Études économiques de l'OCDE : Royaume-Uni 2022 (version abrégée)

Rapport

Études économiques de l'OCDE : Royaume-Uni

2 décembre 2022

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1. Principaux éclairages sur l’action publique

Abstract

L’économie du Royaume-Uni s’est redressée après le choc économique lié à la pandémie de COVID-19, sous l’impulsion des mesures d’aide d’urgence mises en place et du déploiement rapide de la campagne de vaccination. Toutefois, la croissance ralentit sur fond de pénuries d’approvisionnement persistantes et de poussée de l’inflation. Les autorités doivent assurer un juste équilibre entre, d’une part, le durcissement progressif de la politique budgétaire et, d’autre part, l’apport temporaire d’aides bien ciblées visant à protéger les ménages vulnérables contre le coût élevé de la vie, soutenir la croissance et répondre aux importants besoins de dépenses et d’investissement. Il est essentiel d’accélérer la transition vers la neutralité carbone pour renforcer la sécurité énergétique et réduire la dépendance à l’égard des combustibles fossiles. Les réformes visant à favoriser le redéploiement des ressources et l’investissement dans la transition écologique et la transformation numérique peuvent stimuler la croissance de la productivité et contribuer à la réduction des disparités entre les régions du Royaume-Uni.

La pandémie et le Brexit ont amplifié les difficultés structurelles

Le Royaume-Uni se redresse après avoir traversé le plus fort de la crise liée au COVID-19. Après avoir été gravement touché par la pandémie, le pays a rapidement mis en place sa campagne de vaccination en 2021, ce qui a amélioré la situation sur le plan de la santé publique et permis un assouplissement des mesures prises pour freiner la propagation. À mesure que l’économie se redressait à un rythme soutenu en 2021, les pénuries de main-d’œuvre se sont intensifiées dans un contexte de hausse de la demande mondiale et des contraintes affectant l’offre au niveau mondial. Les tensions sur les prix se sont fortement accentuées début 2022, amplifiées par la flambée des prix mondiaux de l’énergie qui a suivi l’invasion de l’Ukraine par la Russie. L’augmentation des obstacles aux échanges et aux migrations causée par le départ du Marché unique européen et de l’Union douanière le 1^er janvier 2021 a vraisemblablement aggravé les contraintes affectant l’offre. Sur fond de pénuries d’approvisionnement persistantes et de poussée de l’inflation, la croissance a commencé à ralentir.

Alors que l’impact immédiat de la pandémie s’atténue, l’action publique devrait désormais s’attaquer sans tarder aux problèmes structurels qui se posent depuis longtemps et qui ont été amplifiés par la pandémie et le Brexit. Au début de la pandémie, le Royaume-Uni pâtissait de l’atonie de la croissance de sa productivité, de larges disparités entre ses régions et du vieillissement de sa population. Après des années de sous-investissement dans les infrastructures publiques, les besoins d’investissement sont désormais importants. La décennie de fort assainissement budgétaire a pris fin avec les mesures de soutien budgétaire massif déployées pendant la crise du COVID-19, qui ont contribué à atténuer la perte de revenus des ménages et permis aux entreprises de survivre (Graphique 1.1). Toutefois, la dette publique s’est considérablement creusée, appelant à un durcissement progressif de la politique budgétaire, tout en plaçant au premier plan la nécessité de rehausser la productivité et la croissance.

Le vieillissement de la population, aggravé par la diminution du solde migratoire à la suite du Brexit, exige une utilisation efficiente des ressources pour préserver la croissance économique (Graphique 1.2, partie A). La croissance de la productivité a été quasiment stagnante ces dix dernières années et elle est inférieure à celle de nombre d’autres économies avancées de l’OCDE (Graphique 1.2, partie B). Le COVID-19 et la sortie du Marché unique de l’Union européenne continuent de jeter une ombre sur l’économie. Selon les estimations de l’Office de responsabilité budgétaire (OBR) le potentiel de production devrait être, en raison de la pandémie, de 2 % inférieur en 2025 aux tendances antérieures à la pandémie, dans un contexte d’augmentation du taux d’inactivité des travailleurs seniors, de diminution du solde migratoire et de recul de la productivité totale des facteurs. En outre, toujours selon les estimations de l’OBR, en raison d’une baisse de l’intensité des échanges, le Brexit entraînera une diminution de 4 % de la productivité après une période de 15 ans par rapport à ce qu’elle aurait été en cas de maintien dans l’UE.

Graphique 1.1. Le soutien budgétaire apporté pendant la pandémie a soutenu les ménages et les entreprises

Graphique 1.2. Le vieillissement de la population va de pair avec une faible croissance de la productivité

Les inégalités de revenu et de patrimoine étaient déjà plus élevées que dans la plupart des pays de l’OCDE avant la crise du COVID-19 (Graphique 1.3), mais se sont encore creusées depuis. En outre, les disparités de revenu, de travail, d’éducation et de santé sont fortes entre les régions du Royaume-Uni (Graphique 1.3). La pandémie a également créé de nouvelles disparités entre les individus et entre les entreprises au regard de plusieurs aspects qui avaient auparavant moins d’importance, comme la faculté de télétravailler et l’accès aux technologies numériques. L’ample inégalité de répartition des compétences et des qualifications bride la mobilité sociale mais contribue également aux disparités régionales, avec une concentration des personnes peu qualifiées dans les régions les moins productives. Rehausser la productivité et le niveau de vie dans les régions à la traîne est au cœur du programme « Levelling Up » visant à niveler par le haut l’ensemble du Royaume-Uni et exigera des investissements publics et privés considérables.

Graphique 1.3. Les inégalités de revenu et les disparités régionales sont marquées

Bien-être régional, de 0 à 10, 10 étant la région la mieux classée par rapport aux autres (y compris en termes de mesures des inégalités).

Le Royaume-Uni doit mettre fin aux problèmes structurels qui se posent à lui de longue date pour mieux faire face aux profondes mutations qui s’opèrent rapidement. La pandémie de COVID-19 a accéléré la transformation numérique et les Britanniques sont davantage susceptibles de travailler et de faire des achats depuis leur domicile. En raison de l’accélération de la transformation numérique et de l’adoption des nouvelles technologies, les travailleurs auront de plus en plus besoin d’actualiser leurs compétences afin de répondre aux nouvelles exigences à cet égard. La sortie du Marché unique et de l’Union douanière de l’UE a provoqué une restriction de l’accès aux plus grands partenaires d’échanges et d’investissements du Royaume-Uni, l’invitant à élaborer une nouvelle stratégie commerciale. Le Royaume-Uni a pris l’engagement de devenir une économie neutre en gaz à effet de serre d’ici 2050. Les émissions de CO₂ par unité de PIB y ont diminué plus rapidement que dans les autres pays de l’OCDE, mais poursuivre sur la trajectoire de la neutralité sera bien plus difficile dans les années à venir. Les besoins d’investissements importants pour décarboner l’économie réduiront la marge de manœuvre budgétaire et exigeront des changements considérables de l’action publique qui auront un impact sur les entreprises et la vie quotidienne de la population. Ces évolutions concerneront les secteurs, les régions et les groupes de population à des degrés variables et à des moments différents, mais les réaffectations nécessaires de la main-d’œuvre et du capital ne se feront pas sans mal.

Dans ce contexte, les auteurs de la présente Étude examinent les politiques publiques permettant de consolider une reprise durable et inclusive après la pandémie de COVID-19 et d’adapter le pays aux transformations économiques rendues indispensables par le Brexit et la transition vers la neutralité en gaz à effet de serre d’ici 2050. Les principaux messages de l’Étude concernant les politiques publiques sont les suivants :

Conformément à la stratégie du gouvernement, il convient de trouver un juste équilibre entre le durcissement progressif de la politique budgétaire et le soutien à la croissance, en apportant des aides bien ciblées et temporaires visant à protéger les ménages vulnérables contre le coût élevé de la vie et en répondant aux besoins importants en matière de dépenses et d’investissements pour favoriser les transformations économiques en cours.
Il sera essentiel d’augmenter la productivité pour renforcer la croissance et réduire les inégalités entre les régions. Cela exigera une hausse continue de l’investissement public et une augmentation substantielle des investissements privés. Il est indispensable que les travailleurs améliorent leurs compétences et se requalifient pour favoriser une réaffectation de la main-d’œuvre et faire face aux pénuries de compétences actuelles et futures.
Pour parvenir à la neutralité en gaz à effet de serre d’ici 2050, il est recommandé de prendre des mesures opportunes, cohérentes et efficientes dans tous les secteurs économiques, en prenant à bras le corps les préoccupations sectorielles relatives aux défaillances du marché, à la compétitivité et à la redistribution.

L’économie se redresse après la crise du COVID-19, mettant au premier plan les difficultés liées à la sortie de l’UE

La croissance économique a marqué le pas après une forte reprise

Après une contraction sans précédent pendant la pandémie de COVID-19, l’économie a rebondi (Graphique 1.4, partie A) à la faveur des mesures temporaires de soutien de l’État présentées dans la dernière Étude économique (OECD, 2020[1]). Comme d’autres pays de l’OCDE, le Royaume-Uni a connu plusieurs vagues de contaminations au COVID-19, mais le rapide déploiement initial du vaccin au premier semestre 2021 a affaibli le lien entre les nouvelles contaminations et le nombre d’hospitalisations et de décès depuis l’été 2021 (Graphique 1.4, parties B et C). À la faveur de l’amélioration de la situation sanitaire publique, les restrictions liées à la pandémie de COVID-19 ont été progressivement assouplies à compter d’avril 2021 et les activités économiques ont commencé à redémarrer (Graphique 1.4, partie D). Pour maintenir le cap de la reprise, le gouvernement devrait veiller à ce que la situation sur le plan de la santé publique reste sous contrôle, en poursuivant sa campagne vaccinale conformément aux lignes directrices internationales.

Graphique 1.4. Le PIB s’est redressé à la faveur de l’amélioration de la situation sanitaire

La production était revenue à ses niveaux de l’avant-pandémie en novembre 2021, mais la croissance a ensuite ralenti, passant de 1.3 % au dernier trimestre de 2021 à 0.8 % au premier trimestre 2022 (Graphique 1.5, partie A). D’importants écarts subsistent entre les secteurs. Le secteur de la construction, durement touché par la pandémie, s’est redressé le plus rapidement, retrouvant ses niveaux d’avant la pandémie à la fin avril 2021 (Graphique 1.5, partie B). Début 2022, l’activité du secteur des services avait dépassé ses niveaux antérieurs à la pandémie, mais dans les services nécessitant une proximité physique avec les consommateurs, plus affectés par les mesures prises pour freiner la propagation, l’activité demeurait en mai 2022 inférieure de 5 % à ce qu’elle était avant la pandémie. La production n’est pas revenue à ses niveaux de l’avant-pandémie, les premières améliorations de la mi-2020 ayant été ralenties par des pénuries de main-d’œuvre et des problèmes tenant aux approvisionnements internationaux.

Graphique 1.5. L’économie a retrouvé ses niveaux d’avant la pandémie

La sortie du Royaume-Uni du Marché unique de l’Union européenne et la pandémie pèsent sur les échanges

Les échanges ont pâti non seulement des goulets d’étranglement au niveau de l’offre et d’une demande atone pendant la pandémie, mais également des frictions commerciales de plus en plus nombreuses avec l’Union européenne, du fait du Brexit (Encadré 1.1). En 2019, l’Union européenne était en effet la destination de respectivement 46 % et 39 % des exportations de biens et de services du Royaume-Uni, et l’origine de 49% de ses importations de biens et de services (Graphique 1.6). Les échanges de biens avec l’Union européenne ont fortement chuté en janvier 2021, lorsque la période de transition a pris fin et que le Royaume-Uni est effectivement sorti du Marché unique de l’UE et de l’Union douanière (Graphique 1.7). Les flux commerciaux se sont quelque peu rétablis depuis lors, notamment les exportations britanniques vers l’Union européenne. Pour autant, le nombre de relations commerciales a diminué d’un tiers après janvier 2021, selon une analyse récente, les formalités administratives entraînant une hausse du coût des échanges (Encadré 1.2). Alors que les grandes entreprises qui sont le moteur des exportations globales n’ont pas encore été sérieusement touchées, la hausse des coûts fixes a réduit la capacité d’exportation des entreprises plus petites (Freeman et al., 2022[2]). Il convient de saluer, et de maintenir dans la durée, les interventions récentes visant à fournir aux PME une aide à l’exportation. Les importations depuis l’Union européenne demeurent atones, la hausse du coût des échanges aboutissant à un double phénomène : l’activité des importateurs britanniques se détourne de l’Union européenne et les entreprises de l’UE qui réalisent une part seulement modeste de leur chiffre d’affaires avec le Royaume-Uni réduisent leurs exportations vers cette destination. Quant aux exportations et importations de services, elles ont reculé pendant la pandémie, les importations depuis l’Union européenne ayant le plus diminué.

Graphique 1.6. L’Union européenne est un partenaire commercial de premier plan

Structure des exportations par secteur et par destination, 2019

Graphique 1.7. La sortie du Marché unique de l’UE a affecté les importations plus que les exportations

L’Accord de commerce et de coopération (ACC) a défini avec plus de précisions les relations commerciales post-Brexit entre le Royaume-Uni et l’UE. Certaines incertitudes entourant l’accord de retrait entre le Royaume-Uni et l’UE demeurent toutefois, notamment en ce qui concerne la mise en œuvre du Protocole nord-irlandais (Encadré 1.1). Afin de soutenir les exportations vers le marché de l’UE, le Royaume-Uni et l’Union européenne devraient s’entretenir en vue de réduire les obstacles non tarifaires applicables aux échanges de biens UE-Royaume-Uni et améliorer l’accès aux marchés des services. L’introduction de nouveaux contrôles sur les biens importés de l’Union européenne va se poursuivre à partir de l’année prochaine (2023), notamment des contrôles sanitaires et phytosanitaires (SPS), et il conviendra d’en suivre de près l’impact sur les flux commerciaux. L’accès à des services complets d’accompagnement à l’export, notamment en direction des PME (Tableau 1.1), devrait être maintenu, tandis qu’il pourrait être envisagé d’apporter une aide ciblée aux entreprises et à la main-d’œuvre qui risquent de pâtir de frictions commerciales.

