structure globale de rémunération est plus plane que dans le secteur privé. Les écarts de rémunération par rapport au secteur privé peuvent être considérables dans le cas des postes des échelons intermédiaires qui nécessitent des compétences élevées, mais les postes auxquels sont associés les niveaux de scolarité les plus bas sont mieux rémunérés que dans le secteur privé (Graphique 2.8, parties A et B) (Depalo, Giordano and Papapetrou, 2015[64]; World Bank, 2020[65]). Quant aux agents publics des échelons supérieurs, les réformes effectuées au cours des années 2000 ont fait passer les taux de rémunération à des niveaux qui se situent parmi les plus élevés dans les pays de l’OCDE et qui sont comparables à ceux de leurs homologues du secteur privé (Graphique 2.8, partie C) (OCDE, 2017[24]).

En Italie, le régime d’indemnisation du secteur public comporte moins de catégories d’emplois que dans beaucoup d’autres pays, par exemple entre différents groupes de postes administratifs, de gestion et professionnels. Si un système de rémunération simplifié favorise la mobilité et la transparence dans l’ensemble du secteur public, éléments qui sont à encourager en Italie, il limite la flexibilité de rémunération et peut creuser les écarts par rapport au secteur privé. Les échelles de rémunération sont d’application nationale, même si le coût de la vie varie grandement d’une région à l’autre, ce qui accroît la concurrence pour les postes situés dans le sud du pays. L’avantage salarial conféré par le secteur public aux travailleurs peu qualifiés peut créer des « cages dorées » qui emprisonnent les employés dans leur poste : ils n’ont pas les qualifications nécessaires pour progresser dans la hiérarchie, ils n’ont pas accès à des incitations financières qui les amèneraient à rechercher des emplois plus gratifiants ailleurs, et ils sont démotivés (OECD, 2016[61]). En revanche, la création de catégories d’emplois supplémentaires pour les travailleurs moyennement et hautement qualifiés peut permettre de mieux récompenser la performance, et d’attirer et de maintenir en poste les travailleurs les plus qualifiés, innovants et productifs sans qu’il faille les promouvoir à des postes de gestion (Rexed et al., 2007[66]; OCDE, 2012[67]). Ayant dépolitisé les négociations salariales du secteur public, l’organisme négociateur pour la fonction publique (ARAN, Agenzia per la Rappresentanza Negoziale delle Pubbliche Amministrazioni) pourrait désormais travailler avec des partenaires sociaux afin de réformer la structure de rémunération dans le cadre de plus vastes réformes du secteur public qui consisteraient notamment à développer une culture plus solide de la performance. La création d’une marge de manœuvre pour la décentralisation du processus de rémunération, à tout le moins jusqu’au niveau des administrations individuelles comme aux Pays‑Bas, laisserait place à une différenciation accrue et permettrait aux gestionnaires des opérations d’adapter leur système de rémunération en fonction des besoins opérationnels ; toutefois, il faudrait alors veiller à assurer l’équilibre entre cette décentralisation et la nécessité que les différences dans les taux de rémunération n’entravent pas la mobilité dans le secteur public. Certains pays scandinaves ont élaboré des systèmes de délégation de la détermination de la rémunération dans le secteur public et l’Italie pourrait s’inspirer d’éléments de leurs approches (Encadré 2.9).

L’accès limité à la formation ou à la mobilité dans l’ensemble du secteur public réduit la capacité des fonctionnaires à développer leur carrière et réduit la capacité de l’administration publique à ajuster ses ressources humaines en fonction de l’évolution des besoins. Durant la décennie 2010, les dépenses en matière de formation ont diminué de près de moitié pour passer à 48 EUR par année par agent public (Presidency of the Council of Ministers, 2021[9]). Près de 30 % des agents des administrations publiques en Italie indiquent qu’ils n’ont pas accès à des documents de référence tels que des instructions, guides, manuels de procédure ou fiches d’information ; cela se compare à une moyenne européenne inférieure à 10 % (European Commission, 2016[68]). L’Italie fait partie d’une minorité de pays de l’OCDE qui ne disposent pas de plans de formation dans chaque organisation au sein de l’administration publique centrale et qui n’imposent pas aux agents publics de suivre des plans de formation individuels établissant les composantes d’une formation ainsi que d’un perfectionnement des compétences. Certains organismes publics ont lancé des initiatives de formation, mais leurs ressources et leurs ambitions sont généralement limitées. Le Plan national pour la reprise et la résilience (PNRR) envisage que l’accès à la formation devienne un droit pour les agents publics et que la formation soit davantage axée sur des compétences priorisées telles que l’utilisation des nouvelles technologies et la numérisation ; cette question est examinée plus en détail plus loin. L’apprentissage à distance par le truchement de plateformes numériques peut accroître l’accès à la formation, comme l’a démontré l’expérience dans le contexte de la COVID‑19. Outre le renforcement de la formation formelle, l’encouragement d’échanges informels peut favoriser le transfert de connaissances entre les employés de longue date et les recrues, et permettre à des collègues d’apprendre comment exploiter au mieux les nouveaux outils numériques. Les communautés de pratique ou les séances d’échange d’informations peuvent contribuer à l’acquisition d’habitudes d’échange et de collaboration à caractère informel (OECD, 2021[69]).

La promotion de la mobilité à travers le secteur public italien et entre les effectifs des secteurs public et privé peut aussi améliorer l’adéquation entre les compétences et les emplois ainsi que l’avancement professionnel. Elle peut contribuer à la mise en œuvre de la forte hausse des investissements et des projets de réforme prévue dans le PNRR. Les mesures de promotion de la mobilité au sein du secteur public peuvent comprendre la mise en place d’un système d’annonces des postes vacants à l’échelle du secteur public entier, l’élimination des règles qui empêchent les mutations entre les organismes et entre les niveaux d’administration, et le partage des évaluations de la performance (Gerson, 2020[62]; OECD, 2019[59]). Les employés du secteur privé pourraient être plus susceptibles de postuler à des emplois publics si les longs et stricts délais de carence (deux ans) étaient assouplis et davantage axés sur des cas spécifiques où les risques pour l’intégrité sont significatifs.

Encadré 2.9. Accroître la flexibilité des rémunérations par la détermination décentralisée des salaires

Le Danemark et la Finlande possèdent des systèmes de détermination des rémunérations au sein du secteur public qui figurent parmi les plus décentralisés de la zone OCDE. Dans les deux pays, cette détermination décentralisée fait partie d’un modèle consensuel de fixation des salaires. Une convention collective centrale qui s’applique à tous les employés de l’administration centrale est négociée avec les partenaires sociaux, puis est mise en œuvre par le truchement de négociations secondaires à l’échelon des organismes ou à d’autres échelons infranationaux. Les clauses de la convention centrale établissent les paramètres pour les ajustements à ces échelons inférieurs afin d’assurer une cohérence dans l’ensemble du secteur public. Les responsables de l’action gouvernementale peuvent choisir de rendre ces clauses très prescriptives, ou encore très générales afin de conférer une plus grande latitude aux autorités des niveaux inférieurs.

Source : (Rexed et al., 2007[66])

Graphique 2.8. Les taux salariaux dans la fonction publique sont comprimés, les agents peu qualifiés et les agents de l’échelon supérieur obtenant des rémunérations relativement élevées

Une embauche agile et réactive pour rajeunir les effectifs, transmettre l’expérience et combler les lacunes dans les compétences

En raison du vieillissement rapide des effectifs et des lacunes considérables sur le plan des compétences, il est urgent d’étendre et de renforcer le recrutement dans le secteur public. Les réformes antérieures dans ce secteur ont apporté peu de changements à la fonction de recrutement, car elles visaient en partie à abaisser les coûts en réduisant le personnel (Bassanini, 2010[2]). Afin de rajeunir les effectifs de la fonction publique, les organismes publics se lancent à présent dans des campagnes d’embauche et ciblent des compétences nécessaires comme celles liées aux technologies numériques. Le PNRR prévoit le recrutement de milliers d’agents publics pour combler les lacunes en matière de compétences dans les différentes fonctions et les différents niveaux de l’administration, notamment dans les administrations infranationales où la capacité de dotation en personnel est devenue particulièrement faible. Par exemple, les ministères de l’administration centrale ont lancé une campagne en vue de recruter 2 800 agents publics pour les collectivités locales du sud du pays et ont créé un programme d’assistance technique qui fournira 1 000 experts techniques pour aider les administrations infranationales à remédier aux goulets d’étranglement dans l’exécution des projets. L’entrée en fonction des recrues avant que les fonctionnaires actuels ne prennent leur retraite constituerait un investissement d’une précieuse utilité pour la transmission des compétences et de l’expérience à la nouvelle génération.

En Italie, comme dans bien des pays de l’OCDE, le recrutement est entravé par le grand nombre de demandes, les longues procédures, les multiples étapes d’évaluation et la rigueur de la réglementation. Presque tous les employés de l’administration possèdent le statut d’agent public et sont sous contrat à durée indéterminée. Ils ont amorcé leur carrière en se préparant et en réussissant le concours commun d’entrée dans la fonction publique, qui ne prend pas en compte la spécialité technique des candidats. Ce concours met l’accent sur les processus administratifs et les lois et est supervisé par des commissaires bénévoles plutôt que par des spécialistes du recrutement employés à temps plein. Les organismes sélectionnent des candidats parmi ceux qui ont réussi le concours, bien que cette sélection puisse se produire bon nombre d’années après le concours. Une importante exception à ce processus concerne les hauts fonctionnaires, qui peuvent également être embauchés au moyen d’un concours direct plutôt que via l’examen général d’entrée dans la fonction publique.

Des processus de recrutement plus souples et des programmes expressément conçus pour attirer de jeunes talents, par exemple des programmes destinés aux titulaires de diplômes universitaires, pourraient mieux permettre de recruter des jeunes et d’attirer dans la fonction publique un groupe plus diversifié de candidats (OCDE, 2020[70]). Plusieurs pays de l’OCDE, parmi lesquels figurent tant des pays anglo‑saxons que d’autres pays dont les traditions sont plus proches de celles de l’Italie en ce qui a trait à la fonction publique, ont délaissé les examens d’entrée pour adopter des stratégies de recrutement davantage axées sur l’entrepreneuriat. De telles stratégies semblent être particulièrement importantes pour ce qui est d’attirer des membres de la « génération Y » et de la « génération du millénaire » (OECD, 2016[61]; Institute of Public Management and Economic Development, 2011[71]). Ces approches s’inspirent des stratégies proactives de « chasse aux talents » des grandes entreprises de services professionnels du secteur privé. Par exemple, les représentants des organismes assistent aux salons des carrières et recherchent les candidatures de diplômés d’université dans les domaines appropriés qui ont obtenu des notes élevées et qui ont démontré qu’ils possédaient des compétences « relationnelles », puis ils invitent les candidats ciblés à des événements sociaux tout en procédant à une série d’évaluations.

Bien qu’une évaluation commune puisse toujours éclairer la procédure de recrutement, une part plus importante du processus de sélection pourrait être axée sur les compétences techniques et « relationnelles » requises par les organismes recruteurs ; dans ce cas, il faudrait s’assurer que ces évaluations ne mènent pas à une discrimination latente dans le choix des candidats. Les services publics ont élaboré diverses stratégies pour déterminer si les candidats possèdent ou non les capacités requises : en Australie et en Suisse, les recruteurs disposent de fiches qui résument les capacités et les indicateurs comportementaux associés nécessaires pour certains postes ; la Belgique a élaboré des tests spécifiquement adaptés pour établir si les candidats possèdent les compétences nécessaires (Op de Beeck and Hondeghem, 2010[72]). En pratique, le fait qu’une nouvelle recrue possède les compétences intangibles ou relationnelles nécessaires pour réussir en tant qu’agent public ne sera souvent confirmé qu’un certain temps après son entrée en fonction. On pourrait améliorer la qualité des effectifs en intégrant la période probatoire dans le processus de sélection, par exemple en évitant les confirmations automatiques et en permettant la prolongation des probations, tout en assurant un encadrement et en procurant aux candidats des occasions de démontrer leurs compétences.