Encadré 1.1. L’Accord de retrait, l’Accord de commerce et de coopération et le statut commercial spécial de l’Irlande du Nord

L’Accord de commerce et de coopération

Le Royaume-Uni et l’Union européenne ont conclu un Accord de commerce et de coopération (ACC) global en 2020, qui est entré en vigueur au 1^er janvier 2021. L’ACC prévoit que les échanges de biens entre le Royaume-Uni et l’Union européenne soient exonérés de droits de douane et de quotas. Bien qu’il soit global dans son périmètre en tant qu’accord de libre-échange, il entraîne d’importantes frictions commerciales pour les exportateurs de biens et services ayant leur siège au Royaume-Uni. Alors qu’il garantit un accès au marché en exonération de droits de douane pour les échanges de biens, l’ACC ne règle pas la question des obstacles techniques non tarifaires, notamment des obligations sanitaires et phytosanitaires et des règles d’origine. L’accord est de portée plus limitée s’agissant des services, instaurant des obstacles non tarifaires et un accès réduit au Marché unique ainsi que des dispositions très succinctes concernant les services financiers. Les dispositions relatives à l’instauration de règles de jeu équitables visées dans l’ACC impliquent que des restrictions commerciales peuvent être décidées par l’une ou l’autre des parties à l’accord en cas de divergence notable dans des domaines comme les normes du travail, la lutte contre le changement climatique ou la politique de subventions.

Le statut commercial spécial de l’Irlande

Le Protocole nord-irlandais est partie intégrante de l’Accord de retrait conclu entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Signé le 17 octobre 2019, ce texte, dont les dispositions ont pris effet au 1^er janvier 2021, régit les flux transfrontières de biens, de services et de migration entre l’Union européenne (en l’espèce, la République d’Irlande) et l’Irlande du Nord. Dans un souci de protection du processus de paix et de l’accord de Belfast de 1998, l’intention a été d’empêcher toute frontière – dotée de points de passage plus ou moins nombreux – entre l’Union européenne et l’Irlande du Nord. Le Protocole nord-irlandais intégré à l’Accord de retrait permet à l’Irlande du Nord de rester effectivement dans le Marché unique et écarte ainsi la nécessité d’une frontière entre celle-ci et la République d’Irlande. Il appartient donc à l’Irlande du Nord de s’aligner sur les règles du Marché unique eu égard aux échanges de biens. Afin que soit préservée l’intégrité du Marché unique, il a été décidé d’imposer quelques contrôles à la frontière maritime entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne. Bien que cet accord soit bénéfique pour l’Irlande du Nord, puisqu’il lui autorise l’accès plein et entier au Marché unique de l’UE, le commerce avec la Grande-Bretagne connaît quelques frictions.

Le gouvernement britannique a présenté le 13 juin au Parlement un nouveau projet de loi qui lui permettrait de déroger unilatéralement à certaines dispositions du protocole sur l’Irlande du Nord au Royaume-Uni. Ce projet de loi autoriserait les ministres à introduire des modifications dans quatre domaines du protocole, à savoir les contrôles douaniers et de sécurité sanitaire des aliments, l’application des directives de l’UE, les modifications de la TVA et le rôle de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE). L’objectif déclaré du gouvernement est de faciliter les échanges à destination de l’Irlande du Nord à partir de la Grande-Bretagne en réduisant les contrôles douaniers des marchandises transportées entre les deux territoires. Avant d’entrer en vigueur, le projet de loi doit toutefois être débattu et approuvé par le Parlement. Le gouvernement britannique continue de déclarer qu’il préfèrerait trouver une solution négociée avec l’UE. La publication de ce nouveau projet de loi crée des incertitudes supplémentaires pour les entreprises établies en Irlande du Nord, ce qui pourrait peser sur les échanges et l’investissement.

Source : Accord de retrait UE-Royaume-Uni, octobre 2019 ; gouvernement britannique, projet de loi relatif au Protocole sur l’Irlande du Nord, 2022.

Le gouvernement britannique élabore une nouvelle stratégie commerciale. Étant sorti de l’Union européenne et de son cadre commercial, le Royaume-Uni a remplacé le tarif extérieur commun (TCE) de l’UE par un nouveau régime douanier, le « UK Global Tariff » (UKGT), en vertu duquel le nombre de biens exonérés de droits de douane a augmenté. L’ouverture aux échanges de services s’est renforcée encore, ainsi qu’en témoigne l’amélioration du score du Royaume-Uni à l’indice de restrictivité des échanges de services de l’OCDE, qui classe le pays au cinquième rang des 38 pays Membres de l’OCDE. Le Royaume-Uni a également conclu des « accords de continuité » avec la quasi-totalité des pays qui avaient des accords avec l’Union européenne au moment du Brexit, et a signé de nouveaux accords avec le Japon, les pays de l’Association européenne de libre-échange (AELE) (Islande, Liechtenstein, Norvège et Suisse), l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Le Royaume-Uni est toujours intéressé par un accord commercial avec les États-Unis, mais porte depuis peu son attention sur la région indopacifique pour profiter de son potentiel de croissance (Department for International Trade, 2021[3]). Le pays est également engagé dans le processus d’adhésion au Partenariat transpacifique global et progressiste (PTPGP) (Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP) et négocie actuellement un accord avec l’Inde dans le but de lever les obstacles aux échanges de biens et de services.

Il est peu probable que les nouveaux accords commerciaux que le Royaume-Uni a finalisés jusqu’à présent puissent compenser les parts de marché perdues à l’export vers l’UE. Des frictions commerciales réduites entre le Royaume-Uni d’une part, et les pays du PTPGP et l’Inde de l’autre, pourront peut-être doper les exportations britanniques à long terme, mais auront un impact modeste à court terme puisque ces pays représentaient respectivement à peine plus de 8 % et 1.5 % des exportations du Royaume-Uni en 2017-2019 (Hale, 2022[4]). Qui plus est, le pays va se retrouver en concurrence avec d’autres pays membres du partenariat, comme le Canada et le Japon, sur ces marchés d’exportation. Un accord commercial approfondi (Deep Trade Agreement, DTA) avec les États-Unis pourrait donner plus d’impulsion à court terme aux exportations britanniques, les États-Unis en étant destinataires à hauteur de 20 % du total en 2019. En plus de faciliter les exportations britanniques vers l’UE, le gouvernement devrait continuer de négocier de nouveaux accords commerciaux avec d’autres partenaires. L’impact économique à long terme du Brexit reste incertain et dépendra de nombreux facteurs, notamment de la réorganisation des chaînes d’approvisionnement mondiales en réaction au Brexit (et à la pandémie), de l’accès au Marché unique de l’UE, des différences de réglementation avec l’Union européenne, de l’attractivité relative du Royaume-Uni en fonction des choix stratégiques qui sont faits par le pays et à l’étranger et du nombre de nouveaux accords commerciaux qu’il a signés et de leur nature.

Encadré 1.2. Formalités administratives afférentes aux échanges de biens UE-Grande-Bretagne après le Brexit

Le commerce entre la Grande-Bretagne et l’Union européenne est soumis à diverses obligations douanières depuis que le Royaume-Uni est sorti de l’UE.

Pour la totalité des biens, il faudra :

effectuer une déclaration en douane ;
acquitter des droits de douane pour les biens qui ne relèvent pas des règles de l’origine préférentielle ;
acquitter la TVA à l’importation ;
effectuer les déclarations de sûreté et de sécurité requises.

Certaines marchandises devront faire l’objet de vérifications supplémentaires :

contrôles visés par les conventions internationales, notamment concernant les espèces menacées ;
contrôles sanitaires et phytosanitaires (SPS), incluant les contrôles documentaires, d’identité et physiques ;
droits d’accise.

Source : Institute for Government (2022[5]).

Recommandations des *Études* antérieures	Mesures prises depuis la dernière *Étude*
Maintenir à un faible niveau les obstacles aux échanges et à l’investissement avec l’Union européenne et d’autres partenaires, en particulier en ce qui concerne l’accès aux marchés des secteurs de services, y compris de services financiers.	L’Accord de commerce et de coopération (ACC) entre l’UE et le Royaume-Uni est entré en vigueur au 1^erjanvier 2021. Cet accord permet les échanges de biens en exonération de droits de douane et de quotas, mais introduit divers obstacles techniques, tandis que les dispositions concernant les échanges de services qui y sont prévues sont moins nombreuses.
Mieux communiquer sur ce que signifierait une sortie sans accord de l’Union européenne.	La sortie sans accord de l’Union européenne a été évitée grâce à la conclusion de l’Accord de commerce et de coopération.
Préparer des mesures de soutien ciblées sur les entreprises et les travailleurs susceptibles d’être les plus touchés.	Le Fonds spécial de soutien aux PME, inauguré en février 2021, propose jusqu’à 2 000 GBP aux petites entreprises pour qu’elles puissent se faire accompagner concrètement dans leurs opérations d’importation et d’exportation, notamment dans la gestion des nouvelles dispositions douanières et règles d’origine et de TVA.
Mettre en place des mesures de facilitation des échanges pour atténuer les perturbations à la frontière.	De nouveaux contrôles aux frontières sur les importations en provenance de l’UE seront mis en place progressivement à partir de 2023.

Le marché du travail est en tension

Le marché du travail a rebondi rapidement après le choc de la pandémie, avec un nombre d’emplois vacants qui a atteint le chiffre record de près de 1.3 million au premier trimestre de 2022 (Graphique 1.8, partie A). Les aides publiques via le dispositif de chômage technique ont permis de contenir la montée du chômage pendant la pandémie (OECD, 2020[1]). Après avoir culminé à 5.2 % au quatrième trimestre de 2020, le taux de chômage est tombé à 3.7 % au premier trimestre de 2022, soit un point bas qui n’avait plus été atteint depuis le début de la pandémie. La suppression graduelle du dispositif de chômage technique a permis une transition en douceur et n’a pas entraîné de remontée du chômage lorsque celui-ci a pris fin en octobre 2021. La crise liée au COVID-19 a frappé de manière disproportionnée les 16-25 ans, leur taux d’emploi affichant un repli tandis que leurs taux d’inactivité économique et de chômage montaient plus vite que pour la population des 25 ans et plus (Office for National Statistics, 2021[6]). Pour autant, les moins de 25 ans ont aussi retrouvé plus vite du travail, une fois les restrictions levées. À l’opposé, les taux d’inactivité des personnes de 55 ans et plus ont progressé au fur et à mesure que la pandémie continuait, nombre d’entre eux étant sortis de la population active pour partir en retraite anticipée. Le taux global d’inactivité demeure supérieur aux niveaux d’avant la pandémie à cause des personnes poursuivant des études et de celles qui sont en longue maladie (Graphique 1.8, partie B), une évolution qui n’est pas propre au Royaume-Uni (Encadré 1.3).

Graphique 1.8. Le marché du travail a rebondi

Encadré 1.3. Le taux d’activité aux États-Unis après la phase aiguë de la pandémie

Aux États-Unis, le ratio emploi-population d’âge actif a diminué de 10 points de pourcentage entre janvier et avril 2020. Si l’emploi a reculé de manière plus progressive au Royaume-Uni, atteignant en glissement annuel un repli maximum de 2 points de pourcentage au quatrième trimestre de 2020, les deux pays se retrouvent dans une situation comparable en termes de tensions sur le marché du travail. L’emploi s’est redressé graduellement aux États-Unis, mais le taux d’activité global reste inférieur à son niveau d’avant la pandémie et inférieur d’environ 0.4 point de pourcentage aux anticipations du CBO (Congressional Budget Office, Bureau du budget du Congrès américain) dans ses estimations d’avant la pandémie. Le phénomène tient principalement au net repli du taux d’activité des seniors. En particulier, la proportion de retraités ayant réintégré la population active a diminué. En outre, le recul continu de l’immigration, attribuable aussi bien à la pandémie qu’aux politiques menées avant celle-ci, a également pesé sur l’offre de main-d’œuvre et le taux d’activité. Si la crainte de contracter le COVID-19 a peut-être dissuadé certaines personnes de reprendre une activité professionnelle, en particulier celles qui travaillaient auparavant dans des secteurs nécessitant une présence physique en face à face et présentant donc un risque de transmission plus élevé, les chiffres récents inclinent à penser qu’il est improbable qu’une forte proportion de travailleurs ayant déjà pris leur retraite décident de reprendre une activité.

Source : Études économiques de l’OCDE : États-Unis 2022, à paraître.

La diminution du solde migratoire a, en partie, accentué les pénuries de main-d’œuvre. Vers la fin de 2021, ces pénuries étaient surtout apparues dans les secteurs peu qualifiés particulièrement touchés par la pandémie et dans ceux employant une forte proportion de migrants ressortissants de l’UE, notamment les secteurs de l’hébergement et de la restauration (13 % de la main-d’œuvre totale) et du transport et de l’entreposage (11 % des effectifs totaux) (Office for Budget Responsibility, 2021[7] ; Fernández-Reino et Rienzo, 2021[8]). Selon certaines études, une entreprise sur deux, globalement, a des difficultés à recruter de nouveaux salariés, tandis qu’une sur cinq environ peine à retenir son personnel en place. Bien que des restructurations d’activité liées à la pandémie expliquent en majeure partie ces pénuries de main-d’œuvre, une entreprise sur dix déclare que le système d’immigration à points mis en place au Royaume-Uni provoque ces pénuries (De Lyon et Dhingra, 2021[9]). On estime, en effet, que l’immigration a diminué dans une fourchette de 50 % à 60 % entre 2019 et 2020 (Office for National Statistics, 2021[10]), même s’il convient de prendre ces chiffres avec prudence compte tenu des difficultés rencontrées dans la collecte des données durant la pandémie et d’un changement de méthode (Encadré 1.4). L’immigration des ressortissants de l’UE a reculé sensiblement plus que celle des ressortissants hors UE (de 67 % contre 50 %), une tendance qui s’est sans doute poursuivie après que la libre circulation de la main-d’œuvre entre le Royaume-Uni et l’Union européenne a pris fin au 31 décembre 2020. Dans un contexte de tensions sur le marché du travail, le gouvernement devrait veiller à ce que le système d’immigration soit suffisamment souple pour remédier rapidement aux pénuries croissantes de main-d’œuvre.

Encadré 1.4. Les migrations de ressortissants de l’UE après le Brexit

Avant le Brexit, les règles de la liberté de circulation donnaient le droit aux citoyens de l’UE de vivre et de travailler au Royaume-Uni sans avoir à demander une autorisation. Depuis le 1^er janvier 2021, les citoyens de l’UE (à l’exception des citoyens irlandais) désireux de s’installer au Royaume-Uni relèvent du même nouveau système d’immigration à points que les ressortissants hors UE. Ce système vise les travailleurs les plus qualifiés, les travailleurs qualifiés, les étudiants ainsi qu’une série d’autres professions spécialisées, y compris les professionnels qui sont chefs de file mondiaux dans leur domaine d’activité, et les innovateurs. Pour un visa de travailleur qualifié, des points sont attribués lorsque le candidat dispose d’une offre d’emploi au niveau de qualification lui correspondant, qu’il maîtrise l’anglais et que la rémunération correspond à un seuil de salaire minimum. Cette rémunération doit être d’au moins 25 600 GBR par an ; en outre, le candidat devra être en capacité de payer les frais de demande de visa et la taxe supplémentaire (Immigration Health Surcharge) donnant accès au système de santé, et disposer de ses propres moyens d’existence. La durée du visa est de cinq ans au maximum, seuil au-delà duquel il devra être prolongé. Parallèlement à la procédure applicable aux travailleurs qualifiés, plusieurs autres types de visas ont été mis en place en 2019 et 2020 : Global Talent (réservé aux plus qualifiés voulant s’installer au Royaume-Uni sans offre d’emploi), Innovator, Start-up, Graduate (visa d’étudiant diplômé de premier cycle au Royaume-Uni et y poursuivant des études ou voulant y travailler), Student et Child Student (visa d’étudiant mineur). D’autres procédures d’obtention de visa sont ou seront ouvertes en 2022 pour les chefs d’entreprise et les personnes très qualifiées : Global Business Mobility (avril 2022), High Potential Individual (mai 2022) et Scale-Up (août 2022).

Impact des nouvelles règles sur les migrations des citoyens de l’UE

La fin de la libre circulation des citoyens de l’UE a coïncidé avec la pandémie de COVID-19. La pandémie comme le Brexit ont sans doute modifié fondamentalement les flux d’immigration et d’émigration au Royaume-Uni. Cet impact demeure toutefois imprécis en raison de difficultés dans la collecte des données et d’un changement de méthode. L’enquête internationale menée auprès des passagers (IPS, International Passenger Survey), source habituellement utilisée pour mesurer les migrations au Royaume-Uni, a été suspendue au début de la pandémie. En lieu et place, l’ONS a élaboré des modèles statistiques expérimentaux en vertu desquels le solde migratoire des ressortissants de l’UE s’est révélé négatif en 2020, la différence entre ceux quittant le Royaume-Uni et ceux y entrant étant estimée à 94 000. En effet, l’immigration des ressortissants de l’UE a fortement chuté en 2020, par rapport aux années antérieures, tandis que le nombre de ceux quittant le Royaume-Uni s’est stabilisé (Office for National Statistics, 2021[10]). Par ailleurs, l’ONS a estimé le nombre de migrants au Royaume-Uni à l’aide des données sur les salaires (Graphique 1.9), lesquelles montrent un recul du nombre d’emplois salariés parmi les ressortissants de l’UE depuis le début de la pandémie, et même si l’on observe un léger redressement à partir de 2021, il n’est pas aussi marqué que pour les ressortissants hors UE.

Graphique 1.9. Le nombre d’emplois salariés détenus par des ressortissants de l’UE a diminué

Évolution du nombre d’emplois salariés en fonction de la nationalité, juin 2019 = 100 (données non corrigées des variations saisonnières)

La consommation a soutenu la croissance, mais la confiance se dégrade

La consommation privée a alimenté la reprise lorsque les mesures d’endiguement de la pandémie ont été levées (Graphique 1.10, partie A). La consommation demeure toutefois volatile, en particulier du fait de la hausse du coût de la vie, ainsi qu’en témoigne l’évolution de la confiance des consommateurs. Si celle-ci a plongé sur fond de hausse des prix des biens et de l’énergie (voir plus bas), elle-même aggravée par les retombées de la guerre en Ukraine, la confiance des entreprises est restée quant à elle bien supérieure à ses niveaux d’avant la pandémie. Soutenu par les mesures d’incitation fiscales adoptées, l’investissement des entreprises s’est progressivement redressé après la crise liée au COVID-19 (Graphique 1.10, partie B), mais il reste atone et inférieur à son niveau d’avant la pandémie. Dans son budget de mars 2021, le gouvernement a ainsi annoncé une « super-déduction » sur deux ans pour soutenir les entreprises qui investissent. En vertu de cette mesure, les entreprises qui investissent dans de nouveaux actifs entre le 1^er avril 2021 et le 31 mars 2023 peuvent demander à bénéficier d’un abattement fiscal égal à 130 % de leurs investissements dans des équipements et des machines éligibles, et d’un abattement de 50 %, la première année, pour leurs investissements dans des actifs donnant droit à un taux d’abattement spécial (SR Allowance).

Graphique 1.10. L’investissement se redresse, mais la confiance est volatile

La hausse du coût de la vie pèse sur les ménages modestes

La hausse rapide du coût de la vie s’est traduite par des pressions de plus en plus lourdes sur les revenus des ménages. À titre de riposte, le gouvernement a mis en place, en février et mars 2022, plusieurs mesures pour les aider à faire face à la hausse des coûts de l’énergie. En mai 2022, de nouvelles mesures ont été prises, pour un montant total de 15 milliards GBP (soit 0.7 % environ du PIB), qui aident temporairement les ménages à gérer cette hausse et ciblent principalement ceux qui en ont le plus besoin. Quelque 8 millions de ménages percevant des prestations sous conditions de ressources vont ainsi toucher cette année une prestation ponctuelle de 650 GBP qui leur sera versée en deux fois, tandis que les ménages de retraités et les bénéficiaires d’une pension d’invalidité vont percevoir une allocation exceptionnelle de respectivement 300 GBP et 150 GBP. La remise sur les factures d’énergie, qui avait été annoncée précédemment pour 2022, a été doublée et portée à 400 GBP par ménage et prend désormais la forme d’une aide non remboursable. Cette aide ciblée et temporaire est une bonne chose, car elle allège momentanément les difficultés financières des ménages les plus vulnérables.

Les mesures adoptées en mai s’ajoutent à celles déjà annoncées et portent le montant total des aides en 2022 à pas moins de 37 milliards GBP (1.5 % du PIB). Ces mesures précédentes prévoyaient, pour celles de mars, une baisse de 5 pence/litre de la taxe sur les carburants (Fuel Duty), un relèvement du seuil de cotisation au régime national de sécurité sociale, l’application d’une TVA à taux zéro sur les travaux d’amélioration de l’efficacité énergétique des logements et une dotation supplémentaire de 500 millions GBP au fonds de soutien des ménages, géré par les municipalités. Quant aux mesures annoncées en févier, elles portaient sur une remise de 200 GBP sur les factures d’énergie et sur une réduction ciblée de 150 GBP de la taxe d’habitation. Il convient de saluer toutes ces mesures. Le train de mesures adopté en mai, en particulier, est mieux ciblé sur les ménages modestes et sur les sans-emploi.

Une partie de ces mesures seront financées en recourant plus largement à l’emprunt et un nouveau prélèvement sur les bénéfices des compagnies pétrolières et gazières (Energy Profits Levy) procurera un financement à hauteur de 5 milliards GBP. Toutefois, pour assurer la continuité des investissements dans l’extraction pétrolière et gazière au Royaume-Uni, le gouvernement a instauré un nouvel abattement fiscal de 80 % au titre de l’investissement, intégré au nouveau prélèvement sur les bénéfices. Si le renforcement de l’extraction au Royaume-Uni permet de réduire la dépendance à l’égard des importations de combustibles fossiles, le gouvernement devrait également envisager d’étendre cet abattement fiscal aux investissements dans les énergies renouvelables pour favoriser la transition vers la neutralité carbone.

Outre les mesures mises en place à titre temporaire, les personnes à faible revenu, qui sont sans emploi ou en incapacité de travail, peuvent prétendre au dispositif de prestation universelle (Universal Credit), qui constitue la principale aide au coût de la vie. Ce dispositif regroupe, en les fusionnant, un certain nombre de prestations existantes et vise à en simplifier l’accès et à appliquer à l’ensemble de ces prestations les obligations de recherche d’emploi prévues (OECD, 2020[1]). Au plus fort de la crise liée au COVID-19, le gouvernement a adapté rapidement la procédure à suivre pour demander cette prestation et en a relevé temporairement le montant de 20 GBP par semaine. Même si cette riposte rapide du gouvernement a permis d’éviter que les inégalités de revenu se creusent davantage pendant la pandémie, les ménages sans emploi ont vu leur situation se dégrader en termes réels lorsque cette aide temporaire a été supprimée en octobre 2021 (Brewer et Tasseva, 2021[14] ; Bronka, Collado et Richiardi, 2020[15] ; HM Treasury, 2020[16] ; Waters et al., 2020[17]). La hausse de l’inflation depuis la mi-2021 a nettement érodé le montant réel de la prestation universelle. Dans la loi de finances rectificative d’automne 2021, le gouvernement a annoncé qu’il allait revaloriser les montants versés aux bénéficiaires de la prestation universelle exerçant un emploi, en augmentant la prime d’activité de 500 GBP par an et en ramenant, de 63 % à 55 %, le taux de dégressivité, de façon à réduire l’impact de la suppression du supplément de 20 GBP par semaine et à inciter davantage à l’emploi. C’est là une évolution bienvenue. Il reste toutefois que le montant de base de la prestation universelle, au début de 2022, avait diminué de 11.5 % en termes réels par rapport à son niveau au moment de son introduction en 2013.

Pour l’instant, les aides ciblées au coût de la vie sont d’une ampleur considérable et sélectives, et permettront de soutenir les ménages vulnérables. À long terme toutefois, il conviendrait que le gouvernement procède, comme prévu, à une revalorisation annuelle de la prestation universelle et qu’il veille à ce que son montant couvre le coût de la vie minimum. Les restructurations économiques induites par la double transition écologique et numérique vont sans doute s’accélérer ces prochaines années, aboutissant à la hausse du chômage, en particulier parmi la main-d’œuvre peu qualifiée ; un filet de protection sociale ainsi renforcé pourrait aider à corriger les fortes inégalités de revenus qui perdurent au Royaume-Uni (OECD, 2018[18]). Or, avant même la pandémie, la prestation universelle ne permettait pas d’assurer un filet de protection suffisant (Graphique 1.11, partie A). Le gouvernement en avait gelé le montant dans le cadre des efforts d’assainissement budgétaire post-crise financière entre 2017 à 2020 (Graphique 1.11, partie B). Qui plus est, les prestations de chômage demeurent, pour de nombreux ménages, inférieures au niveau d’indemnisation de bon nombre d’autres pays de l’OCDE et les plus forts taux de pauvreté sont observés parmi les sans-emploi (OECD, 2020[1]).

Graphique 1.11. Les prestations de chômage demeurent faibles et la revalorisation de la prestation universelle n’a pas rattrapé la hausse de l’inflation

La croissance économique continuera de ralentir

La croissance ralentit sur fond de pénuries d’approvisionnement persistantes et de hausse de l’inflation. La production devrait croître de 3.6 % en 2022, puis stagner en 2023 en raison d’une demande atone (Tableau 1.2). L’inflation poursuivra sa hausse pour culminer à tout juste un peu plus de 10 % au quatrième trimestre de 2022, sous l’effet du renchérissement des biens et services exportables à l’échelle mondiale imputable à un engorgement continu de l’offre et à la montée des prix mondiaux de l’énergie. La situation toujours tendue du marché du travail devrait se traduire par une progression plus forte des salaires en 2022 et 2023, bien que celle-ci devrait rester inférieure à l’inflation. Le durcissement de la politique monétaire et l’atténuation des contraintes pesant sur l’offre en 2023 devraient contribuer à faire tomber l’inflation à 4.7 % d’ici la fin de 2023.

La consommation privée devrait ralentir à mesure que la hausse des prix érode le revenu des ménages. Une nouvelle baisse du taux d’épargne des ménages, qui tombera à des niveaux inférieurs à ceux observés avant la pandémie, soutiendra cependant les dépenses, certains ménages s’endettant davantage pour faire face à la hausse du coût de la vie. Le taux de chômage devrait rester bas, mais augmenter progressivement pour atteindre 4.5 % d’ici la fin de 2023 du fait de l’affaiblissement de la demande. L’investissement des entreprises sera soutenu par la super-déduction accordée jusqu’en avril 2023 pour certains types de projets, même si l’effet positif de cette mesure sera atténué par la hausse des taux d’intérêt, la montée des prix de l’énergie et les incertitudes persistantes. L’intensité des échanges avec les partenaires commerciaux en Europe diminuera en raison du ralentissement de la croissance européenne lié à l’embargo de l’Union européenne sur le pétrole russe. L’investissement public pâtira en 2022 des ruptures d’approvisionnement, qui freineront les projets programmés, mais il devrait se redresser en 2023, sachant qu’une augmentation des dépenses relatives aux infrastructures et au climat est prévue. Le déficit des administrations publiques devrait diminuer progressivement pour atteindre 5.3 % du PIB en 2022 et 4.1 % en 2023.

	2018	2019	2020	2021	2022	2023
	Prix courants (milliards EUR)	2019	2020	2021	2022	2023
Produit intérieur brut (PIB)	2 174.4	1.7	-9.3	7.4	3.6	0.0
Consommation privée	1 412.3	1.3	-10.6	6.2	4.5	0.7
Consommation publique	399.0	4.2	-5.9	14.3	1.4	0.8
Formation brute de capital fixe	386.5	0.5	-9.5	5.9	8.0	2.1
Logement	112.0	-2.5	-12.2	13.8	7.7	0.0
Entreprises	217.3	0.9	-11.5	0.8	4.3	1.9
Administrations publiques	57.2	5.0	2.6	9.6	19.2	5.7
Demande intérieure finale	2 197.8	1.7	-9.5	7.9	4.5	1.0
Variation des stocks1	4.9	-0.1	-0.6	0.6	3.5	0.0
Demande intérieure totale	2 202.7	1.6	-10.2	8.3	8.0	0.9
Exportations de biens et de services	663.3	3.4	-13.0	-1.3	0.9	1.5
Importations de biens et de services	691.6	2.9	-15.8	3.8	15.7	3.6
Solde extérieur1	-28.3	0.1	1.0	-1.4	-4.2	-0.7
Autres indicateurs (taux de croissance, sauf indication contraire)
PIB potentiel	. .	1.8	1.5	-1.2	1.1	1.1
Écart de production2	. .	-0.6	-11.1	-3.3	-0.9	-2.0
Emploi	. .	1.1	-0.8	-0.5	0.9	0.5
Taux de chômage	. .	3.8	4.5	4.5	3.8	4.3
Déflateur du PIB	. .	2.0	5.1	0.3	5.7	4.9
Indice des prix à la consommation (harmonisé)	. .	1.8	0.9	2.6	8.8	7.4
Indice des prix à la consommation sous-jacent (harmonisé)	. .	1.7	1.4	2.4	6.4	5.9
Taux d’épargne net des ménages3	. .	-1.6	8.2	4.4	-1.5	-5.3
Solde des paiements courants4	. .	-2.7	-2.5	-2.6	-7.2	-7.6
Solde budgétaire des administrations publiques4	. .	-2.3	-12.8	-8.3	-5.3	-4.1
Solde budgétaire sous-jacent des administrations publiques2	. .	-2.0	-5.1	-6.2	-4.8	-3.0
Solde budgétaire primaire sous-jacent des administrations publiques2	. .	-0.1	-3.6	-3.9	-2.0	-0.2
Dette brute des administrations publiques4		118.5	149.1	143.1	139.2	138.6
Dette nette des administrations publiques4	. .	84.7	109.3	105.0	101.1	100.5
Taux du marché monétaire à trois mois, moyenne	. .	0.8	0.3	0.1	1.4	2.4
Rendement des obligations d’État à 10 ans, moyenne	. .	0.9	0.4	0.8	1.8	2.5

1. Contribution aux variations du PIB réel.

2. En pourcentage du PIB potentiel.

3. En pourcentage du revenu disponible des ménages.

4. En pourcentage du PIB.

Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, nº 111.