Afin de combler les lacunes temporaires en matière de compétences, notamment celles qui surviendront dans le cadre de la mise en œuvre du PNRR, le recours accru à des contrats de durée déterminée, s’il est géré soigneusement, pourrait contribuer à alléger le processus de recrutement et y ajouter de la flexibilité. Les réformes des années 90 ont également permis d’embaucher des agents publics en vertu de contrats temporaires, et cette approche est adoptée par certains organismes indépendants à vocation très technique (par exemple, l’Équipe de la transformation numérique) et lorsqu’il faut augmenter d’urgence les effectifs, notamment dans le cadre de l’expansion des services publics de l’emploi (voir plus loin). Dans la pratique, peu d’agents publics ont été embauchés sous contrat de durée limitée et, dans certains cas, des contrats de courte durée ont été utilisés pour accroître rapidement les effectifs dans des secteurs qui auraient plutôt requis des investissements à long terme dans le recrutement et le développement d’effectifs qualifiés, par exemple dans le cadre de l’expansion des services publics de l’emploi, pour favoriser l’accès au revenu minimum garanti et la mise en œuvre de politiques actives du marché du travail (voir l’Encadré 2.11).

La recherche de l’équilibre entre la souplesse et l’insécurité qui est associée aux contrats de durée limitée (faible sécurité d’emploi pour les employés, risques liés à la conservation des compétences pour les employeurs) a constitué un défi pour de nombreux organismes publics. En consultation avec les partenaires sociaux, l’administration pourrait améliorer cet équilibre en délimitant des domaines où les lacunes peuvent être comblées par des contrats de durée limitée, la priorité étant accordée aux besoins techniques temporaires. Les employés embauchés pour une durée limitée dont le contrat a été renouvelé à de multiples reprises pourraient se voir ouvrir une voie menant à la fonction publique régulière. Les Recommandations sur le leadership et les aptitudes de la fonction publique de l’OCDE (2019[59]) donnent des orientations sur les moyens d’améliorer le recours aux contrats temporaires.

Des exercices de planification des effectifs contribueraient à la définition des priorités concernant le recrutement en fournissant des prévisions des besoins en compétences de la fonction publique après les prochaines vagues de départs à la retraite et en fonction de l’évolution de la nature du travail. De tels exercices permettraient de déterminer quels postes vacants liés aux départs peuvent ne pas être pourvus et être plutôt redistribués dans des secteurs touchés par des pénuries. Par exemple, l’Italie affiche un ratio gestionnaires/employés beaucoup plus élevé que dans le secteur public d’autres pays et que dans son propre secteur privé (Boeri and Rizzo, 2020[3]), ce qui laisse penser qu’il serait possible de laisser ces postes arriver à leur terme, puis de les remplacer par des postes de personnel technique de rang supérieur. Cette mesure nécessiterait une collaboration entre les organismes, chacun se fondant sur sa connaissance spécialisée de son champ d’activité, sous la coordination d’un organe central spécifique qui pourrait les aider à évaluer leurs besoins en fonction de leurs objectifs et arbitrer entre les besoins en compétences de chacun (Op de Beeck and Hondeghem, 2010[72]).

Renforcer le système des marchés publics pour assurer la passation, en temps plus opportun, de marchés de meilleure qualité

Du simple fait de l’ampleur des marchés publics, toute amélioration apportée à ce système peut augmenter considérablement l’efficacité des dépenses, contribuer à la poursuite d’objectifs plus larges et accroître la confiance des citoyens à l’égard des institutions. La crise de la COVID‑19 met en évidence l’importance des processus réactifs et efficaces de passation des marchés. En Italie, le secteur public a dépensé 10.3 % du PIB pour acheter des produits et services en 2018, soit légèrement en deçà de la moyenne des pays de l’OCDE. Pour mettre en œuvre la hausse considérable des investissements publics prévue dans le PNRR, équivalant à 13.5 % du PIB de 2020, le système de passation des marchés devra agir avec célérité et conclure des marchés de grande qualité.

En Italie, comme dans bien d’autres pays de l’OCDE, le cadre du système de passation des marchés reconnaît que des marchés publics efficaces peuvent aider à atteindre des objectifs stratégiques plus larges tout en respectant l’objectif premier de l’utilisation efficace des ressources. L’Italie a déjà mis en place une série de mesures destinées à favoriser les achats par les nombreuses petites et moyennes entreprises (PME) du pays et à permettre au système des marchés publics d’appuyer des objectifs environnementaux ainsi que la conduite responsable des entreprises (OECD, 2020[73]; OECD, 2016[74]). L’organisme central italien des marchés publics et certains organismes régionaux similaires ont pris des mesures visant expressément à encourager les soumissions innovantes, lesquelles ont fait l’objet d’une utilisation plus intensive durant la crise de la COVID‑19 (OECD, 2020[73]). Encourager l’innovation dans les marchés publics peut entraîner une hausse de la qualité et du rapport coût‑efficacité de produits existants déjà utilisés par le secteur public (OECD, 2017[75]).

De nombreux aspects des processus d’achat de l’Italie affichent de bons résultats par rapport aux niveaux de référence de l’OCDE, ce qui témoigne des vastes réformes effectuées ces dernières années (OCDE, 2019[76]). Toutefois, le système de passation des marchés continue d’entraver la prestation des services publics et les investissements en Italie et il fait obstacle, en particulier, à l’utilisation des fonds de l’UE ainsi qu’à la réalisation d’investissements publics par les administrations infranationales (voir plus loin) (OECD, 2021, forthcoming[77]). Les délais moyens de passation de marchés pour les projets sont trop longs pour permettre d’atteindre bon nombre des objectifs du PNRR et sont plus lents que dans la plupart des autres pays de l’OCDE. S’agissant des travaux publics, l’élaboration et l’adjudication des marchés nécessitent en moyenne 11 mois pour les petits projets, et jusqu’à 25 mois pour les grands projets. Après l’adjudication des marchés, au moins la moitié des projets de travaux publics subissent des retards dont la moyenne correspond à au moins 50 % de la durée du contrat (di Giuseppe, Landi and Lattarulo, 2020[78]). En moyenne, les travaux sont achevés six ans après que le mandat d’élaboration du projet a été assigné (Agenzia per la coesione territoriale, 2018[79]). Pour les projets importants et urgents, l’administration fait appel à des commissaires spéciaux qui négocient les contrats en marge des processus habituels et elle prévoit de faire à nouveau appel à de tels commissaires pour la mise en œuvre du PNRR (Palumbo Crocco and Crocco, 2020[80]; Presidency of the Council of Ministers, 2021[9]). Le tableau de bord du marché unique de la Commission européenne a régulièrement évalué le système de marchés publics de l’Italie comme étant « insatisfaisant », en partie à cause de la fréquence relativement élevée, et croissante, de l’adjudication de marchés alors qu’il y a un seul soumissionnaire, ainsi que de la proportion élevée des marchés adjugés sans appel d’offres. Les petites et moyennes entreprises obtiennent une part relativement modeste des marchés, en dépit des mesures d’envergure prises pour appuyer leurs soumissions. Les compétences techniques et administratives inégales des organismes des marchés publics constituent une source potentielle d’irrégularités. Les mécanismes de mise en œuvre se révèlent faibles au chapitre de la réprobation et de la répression systématiques des cas de non‑conformité (European Commission, 2020[25]).

Des réformes de vaste portée des marchés publics ont été annulées à cause de la lenteur de la mise en œuvre et des contraintes de capacité

En 2016 et 2017, l’Italie a remplacé son cadre juridique des marchés publics et a introduit de nombreuses mesures généralement reconnues comme étant des pratiques efficaces qui établissent l’équilibre entre la flexibilité et l’agilité d’une part et, d’autre part, une intégrité accrue. Ces réformes ont été saluées dans des études économiques de l’Italie antérieurement menées par l’OCDE (2019[6]) et ont mis l’Italie en conformité avec les Directives européennes de 2014 sur la passation des marchés publics. Une innovation majeure a consisté à réglementer les marchés publics au moyen d’instructions et de directives fournies dans des dispositions non contraignantes (« normes incitatives ») émises par l’Autorité nationale anticorruption (ANAC, Autorità Nazionale Anticorruzione) plutôt qu’au moyen d’un unique code réglementaire prescriptif. Afin de mieux prendre la qualité en compte, les réformes préconisaient l’adjudication des marchés à « l’offre la plus économiquement avantageuse », restreignaient les adjudications fondées sur le prix le plus bas aux soumissions de faible valeur, et permettaient aux entités adjudicatrices de choisir leur processus d’appel d’offres. Ces réformes exigent des autorités des marchés publics qu’elles possèdent des compétences techniques et une capacité considérables. Pour assurer une capacité adéquate, les réformes confiaient à l’ANAC la responsabilité d’autoriser les entités adjudicatrices après évaluation de leur capacité à concevoir, attribuer et contrôler les marchés publics, tout en autorisant automatiquement les plus importantes entités adjudicatrices. Ce processus visait à encourager les petits organismes acheteurs de biens et services à mener davantage d’activités d’achat par l’intermédiaire de ces plus importantes organisations spécialisées d’acquisition de produits et services, plutôt qu’en interne. Afin d’améliorer les évaluations et la transparence, les réformes prescrivaient aux entités adjudicatrices de dissocier la conception des projets et les marchés de mise en œuvre, et elles instituaient un registre de performance des sociétés adjudicatrices.

Des retards prolongés dans les processus d’achat et les difficultés des entités adjudicatrices à s’adapter au nouveau système ont entraîné l’annulation, en 2019, d’une bonne part des réformes de 2016‑17. Le processus de passation des marchés a été recodifié et le critère de l’attribution des marchés d’une valeur dépassant un seuil défini à « l’offre économiquement la plus avantageuse » est redevenu une solution de rechange facultative à l’adjudication au soumissionnaire le moins‑disant, au lieu de constituer l’approche par défaut. Aucune autre mesure n’a été prise pour encourager les petits organismes à regrouper leurs activités d’achat au sein des entités adjudicatrices de plus grande capacité. Avec la crise de la COVID‑19 et dans le cadre du PNRR, l’administration a plutôt temporairement simplifié et davantage accéléré les processus de passation des marchés, en particulier pour les secteurs essentiels à la lutte contre la COVID‑19, en permettant une utilisation accrue des adjudications directes ou des procédures négociées pour les achats dans les domaines prioritaires. Ces mesures destinées à accélérer les processus engendrent un risque d’approvisionnements de piètre qualité et leurs effets méritent un suivi attentif. L’attribution d’une importance plus grande à la qualité dans la sélection des offres retenues rendrait le processus des marchés plus concurrentiel et soutiendrait l’innovation, de même que d’autres objectifs stratégiques de plus grande portée, ce qui serait conforme aux objectifs du PNRR et aux recommandations de l’Étude économique de l’Union européenne de 2021 (OECD, 2021, forthcoming[77]).

Pour améliorer la performance du système de passation des marchés, il faut renforcer le personnel et les organismes

Les capacités des autorités de passation des marchés varient fortement à travers l’Italie. Il est bien établi qu’il est essentiel de renforcer les capacités pour améliorer l’efficacité des marchés publics, en Italie aussi bien que dans la plupart des pays de l’OCDE (PWC, 2016[81]; di Giuseppe, Landi and Lattarulo, 2020[78]; OCDE, 2019[76]). L’organisme des marchés publics de l’administration centrale, le CONSIP, et les organismes spécialisés analogues des administrations régionales effectuent la majeure partie des achats courants des administrations publiques. Ces organismes possèdent généralement une profonde capacité spécialisée et ont élaboré des approches innovantes. Pour les projets appuyés par le PNRR, la passation des marchés sera coordonnée par une « salle de commande » au sein du cabinet du Premier ministre. Au-delà des entités principales, la passation des marchés est répartie entre 30 000 organismes et les autorités infranationales sont à l’origine des trois quarts des dépenses au titre des marchés publics. Dans ces organismes, le personnel traite un plus grand nombre de marchés ; toutefois, la plupart de ces marchés sont de faible valeur et un plus grand nombre d’entre eux peut être adjugé directement plutôt que par le truchement d’un appel d’offres ouvert (Graphique 2.9). Le PNRR vise à encourager le regroupement des marchés publics dans un nombre plus restreint d’entités adjudicatrices, ce qui constituerait une étape bienvenue dans la voie du regroupement des capacités d’achat.

L’accroissement des capacités et de l’efficacité des organismes des marchés publics pourrait débuter par la reconnaissance en tant que profession de la fonction d’achats publics (OECD, 2017[82]). Des descriptions de poste précises, qui énoncent les produits escomptés des titulaires, pourraient améliorer le recrutement et l’évaluation continue de la performance. La professionnalisation de la fonction des marchés publics suppose également l’élaboration d’un cadre juridique qui protège les fonctionnaires contre les pressions hiérarchiques, assure des incitations financières spéciales et des salaires confortables et fixe des obligations en matière d’éthique, de prévention des conflits d’intérêts, d’années de service et de délais de carence consécutifs à la cessation d’emploi. La Nouvelle‑Zélande, par exemple, a élaboré un programme en 24 points destiné à professionnaliser et habiliter ses effectifs de passation des marchés (OECD, 2016[83]).

Graphique 2.9. Les petites communes ont des capacités moindres en matière de marchés publics et ont plus souvent recours aux achats directs

Indicateurs par taille des communes et par région, 2019

L’augmentation des capacités nécessite également le perfectionnement des compétences individuelles des membres du personnel. Les écoles italiennes d’administration publique offrent une formation à la passation des marchés et les autorités régionales peuvent élaborer leurs propres plans de formation. La plupart des employés suivent régulièrement une formation et signalent que celle‑ci est utile ; cependant, ils affirment également ne pas posséder les compétences clés nécessaires pour exercer les fonctions de leur poste (PWC, 2016[81]). Dans le cas des nombreux agents publics des petits organismes, l’Italie pourrait adapter le Cadre européen de compétence destiné aux acheteurs publics, qui englobe les aptitudes et compétences requises sur l’ensemble du cycle de passation des marchés, à savoir les étapes du cycle commercial que sont la période préalable au marché, la recherche des sources d’approvisionnement, la conclusion du marché et la gestion des fournisseurs. Le Cadre appuie l’élaboration de descriptions d’emploi aux fins du recrutement et de l’évaluation de la performance du personnel. Le site <læringsplattformen.difi.no> de la Norvège offre un modèle de plateforme d’apprentissage en ligne pour la fonction des achats publics à l’intention des petits organismes (OECD, 2017[82]). Pour une formation plus ciblée, la Direction des achats de l’État, en France, offre un modèle de programmes de formation adaptés en fonction du poste et du contexte des fonctionnaires (OCDE, 2019[76]).

Il est également essentiel de renforcer la capacité organisationnelle. En Italie, les réformes de 2016 et le PNRR visent en partie à regrouper les achats publics au sein de plus grands organismes, objectif qui mérite d’être poursuivi. Toutefois, une grande partie de l’activité de passation de marchés est susceptible de rester aux mains des petits organismes. Il pourrait être utile de simplifier les tâches administratives, en intégrant par exemple les codes de marchés publics et de comptabilité budgétaire afin de faciliter le suivi du déroulement des projets. L’Italie pourrait s’inspirer de l’approche adoptée par l’Australie, à savoir coordonner, sans les centraliser, les mesures d’approvisionnement relatives aux technologies de l’information entre les multiples échelons d’administration et organismes publics. Les organismes de passation des marchés au niveau des États australiens (l’équivalent des régions d’Italie) sont encouragés, mais non contraints à communiquer entre eux, mettre leur expérience en commun et coordonner leur action à l’égard, en particulier, de marchés complexes comme ceux relatifs aux systèmes logiciels. Dans la mesure du possible, ils sont invités à adopter les descriptions de projet d’autres organismes plutôt que de requérir de nouveaux produits conçus sur mesure. Dans le cadre des objectifs du PNRR qui consistent à stimuler les marchés publics dans le domaine de la transformation numérique, l’Italie pourrait instituer une conférence des organismes de passation des marchés de différentes administrations. L’Autorité nationale anticorruption (ANAC) pourrait fournir un secrétariat à cette conférence, compte tenu de son rôle directeur dans l’encadrement des règles des marchés publics à la suite des réformes de 2016.

Enfin, un cadre stable régissant les marchés publics est essentiel pour que les compétences et les organismes puissent conserver leur pertinence. Les modifications profondes et fréquentes du cadre du système de marchés publics créent de l’incertitude, ralentissent les processus et affaiblissent les compétences des agents. Lorsque les réglementations et directives connexes auront été mises en place et que les responsables de la passation des marchés auront reçu une formation adéquate, l’Italie pourra remettre en place les innovations clés des réformes de 2016‑17 et tirer profit de ses mesures pour accroître la qualité des opérations de dépenses publiques.

Réaliser le potentiel de l’ère du numérique en faveur d’un secteur public plus efficace

L’expérience des pays de l’OCDE montre que les données et les technologies numériques peuvent jouer un rôle déterminant dans la reconsidération du mode de fonctionnement du secteur public, l’amélioration de la qualité et du rapport coût‑efficacité des services publics, l’élargissement de l’accès aux institutions publiques et l’augmentation de la confiance des citoyens à l’égard de celles‑ci (OECD/KDI, 2018[84]; Nicoletti et al., 2021[85]; Welby, 2019[86]). L’intégration du passage au numérique dans la réforme de services publics clés, par exemple les politiques actives du marché du travail (PAMT), peut accélérer l’amélioration de la prestation et de la qualité des services (Encadré 2.11). Les données créées par la conversion au numérique peuvent également contribuer à prévenir les fraudes, à accroître l’efficacité de la mise en œuvre des réglementations et à améliorer le respect des obligations fiscales. La transformation numérique dans le secteur public contribue à un cercle vertueux en encourageant les entreprises privées et les particuliers à adopter le numérique dans leurs activités, ce qui constitue une priorité pour l’Italie, comme exposé au chapitre 1 ; cette question est également abordée dans l’Encadré 2.10. L’Italie reconnaît depuis longtemps ces avantages potentiels et le passage au numérique figure dans le PNRR, tout comme dans de multiples programmes de réforme du secteur public.

Encadré 2.10. Comment le passage du secteur public au numérique peut engendrer un plus vaste mouvement de transformation numérique

Le passage des services publics au numérique peut contribuer à stimuler la transformation numérique dans l’économie en général et, ainsi, créer un cercle vertueux amenant en retour le secteur public à élargir son utilisation du numérique. Par exemple, le passage de beaucoup de pays de l’OCDE à l’utilisation de services en ligne pour la transmission d’informations fiscales et pour les paiements encourage les entreprises et les ménages à recourir au numérique pour un plus grand nombre de leurs activités et, en particulier, pour leur gestion financière. L’insertion préalable d’informations publiquement disponibles dans les déclarations fiscales et la connexion des plateformes fiscales à des systèmes comptables standards réduisent le temps qu’il faut aux contribuables pour remplir les déclarations de revenus, favorise le respect des règles et encourage les contribuables à recourir au numérique pour actualiser leurs activités.

Ces dernières années, les programmes d’identité numérique ont constitué une priorité dans le programme de conversion au numérique de l’administration italienne. Au Royaume‑Uni, l’application GOV.UK Verify permet aux entreprises privées de valider l’identité des clients, ce qui les aide à faire plus facilement des affaires en ligne.

La numérisation des documents publics et la constitution de plateformes de « données ouvertes » élargissent l’accès à des informations d’une précieuse utilité et, de plus, permettent aux entreprises de mieux concevoir leurs activités. Par exemple, la numérisation des énormes collections de la Bibliothèque nationale de France a élargi l’éventail d’usagers et accru l’accès à ces collections.

Le processus de conversion du secteur public au numérique peut fournir un incubateur à de jeunes pousses privées innovantes du secteur de l’économie numérique. Par exemple, le programme BrazilLAB est similaire à des programmes mis en œuvre dans plusieurs pays de l’OCDE. Ces programmes relient les entrepreneurs du secteur numérique aux secteurs de la fonction publique qui sont mûrs pour l’adoption de solutions technologiques innovantes.

L’entière réalisation des avantages que représente, pour le secteur privé, la conversion du secteur public au numérique peut nécessiter des mesures supplémentaires d’aide ciblée. En France, le ministère de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie a numérisé une importante somme d’informations sur les attributs des bâtiments dans le domaine de l’efficacité énergétique en vue d’aider les entreprises de construction à mieux concevoir leurs interventions en la matière. Ce sont plutôt les grandes entreprises de construction qui ont utilisé ces informations, au lieu des petits constructeurs, qui ne disposent pas des capacités techniques nécessaires à cette fin. Pour surmonter cet obstacle, le projet « France Num », qui fait partie du PNRR de la France, vise à soutenir le passage au numérique de 300 000 petites et moyennes entreprises.

Les programmes efficaces de passage au numérique sont des éléments constitutifs de stratégies plus générales de modernisation du secteur public, comme le reconnaît la Recommandation du Conseil sur les stratégies numériques gouvernementales de l’OCDE (2014[87]). Les programmes d’implantation du numérique ne se limitent pas aux investissements techniques dans les technologies voulues, mais s’étendent à la réforme des modes de fonctionnement du secteur public, tout en favorisant la cohérence et l’intégration à travers les domaines de prestation des services. Afin d’être efficaces, les programmes de transformation de l’administration publique doivent être accompagnés par une expansion de l’accès à l’internet rapide et l’amélioration des compétences numériques au sein du secteur public et dans l’ensemble de la société, ainsi que le priorise le PNRR.