Les risques de divergence par rapport aux prévisions sont considérables. Les retombées des sanctions économiques et le niveau plus élevé que prévu des prix de l’énergie dans un contexte où la guerre en Ukraine s’éternise, ainsi que la détérioration de la situation sanitaire due à l’apparition de nouveaux variants du COVID-19 constituent des risques importants à la baisse (Tableau 1.3). Les liens commerciaux et financiers directs entretenus par le Royaume-Uni avec la Russie et l’Ukraine sont faibles, mais la montée des cours énergétiques mondiaux et de nouveaux ralentissements économiques chez les principaux partenaires commerciaux européens pourraient alourdir les effets d’un renchérissement plus fort que prévu des biens et de l’énergie qui plombe la consommation, et freiner encore la croissance. Une période prolongée de pénuries aiguës sur le marché du travail et en matière d’approvisionnements pourrait contraindre les entreprises à réduire de façon plus durable leurs capacités d’exploitation. Des avancées sur le front des accords commerciaux pourraient en revanche soutenir les échanges et améliorer les perspectives à moyen et long termes.

Facteurs d’incertitude	Conséquences possibles
Pandémies	La réduction des activités pour lesquelles la distanciation sociale est problématique pourrait entraîner des faillites d’entreprises et une montée du chômage. L’apparition de formes très contagieuses du virus pourrait peser sur l’offre de main-d’œuvre du fait des obligations d’isolement et de quarantaine.
Intensification et prolongation des conflits géopolitiques en Europe	Les retombées de l’invasion russe pourraient pousser les prix de l’énergie à la hausse à mesure que la guerre en Ukraine s’éternise, ce qui se solderait par une compression des revenus des ménages et un ralentissement de la croissance économique sur fond de baisse de la consommation.

Le durcissement de la politique monétaire devrait se poursuivre pour contenir le risque de désancrage des anticipations d’inflation

Les tensions inflationnistes se sont accentuées au second semestre de 2021 du fait des pénuries d’offre et de main-d’œuvre et de la hausse des prix de l’énergie. L’indice des prix à la consommation (IPC) est passé de 2 % à l’été 2021 à 9.4 % en juin 2022 (Graphique 1.12, partie A). Cette envolée s’explique par la montée des prix de l’énergie et des biens, en grande partie déterminés par les marchés mondiaux, les pénuries d’offre et une forte demande (non satisfaite) de biens exacerbée par la hausse des prix de l’énergie consécutive à l’invasion russe de l’Ukraine. Le coût administratif des échanges a augmenté en raison du Brexit. L’inflation sous-jacente s’est elle aussi accélérée (Graphique 1.12, partie A) et les anticipations d’inflation ont été revues à la hausse. À la faveur d’un marché du travail tendu, caractérisé par un taux de rotation élevé et un taux record de vacances d’emploi, les salaires ont connu une vive progression depuis 2021, affichant une augmentation de 4.8 % en glissement annuel en janvier 2022 ; les autorités ont en outre relevé le salaire minimum de 6.6 % en avril 2022.

La politique monétaire, très accommodante pendant la pandémie, a commencé à se durcir à partir de la fin de 2021. En mars 2020, la Banque d’Angleterre a abaissé son taux directeur de 0.75 % à 0.1 % et accru son programme d’achat d’obligations tout au long de la crise pour en porter le montant total à 895 milliards GBP (soit environ 44 % du PIB en 2020) (Graphique 1.12, partie B). Depuis 2021, la Banque d’Angleterre a relevé le taux directeur de 0.1 % à 1.25 % en juin, du fait de la reprise et de l’accentuation des tensions inflationnistes (Graphique 1.12, partie C). Elle a mis fin à son programme d’assouplissement quantitatif en décembre 2021. En février 2022, elle a décidé de ne pas réinvestir les obligations arrivant à échéance et a annoncé la vente progressive de son stock d’obligations d’entreprise libellées en livres sterling et la suppression du programme vers la fin de 2023. Une stratégie de vente du stock d’obligations d’État sera examinée à la réunion sur la politique monétaire qui se tiendra en août 2022.

Dans un contexte de forte inflation et de progression des salaires, il est judicieux de poursuivre le durcissement de la politique monétaire pour ramener l’inflation vers son objectif et ancrer les anticipations, qui s’établissent toujours à un niveau élevé, aux alentours de 6 % sur les 12 prochains mois selon l’enquête YouGov/Citigroup de juin 2022. Il faudra des indications prospectives claires et communiquées avec soin pour limiter les effets indirects et éviter l’incertitude. La diminution du portefeuille d’actifs devrait continuer de suivre une stratégie prévisible et bien communiquée afin de guider les marchés et de réduire les risques pesant sur la stabilité financière. Comme prévu, la Banque d’Angleterre devrait présenter une stratégie claire de durcissement quantitatif dans le but de gérer les anticipations de marché.

Graphique 1.12. La politique monétaire, accommodante pendant la crise, a commencé à se durcir

Le système financier a résisté aux chocs de la crise liée au COVID-19 et du retrait du Marché unique européen

Bien capitalisé au début de la pandémie, le secteur bancaire a été en mesure d’absorber le choc et de maintenir ses services aux ménages et aux entreprises. Si les banques sont toujours massivement endettées en termes bruts, les ratios moyens de fonds propres pondérés par les risques se situent autour de la moyenne de l’OCDE (Graphique 1.13, parties A et B). Pour empêcher un durcissement des conditions financières susceptible d’aggraver la crise, la Banque d’Angleterre a abaissé le niveau du volant de fonds propres contracyclique pendant la pandémie. Divers dispositifs d’aide publique ont également amorti l’impact de la pandémie et endigué les faillites. Des dispositifs publics de prêts ont soutenu les PME, premières touchées par la pandémie de COVID-19. Les aides au revenu, sous forme de dispositifs de chômage technique et de reports de paiement, ont permis aux ménages de faire face. La proportion de prêts non performants a légèrement augmenté au début de la pandémie, mais elle est restée relativement faible et commence à diminuer (Bank of England, 2021[19]).

Graphique 1.13. Le système bancaire est bien capitalisé

Les conséquences économiques de la pandémie ne s’effaceront pas du jour au lendemain ; en réalité, certaines commencent à peine à se faire sentir parallèlement à la suppression des mesures de soutien. Un récent test de résistance réalisé par la Banque d’Angleterre (2020[20]) montre que le secteur financier serait capable de supporter un très grave ralentissement en sus du choc de la pandémie de COVID-19 de 2020.

Les risques posés par la hausse rapide des prix des logements continuent d’être maîtrisés, mais la vigilance reste de mise. Une augmentation de 11.8 % a été enregistrée entre septembre 2020 et septembre 2021, alimentée par la hausse de la demande due à la pandémie, aux tensions s’exerçant sur l’offre et aux incitations fiscales (Graphique 1.13, partie C). Par rapport à l’avant-pandémie, les prêts hypothécaires à quotité de financement élevée (ratio prêt/valeur du bien) continuent toutefois de représenter une moindre proportion des nouveaux prêts hypothécaires (Bank of England, 2021[21]). La majorité des ménages qui avaient bénéficié de reports de remboursement de prêt hypothécaire au début de la pandémie ont repris le paiement intégral ou partiel de leurs mensualités (Bank of England, 2021[22]). En juin 2022, le Comité de politique financière de la Banque d’Angleterre a annoncé la suppression du critère d’accessibilité financière, qui détermine si l’emprunteur serait en mesure de payer ses mensualités en cas de hausse du taux directeur de trois points de pourcentage au-dessus du taux précisé dans son contrat d’hypothèque. La suppression de ce test simplifie le dispositif et réduit les contraintes imposées à certains emprunteurs. Jugé plus efficace, le taux d’endettement maximum (loan-to-income flow limit) est maintenu en plus des mesures d’accessibilité financière appliquées par l’Autorité des pratiques financières (Financial Conduct Authority, FCA) (Bank of England, 2021[19]). Le test d’accessibilité financière de la FCA étant en moyenne moins strict sur les cycles de taux d’intérêt, il est important de surveiller l’effet de simplification pour s’assurer que les outils macroprudentiels limitent les risques que fait peser le marché hypothécaire sur le système bancaire du Royaume-Uni et qu’ils demeurent efficaces.

La dette des entreprises a augmenté pendant la pandémie (emprunts contractés au titre des dispositifs d’aide publique inclus) tout en restant nettement inférieure à la moyenne de l’OCDE en pourcentage du PIB en 2020 (Graphique 1.13, partie D). Les simulations font apparaître que seul un choc de très grande ampleur nuirait à la capacité des entreprises à assurer le service de leur dette dans l’ensemble (Bank of England, 2021[19]). Il existe toutefois des poches de risque dues à la distribution inégale de la dette (Bank of England, 2021). Le montant de la dette détenue par les PME a notamment augmenté. Les risques pour les prêteurs sont limités du fait que la majorité des prêts accordés tout au long de la pandémie ont été assortis de garanties publiques, à des taux d’intérêt bas et fixes (Bank of England, 2021[19]). Les faillites sont remontées au niveau de l’avant-pandémie (voir plus haut), mais le régime d’insolvabilité du Royaume‑Uni était déjà relativement efficace avant la pandémie et la loi de 2020 sur l’insolvabilité et la gouvernance des entreprises procurait une plus grande souplesse. Le régime d’insolvabilité devrait par conséquent pouvoir faire face à une hausse du nombre de cas (Adalet McGowan et Andrews, 2018[23] ; OECD, 2020[1]). Les banques britanniques ont par ailleurs provisionné environ 31 milliards GBP pour faire face aux éventuelles pertes sur prêt (Bank of England, 2021[19]).

À mesure que les effets immédiats de la pandémie s’estomperont, des vulnérabilités pourraient être révélées par les conséquences alors plus manifestes du départ de l’Union européenne et de la transition vers la neutralité carbone. Du fait de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, certains segments du secteur financier britannique ne peuvent plus servir directement des clients dans l’UE puisqu’ils ne bénéficient plus du régime de passeport européen. Qui plus est, l’accès à la main-d’œuvre de l’Union européenne est désormais compliqué par la nouvelle réglementation des visas. La transition s’est toutefois déroulée sans accrocs jusqu’à présent (voir l’Encadré 1.5). On ne sait pas encore avec certitude quelles seront les répercussions à long terme du retrait du Marché unique sur le secteur financier britannique. Le gouvernement use de ses nouvelles prérogatives pour remplacer le cadre européen des services financiers et présentera, cette année, un projet de loi sur les services et les marchés financiers. Ce projet portera entre autres sur l’actualisation des objectifs des organismes de réglementation financière et sur la révision de la réglementation des marchés des capitaux. Le gouvernement a lancé des consultations pour mieux comprendre comment des réformes de la réglementation de l’assurance (Solvency II) permettraient aux assureurs d’investir davantage dans des produits d’infrastructure à long terme et de détenir moins de capitaux (Glen, 2022[24]). Certains ajustements de la réglementation sont justifiés – l’Union européenne a d’ailleurs engagé une démarche analogue – et la promotion de l’investissement privé dans des actifs à plus long terme et illiquides est une stratégie bienvenue, mais il faut aborder un changement de réglementation avec prudence, en accordant une importance première aux conséquences pour la stabilité financière et aux coûts pour les assurés.

L’adaptation à la pandémie, au Brexit et à la transition vers la neutralité carbone ne pourra se faire sans un degré de redéploiement de la main-d’œuvre et du capital. Les PME du Royaume-Uni sont en grande partie tributaires du financement bancaire, tandis que les plus grandes sociétés s’appuient lourdement sur le financement de marché. La résilience du système bancaire et un regain d’appétit pour le risque font que les conditions de prêt aux entreprises demeurent favorables et que les grandes sociétés maintiennent leur accès au financement de marché (Bank of England, 2021[19]).

Le passage à la neutralité en gaz à effet de serre offre des perspectives d’investissement, mais pourrait également faire peser des tensions supplémentaires sur les établissements financiers, notamment pendant la phase de transition. Le changement climatique accroît l’ampleur et la fréquence des catastrophes naturelles comme les inondations et les tempêtes, ce qui a pour conséquence d’augmenter le nombre de sinistres que les compagnies d’assurance et de réassurance ont à indemniser, même si au fil du temps les primes demandées tiendront compte de cette évolution. En 2021, la Banque d’Angleterre a lancé l’exercice du « scénario exploratoire biennal » axé sur le climat (Climate Biennial Exploratory Scenario, CBES) dans le but d’évaluer la résilience des grandes banques du Royaume-Uni, des compagnies d’assurance et du système financier dans son ensemble à différents scénarios climatiques. Une innovation qui tombe à point nommé.

Encadré 1.5. Les conséquences du Brexit sur le secteur des services financiers

Dans les services financiers, secteur dans lequel le Royaume-Uni dispose d’un avantage comparatif important, l’accès réciproque du Royaume-Uni et de l’Union européenne aux marchés repose en grande partie sur le principe d’équivalence, c’est-à-dire que chaque partie peut accorder une équivalence de statut à l’autre dans un certain nombre de domaines réglementés. En novembre 2020, Londres a publié un document d’orientation présentant sa stratégie pour établir son cadre d’équivalence et a délivré un ensemble de décisions d’équivalence à l’égard des pays de l’Espace économique européen (EEE). Le Royaume-Uni a repris la plupart des décisions d’équivalence concernant les juridictions étrangères délivrées par la Commission européenne avant le Brexit. Depuis novembre 2021, 32 juridictions, en plus de l’EEE, bénéficient ainsi de décisions d’équivalence du Royaume-Uni. L’Union européenne n’a accordé d’équivalence pour les normes réglementaires britanniques qu’à titre temporaire et dans des domaines spécifiques comme la compensation des produits dérivés.