La crise de la COVID‑19 a accéléré les progrès rapides de l’Italie dans la transformation numérique des services publics, particulièrement au niveau central. Du jour au lendemain, de nombreuses tâches administratives sont devenues impossibles à accomplir autrement qu’en ligne et les fonctionnaires se sont convertis au télétravail. Les initiatives de données ouvertes ont promu les activités innovantes de recherche‑développement et ont favorisé la confiance à l’égard des services publics en améliorant la transparence et la redevabilité (OPSI, 2020[88]). L’Italie obtient un score supérieur à la moyenne de l’OCDE au titre de l’Indice de l’administration numérique (DGI, Digital Governance Index), en particulier pour ce qui est du développement de la gouvernance et des cadres qui deviennent des fondements de l’administration numérique, notamment le système d’identité numérique. L’intelligence artificielle et les chaînes de blocs démontrent leur utilité dans des domaines spécialisés comme la passation des marchés publics ou la certification des diplômes de l’enseignement supérieur. En dépit des progrès du secteur public, la demande de services publics numériques de la part des utilisateurs est à la traîne et a progressé moins rapidement que dans d’autres pays de l’OCDE (Graphique 2.10, partie B). Cela reflète en partie les problèmes de nature plus générale qu’éprouve l’Italie en matière de conversion au numérique, tels que la lenteur de l’adoption des services à large bande et des ordinateurs domestiques (comme exposé au chapitre 1). Cela dénote également que de nombreux services publics numériques s’adressent aux entreprises. La nouvelle application IO.it, qui est conçue pour permettre aux citoyens d’avoir accès aux services publics par smartphone et qui constitue un élément de la stratégie du PNRR, est susceptible d’entraîner une expansion du numérique.

Les rapides progrès de l’Italie ont été menés dans une large mesure par l’« Équipe de la transformation numérique ». Depuis 2016, cette équipe a élaboré l’écosystème numérique du secteur public et l’a appliqué aux services publics, en ce qui concerne notamment le registre de la population, l’identité numérique et les paiements effectués au secteur public – comme l’indique l’Étude économique de l’OCDE de 2019 sur l’Italie (2019[6]) (Graphique 2.10, partie A). Depuis, les réformes institutionnelles ont pérennisé l’intégration de l’Équipe dans le cabinet du Premier ministre, et l’Équipe s’est vu conférer le mandat d’appuyer toutes les administrations publiques, comme le recommandait l’Étude de 2019. Dans les années à venir, le gouvernement a programmé 9.75 milliards EUR (0.6 % du PIB de 2020) pour la mise en œuvre de programmes relatifs à l’administration numérique et aux technologies émergentes ainsi que pour le développement des capacités, par le truchement du Décret‑loi concernant la simplification et l’innovation numérique, du Programme de simplification pour 2020‑23 et du Programme 2025 Italia ; en outre, le PNRR fournira une somme additionnelle de 11.15 milliards EUR. L’Indice de l’administration numérique, qui reflète la situation antérieure à la crise de la COVID‑19, laisse penser que les prochaines priorités de l’Italie devraient consister à renforcer la fonction de plateforme de l’administration, en équipant et en habilitant les organismes du secteur public aux fins du passage au numérique, ainsi qu’à élaborer les outils et services numériques qui permettront aux innovateurs privés de contribuer aux projets liés à l’administration numérique. Les mesures prévues dans le PNRR concernant la transformation numérique du secteur public donneront lieu à des injections de fonds et à la prestation d’un appui en ce sens.

Le nouveau ministère de l’Innovation technologique et de la Transition numérique est bien placé pour stimuler la transformation numérique dans les multiples administrations publiques et échelons d’administration de l’Italie. Certaines administrations sont des chefs de file de l’innovation, tandis que d’autres traînent derrière, faute de capacités ou de priorisation. Selon l’analyse des communes italiennes, celles qui investissent davantage dans le passage au numérique fournissent les services administratifs de manière plus efficace et dépensent une plus grande partie de leurs fonds de l’UE affectés aux projets d’investissement (Graphique 2.11, partie A). En revanche, l’adoption limitée du numérique a freiné l’efficacité des services publics italiens de l’emploi (OECD, 2019[89]) (voir à ce sujet l’Encadré 2.12). Une approche efficace consisterait à poursuivre la stratégie de non-imposition de l’adoption d’un système uniforme aux organismes et de développement d’une plateforme commune destinée à coordonner et favoriser la conversion au numérique dans l’ensemble du secteur public, en offrant des plateformes, orientations et normes communes afin d’homogénéiser les processus de transformation, ainsi qu’une architecture numérique et de données commune, que différentes administrations pourraient utiliser en y reliant aisément leurs systèmes ou en l’adaptant à leurs propres besoins. La stratégie du PNRR de développement d’une administration publique « en nuage », tout en permettant aux administrations de recourir à leurs autres solutions, semble conforme à cette approche flexible. En tant qu’organisme central, le Ministère pourrait contribuer à supprimer les obstacles à la coordination tels que la thésaurisation des données, et aider les organismes à élaborer leurs dossiers de justification des projets de gouvernance numérique.

Il est essentiel d’attirer des talents du secteur numérique et de développer des compétences à jour à travers l’administration publique afin que celle-ci accélère son utilisation des technologies numériques et autres (OECD, 2021[69]). Les administrations publiques en Italie, comme dans bien d’autres pays de l’OCDE, n’ont pas de compétences suffisantes pour élaborer, mettre en œuvre et tenir à jour les technologies numériques, ni pour exploiter à leur plein potentiel les outils numériques. Par exemple, pour pouvoir utiliser efficacement les données produites par le passage au numérique, il faut posséder des compétences en traitement, analyse et interprétation, dont maints fonctionnaires sont dépourvus. Même si de nombreuses entreprises privées italiennes sont également affligées de telles pénuries d’aptitudes, les gels des embauches et la faiblesse des stratégies de planification des compétences ont accentué les lacunes du secteur public en la matière. Puisque les travailleurs qui possèdent de telles compétences sont rares, obtiennent un avantage salarial et tendent à mener une carrière dynamique, le secteur public a besoin de dispositifs plus agiles de recrutement et de gestion de carrière afin de les attirer et de les maintenir en poste, comme exposé plus haut. En parallèle, peu d’agents publics ont la possibilité d’acquérir les compétences pertinentes : par exemple, seuls 9.5 % des employés des administrations communales ont suivi une formation en technologies de l’information et de la communication en 2018, et cette formation portait principalement sur des applications spécifiques et la sécurité des technologies de l’information (Istat, 2020[90]). Le PNRR prévoit un programme de recrutement, de formation et de renforcement en général des compétences numériques du secteur public. L’expansion de ce programme afin qu’il perfectionne également les compétences des agents publics en fait d’utilisation des avantages du numérique, notamment concernant l’analyse des données, aiderait le virage numérique à conduire à une transformation plus profonde du secteur public. L’offre et la qualité des activités internes de formation de la fonction publique pourraient être améliorées par l’élaboration d’options provenant tant de Formez (l’organisme interne de formation) que des fournisseurs privés, de même que par la diffusion d’informations plus claires sur la qualité et la pertinence de la formation.

Graphique 2.10. L’Italie a réalisé des progrès considérables dans la transformation des services publics par le truchement des données et des technologies numériques, mais la participation de la population traîne de l’arrière

Un cadre réglementaire efficace aide le secteur public à devenir « numérique par conception » plutôt que « numérique par défaut », et peut favoriser l’adhésion par les utilisateurs. La réglementation peut être un élément moteur du passage au numérique, en particulier dans les cas où les capacités sont rares ou les incitations au changement sont faibles. En fait, la coercition a été le principal élément moteur du passage au numérique pour bon nombre d’administrations infranationales d’Italie (Graphique 2.11, partie B). La réglementation peut également appuyer la demande de services publics numériques, en assurant par exemple aux utilisateurs que leurs données personnelles sont protégées tout en étant stratégiquement utilisées pour améliorer les services, l’intégrité et la transparence (OCDE, 2019[91]). L’évolution rapide des technologies émergentes signifie que des réglementations prescriptives telles que les normes techniques deviennent rapidement désuètes et peuvent entraver la transformation numérique. Des parties du Code de l’administration numérique risquent de subir ce sort. Une réglementation efficace devrait être formulée en termes de résultats minimums à atteindre, tout en encourageant les utilisateurs à innover sur le plan des moyens à mettre en œuvre pour y parvenir (Ubaldi et al., 2019[92]; Attrey, Lesher and Lomax, 2020[93]).

Graphique 2.11. Les collectivités locales qui passent au numérique sont plus efficaces, mais la plupart n’entreprennent cette transformation que lorsqu’elles y sont forcées

Encadré 2.11. Renforcer les effectifs et la transformation numérique pour mettre en œuvre de plus efficaces politiques actives du marché du travail

Ces dernières années, le gouvernement italien a effectué des investissements bienvenus dans l’élaboration de politiques actives du marché du travail (PAMT) qui soient accessibles, modernes et efficaces, et le PNRR de l’Italie poursuit ces efforts. Si certaines régions offrent des PAMT innovantes et de grande qualité, leur accès et leur efficacité sont limités dans bon nombre des zones où les besoins du marché du travail sont les plus grands (OCDE, 2019[6]). Des PAMT efficaces peuvent contribuer à remédier aux lacunes du marché du travail en termes de participation et de compétences, en particulier dans les régions à la traîne et chez les jeunes et les femmes (Card, Kluve and Weber, 2017[94]). Elles peuvent améliorer la résilience de la main‑d’œuvre face aux crises en favorisant la requalification et l’accès à des opportunités d’emploi émergentes (OCDE, 2018[95]). Dans bien des pays, les services publics de l’emploi offrent une protection sociale, et l’Italie a fait des services publics de l’emploi, et des éléments connexes que sont la recherche d’emploi, le soutien social et l’éducation des adultes, des éléments centraux du déploiement national du système de revenu minimum garanti.

Afin d’accroître l’efficacité des PAMT en Italie, il faudra remédier à bon nombre des problèmes qui affligent de manière plus générale l’efficacité du secteur public et dont il est fait état dans le présent chapitre. Les dépenses globales relatives aux PAMT sont proches de la moyenne des pays de l’OCDE ; cependant, la réaffectation de fonds aux politiques les plus performantes pourrait améliorer les résultats (OCDE, 2018[95]). Les dépenses globales de l’Italie au titre des politiques du marché du travail font la part belle aux mesures passives telles que les prestations de chômage et les mesures connexes de protection sociale (Graphique 2.12, partie A). Bien que les aides à l’embauche et les subventions salariales puissent encourager les employeurs à recruter des membres de groupes qui, sinon, ne pourraient pas trouver d’emploi, et à leur fournir une expérience de travail, le ciblage peut être inadéquat. Les évaluations dans l’ensemble des pays de l’OCDE indiquent que les mesures actives telles que le placement sur le marché du travail ou les programmes de formation et de développement des compétences présentent un meilleur rapport coût-efficacité pour ce qui est de faire accéder à long terme un plus grand nombre de travailleurs à des emplois de meilleure qualité. Les dépenses de l’Italie au titre des programmes actifs du marché du travail par chômeur sont faibles et le pays pourrait réexaminer et modifier régulièrement la répartition de ses dépenses consacrées à l’emploi.

L’Italie a recruté pour une durée déterminée 3 000 « navigateurs » des services d’emploi à l’intention des services publics régionaux de l’emploi, en vue d’inverser la tendance à la rareté et à la diminution des effectifs. Les contrats de ces recrues viendront à échéance à la fin de 2021 et une nouvelle vague de recrutement suivra. En Italie, dans l’ensemble des services publics de l’emploi, le nombre de dossiers à traiter est plus grand, et la proportion de travailleurs qui fournissent des services aux demandeurs d’emploi est plus faible, que dans d’autres pays de l’OCDE (Graphique 2.12, partie B). La plupart des membres du personnel des services publics de l’emploi étaient déjà en place depuis longtemps et ne possédaient ni la formation ni les compétences nécessaires pour fournir des services d’emploi modernes, particulièrement dans les régions à fort taux de chômage (OECD, 2019[89]). La stratégie actuelle d’embauche de personnel contractuel pourrait contribuer à une harmonisation rapide des effectifs dans l’ensemble des bureaux. Toutefois, une embauche et une formation ciblées de travailleurs qualifiés, et l’offre à ces travailleurs de perspectives de carrière et d’incitations liées à la performance, aideraient à développer des effectifs plus efficaces et plus professionnels.

Le renforcement et le regroupement de services de TI tels que l’enregistrement et le soutien en ligne, des outils efficaces de gestion de bases de données et de communication, ainsi que l’exploitation de l’intelligence artificielle pourraient accroître considérablement les capacités et la qualité des PAMT et permettre à un plus grand nombre de membres du personnel de délaisser l’administration pour passer au soutien aux demandeurs d’emploi. Un nouveau système national de TI élaboré en 2017 a été abandonné en raison de difficultés techniques. Au lieu de ce système, l’ANPAL pourrait élaborer des systèmes de TI pourvus d’une architecture flexible pouvant aider, par exemple, les divers organismes publics et privés à développer et relier leurs bases de données et leurs systèmes d’information et de gestion, s’inspirant de l’approche de l’Équipe de la transformation numérique décrite plus haut.

Graphique 2.12. L’Italie a une marge de manœuvre qui lui permettrait d’affecter plus de ressources aux politiques actives du marché du travail, en accordant une plus grande priorité aux services aux demandeurs d’emploi

Optimiser la répartition entre les administrations des compétences en matière de services publics et d’investissement

Contribution d’une administration à plusieurs niveaux à l’efficacité du secteur public

En 25 ans, l’Italie est devenue un pays moyennement décentralisé (Graphique 2.13). Au sein de son administration à plusieurs niveaux, elle a progressivement transféré les responsabilités administratives et budgétaires, principalement de l’État et des administrations provinciales à ses administrations régionales (Blöchliger and Kim, 2016[96]). Pour être efficace, la décentralisation doit concilier la proximité de l’administration avec les usagers et les contribuables, l’échelle pour un fonctionnement efficient et les écarts de qualité des services acceptables dans un pays. L’efficacité du secteur public peut être améliorée en attribuant des compétences aux administrations infranationales tout en les rendant redevables des biens et services publics qu’elles fournissent. Bien que certaines régions de l’Italie aient mis à profit leur autonomie croissante pour innover et fournir des biens et services publics dont la qualité figure parmi les plus élevées de l’OCDE, la décentralisation a, dans l’ensemble, moins contribué qu’attendu à l’amélioration des services et a laissé les disparités régionales anciennes se creuser, comme le décrit l’Étude économique de l’OCDE de 2019 consacrée à l’Italie (2019[6]).

En Italie, le chevauchement des compétences en matière de fixation des normes et de fourniture des biens et services publics conjugué aux capacités variables des différentes administrations diminue les bénéfices apportés par son administration à plusieurs niveaux et nuit souvent à l’efficacité du secteur public. Cette situation pèse sur les prestations de services dans des domaines prioritaires tels que les politiques actives du marché du travail ou la qualité des services d’éducation et d’accueil des jeunes enfants (voir Encadré 2.12). Par ailleurs, l’administration est fractionnée entre l’État, 20 régions dont cinq sont des régions autonomes à statut spécial, 110 provinces et 7 900 communes. Les communes demeurent compétentes pour la fourniture de nombreux biens et services publics, et pour la majeure partie des dépenses publiques d’investissement, mais la plupart sont de petite taille – 92 % des 7 900 communes italiennes comptent moins de 15 000 habitants (Graphique 2.14). Les autorités métropolitaines, de création assez récente, ont démontré leur efficacité dans certains domaines, mais elles n’ont pas reçu toutes les compétences fonctionnelles ou, dans certains cas, elles ne couvrent pas la totalité du territoire correspondant à la zone métropolitaine effective, ce qui limite leur contribution à l’amélioration des biens et services publics (OCDE, 2019[6]). Le référendum constitutionnel de 2016 a rejeté les propositions tendant à rationaliser les compétences et les niveaux d’administration et a laissé les administrations provinciales en place, malgré le peu de compétences qu’elles conservent. Une relance de la rationalisation des compétences et une simplification de la structure des organismes publics, comme le regroupement des petites communes en zones urbaines, pourraient aider à consolider les capacités du secteur public et à améliorer les services.

La répartition des compétences entre les différents niveaux d’administration est la pierre angulaire d’une décentralisation réussie (OCDE, 2019[97]). En Italie, l’existence de compétences concurrentes pour de nombreux services engendre des difficultés de coordination entre les différents organismes publics. L’État fixe les normes nationales de services que les collectivités locales sont chargées d’atteindre. Bien que cette approche soit commune à plusieurs pays décentralisés, elle engendre des difficultés lorsque les collectivités locales ont des capacités organisationnelles ou financières très différentes. Dans certains domaines, comme les politiques actives du marché du travail ou l’éducation et l’accueil des jeunes enfants (voir Encadré 2.13), la fourniture des services est d’autant plus difficile que les compétences sont transférées des provinces ou communes aux organismes régionaux ou que ces normes sont élaborées et mises en œuvre, en particulier dans les régions à la traîne (voir Encadré 2.12 et Encadré 2.13). Bien que des modifications législatives et des décisions de justice aient un peu réduit l’incertitude, une nouvelle clarification de la répartition des compétences entre les différents niveaux d’administration améliorera l’efficacité. Les compétences méritent d’être régulièrement revues et redistribuées au fur et à mesure de l’évolution des besoins et du contexte.

La mise en place d’organismes et de pratiques qui aident les différents organismes publics à se coordonner et à coopérer exploiterait mieux les bénéfices d’une administration à plusieurs niveaux, par exemple en aidant à trouver des solutions pragmatiques aux déséquilibres présents dans l’attribution formelle des compétences en Italie. Les Conférences, qui réunissent l’État et les administrations territoriales et locales, sont censées jouer ce rôle. Leur portée pourrait être élargie à d’autres domaines de l’action publique, et leurs ressources d’analyse et d’appui aux capacités pourraient être accrues pour leur permettre de mieux identifier les pratiques efficaces et de soutenir leur adoption.

Graphique 2.13. L’Italie est modérément décentralisée et les administrations infranationales jouent un rôle important dans la réalisation des investissements publics

L’Italie a réalisé d’importants progrès sur le plan de la réduction des déséquilibres entre les compétences de ses différents niveaux d’administration en matière de recettes et de dépenses. Cependant, ces progrès ont surtout été réalisés en réduisant de plus de moitié les transferts de l’État aux administrations infranationales, et surtout locales, entre 2007 et la fin des années 2010, ce qui, pour les administrations infranationales, a accru l’importance relative de leurs propres recettes. L’État a mis en place un système de péréquation sophistiqué qui évalue le coût de la fourniture des services publics, le coût réel exposé ainsi que les besoins et les capacités de chaque organisme public à fournir ces services, bien qu’il ne s’applique qu’à une très petite faction des dépenses et que ces mesures ne résolvent pas les inégalités globales des recettes (Dougherty and Forman, 2021[98]). Les données indiquent que ce système améliore les affectations et la capacité des administrations infranationales à fournir des biens et services, surtout celles qui sont confrontées à des besoins plus élevés ou à des conditions de fonctionnement plus difficiles (Brosio, 2018[99]). Une utilisation plus large de ce système de péréquation, même si elle suppose d’utiliser des calculs moins complexes, accroîtrait ces avantages.

Graphique 2.14. La plupart des 7 900 communes italiennes sont de taille modeste

Répartition des communes par taille de population, 2016

Une plus grande transparence et une redevabilité accrue expliquent nombre des bénéfices apportés par une administration à plusieurs niveaux. Dans de nombreux domaines, l’Italie dispose d’abondantes données sur les performances des administrations infranationales, comme les données OpenCivitas générées par le système des subventions de péréquation. Poursuivre la collecte de ces données et les efforts d’analyse dans les différents domaines de l’action publique et niveaux d’administration, et développer davantage ces données et l’analyse pour toutes les régions et provinces ayant un statut autonome spécial favoriserait la redevabilité. En outre, une meilleure utilisation de ces données pour établir des rapports comparatifs aisément communicables des performances des différentes administrations favoriserait le dialogue avec les citoyens et inciterait davantage les administrations à améliorer leurs performances.

Améliorer la réalisation des investissements publics par les administrations infranationales

Les dépenses publiques d’investissement de l’Italie ont chuté de 35 % en termes nominaux entre leur plus haut niveau de 2009 et 2014 pour atteindre 2.3 % du PIB, un taux qui ne suffit même pas à entretenir le stock de capital public existant. L’investissement public s’est progressivement redressé les années suivantes, mais il restait inférieur de 23 % en 2019 à ce qu’il était dix ans plus tôt. Les capacités administratives sont un frein reconnu depuis longtemps à l’investissement public. Lorsque les budgets publics d’investissement étaient réduits, de nombreuses administrations n’ont pu mettre en œuvre ne serait-ce que la partie résiduelle des projets. Ainsi, l’Italie a déboursé moins des fonds européens structurels, sociaux et d’investissement que la moyenne des autres pays de l’UE, elle-même décevante, surtout sur la période 2014-2020 (voir l’analyse au chapitre 1). Les mesures prises pour réduire les risques de corruption et renforcer l’intégrité ont rendu les procédures plus administratives et on leur a imputé en partie cette insuffisance de dépenses, même si elles incorporent ou dépassent généralement les normes internationales et gèrent les risques d’intégrité perçus.

Encadré 2.12. Une meilleure collaboration entre les différents niveaux d’administration pour la mise en œuvre des politiques actives du marché du travail.

La gestion des politiques actives du marché du travail a suivi les tendances et difficultés plus générales de l’Italie à fournir des services au sein de multiples niveaux d’administration. Les compétences, qui étaient précédemment attribuées à plus d’une centaine de provinces, ont été regroupées au sein de 21 organismes régionaux. Le plan prévoyant de poursuivre le regroupement des compétences au sein de l’Agence nationale pour les politiques actives du marché du travail (ANPAL, Agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro) a été abandonné à la suite de l’échec du Référendum constitutionnel de 2016. Depuis, l’ANPAL s’est efforcée de renforcer les services publics de l’emploi en élaborant des normes minimales nationales, en suivant les indicateurs et en soutenant les agences régionales. Depuis 2019, l’État fournit des financements importants aux régions afin de renforcer leurs services publics de l’emploi. Cependant, la coordination entre les politiques actives du marché du travail régionales doit être renforcée. La confiance et la communication entre les différentes institutions font souvent défaut (OECD, 2019[89]). La coordination entre les différentes politiques actives du marché du travail (services sociaux, formation des adultes et formation professionnelle) reste limitée (European Commission, 2020[25]), car les autorités régionales pensent que les marchés du travail régionaux sont très différents les uns des autres.

Pour surmonter ces difficultés, l’ANPAL peut mieux intégrer le personnel des agences régionales qu’elle a absorbé et qui se consacre à la mise en œuvre des politiques sur le terrain. Elle peut évaluer les opérateurs régionaux, recenser et diffuser les pratiques efficaces sur l’ensemble du territoire et encourager les agences régionales à les adopter par des incitations financières. Le réseau européen des services publics de l’emploi offre un modèle pour ces comparatifs, ces échanges et l’apprentissage continu (Fertig and Ziminiene, 2017[100]). L’Espagne, où la fragmentation des politiques actives du marché du travail entre les régions est comparable à celle de l’Italie, a adopté ce modèle avec succès et favorisé la coopération par des plateformes de communication et d’échange.