Suite à son retrait de l’Union européenne, il est nécessaire que le Royaume-Uni établisse un cadre réglementaire indépendant. Au moment de quitter l’UE, la législation européenne directement applicable (y compris celle qui concerne les services financiers) a été transposée dans le droit britannique afin de rester en vigueur au Royaume-Uni après le Brexit. Ces dispositions conservées du droit européen (« retained EU law ») ont été modifiées, selon les besoins, pour pouvoir continuer d’être effectivement applicables après le Brexit (processus connu sous le nom de « onshoring »). Ceci a permis d’assurer la continuité et la stabilité du secteur au moment de la sortie de l’UE, mais ce dispositif n’a jamais eu vocation à constituer une approche pérenne de la réglementation des services financiers. Ces dispositions du droit de l’UE seront bientôt abrogées afin que les règles applicables dans ce secteur soient conformes au modèle national de réglementation britannique, en vertu duquel l’élaboration et la mise en œuvre des règles auxquelles les entreprises sont soumises relèvent de la compétence des régulateurs financiers britanniques (Banque d’Angleterre, PRA (Prudential Regulation Authority, Autorité de réglementation prudentielle) et FCA (Financial Conduct Authority, Autorité des pratiques financières)). L’objectif du gouvernement britannique est ainsi de créer un secteur des services financiers, articulé autour de quatre principes : ouverture, finance verte, technologies et compétitivité. Le gouvernement veut adapter son approche de la réglementation des services financiers de manière à refléter la nouvelle position du Royaume-Uni maintenant qu’il a quitté l’UE, tout en veillant à ce qu’elle préserve et favorise les intérêts des marchés britanniques et qu’elle assure le respect de normes réglementaires strictes dans un contexte d’émergence de risques et de leur évolution. Comme annoncé le 11 mai 2022 lors du discours du trône, le gouvernement proposera un projet de loi relatif aux services et marchés financiers (Financial Services and Markets Bill), qui concrétisera ces engagements en mettant en œuvre les conclusions de l’examen de la future réglementation des services financiers (Future Regulatory Framework, FRP), ainsi qu’une série d’initiatives importantes à l’appui de la vision du gouvernement.

La transition vers le nouveau régime d’équivalence au 1^erjanvier 2021 s’est déroulée sans accroc grâce aux efforts conjugués des entreprises financières et des autorités britanniques. Il n’existe pas de statistiques officielles sur le nombre d’emplois dans les services financiers implantés au Royaume-Uni qui ont quitté le pays pour l’Union européenne, mais selon les estimations, près de 7 000 emplois avaient été relocalisés en date de mars 2022 (EY, 2022[25]), ce qui est bien en deçà de la plupart des estimations pré-Brexit. Les effets à long terme du Brexit sur le secteur financier britannique restent flous.

Certaines dispositions relatives au Brexit ont progressivement été mises en place, notamment :

Un pouvoir transitoire temporaire (Temporary Transition Power, TTP) accordé par le Trésor (HMT) à la FCA, la PRA et la Banque d’Angleterre, les autorisant à titre temporaire à déroger aux règles post-Brexit, ou à les modifier, jusqu’à la fin de mars 2022 ou de décembre 2022. Dans les domaines où le TTP a pris fin à la fin du mois de mars 2022, aucune perturbation notable n’a été observée.
Le Régime des autorisations temporaires (Temporary Permissions Regime, TPR), qui garantit temporairement un accès continu au marché britannique pour les entreprises domiciliées dans l’EEE disposant d’un passeport pour le Royaume-Uni jusqu’à la fin de la période transitoire (31 décembre 2020). Conformément au droit britannique, les entreprises doivent, durant leur période d’accès temporaire, demander l’autorisation pleine et entière de la PRA ou de la FCA pour pouvoir continuer d’avoir accès au marché (FCA, 2018). Le processus sera échelonné. Environ 1 500 entreprises basées dans l’EEE ont pu bénéficier du TPR au début de 2021. Ce régime arrivera à son terme à la fin de 2023.
La Compensation de produits dérivés (Derivative Clearing) : l’Union européenne a accordé un statut d’équivalence temporaire au Royaume-Uni concernant les opérations de compensation de produits dérivés, ce qui permet aux dérivés de l’UE d’être compensés au Royaume-Uni. Cette autorisation prendra fin en 2025.

Source : FCA (2021), « Seizing opportunity – challenges and priorities for the FCA », https://www.fca.org.uk/news/speeches/seizing-opportunity-challenges-priorities-fca ; FCA (2020), « Onshoring and the Temporary Transitional Power », https://www.fca.org.uk/brexit/onshoring-temporary-transitional-power-ttp ; FCA (2018), « Temporary permissions regime », https://www.fca.org.uk/brexit/temporary-permissions-regime-tpr.

La politique budgétaire doit concilier assainissement budgétaire avec soutien à la croissance et satisfaction des besoins d’investissement

Les hausses d’impôts contribueront à résorber le déficit budgétaire

La pandémie a entraîné une riposte budgétaire vigoureuse (représentant environ 19 % du PIB de 2020 en septembre 2021) visant à soutenir les revenus des ménages et à atténuer la hausse du chômage et des faillites d’entreprises (IMF, 2021[26]). Le déficit budgétaire a atteint un niveau record de -12.8 % en 2020, et la dette publique brute s’est alourdie de 36 points de pourcentage (Graphique 1.14). En conséquence de la suppression progressive des mesures de soutien en octobre 2021, le solde budgétaire s’est amélioré et la dette publique a reflué à 143.1 % du PIB en 2021.

Graphique 1.14. La pandémie a entraîné un déficit budgétaire record qui a alourdi la dette publique

Le gouvernement s’est engagé à un plan d’assainissement progressif des finances publiques à moyen terme et à une hausse des recettes fiscales. Le taux des cotisations sociales a augmenté de 1.25 % à partir d’avril 2022 pour financer les dépenses de santé et de protection sociale, tandis que le montant de l’abattement individuel au titre de l’impôt sur le revenu et la tranche supérieure d’imposition sur le revenu sont gelés jusqu’en 2025-26. Les retombées positives de cette mesure sur les recettes sont aujourd’hui plus importantes que les autorités ne l’avaient anticipé lorsqu’elles l’avaient mise en place au début de 2021 en raison de la vigueur de l’inflation. Le taux de l’impôt sur les sociétés passera de 19 % à 25 % en avril 2023. Ces changements conduiront à une hausse des rentrées d’impôts totales, qui passeront de 33 % du PIB en 2019-20 à presque 37 % du PIB en 2026-27 selon les prévisions de l’Office for Budget Responsibility (OBR) et ce, en dépit du relèvement du plafond de cotisations au régime national de sécurité sociale et d’une baisse de l’impôt sur le revenu en 2024 (Institute for Fiscal Studies, 2022[27] ; Office for Budget Responsibility, 2022[28]). Globalement, ils feront peser une plus lourde part de l’impôt sur les ménages plus aisés et seront progressifs (Institute for Fiscal Studies, 2022[27]), mais ils n’en augmenteront pas moins l’impôt individuel de presque tous les travailleurs dans les années à venir. Les plans à moyen terme du gouvernement laissent supposer une baisse du déficit, qui passera d’environ 15 % en 2020-21 à environ 1 % du PIB en 2024-25, sachant que le plus important prélèvement budgétaire est prévu en 2023-24. La dette publique nette refluera de 96.5 % du PIB en 2021 à 88 % à l’horizon 2025-26.

Les mesures d’assainissement budgétaire devront satisfaire d’importants besoins d’investissement et de dépense

La politique budgétaire devra concilier mesures d’assainissement des finances publiques et besoins d’investissements et de dépenses publics. Après dix ans de maîtrise budgétaire et de faible investissement public, la hausse des dépenses et des investissements prévue au cours des prochaines années est bienvenue. Mais les plans actuels prévoient encore des financements plus limités qu’avant la crise financière mondiale pour certains domaines (dont les politiques de l’emploi et l’éducation ; voir Graphique 1.15, partie A), et des investissements considérables s’imposent dans le contexte de la transition écologique et du programme de réduction des inégalités régionales. En 2020 et 2021, le gouvernement a annoncé une hausse des dépenses des ministères de plus de 2 % du PIB (Office for Budget Responsibility, 2021[7]). À l’horizon 2024-25, la dépense publique s’établira à 41.6 % du PIB – un niveau historiquement élevé –, dont 8.4 % consacrés à la santé, 5.4 % aux retraites, 5 % à l’éducation et 4.8 % à la protection sociale (Office for Budget Responsibility, 2021[7]). La montée de l’inflation et des taux d’intérêt se traduira par une vive augmentation des paiements d’intérêt sur la dette en 2022-23, lesquels diminueront à mesure de la baisse graduelle anticipée de l’inflation (Office for Budget Responsibility, 2022[28]). Le prélèvement destiné au financement de la santé et de la protection sociale devrait mobiliser environ 18 milliards GBP à l’horizon 2026-27 (Office for Budget Responsibility, 2021[7]). Ce montant sera probablement suffisant pour satisfaire les besoins de financement de la santé à court terme ; d’autres contraintes pourraient toutefois persister, dont le manque de personnel, et les indicateurs annoncent une période de très fortes tensions sur le Système national de santé (NHS). D’autres financements pourraient être nécessaires pour la protection sociale et pour faire face à l’évolution des coûts de la santé à long terme (Paul Johnson et al., 2021[29]). Conformément à la Stratégie industrielle de 2017 et au Plan de croissance de 2021 (Encadré 1.7), l’investissement net du secteur public devrait s’élever en moyenne à 2.5 % du PIB par an jusqu’en 2026-27 (Office for Budget Responsibility, 2022[28] ; 2021[7]). Supérieur aux niveaux observés au Royaume-Uni au cours des précédentes décennies, ce chiffre n’atteint toutefois pas la moyenne de l’OCDE (Graphique 1.15, parties B et C).

Graphique 1.15. L’investissement public et les dépenses consacrées aux services augmentent

Les besoins de dépenses et d’investissement resteront élevés dans les prochaines années, ce qui limitera les possibilités de détente fiscale et exigera que l’accent soit porté sur l’amélioration de l’efficience et de l’équité du système d’impôts. Les recettes fiscales, qui représentent 33 % du PIB, sont inférieures à celles de pays européens comparables (Graphique 1.16, partie A), mais elles devraient atteindre environ 37 % du PIB dans les prochaines années (Office for Budget Responsibility, 2022[28]). Il convient de se féliciter du réexamen des allègements et des abattements fiscaux qui a été annoncé dans les prévisions économiques du printemps 2022 (Spring Statement) et qui devrait être lancé avant 2024 (HM Treasury, 2022[30]). Il importe en particulier de revoir le dosage existant des recettes et des dépenses, dans le but de mettre un terme aux allègements et exonérations dépourvus de finalité économique, sociale ou environnementale. Les allègements fiscaux qui bénéficient généralement aux ménages à revenu élevé pourraient être progressivement réduits pour améliorer l’efficacité du système d’impôts et ses effets redistributifs. L’assiette de la TVA est entamée par diverses exonérations (partielles) applicables à un large éventail de biens, dont quelques activités de services financiers, certains véhicules ou les jeux d’argent, qui contribuent à d’importantes pertes de recettes au titre de cette taxe (Graphique 1.16, partie C). Un élargissement de l’assiette de la TVA, conjugué à des mesures de compensation en faveur des ménages les plus modestes, réduirait les effets de distorsion et améliorerait à la fois l’efficience et l’efficacité du système fiscal, ainsi qu’il était évoqué dans des Études économiques antérieures (OECD, 2020[1] ; 2017[31]). La taxe d’habitation pourrait être rendue plus équitable et ses effets de distorsion atténués en ajustant les plafonds applicables aux biens de plus forte valeur, voire en appliquant un taux proportionnel, et en actualisant la valeur des biens qui détermine le montant à payer, conformément aux recommandations formulées dans des Études antérieures (OECD, 2020[1] ; OECD, 2015[32] ; Institute for Fiscal Studies, 2020[33]). En vue d’améliorer l’efficience, les autorités pourraient également envisager de résorber encore l’écart entre les taux de cotisation au régime national de sécurité sociale des travailleurs indépendants et des salariés, lequel s’est creusé en 2021 (Johnson, 2021[34]), ainsi qu’il était recommandé dans la dernière Étude économique.

Le gouvernement a proposé de nouvelles règles budgétaires dans le budget d’octobre 2021. Il a fixé une nouvelle cible sous-jacente de diminution du ratio d’endettement net du secteur public (hors bilan de la Banque d’Angleterre) d’ici la troisième année de la période de prévision glissante. Ces cibles supplémentaires ont vocation à équilibrer le budget (hors investissements publics) d’ici la troisième année, en veillant à ce que l’investissement du secteur public reste inférieur à 3 % du PIB en moyenne sur la période de prévision glissante de 5 ans et que les dépenses de protection sociale ne dépassent pas un plafond fixé par le Trésor. Le cadre budgétaire prévoit la suspension des cibles en cas de choc négatif de grande ampleur. Le conseil consultatif budgétaire indépendant (Office for Budget Responsability) anticipe que les cibles seront atteintes, y compris la baisse du ratio d’endettement net du secteur public. Par conséquent, le cadre fournit des indications sur le plan à moyen terme pour un retour à la viabilité de la dette. Des règles budgétaires ont été instaurées à la fin des années 90 et révisées en 2010. Depuis, elles ont été modifiées à trois reprises en raison de chocs économiques de grande ampleur. Il convient de veiller à ce que les modifications apportées aux objectifs budgétaires soient à la fois crédibles et pertinentes. La Suède, par exemple, procède régulièrement à un examen de son objectif budgétaire dans le cadre d’un processus méthodique, de sorte que les révisions de cet objectif sont effectuées de manière prévisible et crédible. Le gouvernement a annoncé que les règles budgétaires qu’il avait instaurées éclaireront son action, au moins au cours de cette législature, et que celles-ci seraient réexaminées au début de chaque nouvelle législature de manière à renforcer la crédibilité de la trajectoire budgétaire à long terme et la confiance qui lui est accordée.

Graphique 1.16. Les recettes fiscales sont inférieures à celles des pays comparables

Les dépenses liées au vieillissement démographique pèseront sur les finances publiques

Au cours des décennies, le Royaume-Uni fera face à de fortes tensions budgétaires, dues en très grande partie à la hausse des dépenses de santé, de soins de longue durée et de retraite due au vieillissement démographique. Ces tensions paraissent modérées dans le contexte d’une comparaison internationale, dans la mesure où il faudrait que les recettes primaires structurelles augmentent de 5 points de PIB, ou que des économies correspondantes soient réalisées, pour que le ratio dette/PIB reste constant à son niveau actuel (Graphique 1.17). Or, cette théorie ne tient pas compte des effets de la transition écologique, laquelle nécessitera des investissements et conduira à une baisse des recettes si les politiques restent inchangées (chapitre 2). Dans un scénario de référence fondé sur l’hypothèse d’un assainissement budgétaire de 1.5 point de PIB sur les 10 prochaines années et de l’absence d’autres réformes, les coûts liés au vieillissement feraient grimper le ratio dette publique/PIB à près de 250 % à l’horizon 2060 (Graphique 1.18, ligne bleue). La transition vers la neutralité carbone créera quelques pertes de recettes, surtout celles du droit d’accise sur les carburants qui représentent annuellement environ 1.6 % du PIB. Le passage aux véhicules électriques et l’élimination progressive des nouvelles voitures et des nouveaux utilitaires à essence ou diesel à l’horizon 2030, conformément aux plans du gouvernement, entraîneront une baisse graduelle des recettes et une hausse du ratio dette publique/PIB au-delà de 250 % d’ici à 2060 (Graphique 1.18, ligne orange). Comme évoqué au chapitre 2, le droit d’accise sur les carburants cible plusieurs externalités d’usage des routes et constitue une source importante de recettes. Il convient donc de le remplacer par un nouveau système de taxation de l’utilisation des routes. Les recettes liées aux gaz à effet de serre tirées de l’élargissement du système britannique d’échange de quotas d’émission ou de la taxe carbone peuvent contribuer à financer les investissements écologiques nécessaires, compenser les effets redistributifs négatifs de la tarification du carbone et favoriser l’adhésion du public (Encadré 1.6).

Graphique 1.17. Les dépenses liées au vieillissement et à la santé accentueront les tensions budgétaires

Variation du ratio recettes primaires structurelles/PIB entre 2021 et 2060 nécessaire pour stabiliser le ratio dette publique brute/PIB, en points de PIB potentiel

En l’absence de gains de productivité permettant de soutenir la croissance économique, la viabilité des finances publiques à long terme passera par une politique budgétaire prudente et par la mise en œuvre de réformes. Les dépenses consacrées aux pensions de retraite de l’État et aux allocations de retraite devraient augmenter et passer de 6 % du PIB en 2021-22 à 8.2 % en 2067-68 (Office for Budget Responsibility, 2021[35]). Pour maîtriser cette hausse, l’âge de la retraite devrait être progressivement élevé à 67 ans à l’horizon 2028 et doit faire l’objet d’un examen régulier conformément à la loi sur les retraites de 2014. Le mécanisme d’indexation à « triple verrou », selon lequel les pensions publiques sont revalorisées à hauteur du taux de l’inflation, du taux moyen d’augmentation des salaires ou de 2.5 % – le plus élevé des trois étant appliqué –, s’avère coûteux. Suspendu pour un an sur l’exercice 2022-2023, ce verrou devrait être supprimé, conformément aux recommandations de la précédente Étude (OECD, 2020[1]). Le remplacement de ce mécanisme par l’indexation des pensions sur une moyenne de la hausse de l’IPC et des salaires contribuerait dans une grande mesure à la modération de la dette publique (Graphique 1.18, ligne verte ; Encadré 1.6). En le remplaçant déjà par un système plus souple permettant de s’écarter des règles en cas de salaires ou d’inflation exceptionnellement élevés, les pouvoirs publics pourraient mieux contrôler les engagements de retraite à long terme. Au Royaume-Uni, les régimes de retraite professionnels privés à adhésion facultative contribuent davantage aux taux de remplacement bruts des pensions de retraite que les pensions publiques (OECD, 2021[36]). Le taux de remplacement des pensions publiques est inférieur à celui d’un grand nombre de pays de l’OCDE, exposant au risque de pauvreté les retraités sans accès à une pension privée. La réforme du mécanisme de « triple verrou » devrait dès lors être complétée par des transferts directs ciblés afin d’en atténuer l’impact sur les retraités de condition modeste et de limiter les risques de pauvreté.

Graphique 1.18. Des réformes s’imposent pour stabiliser la dette publique

Dette publique brute, en % du PIB

*Recommandations issues d’Études* antérieures**	Mesure prise
Remplacer le mécanisme du « triple verrou » par une indexation des pensions sur le salaire moyen et veiller à ce que les retraités les plus pauvres puissent disposer d’un revenu suffisant.	Pour l’exercice financier 2022-2023, l’élément d’indexation sur les salaires du mécanisme à « triple verrou » a été temporairement suspendu en raison des salaires extrêmement élevés enregistrés en 2021.
Mettre en place un cadre stable à moyen terme afin d’améliorer les orientations en direction des responsables des politiques publiques et des marchés.	En 2021, le gouvernement a instauré un nouveau cadre budgétaire et fixé une cible sous-jacente de diminution du ratio d’endettement net du secteur public (hors bilan de la Banque d’Angleterre) d’ici la troisième année de la période de prévision glissante, ainsi que trois cibles supplémentaires.
Aligner les cotisations de sécurité sociale des travailleurs indépendants et des salariés en augmentant celles des indépendants.	Une réforme des règles concernant le travail non salarié (IR35), ayant pour objet de faire en sorte que les personnes travaillant comme des salariés, mais par le biais d’un intermédiaire (généralement une société de portage), soient redevables plus ou moins des mêmes impôts sur le revenu et cotisations de sécurité sociale que les personnes employées directement, a été mise en place pour les secteurs privé et bénévole en avril 2021 (déjà mise en œuvre dans le secteur public en 2017).

Encadré 1.6. Quantification de l’effet de certaines recommandations

Cet encadré résume les effets potentiels à long terme que certaines réformes structurelles évoquées dans la présente Étude pourraient avoir sur le PIB (Tableau 1.5) et le solde budgétaire (Tableau 1.6). Les effets mesurés sont indiqués à titre purement indicatif. L’estimation des effets budgétaires correspond uniquement à l’impact direct des mesures et ne tient pas compte des évolutions comportementales susceptibles de résulter des modifications apportées aux politiques publiques.

Mesure	Scénario	Effet
Mesures de réduction des inégalités de revenu	Accroissement de l’efficience de la main-d’œuvre par une réduction de 10 % des inégalités de revenu	Augmentation du PIB potentiel de 0.3 % en moyenne sur les 10 prochaines années
Réduction du coût de la garde d’enfants pour les parents	Augmentation des prestations familiales en nature de 10 %	Augmentation de 0.5 % du PIB par habitant après 10 ans

Source : Calculs de l’OCDE fondés sur le Modèle à long terme du Département des affaires économiques de l’OCDE ; calculs de l’OCDE fondés sur le cadre présenté dans Égert et Gal (2017[37]), « The Quantification of Structural Reforms in OECD Countries: A New Framework », Documents de travail du Département des affaires économiques, n^o 1354.

Mesure	Description	Effet budgétaire net, en pourcentage du PIB
Réduction du coût de la garde d’enfants pour les parents	Augmenter les prestations familiales en nature de 10 %	-0.2 % en moyenne sur les 10 prochaines années
Relèvement du plafond de l’allocation de paternité et indexation de cette dernière sur les revenus du père		↓
Passage à l’indexation des pensions sur une moyenne de la hausse de l’IPC et des salaires		1.9 % en moyenne sur les 10 prochaines années
Élargissement de l’assiette de la TVA	Porter l’assiette de la TVA à la moyenne de l’OCDE en maintenant le taux normal de TVA	1.5 %
Hausse des impôts sur le patrimoine par le biais de la taxe d’habitation	Doubler le taux pour les tranches E, F, G, et H et E (dernière Étude)	0.4 %
Extension du système d’échange de quotas d’émission et/ou instauration d’une taxation du carbone judicieusement conçue		↑

Source : Calculs de l’OCDE à partir du Modèle à long terme du Département des affaires économiques de l’OCDE.

Rehausser la productivité

Le Royaume-Uni connaît une croissance atone de la productivité depuis la crise financière mondiale (Graphique 1.19, partie A). Un certain nombre de problèmes avaient été mis en avant dans de précédentes Études de l’OCDE, notamment l’inadéquation des compétences, le faible degré d’innovation et de diffusion des connaissances, le faible taux d’adoption des technologies numériques, en particulier par les PME, ainsi que le bas niveau d’investissement privé et public (Kierzenkowski, Machlica et Fulop, 2018[38] ; OECD, 2020[1] ; OECD, 2017[31]). La faiblesse de la productivité globale au Royaume-Uni reflète également de fortes disparités régionales, qui se sont encore accentuées au cours de la dernière décennie (Graphique 1.19, partie B). Des réformes structurelles visant à rehausser la productivité dans l’ensemble des régions seront indispensables pour gérer les chocs et la transition vers la neutralité carbone au cours des prochaines années, car elles contribueront à soutenir l’emploi et les salaires et, partant, les niveaux de vie et le bien-être.

Graphique 1.19. Le Royaume-Uni affiche une faible productivité depuis la crise financière mondiale

Après une décennie de faible investissement public et de croissance molle de la productivité, le gouvernement reconnaît la nécessité de rehausser la productivité dans les secteurs privé et public en investissant dans trois domaines essentiels : le capital, la main-d’œuvre et les idées (HM Treasury, 2022[39]). Il a élaboré à cet effet un plan ambitieux destiné à améliorer la productivité au Royaume-Uni et à favoriser les transitions numérique et écologique. Dans son Plan de croissance (Plan for Growth), le gouvernement présente un programme d’action visant à promouvoir les mutations structurelles en faveur d’une croissance plus verte et plus inclusive au moyen d’investissements dans les infrastructures, les compétences et l’innovation, ainsi qu’à mettre à profit les nouvelles possibilités offertes par la sortie du pays de l’Union européenne (Encadré 1.7). Ce Plan de croissance remplace la Stratégie industrielle de 2017 et s’inscrit dans la tendance à modifier les cadres d’action lorsqu’un nouveau gouvernement entre en fonction. Une certaine stabilité à long terme a été préservée grâce au maintien de la Commission nationale des infrastructures ainsi que des accords sectoriels prévus dans la Stratégie industrielle, bien que le Conseil de la Stratégie industrielle (Industrial Strategy Council), qui évaluait les progrès accomplis dans le cadre la Stratégie industrielle, ait été dissout. Il n’existe pas d’organe indépendant chargé de superviser l’avancement et la mise en œuvre de tous les volets du Plan de croissance, mais la création d’une telle entité pourrait contribuer à renforcer la transparence et l’obligation de rendre des comptes et, à terme, stimuler l’investissement privé.

Encadré 1.7. Plan de croissance : reconstruire en mieux

En mars 2021, le gouvernement a publié son Plan de croissance (Build Back Better: our plan for growth) pour le monde de l’après-COVID, en remplacement de la Stratégie industrielle de 2017. Ce plan repose sur trois piliers, à savoir les infrastructures, les compétences et l’innovation, et a pour objet de mettre en œuvre des stratégies suivantes : le programme de nivellement par le haut (Levelling Up), qui vise à assurer une qualité de vie et des chances égales dans l’ensemble du pays ; la stratégie de neutralité carbone, destinée à favoriser la transition vers une économie décarbonée d’ici à 2050 ; et le projet Global Britain, qui prévoit des réformes de la politique commerciale et de la réglementation dans le secteur financier et vise à assurer la prospérité nationale par une intégration plus poussée dans le système économique et financier mondial.

Pilier / Mesure clé	Niveler par le haut l’ensemble du pays	Soutenir la transition vers la neutralité carbone	Appuyer le projet *Global Britain*
Infrastructures	Favoriser l’accès de la population aux possibilités via le Fonds britannique de nivellement par le haut (Levelling Up Fund) et celui de partage de la prospérité (UK Shared Prosperity Fund), ainsi que le Fonds pour les villes (Towns Fund) et le Fonds pour les quartiers commerçants (High Street Fund), en investissant dans le haut débit, les réseaux routier et ferroviaire, les villes et les collectivités locales (Levelling Up Fund). Les investissements publics bruts consentis à cette fin s’élèveront à environ 600 milliards GBP d’ici à 2026-27, ce qui portera l’investissement net du secteur public à 2.5 % du PIB par an, en moyenne, jusqu’en 2026-27.	Investissement de 30 milliards GBP en faveur des priorités climatiques entre 2021 et 2025, ainsi qu’il a été défini dans la stratégie de neutralité carbone et l’examen des dépenses de 2021. Sur ce total, 500 millions GBP sont destinés à subventionner l’installation de nouveaux systèmes de chauffage domestique et le remplacement des chaudières.	Créer de nouvelles plateformes d’échange et d’investissement.
	*Attirer l’investissement privé via la Banque britannique d’investissement dans les infrastructures (UK Infrastructure Bank) récemment créée*
Compétences	Utiliser le Fonds britannique de partage de la prospérité pour améliorer les services publics liés à l’éducation et aux compétences dans les régions en difficulté, en mettant surtout l’accent sur l’amélioration des compétences des adultes en calcul.		Engager diverses réformes ciblées des procédures de délivrance de visas pour les travailleurs très qualifiés, parallèlement à la mise en œuvre d’une stratégie d’ouverture mondiale.
	Mettre en place l’initiative de garantie de développement des compétences tout au long de la vie (Lifetime Skills Guarantee), qui vise à favoriser l’apprentissage tout au long de la vie en offrant des formations de niveau 3 gratuites intégralement financées, en déployant des ateliers de formation pilotés par les employeurs et en instaurant un droit à prêt pour le développement des compétences tout au long de la vie (Lifelong Loan Entitlement). Prendre des mesures visant à améliorer le système d’apprentissage pour les employeurs, en permettant à ces derniers de transférer les fonds perçus au titre de la taxe d’apprentissage qui n’ont pas été dépensés et de concentrer en début de période la formation en apprentissage. Réformer l’enseignement technique pour que le système d’enseignement technique destiné aux plus de 16 ans réponde aux besoins des employeurs. Offrir des certifications techniques en ouvrant neuf nouveaux instituts de technologie, pour porter leur nombre total à 21. Financer des heures de classe supplémentaires pour les 16-19 ans.
Innovation	Mettre en place, dans les centres urbains, des pôles d’innovation dans des secteurs d’activité à forte valeur ajoutée.		Poursuivre les réformes de la réglementation qui visent à développer les technologies de pointe et à stimuler la concurrence.
	Augmenter les investissements publics dans la recherche-développement (R-D) pour les porter à 20 milliards GBP par an d’ici à l’exercice 2024-25 afin de contribuer à l’objectif du gouvernement de porter les dépenses de R-D à 22 milliards GBP d’ici à 2026-27 et l’investissement dans la R-D à l’échelle de l’économie à 2.4 % du PIB en 2027. Revoir les allégements fiscaux en faveur de la R-D. Lancer des consultations sur les mesures à prendre pour éliminer les obstacles auxquels se heurtent les fonds de pension pour investir dans des entreprises innovantes à forte croissance. Mettre en place un fonds de 375 millions GBP intitulé « Future Fund: Breakthrough » pour combler l’écart de développement des entreprises innovantes, ainsi que d’autres produits de fonds propres. Lancer le programme d’aide à la croissance Help to Grow pour permettre à plus de 100 000 PME d’accroître leur productivité grâce à des formations en gestion et à l’adoption du numérique.

Source : Trésor britannique (HM Treasury) (2021[40]).

La réduction des écarts de productivité entre régions constitue l’un des piliers du Plan de croissance

La faiblesse de la productivité moyenne en dehors de Londres freine la productivité globale, ce qui accentue les disparités régionales au regard de plusieurs aspects de la qualité de vie (Graphique 1.20, partie A). Ces différences de productivité sont essentiellement imputables à la forte concentration régionale de certains secteurs économiques, aux avantages d’agglomération et à l’inadéquation des compétences au niveau régional. Ainsi, la plus forte concentration de services à forte intensité de savoir dans le sud du pays, qui est densément peuplé et très productif, facilite l’accès aux compétences et la diffusion des connaissances (OECD, 2017[31] ; OECD, 2020[41]). Les régions plus productives disposent également d’infrastructures de meilleure qualité qui favorisent les avantages d’agglomération, notamment un bon accès au haut débit, une large couverture 4G et des infrastructures de transport de qualité (Graphique 1.20, partie B).