Plusieurs régions ont développé des quasi-marchés des services publics de l’emploi qui permettent de compléter les services publics par des services privés et offrent un fort potentiel d’élargissement de l’accès. À titre d’exemple, l’« assegno di ricollocazione », un bon pour la recherche d’emploi mis en place en 2017, autorise les demandeurs d’emploi à choisir un prestataire de services publics ou un prestataire privé. Des problèmes de conception ont initialement limité le succès de ce dispositif, notamment l’offre de services restreinte à laquelle les utilisateurs pouvaient accéder, les conditions d’activation plus strictes pour les utilisateurs bénéficiant de transferts sociaux et le fonctionnement parallèle de dispositifs régionaux et nationaux. Si elle tire les leçons de ces difficultés et accroît le rôle des prestataires privés dans toutes les régions, l’Italie pourra rapidement élargir l’accès aux politiques actives de marché du travail et renforcer leur qualité. Le développement de la coopération entre les services de l’emploi publics et privés, associé à des mesures pratiques telles que la communication entre les bases de données et les systèmes des différents services, améliorerait l’appariement entre les demandeurs d’emploi et les employeurs. La Finlande et l’Espagne ont démontré les bienfaits de ce type d’approches (ICON-INSTITUT Public Sector, 2018[101]). Les organismes centraux peuvent soutenir la collaboration public-privé en veillant à mettre en place l’infrastructure informatique nécessaire et à collecter, analyser et utiliser les données relatives aux résultats afin d’encourager les performances. Une supervision et des contrôles solides et indépendants sont essentiels au succès de ce type de système hybride, comme le montre l’évolution de l’externalisation des services de l’emploi en Australie (Education and Employment References Committee, 2018[102]).

Encadré 2.13. Mesures visant à améliorer les services d’éducation et d’accueil des jeunes enfants dans les localités à la traîne

En Italie, le taux d’inscription des enfants âgés de 3 ans et plus dans des structures d’éducation et d’accueil est élevé, proche de 100 %, mais il n’y a de places que pour un quart des enfants de moins de 2 ans. Les écarts entre les régions sont importants, certaines régions du Nord disposant de places pour près de la moitié des enfants, tandis que la Campanie en offre moins d’une pour dix (Graphique 2.15, partie A) (Istat, 2019[103]). Bien que le nombre de places ait augmenté au cours des dix dernières années, l’Italie est encore loin des places disponibles pour un tiers des enfants que d’autres pays de l’OCDE fournissent en moyenne ou que l’Italie avait voulu atteindre avant 2010.

L’élargissement de l’accès à la prise en charge des jeunes enfants peut permettre de relever plusieurs défis à long terme. L’augmentation de 3,9 milliards d’euros allouée par le plan national pour la reprise et la résilience (PNRR) au financement de l’accueil des jeunes enfants peut développer l’offre tout en garantissant une qualité minimale homogène. L’accès à une prise en charge des très jeunes enfants abordable et de qualité accroît la probabilité que les femmes cherchent un emploi, en particulier dans les ménages à bas revenus, ce qui peut améliorer l’inclusivité du marché du travail italien et réduire les inégalités de genre (Figari and Narazani, 2019[104]; Carta, 2019[105]). D’autre part, le temps passé en structure d’accueil améliore les performances des enfants tout au long de leur éducation et peut être particulièrement bénéfique pour ceux qui sont issus de ménages défavorisés (OCDE, 2017[106]). Lorsqu’il n’y a pas de structure d’accueil à prix abordable ou que les structures n’inspirent pas confiance, les familles se tournent souvent vers leur famille élargie pour la prise en charge des enfants. Bien que cette solution puisse réduire les coûts, elle est souvent moins pédagogique, et compter sur ce type de garde peut compliquer le déménagement des familles dans des régions offrant de meilleures perspectives d’emploi.

Les faibles taux d’inscription illustrent davantage la rareté des places que des frais élevés à la charge des utilisateurs. Les listes d’attente sont longues, même dans les régions les mieux dotées en places (Carta, 2019[105]; European Commission/EACEA/Eurydice, 2019[107]). Le coût net moyen supporté par les ménages est proche de la moyenne de l’OCDE, à environ 20 % du coût du service d’éducation et d’accueil des jeunes enfants. Les ménages paient en moyenne 300 euros par mois pour une place dans une structure publique et à peu près le double dans une structure privée, tandis que les communes peuvent facturer moins cher les places en structures publiques pour les ménages à faible revenu. Depuis 2012, l’Italie subventionne les frais de garde des ménages, actuellement par le biais d’une allocation liée au revenu ou un crédit d’impôt plafonné (Hyee et al., 2020[108]).

Mieux utiliser le personnel et ajuster l’externalisation pour accroître le nombre de places de qualité

Le coût des services d’accueil des enfants est très variable sur le territoire italien, ce qui témoigne d’importants écarts dans la qualité et l’efficacité de la fourniture des services d’accueil (Bulman and Doino, Forthcoming[55]). Une amélioration de l’efficience des régions à la traîne accroîtrait le nombre de places disponibles avec les ressources existantes. Les crèches traditionnelles concentrent environ 80 % des places disponibles, réparties pratiquement à égalité entre les prestataires communaux et les prestataires privés. Concernant le nombre de places en crèche, les données d’OpenCivitas au niveau des communes indiquent que celles qui parviennent le mieux à fournir des places en crèche sont des villes de taille moyenne situées dans le nord-ouest.

Pour accroître le nombre de places disponibles en structure d’accueil, il semble qu’il soit plus efficace de recruter des puéricultrices publiques qualifiées et d’augmenter la superficie des crèches publiques que d’augmenter le personnel et la superficie des structures privées. En général, les villes qui offrent plus de places fournissent ces places avec plus d’efficience en termes de coût horaire du personnel, de prix au m² et d’administration par place. Les communes qui fournissent des services de garde plus efficients tendent à avoir du personnel administratif plus jeune, ayant effectué des études plus longues. Ce constat souligne l’importance de recruter du personnel possédant des qualifications appropriées et à jour, et corrobore les constats d’études similaires réalisées en Saxe (Montén and Thater, 2011[109]). L’externalisation des services à des prestataires privés réduit l’efficience de la garde d’enfants, bien que les prestataires privés aient généralement des coûts de personnel inférieurs à ceux des services publics. Cela peut indiquer que les crèches privées allouent davantage de personnel et de surface par enfant que les crèches publiques, ou signaler des écarts de qualité qui ne sont pas mesurés.

Coordonner les niveaux d’administration pour garantir des services homogènes et de qualité

Il est essentiel de veiller à la qualité des places d’accueil afin d’encourager les parents à confier leurs enfants aux structures. Veiller à ce que les services d’éducation et d’accueil des jeunes enfants soient supérieurs à une norme nationale minimale, notamment sur le plan du contenu pédagogique, aiderait à redresser les écarts de qualité entre les régions et encouragerait le recours à ces structures. Des services d’éducation et d’accueil de moindre qualité peuvent dissuader les ménages d’utiliser les services publics, surtout pour les ménages appartenant aux groupes socio-économiques élevés. Le ministère national de l’Éducation a récemment établi des lignes directrices éducatives ainsi qu’un cadre de surveillance national commun pour les services d’éducation et d’accueil des jeunes enfants. Il alloue également des financements aux collectivités locales et demande depuis 2020 que le personnel des services d’éducation et d’accueil ait au minimum un niveau d’études correspondant à un baccalauréat approprié (Taguma et al., 2017[110]; European Commission/EACEA/Eurydice, 2019[107]). Le ministère du Travail et des Politiques sociales et le Département des politiques pour la famille sont responsables de l’éducation et de l’accueil des jeunes enfants jusqu’à 3 ans, mais les autorités régionales organisent et surveillent les prestations de services sur leur territoire. Les services de l’État pourraient aider les organismes régionaux à utiliser un outil national de suivi et apporter une aide ciblée aux administrations locales qui n’atteignent pas ces normes. La publication régulière d’indicateurs clairs de la qualité des structures d’accueil, comme le nombre d’employés et la superficie par enfant, et la certification que les centres satisfont aux normes de qualité nationales minimales amélioreraient la transparence et le choix des centres pour les utilisateurs.

Graphique 2.15. Une plus grande efficience des services de garde d’enfants aiderait à augmenter l’accès

Au niveau de l’État, l’Italie a mis en place de nombreux mécanismes pour des investissements publics efficaces, en particulier dans les infrastructures de transport (OECD, 2017[111]). Ainsi, il existe des lignes directrices à jour pour évaluer l’investissement public sur la base d’analyses coûts-avantages tenant compte des impacts sociaux et environnementaux. Les accords de partenariat public-privé ont été standardisés à tous les niveaux d’administration, État et administrations infranationales. Pourtant, dans la pratique, les problèmes qui pèsent sur les projets publics d’investissement dans la plupart des pays de l’OCDE sont souvent plus marqués en Italie (OCDE, 2019[6]), notamment les importants retards de livraison des projets, les dépassements de coûts et les évaluations peu rigoureuses effectuées avant le démarrage des projets, voire après leur achèvement.

L’augmentation de l’investissement public en Italie tient une place centrale dans le plan national pour la reprise et la résilience (PNRR) et sera vitale pour soutenir la transition vers une économie peu carbonée et combler les carences d’infrastructures, surtout dans les régions à la traîne (OCDE, 2019[6]). L’investissement public, des bâtiments scolaires à l’infrastructure pour l’administration électronique, peut contribuer à améliorer plus largement l’efficacité des services publics. Le PNRR alloue près de 11 % du PIB 2020 à de nouveaux investissements publics sur la période 2021-2026 (examinés au chapitre 1). Il prévoit un portefeuille détaillé de projets à moyen terme qui s’inscrivent dans des objectifs plus larges, notamment de soutien à la transition vers une productivité accrue, au numérique et à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Cette approche est conforme aux Recommandations sur l’investissement public efficace de l’OCDE (OECD, 2018[112]).

Pour accélérer les décaissements, le décret de simplification de 2020 et les mesures prévues dans le PNRR allègent temporairement les exigences en matière de passation des marchés, rationalisent les procédures d’exécution et accroissent les capacités administratives associées. Un bureau central au sein du bureau du Premier Ministre supervisera l’exécution et sera secondé par un secrétariat technique, l’objectif étant de déceler rapidement et de résoudre les obstacles à la réalisation des investissements prévus par le PNRR. Des bureaux dédiés de ce type au centre du gouvernement se sont avérés efficaces pour réaliser des projets complexes de grande ampleur en Italie et dans d’autres pays de l’OCDE. Une comparaison des contributions des projets au bien-être social au fur et à mesure de leur achèvement peut éclairer les ajustements à apporter sur le portefeuille de projets et leur mise en œuvre (Pisu, Hoeller and Joumard, 2012[113]).

Renforcer la capacité des administrations infranationales à réaliser des investissements publics

Les administrations infranationales ont un rôle essentiel à jouer dans l’amélioration des performances globales de l’investissement public en Italie comme dans d’autres pays de l’OCDE ayant des difficultés à accroître l’investissement public, tels que l’Allemagne (OCDE, 2021[114]). Les collectivités locales italiennes dépensent 55 % du budget national d’investissement (Graphique 2.13, Partie C). La mauvaise exécution dans les communes de grande taille explique la majeure partie de l’insuffisance des dépenses publiques d’investissement des collectivités locales. Les communes de petite taille tendaient davantage que les grosses à décaisser la totalité des fonds de leurs projets d’investissement financés par l’UE à la fin de la période 2014-2020 (Graphique 2.16). Les stratégies de recrutement et de sélection des projets des communes peuvent améliorer leurs taux de décaissement. L’analyse économétrique indique que les communes ont des taux de décaissement plus élevés lorsque leurs employés sont jeunes, que leur administration est plus petite (après prise en compte de la taille de la population), si elles entreprennent des projets moins nombreux et plus modestes ou si elles investissent davantage en informatique (Bulman and Doino, Forthcoming[55]). Ces constats laissent à penser qu’une sélection plus judicieuse des projets et le soutien aux capacités amélioreraient les décaissements des communes afférents à l’investissement public. Les investissements ciblés du PNRR en capacités du personnel et en soutien à l’exécution sont des mesures qui vont dans le bon sens et qui méritent peut-être d’être développées si elles s’avèrent efficaces.