Graphique 1.20. Il existe d’importantes disparités entre les régions

Le gouvernement s’est donné comme priorité de niveler par le haut l’ensemble du Royaume-Uni (Levelling up the Whole of the United Kingdom) pour réduire les disparités entre les régions (HM Government, 2022[42]). Outre les investissements en infrastructures et les dépenses ciblées dans les régions plus démunies situées hors de Londres et du Sud-Est, la stratégie de nivellement par le haut vise à renforcer l’autonomie des collectivités locales au moyen d’un nouveau cadre de décentralisation en Angleterre et définit 12 « missions » ou objectifs à moyen terme, à réaliser d’ici 2030. Le gouvernement britannique a l’obligation légale d’établir un rapport annuel évaluant les progrès accomplis au regard de ces missions, tandis qu’un Conseil consultatif (Levelling Up Advisory Council) nouvellement créé aura pour rôle d’aider les ministres en leur prodiguant des conseils sur la conception, la mise en œuvre et l’impact des politiques de nivellement par le haut. Il est également envisagé de créer un nouvel organe qui serait chargé de la publication des données et des résultats, ainsi que du renforcement de la transparence au niveau des administrations locales. L’amélioration de la collecte de données infranationales et le renforcement du cadre de suivi seraient des mesures bienvenues, à l’image de la perspective à moyen terme adoptée dans la stratégie. Cela dit, les missions définies étant ambitieuses, il conviendrait d’adopter une perspective à plus long terme, au-delà de 2030. L’examen des dépenses de 2021 a défini l’enveloppe budgétaire de la stratégie Levelling Up jusqu’en 2024, mais les besoins de financement devraient être évalués et définis au-delà du budget actuel et conformément au calendrier des missions.

L’Angleterre est très centralisée et les conseils locaux ont moins de pouvoirs que les administrations décentralisées en Écosse, au Pays de Galles et en Irlande du Nord (OECD, 2017[31]). Jusqu’à présent, seules les régions métropolitaines pouvaient conclure des accords de décentralisation, mais le nouveau cadre de décentralisation pour l’Angleterre s’applique à toutes les régions du pays qui souhaiteraient en conclure un. En fonction des dispositions convenues, les autorités locales disposeront de pouvoirs et de fonctions plus étendus, allant d’un rôle stratégique dans la prestation de services à la possibilité d’ajuster la fiscalité immobilière par le biais de la taxe d’habitation et d’un supplément de taxe sur les biens immobiliers à usage commercial. Une plus grande décentralisation du pouvoir incite davantage les dirigeants locaux à accroître la productivité et à améliorer la prestation de services, tandis que les transferts de l’administration centrale permettent un certain partage des risques. Une redistribution des revenus et des ressources peut notamment jouer un rôle important dans la réduction des disparités géographiques au cours de la phase initiale, mais une décentralisation plus poussée des pouvoirs et des recettes fiscales, comme en Finlande ou en Suède par exemple, pourrait être envisagée ultérieurement (OECD, 2020[43]). Il faudrait toutefois veiller à ce que la décentralisation soit conçue de manière à préserver l’intégrité du système fiscal et à réduire la fragmentation de l’administration en définissant précisément les responsabilités à l’échelle locale. Des plateformes de dialogue pourraient favoriser davantage les échanges et la coopération au sein des différents niveaux d’administration et entre eux.

Les collectivités locales disposent de plusieurs fonds pour appuyer la mise à niveau de leur région, mais elles sont confrontées à un paysage de financement fragmenté, où il leur est difficile de se retrouver, surtout pour les autorités locales qui ont des capacités administratives limitées (Graphique 1.21). Le gouvernement a récemment consenti un total de 4.8 milliards GBP jusqu’en 2026 au Fonds de nivellement par le haut (Levelling Up Fund), qui a pour vocation de financer, par mise en concurrence, des infrastructures locales qui améliorent la vie quotidienne. Dans le cadre du premier cycle de financement, environ 77 % des 1.6 milliard GBP alloués à la Grande-Bretagne seront affectés aux zones considérées comme les plus démunies selon l’indice spécialement créé à cet effet (HM Treasury, 2021[44] ; Department for Levelling Up, Housing and Communities, 2021[45]). Toutefois, l’analyse fondée sur l’indice de privation multiple (IMD, Index of Multiple Deprivation) montre que certaines des zones les plus défavorisées d’Angleterre ne se sont vu octroyer aucun financement au titre de ce fonds, ou ont reçu des montants nettement inférieurs à ceux attribués à des zones plus riches (Centre for Inequality and Levelling Up, 2022[46]). Ainsi, 60 des 100 zones les plus pauvres selon l’IMD n’ont pas bénéficié du Fonds de nivellement par le haut lors du premier cycle de financement. Bien que ces collectivités locales puissent soumettre des projets et recevoir des fonds lors des prochains cycles, il est important de veiller à ce que les zones les plus défavorisées ne soient pas limitées dans leur capacité à bénéficier de ces fonds. Il sera essentiel de repérer et de supprimer rapidement les obstacles aux financements locaux pour faire en sorte que les régions qui en ont le plus besoin reçoivent les fonds nécessaires. La création d’une source d’information unique et la simplification des formalités administratives concernant les financements mis à disposition des collectivités locales amélioreraient la transparence et faciliteraient les procédures administratives.

Graphique 1.21. De nombreuses sources de financement de la croissance sont mises à disposition des collectivités locales

*Recommandations issues d’Études* antérieures**	Mesures prises depuis la dernière *Étude*
Investir pour améliorer les liaisons de transport inter- et intra-urbaines et dans tous les cas où les investissements sont susceptibles de favoriser à la fois les effets d’agglomération et les gains de productivité.	Le gouvernement s’est engagé à investir 4.2 milliards GBP dans des accords de financement des transports intra-urbains avec des zones urbaines à partir de 2022-2023. Une enveloppe de 96 milliards GBP est prévue au titre du Plan ferroviaire intégré de 2021 (Integrated Rail Plan) pour améliorer les capacités ferroviaires dans les Midlands et le Nord de l’Angleterre. La construction du tronçon de la ligne à grande vitesse « High Speed 2 » a cependant été abandonnée.

Recommandations issues d’Études antérieures

Mesures prises depuis la dernière Étude

Investir pour améliorer les liaisons de transport inter- et intra-urbaines et dans tous les cas où les investissements sont susceptibles de favoriser à la fois les effets d’agglomération et les gains de productivité.

Le gouvernement s’est engagé à investir 4.2 milliards GBP dans des accords de financement des transports intra-urbains avec des zones urbaines à partir de 2022-2023. Une enveloppe de 96 milliards GBP est prévue au titre du Plan ferroviaire intégré de 2021 (Integrated Rail Plan) pour améliorer les capacités ferroviaires dans les Midlands et le Nord de l’Angleterre. La construction du tronçon de la ligne à grande vitesse « High Speed 2 » a cependant été abandonnée.

Il sera crucial de répondre aux besoins en infrastructures pour accélérer la croissance de la productivité

L’investissement public a augmenté et devrait rester soutenu pour appuyer la stratégie Levelling Up ainsi que la transition vers la neutralité carbone. Plusieurs années de sous-investissement dans les infrastructures publiques se sont traduites par un déficit d’infrastructure important, qui pèse sur la productivité. Bien que le Royaume-Uni se soit classé au 11^e rang du classement mondial 2019 de la qualité des infrastructures établi par le Forum économique mondial (2019[47]), le pays reste à la traîne par rapport à des économies européennes comparables comme l’Allemagne, la France et les Pays-Bas. Il affiche des résultats médiocres pour ce qui est notamment de la qualité de ses infrastructures routières et d’utilité publique (Graphique 1.22, parties A et B). Ce n’est que récemment que l’investissement public en pourcentage du PIB a augmenté, le gouvernement britannique ayant commencé à répondre aux besoins d’investissement en infrastructures (Graphique 1.22, partie C). Dans le cadre du Plan de croissance 2021, 600 milliards GBP de dépenses publiques brutes seront consacrés d’ici à 2026-27 au haut débit, aux réseaux routier et ferroviaire et aux villes (Encadré 1.7), des domaines qui avaient déjà été recensés comme nécessitant des améliorations et des investissements supplémentaires (Jones et Llewellyn, 2019[48] ; HM Treasury, 2022[49]). Ces projets représentent une augmentation des dépenses publiques d’investissement de 2.5 % du PIB au cours des exercices budgétaires à venir (Office for Budget Responsibility, 2022[28]). Il s’agit d’une hausse considérable par rapport aux niveaux antérieurs à 2017, qui reste toutefois dans la limite du plafond de 3 % fixé dans les règles budgétaires.

Graphique 1.22. L’investissement total en infrastructures était encore faible il y a peu

En vue de mobiliser des capitaux privés pour financer des investissements importants, le gouvernement a créé la Banque britannique d’investissement dans les infrastructures (UK Infrastructure Bank, UKIB) à l’été 2021. Bien qu’il s’agisse d’une mesure bienvenue, elle ne compensera qu’en partie la perte des financements de la Banque européenne d’investissement (BEI). La UKIB octroiera des prêts, des financements par capitaux propres et des garanties à des projets qui visent à soutenir la croissance économique régionale et à lutter contre le changement climatique, dans l’ensemble des secteurs. Elle se concentre sur des projets ayant trait aux énergies propres, aux transports, à l’eau et aux déchets et devrait débourser environ 1.5 milliard GBP par an (Office of Budget Responsibility, 2021[50]), soit environ un tiers du montant des financements accordés par la BEI au Royaume-Uni avant le référendum. La UKIB aura également la responsabilité de la gestion du dispositif britannique de garanties (UK Guarantee Scheme), qui permet actuellement d’émettre jusqu’à 40 milliards GBP de garanties ; la capacité d’émission de la banque sera toutefois limitée à 10 milliards GBP dans un premier temps (Office for Budget Responsibility, 2021[7]). Afin de guider les marchés, il conviendrait de détailler les stratégies d’investissement existantes et de définir des objectifs à moyen terme, notamment en ce qui concerne la transition verte.

D’importants investissements privés en infrastructures sont également nécessaires. La stratégie du gouvernement vise à combiner investissements publics et investissements privés, en accordant une importance prépondérante aux investissements privés dans les secteurs réglementés (énergie, services d’utilité publique et numérique) (Graphique 1.23). Bien que le système réglementaire ait permis de générer des investissements et d’améliorer les résultats (National Infrastructure Commission, 2019[51]), il est de plus en plus confronté à des problèmes qu’il n’a pas vocation à résoudre. La gestion des risques croissants d’inondations et de sécheresses, ainsi que la transition à la fois vers des réseaux numériques reposant entièrement sur la fibre optique et vers la neutralité carbone d’ici à 2050, requièrent des investissements privés importants. Le gouvernement devrait donc envisager de suivre l’avis de la Commission nationale des infrastructures (National Infrastructure Commission) et étendre les objectifs des autorités de réglementation des industries de réseau à la promotion de la résilience aux effets du changement climatique et de la neutralité carbone, et à l’amélioration de la transparence au moyen d’orientations stratégiques à long terme (National Infrastructure Commission, 2020[52]). S’agissant de l’offre de haut débit, le gouvernement collabore avec les opérateurs privés de télécommunications en vue de mettre en place une connectivité en gigabit dans les régions les plus reculées du pays. L’investissement de 5 milliards GBP consenti par l’État servira à subventionner le déploiement de réseaux gigabit là où celui-ci n’est pas rentable sur le plan commercial, contribuant à l’objectif de couverture de 85 % du territoire britannique d’ici à 2025 et de 99 % d’ici à 2030.

Graphique 1.23. Les projets d’infrastructures nationaux prévus nécessitent des investissements privés importants

Sources de financement des projets nationaux d’investissement en infrastructures prévus entre 2021/22 et 2024/25, par secteur, en milliards GBP

Le gouvernement mène actuellement des consultations sur les réformes de la réglementation prudentielle du secteur des assurances. L’un des objectifs de ces consultations est d’inciter les compagnies d’assurance à renforcer leurs investissements dans des actifs d’infrastructure à long terme et de permettre au secteur de contribuer sensiblement aux objectifs du gouvernement en matière de fourniture de capitaux à long terme à l’appui de la croissance, y compris l’investissement en infrastructures (voir la section consacrée à la stabilité financière). Le secteur des fonds de pension a également été invité par le gouvernement à investir davantage, de leur plein gré, dans des projets d’infrastructure au Royaume-Uni, et les fonds du régime de retraite des fonctionnaires des collectivités locales (Local Government Pension Scheme) se sont vu imposer un objectif d’investissement de 5 % dans des projets locaux (HM Government, 2022[42]). Si la suppression des obstacles à l’investissement du secteur privé, notamment des ajustements de la réglementation financière, permettrait de mobiliser des capitaux, il importe de prendre explicitement en compte la prise de risque accrue qui en résulterait et, partant, les implications pour la stabilité financière.

La gestion de l’investissement public est saine, mais elle pourrait être améliorée dans certains domaines pour accroître le rendement des investissements. Le groupe de travail spécialement créé à cet effet, à savoir l’autorité chargée des infrastructures et des projets (Infrastructure and Project Authority), qui relève à la fois du Secrétariat général du gouvernement (Cabinet Office) et du Trésor britannique, a élaboré un programme de transformation des performances des infrastructures à l’horizon 2030 ; celui-ci comprend un plan d’action et la liste des projets d’infrastructure en préparation, ainsi qu’un aperçu des achats et investissements prévus nécessaires à la mise en œuvre de la Stratégie nationale en matière d’infrastructures (Infrastructure and Ports Authority, 2021[53] ; Infrastructure Projects Authority, 2021[54]). Ainsi qu’il était recommandé dans la précédente Étude, il serait judicieux d’améliorer encore le cadre de gestion de l’investissement public, notamment par une coordination accrue entre les administrations nationales et infranationales (OECD, 2020[1]) (Demmou et Franco, 2020[55]). Le groupe de réflexion Resolution Foundation, par exemple, a recommandé d’améliorer les procédures de sélection des projets et l’évaluation ex post des grands projets d’investissement (Bailey et al., 2021[56]). Il a également été recommandé dans un récent rapport de la Cour des comptes britannique d’apporter de nouvelles améliorations au cadre d’évaluation des dépenses, notamment des précisions concernant les responsabilités, la surveillance et la communication des résultats de l’évaluation (National Audit Office, 2021[57]).