Développer les mécanismes de coopération entre les différents niveaux de l’administration italienne aiderait à saisir les opportunités d’investissement public et à résorber les goulets d’étranglement en la matière, à coordonner les compétences politiques et réglementaires qui se chevauchent, et à garantir que les ressources et les capacités sont en place pour entreprendre les projets d’investissement. Dans l’ensemble, les communes italiennes tendent davantage à se concerter avec d’autres organismes lors de la conception et de l’implantation des investissements publics que les communes de la plupart des autres pays d’Europe. Cependant, la longueur des procédures d’approbation est un obstacle nettement plus significatif à l’investissement (European Investment Bank, 2017[115]). Les différences de réglementation et de procédures entre les administrations infranationales sont particulièrement citées comme un facteur retardant l’approbation et l’exécution des projets publics d’investissement (OECD-CoR, 2015[116]). Des pays comme l’Australie constatent que l’association de mécanismes de coordination formels et informels est particulièrement efficace, car ils se complètent pour instaurer la confiance et la communication entre différents acteurs (Bounds, 2012[117]). La Nouvelle-Zélande a mis en place des groupes de collectivités locales, tandis que la Suisse a conçu des projets plurijuridictionnels afin de mettre en commun les capacités, de développer la spécialisation, d’accroître la cohérence et l’efficience et de partager les connaissances (Allain-Dupré, Hulbert and Vincent, 2017[118]; NZ Productivity Commission, 2013[119]).

Une approche qui pourrait être envisagée en Italie serait de renforcer les Conférences qui réunissent différents niveaux d’administration. Ces conférences pourraient recenser les domaines dans lesquels des divergences de réglementation et de procédures freinent les projets d’infrastructure, et négocier des accords pour aligner ces réglementations et approches. De même, les efforts déployés au milieu des années 2010 pour regrouper les capacités communales de passation des marchés au sein d’agences de plus grande taille méritent d’être poursuivis, car ces agences sont plus aptes à concevoir et évaluer la plus grande complexité des projets d’investissement public et à gérer les litiges lorsque les soumissionnaires contestent les décisions d’attribution des contrats, ce qui retarde souvent les projets.

Graphique 2.16. Les communes de grande taille réalisent une part plus faible de leurs projets publics d’investissement

La collaboration et l’appui aux capacités entre divers organismes publics peuvent contribuer à combler les insuffisances de capacités. Investalia, une nouvelle agence établie pour aider les différents organismes publics à concevoir des projets d’investissement, obtenir les autorisations nécessaires et mettre en œuvre les projets, est un modèle qui, s’il était pleinement développé et s’avérait efficace dans les premières phases, pourrait mériter de monter en puissance parallèlement à l’augmentation des effectifs des administrations infranationales prévue par le PNRR. L’ajustement des compétences et de la couverture des autorités métropolitaines par des accords avec d’autres niveaux d’administration pourrait être un autre moyen d’améliorer les capacités dans les grandes zones communales, comme le recommande l’édition 2019 d’Études économiques de l’OCDE – Italie (OCDE, 2019[6]). Les agences d’exécution peuvent aussi mieux mobiliser l’expertise et l’appui du secteur privé pour les aspects techniques de l’exécution des projets. Le risque de « confiscation » par des entrepreneurs privés peut être atténué si ces accords sont soigneusement conçus et en veillant à ce que les agents de la fonction publique aient les compétences nécessaires pour exercer une surveillance efficace des prestataires privés.

Pour attirer du personnel technique et professionnel vers les fonctions de planification locales, il faudra introduire de la flexibilité en matière de recrutement et de rémunération afin de rendre ces postes attractifs, comme on l’a vu plus haut. Le PNRR envisage de recruter d’importants effectifs de personnel technique pour combler le déficit de capacités au sein des administrations infranationales. À plus long terme, développer un flux de postes techniques permettrait aux autorités publiques de rivaliser pour les ingénieurs civils ou d’autres professionnels très demandés. Outre l’aide au recrutement, l’État peut aider les communes à développer les compétences de leurs agents en proposant des formations centralisées, suivant par exemple l’approche de l’autorité britannique chargée des infrastructures et des projets, qui travaille avec l’Oxford Saïd Business School (Global Infrastructure Hub, 2019[120]).

Veiller à ce que les entreprises publiques fournissent effectivement des biens et services publics

Les entreprises publiques jouent un rôle significatif dans l’économie italienne (Graphique 2.17, Partie A). En 2018, l’État était présent dans le capital de 8 500 entreprises employant 924 000 salariés et générant plus de 7 % de valeur ajoutée totale (Istat, 2020[121]). La plupart sont de petites entreprises détenues en tout ou partie par des communes ou d’autres collectivités territoriales (Graphique 2.18) : 84 % des entreprises publiques emploient moins de 50 employés et 43 % ont un chiffre d’affaires annuel moyen inférieur à 500 000 euros. Le ministère des Finances détient une participation majoritaire ou de contrôle dans 20 sociétés industrielles cotées et non cotées représentant 12 % du marché actions italien à fin 2017 et qui emploient la plupart des travailleurs dans des entreprises publiques. Ces participations ont augmenté à la suite des injections de fonds propres destinées à soutenir les entreprises pendant la crise du COVID-19 (De La Cruz, Medina and Tang, 2019[122]; Ministry of Economy and Finance, 2020[123]; OECD, 2017[124]).

De nombreuses entreprises publiques ont été initialement créées par une ou plusieurs collectivités locales pour distribuer l’eau, l’énergie et gérer les déchets, et ces activités étaient les activités principales d’environ 23 % des entreprises publiques en 2018 (Graphique 2.18). Certaines autorités infranationales ont créé des entreprises pour fournir des biens et services, comme des services informatiques, hors des contraintes de budget et d’emploi imposées aux principales administrations au début des années 2010, qui ont étendu ces règles en matière de dépenses et d’emploi aux entreprises publiques. Trente pour cent des entreprises publiques fournissent des services administratifs, professionnels et techniques ou informatiques, mais elles sont généralement détenues par plusieurs administrations infranationales (Graphique 2.17, Partie B et Graphique 2.18) (Istat, 2020[121]).

Le large champ d’activité, la structure de l’actionnariat et la réglementation complexes des entreprises publiques italiennes ainsi que leur grand nombre nuisent à l’efficacité de leurs prestations de services et compliquent l’amélioration de leurs performances. Les biens et les services fournis par des entreprises publiques enregistrent des hausses de prix plus rapides et une satisfaction client plus faible que d’autres biens et services ou que dans d’autres pays européens membres de l’OCDE. Les collectivités locales attribuent souvent des contrats directement aux entreprises publiques, et les obligations imposées par les réformes de 2016 en matière de passation des marchés (analysées plus haut) ne s’appliquent pas aux nombreuses entreprises publiques, même lorsqu’elles sont partiellement détenues par des investisseurs privés. La passation directe des marchés est généralement associée à une moindre efficience des services (Bulman and Doino, Forthcoming[55]). Les entreprises publiques sont régies par le droit des sociétés privées, bien que depuis le milieu des années 2010, elles soient soumises aux contraintes en matière de dépenses et d’emploi qui s’appliquent à l’administration publique générale. Les dérogations au droit des sociétés privées constituent des contraintes pour la gouvernance des entreprises publiques, par exemple en régissant la rémunération de leurs directeurs, le recours à des conseils extérieurs, la manière dont elles recrutent et gèrent leur personnel et les soumettent à des audits officiels. En outre, leur actionnariat public peut avoir l’effet de limiter leurs capacités à restructurer, à fermer des activités ou à licencier des employés. Malgré ces restrictions pesant sur leur gestion, les performances financières globales des entreprises publiques se sont améliorées au cours des années 2010, en particulier dans les régions du Nord (Ministry of Economy and Finance, 2020[123]).

Depuis 2015, l’État impose aux autorités publiques de réduire leurs participations dans des entreprises publiques en fermant ou en cédant celles qui ne remplissent pas les critères d’une fourniture financièrement viable de biens ou de services publics. Le nombre des entreprises publiques a diminué de 20 % entre 2012 et 2018. Pour évaluer les progrès, le ministère des Finances et de l’Économie a entrepris des audits annuels des entreprises publiques. Parmi celles dont le ministère des Finances et de l’Économie a jugé qu’elles ne remplissent pas les critères financiers et de prestations de services pour être conservées, les autorités publiques ne comptaient qu’en céder la moitié et souhaitaient conserver les autres. Il était prévu qu’elles cèdent 750 entreprises entre 2015 et 2020 sur les 2500 qu’elles détenaient. En fait, elles en ont cédé 392, générant 430 millions d’euros, tandis que les autres ont été conservées du fait de procédures de vente rigides ou parce que les autorités n’ont pas pris les mesures nécessaires pour les vendre ou les fermer. En 2019, l’État a prolongé jusqu’à fin 2021 le délai laissé aux autorités publiques pour céder les entreprises publiques et a suspendu l’obligation de vendre celles qui étaient rentables même si elles ne fournissaient pas des biens et services publics essentiels.

La stratégie du gouvernement consistant à se retirer des entreprises publiques qui ne fournissent pas de biens et services publics ou qui engendrent des risques budgétaires significatifs mérite d’être poursuivie. Ce sera particulièrement important après la crise de la COVID-19, qui pourrait accroître les participations du secteur public dans les entreprises. Le gouvernement peut améliorer les performances des entreprises publiques essentielles tout en libérant d’autres entreprises des contraintes de l’actionnariat public et en liquidant les entreprises défuntes ou les sociétés écrans. Pour les entreprises qui restent aux mains du secteur public, la gouvernance pourrait être améliorée en s’assurant que les entreprises publiques suivent les Lignes directrices de l’OCDE sur la gouvernance d’entreprise des entreprises publiques (2015[125]). Identifier les petites entreprises publiques qui sont financièrement viables et qui bénéficieraient d’une consolidation augmenterait leur taille, ce qui favoriserait la productivité et la qualité de la gestion.

Parallèlement à la consolidation des petites entreprises publiques, encourager les entreprises publiques de plus grande taille et financièrement viables à s’introduire en bourse peut améliorer leur gouvernance, car les sociétés cotées doivent satisfaire à des normes de gouvernance plus élevées. Néanmoins, les sociétés cotées qui ont un actionnaire public ont tout de même besoin d’une supervision supplémentaire pour favoriser l’intégrité et un fonctionnement efficient (OECD, 2016[126]). L’introduction en bourse des entreprises publiques peut améliorer leur accès au financement, et leur permettre ainsi d’investir et d’améliorer leur productivité tout en réduisant les risques budgétaires pour les contribuables (OECD, 2020[127]). Elle contribuerait aussi à approfondir les marchés financiers italiens. Pour y parvenir, le ministère de l’Économie et des Finances et son unité de détention des entreprises publiques pourraient mieux soutenir les organismes infranationaux par un processus visant à améliorer la gouvernance, consolider et éventuellement introduire en bourse ou vendre autrement leurs entreprises publiques.

Graphique 2.17. Les entreprises publiques jouent un rôle important en Italie, et leur gouvernance peut être améliorée

Graphique 2.18. La plupart des entreprises publiques sont détenues par des collectivités locales et beaucoup ont peu d’employés

Recommandations à l’intention des pouvoirs publics

PRINCIPALES CONCLUSIONS	RECOMMANDATIONS (Principales recommandations en gras)
Ce que fait le secteur public
En dépit du niveau relativement élevé des dépenses publiques, celles qui pourraient le mieux soutenir la croissance et le bien-être sont faibles et diminuent. Les procédures budgétaires ne permettent pas de réaffecter les crédits à des postes de dépenses plus efficients.	Améliorer l’affectation des ressources et l’efficacité des dépenses en renforçant les examens des dépenses et en utilisant un ensemble succinct d’indicateurs de résultat de l’action publique. Développer des capacités d’analyse des dépenses dans les ministères sectoriels.
Les procédures d’élaboration des instruments de réglementation se sont améliorées, mais le nombre élevé de ces instruments et leur application restent pesants.	Procéder à un inventaire des réglementations affectant les secteurs prioritaires. Développer les capacités d’analyse et de consultation pour procéder à des examens de la réglementation. Élaborer des indicateurs de l’efficacité de la réglementation. Améliorer la qualité de la réglementation et en supprimer les dispositions inutiles. Adopter un langage clair pour rédiger les textes législatifs et autres communications officielles.
Comment fonctionne le secteur public
Le vieillissement et la réduction de la main-d’œuvre, conjugués aux pénuries des compétences nécessaires, limitent la capacité du secteur public de s’acquitter de sa mission. Les taux de rémunération des professionnels les plus compétents ne sont pas compétitifs, et les systèmes d’évaluation des performances ne sont pas appropriés à un système de rémunération liée aux résultats. La crainte de sanctions réglementaires ou judiciaires conduit les fonctionnaires à se tenir sur la défensive.	Rajeunir les effectifs du secteur public grâce à une gestion plus souple des recrutements, de la formation et des carrières, en s’attachant en priorité à satisfaire les besoins de compétences, notamment pour la transformation numérique du secteur public. Soutenir la mobilité dans le secteur public, et entre le secteur public et le secteur privé, en adoptant des pratiques plus transparentes en matière de vacances d’emplois, de recrutement et d’évaluation des performances, et en reconnaissant et récompensant davantage la mobilité professionnelle. Élaborer un socle solide de valeurs et de normes éthiques pour encourager les agents de la fonction publique à agir dans l’intérêt du public et à moins adopter une attitude défensive, et pour faciliter l’intégration des nouveaux agents et motiver le personnel en place. Accroître la granularité des échelles salariales, et les lier aux performances, aux taux de rémunération du secteur privé pour des fonctions équivalentes et au coût de la vie local. Surveiller la mesure temporaire consistant à pouvoir tenir les fonctionnaires responsables non plus seulement d’un acte, mais d’une inaction délibérée, dans le but d’étendre cette mesure à d’autres domaines et de la rendre permanente.
La pandémie de COVID-19 a accéléré les progrès de l’Italie vers la transformation numérique du secteur public et l’utilisation des technologies émergentes, au profit de services publics plus efficaces. Pourtant, l’adoption de ces technologies nouvelles reste lente.	Continuer d’offrir une architecture et des plateformes permettant d’accompagner et de coordonner la transformation numérique dans différents organismes publics. Donner la priorité aux recrutements et au développement des compétences du personnel en place pour mettre en place et utiliser les outils numériques. Adopter des réglementations pour encourager les autorités publiques à passer au numérique, tout en veillant à ce que ces réglementations soient souples, axées sur les résultats et propres à augmenter la confiance des utilisateurs dans les services publics numériques.
Les subventions versées au titre de « Next Generation EU » sont conséquentes et représentent 13.5 % du PIB de 2020. L’absorption des fonds de l’UE a toujours été longue en raison des obstacles à la conception, l’approbation et la mise en œuvre des programmes. Les procédures de passation des marchés publics sont lentes, la concurrence réduite et les capacités de gestion varient considérablement. L’Italie est revenue sur d’importantes réformes des marchés publics récemment adoptées, sapant ainsi les efforts déployés pour attribuer les marchés sur la base de critères de qualité ou d’objectifs plus larges de l’action publique.	Regrouper les activités de passation de marchés publics des petits organismes publics pour les confier à des organismes dotés de capacités plus importantes. Remettre en place les principaux éléments des réformes de 2016-17 (recours généralisé au critère du mieux-disant économique pour l’attribution des contrats ; fixation de seuils raisonnables pour le recours à des procédures négociées ; tenue d’un registre des entreprises soumissionnaires), en veillant à fournir des instructions de mise en œuvre complètes et à mettre en place des formations adéquates, et viser à stabiliser les mécanismes des marchés publics. Professionnaliser le personnel travaillant dans les principaux organismes de marchés publics. Développer l’aide au renforcement des capacités et améliorer la coordination et la communication au sein des autres organismes de l’État engagés dans des marchés publics, notamment pour renforcer la contribution des marchés publics aux objectifs plus larges des autorités.

PRINCIPALES CONCLUSIONS	RECOMMANDATIONS (Principales recommandations en gras)
Le système de décentralisation hybride en place en Italie et les chevauchements de compétences sont source d’innovation, mais peuvent bloquer la mise en œuvre des politiques publiques ou la fourniture de biens et services publics cohérents et de qualité.	Clarifier les compétences respectives des différents niveaux d’administration, en s’appuyant sur des organismes qui s’emploient à repérer, diffuser et promouvoir des pratiques efficaces. Exploiter davantage les informations portant sur la qualité et l’efficience économique relatives de la fourniture de services publics par les collectivités infranationales afin d’encourager l’adoption de pratiques efficaces.
En Italie, le champ d’action des nombreuses entreprises publiques est large. Les entreprises publiques obtiennent souvent des résultats médiocres en termes de fourniture de biens et de services publics. Si elles ont permis aux autorités de gérer des contraintes en termes d’embauche et de dépenses, elles ont aussi affaibli l’efficacité du secteur public. Les efforts visant à consolider et à améliorer leur gouvernance ont été bloqués par les collectivités infranationales et ont été suspendus.	Une fois la crise liée au COVID-19 passée, relancer le processus de rationalisation des entreprises publiques obsolètes et regrouper et vendre celles qui ne sont pas financièrement viables ou qui ne fournissent pas des biens ou services publics essentiels. Aider les autorités infranationales à améliorer la gouvernance des entreprises publiques. Chaque fois que possible, chercher à introduire en bourse les entreprises publiques, afin de les soumettre aux normes les plus élevées en matière de gouvernance et de transparence.

PRINCIPALES CONCLUSIONS

RECOMMANDATIONS (Principales recommandations en gras)

Qui fournit les biens et services publics

Le système de décentralisation hybride en place en Italie et les chevauchements de compétences sont source d’innovation, mais peuvent bloquer la mise en œuvre des politiques publiques ou la fourniture de biens et services publics cohérents et de qualité.

Clarifier les compétences respectives des différents niveaux d’administration, en s’appuyant sur des organismes qui s’emploient à repérer, diffuser et promouvoir des pratiques efficaces.

Exploiter davantage les informations portant sur la qualité et l’efficience économique relatives de la fourniture de services publics par les collectivités infranationales afin d’encourager l’adoption de pratiques efficaces.

En Italie, le champ d’action des nombreuses entreprises publiques est large. Les entreprises publiques obtiennent souvent des résultats médiocres en termes de fourniture de biens et de services publics. Si elles ont permis aux autorités de gérer des contraintes en termes d’embauche et de dépenses, elles ont aussi affaibli l’efficacité du secteur public. Les efforts visant à consolider et à améliorer leur gouvernance ont été bloqués par les collectivités infranationales et ont été suspendus.

Une fois la crise liée au COVID-19 passée, relancer le processus de rationalisation des entreprises publiques obsolètes et regrouper et vendre celles qui ne sont pas financièrement viables ou qui ne fournissent pas des biens ou services publics essentiels.

Aider les autorités infranationales à améliorer la gouvernance des entreprises publiques.

Chaque fois que possible, chercher à introduire en bourse les entreprises publiques, afin de les soumettre aux normes les plus élevées en matière de gouvernance et de transparence.

Références

[79] Agenzia per la coesione territoriale (2018), Rapporto sui Tempi di Attuazione delle Opere Pubbliche, http://www.agenziacoesione.gov.it/it/Notizie_e_documenti/Focus/I_tempi_delle_opere_pubbliche/index. (accessed on 2 June 2021).

[118] Allain-Dupré, D., C. Hulbert and M. Vincent (2017), “Subnational Infrastructure Investment in OECD Countries: Trends and Key Governance Levers”, OECD Regional Development Working Papers, No. 2017/05, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/e9077df7-en.

[53] Alsina Naudi, A. (2018), “Endeavours towards a plain legal language: The case of Spanish in context”, International Journal of Legal Discourse, Vol. 3/2, pp. 235-268, https://doi.org/10.1515/ijld-2018-2010.

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[81] PWC (2016), Stock-taking of administrative capacity, systems, and practices across the EU to ensure the compliance and quality of public procurement involving the European Structural and Investment (ESI) funds, European Commission, https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/e9e89d76-e041-11e5-8fea-01aa75ed71a1.

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[50] Rizzica, L. (2020), “The Italian public sector workforce: recent evolution in the light of the rules on turnover”, Questioni di Economia e Finanza, No. 560, Banca d’Italia, Rome, https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/qef/2020-0560/QEF_560_20.pdf?language_id=1 (accessed on 1 June 2021).

[19] Schick, A. (2014), “The metamorphoses of performance budgeting”, OECD Journal on Budgeting, https://dx.doi.org/10.1787/budget-13-5jz2jw9szgs8.

[11] Shaw, R. and I. Richet (2012), “La nouvelle gestion publique en Australie : passé, présent et futur”, Pouvoirs, Vol. 141/2, p. 117, https://doi.org/10.3917/pouv.141.0117.

[110] Taguma, M. et al. (2017), Starting Strong IV: Monitoring quality in early childhood education and care - Italy, OECD, Paris, https://www.oecd.org/education/school/ECECMN-Italy.pdf (accessed on 13 April 2021).

[30] The European House - Ambrosetti (2019), La P.A. (Pubblica Amministrazione) da Peso Aggiunto a Potenziale Aiuto alla crescita del Paese, The European House - Ambrosetti, https://www.ambrosetti.eu/wp-content/uploads/ricerca-PA-2.pdf (accessed on 23 April 2021).

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[43] Ufficio Valutazione Impatto (2018), The Uncompleted Evaluation of Legislative Acts in Italy: Critical Issues, Prospects and Good Practice, Senato della Repubblica, Rome, http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/01082854.pdf (accessed on 6 April 2021).

[27] Von Trapp, L. et al. (2017), OECD Review of the Independent Authority for Fiscal Responsibility (AIReF), OECD, Paris, https://www.oecd.org/gov/budgeting/airef-review-en.pdf (accessed on 8 April 2021).

[86] Welby, B. (2019), “The impact of digital government on citizen well-being”, OECD Working Papers on Public Governance, No. 32, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/24bac82f-en.

[65] World Bank (2020), Public sector wage premium (compared to all private employees) | Data Catalog, World Bank, Washington, DC, https://datacatalog.worldbank.org/public-sector-wage-premium-compared-all-private-employees (accessed on 19 April 2021).

[35] World Bank (n.d.), The Future of Business Regulation: Case Study: Promoting compliance – and going beyond, World Bank Group.

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