*Recommandations issues d’Études* antérieures**	Mesures prises depuis la dernière *Étude*
Assurer la continuité du soutien public via la Stratégie industrielle, qui repose sur une approche pluridimensionnelle visant à stimuler l’investissement, l’innovation et les compétences en vue de favoriser les gains de productivité.	La Stratégie industrielle a été remplacée en 2021 par le Plan de croissance, qui repose sur la même approche pluridimensionnelle ; le Conseil de la Stratégie industrielle (Industrial Strategy Council), organe indépendant, a cependant été dissout.
Dans la répartition de la hausse prévue de l’investissement public, donner la priorité aux infrastructures numériques, en particulier dans les régions défavorisées sur ce plan. Veiller à la bonne gouvernance des investissements dans les infrastructures.	L’État subventionnera l’installation d’un réseau très haut débit dans les 20 % du pays où celle-ci n’est pas rentable sur le plan commercial, tandis que les opérateurs mobiles devraient financer ce déploiement dans 80 % du pays.
Poursuivre la révision des règles actuelles relatives à l’investissement afin de lever les obstacles qui empêchent les fonds de pension britanniques de diversifier leurs portefeuilles en vue d’accroître les sources de financement disponibles pour les jeunes entreprises, à la lumière de la réforme en cours.	Les fonds du régime de retraite des fonctionnaires des collectivités locales se sont vu fixer un objectif d’investissement de 5 % dans des projets d’infrastructures locaux, conformément au Livre blanc sur le nivellement par le haut (Levelling Up White Paper).
Mobiliser des fonds publics de capital-risque à long terme et expliquer clairement aux investisseurs comment les financements de l’UE seront remplacés.	En 2021, le gouvernement britannique a créé le « Future Fund », un fonds temporaire de co-investissement destiné à l’injection de fonds dans des jeunes pousses, et à la fin 2021, 265 entreprises avaient converti des prêts en actions.

Améliorer la productivité en stimulant l’investissement privé dans les TIC et l’innovation

L’investissement des entreprises britanniques dans le capital physique, l’innovation ou les nouveaux processus susceptibles d’accroître la productivité du travail est inférieur à celui de leurs homologues dans d’autres pays de l’OCDE (OECD, 2020[1] ; 2017[31]). Bien que le Royaume-Uni soit doté d’une réglementation des marchés de produits favorable à la concurrence et donc de nature à soutenir l’investissement (Graphique 1.24, partie A), les incertitudes suscitées par le référendum de 2016 et, plus récemment, par la pandémie de COVID-19 ont pesé sur l’investissement privé total (Bank of England, 2021[58] ; OECD, 2020[1]) (Graphique 1.24, partie B). Les dépenses consacrées à la transformation numérique ont augmenté, la crise liée au COVID-19 et les confinements successifs ayant incité les entreprises à recourir au télétravail et à investir dans l’innovation numérique. Les enquêtes auprès des entreprises montrent que les secteurs de services, en particulier, qui sont à la traîne en matière d’adoption du numérique, comme il était souligné dans la dernière Étude, semblent avoir reçu l’impulsion nécessaire (Valero, Riom et Oliveira-Cunha, 2021[59]). Le Royaume-Uni doit toutefois accroître les investissements dans les TIC s’il veut rattraper son retard sur les pays comparables, notamment pour favoriser l’adoption de techniques d’amélioration de la productivité et pour créer un environnement qui permette de tirer parti des avantages du traitement des données massives et de l’intelligence artificielle (Sorbe et al., 2019[60]).

Graphique 1.24. La réglementation des marchés de produits (RMP) est plutôt légère, mais l’investissement privé est faible

L’innovation sera essentielle pour renforcer la croissance de la productivité, mais les dépenses privées et publiques de recherche-développement (R-D) au Royaume-Uni ont jusqu’à présent été relativement faibles par rapport à celles de pays comparables (Graphique 1.25). Dans la mesure où l’investissement public dans la R-D encourage l’investissement privé – on estime que chaque livre dépensée par l’État se traduit, en moyenne, par environ 2 GBP d’investissement privé (HM Treasury, 2021[61]) –, l’État a augmenté ses dépenses. En vue de porter collectivement l’investissement public et l’investissement privé dans la R-D à 2.4 % du PIB d’ici à 2026-27, le gouvernement a fait savoir qu’il rehausserait l’investissement public dans la R-D à 20 milliards GBP d’ici à 2024-25 (soit près de 1 % du PIB par an). Pour étayer la stratégie de nivellement par le haut (voir plus haut), ces investissements cibleront des régions situées en dehors de Londres et de l’Angleterre du Sud-Est. Ces évolutions sont bienvenues et permettront de porter l’investissement public dans la R-D au niveau de celui des pays comparables de l’OCDE (Graphique 1.25, partie A). Afin d’attirer davantage l’investissement privé, le gouvernement a annoncé que le champ des dépenses éligibles aux crédits d’impôt en faveur de la R-D serait élargi à partir d’avril 2023 pour y inclure les données et l’informatique en nuage. Il s’agit d’une mesure judicieuse, car le dispositif de soutien à la R-D s’étendra à la recherche fondée sur les données et permettra ainsi d’améliorer la recherche, l’élaboration de produits et la productivité au Royaume-Uni.

Graphique 1.25. Les investissements publics dans la R-D prévus au Royaume-Uni seront supérieurs à la moyenne de l’OCDE

Il est crucial d’assurer un accès satisfaisant aux financements pour faire progresser la transformation numérique et stimuler l’innovation, en particulier dans les petites entreprises. Bien que les marchés d’actions soient plus développés que dans de nombreux pays de l’OCDE, les entreprises rencontrent toujours des difficultés d’accès aux financements, en particulier les jeunes entreprises et les sociétés du numérique pour les investissements en actifs incorporels. En raison d’asymétries d’information, il est en outre plus difficile pour certaines PME de s’y retrouver sur les marchés financiers et de déterminer le type de financement adapté à leurs besoins. Le gouvernement s’est engagé à améliorer l’accès des entreprises aux marchés primaire et secondaire et étudie actuellement à cette fin des propositions de révision du cadre réglementaire (HM Treasury, 2022[62]). Il pourrait envisager de nouvelles solutions de financement numériques, comme le prêt entre pairs et le financement participatif, par exemple.

*Recommandations issues d’Études* antérieures**	Mesures prises depuis la dernière *Étude*
Affiner le cadre de la concurrence pour l’adapter à l’économie numérique, en favorisant la mobilité des données personnelles et les standards ouverts et en adoptant une approche plus large de l’évaluation des fusions comprenant une évaluation de leur impact économique global.	En avril 2021, une unité responsable des marchés numériques (Digital Markets Unit, DMU) a été créée au sein de l’Autorité de la concurrence et des marchés (Competition and Markets Authority, CMA), avec pour mission de surveiller et réglementer le comportement des plateformes disposant d’un pouvoir de marché important. Un cadre de la concurrence applicable aux marchés numériques est en train d’être élaboré.
Dans la répartition de la hausse prévue de l’investissement public, donner la priorité aux infrastructures numériques, en particulier dans les régions défavorisées sur ce plan. L’État pourrait investir directement dans les réseaux fixes à très haut débit ou encourager l’investissement privé par des incitations telles qu’une procédure d’appel à la concurrence, des exonérations fiscales, des prêts à faible taux d’intérêt ou encore un abaissement du spectre des redevances.	L’État subventionne l’installation du très haut débit dans les 20 % du pays où son déploiement commercial n’est pas rentable.
Continuer d’accroître les financements directs destinés à la R-D pour élever le niveau d’innovation.	Les financements publics directs seront portés à 22 milliards GBP d’ici à 2026/27. Le gouvernement a annoncé que le champ des dépenses éligibles au crédit d’impôt en faveur de la R-D serait élargi de manière à inclure les données et l’informatique en nuage.

Les pénuries de compétences pèsent sur la croissance de la productivité

Au cours des deux dernières décennies, la part des personnes très qualifiées dans l’emploi britannique a augmenté, tandis que celle des personnes peu et moyennement qualifiées reculait (Cominetti et al., 2022[63]). Le COVID-19 aura certainement accéléré ce phénomène, au demeurant appelé à se poursuivre avec l’automatisation croissante des tâches répétitives (OECD, 2019[64]). Avant même que la pandémie et la fin de la libre circulation des ressortissants de l’UE, conséquence du Brexit (voir supra), n’entraînent les graves pénuries de main-d’œuvre actuellement observées dans les secteurs de l’accueil, des transports et de l’entreposage, le pays manquait de personnel qualifié, en particulier dans les secteurs des services aux entreprises, de la santé et l’action sociale. Les entreprises faisaient déjà état de difficultés à pourvoir un poste sur quatre pour cette raison précise, surtout dans les domaines qui exigent des compétences spécialisées et techniques (Winterbotham et al., 2020[65]) (Graphique 1.26). Par ailleurs, pour ne pas se laisser distancer par l’évolution rapide des technologies numériques, il importe de posséder des aptitudes transversales - notamment en matière de résolution de problèmes complexes -, des compétences analytiques et un esprit créatif pour s’adapter à l’évolution des besoins de compétences (OECD, 2021[66]). La transition vers la neutralité GES rendra d’autant plus nécessaires le recyclage et l’amélioration des compétences du fait des redéploiements intersectoriels et de la demande grandissante de nouvelles compétences, ainsi qu’il est souligné au chapitre 2.

De l’aveu même des autorités, la population active doit pouvoir se former tout au long de la vie pour monter en compétences ou se reconvertir et, ainsi, satisfaire rapidement à l’augmentation des besoins de compétences. Pourtant, la participation des adultes aux activités de formation continue est faible, en particulier parmi les personnes peu qualifiées : leur nombre a même diminué de plus d’un million entre 2011/12 et 2018/19. Pour inverser la tendance, les autorités ont revu à la hausse les moyens alloués à la formation tout au long de la vie, en octroyant quelque 2 milliards GBP au fonds national de développement des compétences (National Skills Fund) jusqu’à l’exercice 2024/25. Ce fonds financera l’offre de formations gratuites dans les domaines qui sont les plus touchés par les pénuries de compétences ou qui commencent à l’être, notamment : la santé, l’éducation, les STIM, les technologies numériques et les disciplines liées à la neutralité en GES (Department for Education, 2021[67]). Ces formations gratuites sont accessibles à toute personne de 19 ans ou plus non titulaire de qualifications du niveau avancé (A-Level) ou percevant moins que le montant annuel du salaire national de subsistance (National Living Wage). Ainsi, quiconque âgé de 19 ans ou plus peut bénéficier d’une formation courte et flexible de reconversion, de montée en compétences ou de spécialisation, d’une durée comprise entre 12 et 16 semaines, dans le cadre d’ateliers de lancement numérique organisés par des entreprises pour répondre à leurs besoins en compétences critiques. Tous ces dispositifs répondent au besoin criant de possibilités de formation à l’intention des personnes peu qualifiées et à bas revenu, dont il est fait état dans la dernière Étude. Il faudrait étudier de près les modalités d’utilisation et l’efficacité de ces possibilités d’apprentissage et de formation afin d’établir si les groupes cibles en profitent réellement. Par ailleurs, on pourrait se servir des outils statistiques disponibles pour mieux viser les personnes peu qualifiées qui pâtissent de la transformation numérique et de la transition verte, mais aussi mener des campagnes d’information ciblées pour favoriser l’utilisation de l’offre de formation, à l’instar des Pays-Bas (OECD, 2021[68]).

Graphique 1.26. Compétences techniques et pratiques faisant défaut sur le marché du travail

Compétences spécialisées et techniques jugées difficiles à trouver par les employeurs, 2019

La pandémie a nui à l’accumulation des compétences et à la formation en cours d’emploi en mettant un grand nombre de personnes au chômage technique. Les entreprises implantées au Royaume-Uni investissent moins dans la formation que leurs homologues présentes dans les autres pays européens. Bien que le taux de diplômés de l’enseignement supérieur soit par comparaison élevé, seulement 18 % des 25-64 ans sont titulaires d’un diplôme du deuxième cycle de l’enseignement secondaire ou d’un titre d’études professionnelles post-secondaires, ce qui est nettement moins que la moyenne OCDE (27 %) (OECD, 2020[69]). En outre, 32 % de cette tranche d’âge n’ont pas atteint le deuxième cycle de l’enseignement secondaire, contre 22 % en moyenne dans la zone OCDE (OECD, 2020[69]). Pour les personnes peu qualifiées, en particulier celles qui ont prématurément quitté le système scolaire, un moyen éventuel d’élever son niveau d’études est de s’engager dans une filière professionnelle. Pourtant, au Royaume-Uni, l’usage veut que les entreprises recourent davantage à l’apprentissage pour faire monter en compétences leurs salariés que pour en recruter et former de nouveaux (Kuczera et Field, 2018[70] ; Winterbotham et al., 2020[65]). En Angleterre, au titre du Plan pour l’emploi, les employeurs bénéficient d’une aide pour tout contrat d’apprentissage conclu entre août 2020 et mars 2022 (HM Treasury, 2020[71]). Les pouvoirs publics devraient analyser l’efficacité de ce dispositif ainsi que l’effet incitatif de la taxe d’apprentissage instaurée en 2017. Soucieuses de récupérer une partie des sommes versées au titre de cette taxe, les entreprises qui en sont frappées, à savoir celles dont la masse salariale annuelle est égale ou supérieure à 3 millions GBP, peuvent être enclines à recourir à l’apprentissage, plutôt qu’à d’autres solutions, pour former leurs salariés. Ainsi, depuis la mise en place de la taxe d’apprentissage, la part des entreprises qui prennent en apprentissage uniquement des salariés en poste a légèrement augmenté, passant de 6 % en 2016 à 10 % en 2019 (Department for Education, 2020[72]). Les pouvoirs publics devraient établir si cette évolution a véritablement pour effet d’évincer du système d’apprentissage les personnes peu qualifiées et les jeunes désireux d’entrer dans l’emploi par cette voie.

Les programmes d’intervention directe sur le marché de l’emploi reposent sur le principe « l’activité à tout prix » au détriment de la qualité des conditions de travail et de l’adéquation des compétences, au risque d’amoindrir la productivité du fait d’un décalage entre l’offre et la demande de compétences. En donnant le coup d’envoi au Plan pour l’emploi en juillet 2020, le gouvernement a accru les dépenses consacrées aux politiques d’intervention sur le marché du travail, en particulier celles qui concernent les agents travaillant auprès des demandeurs d’emploi et les programmes de réaffectation de la main-d’œuvre, comme celui des « académies sectorielles du travail » (Sector-Based Work Academy Programme). Il compte également prévenir le chômage de longue durée chez les jeunes à l’aide de dispositifs tels que Kickstart et lutter contre ce problème dans le cadre du programme Restart.

Lors de la présentation du budget d’automne 2021, plus de 6 milliards GBP de dépenses au titre des politiques d’intervention sur le marché du travail ont été annoncés pour les trois prochaines années. Ils s’ajoutent aux 3.6 milliards GBP de crédits supplémentaires annoncés pour 2021 et 2022 dans l’examen 2020 des dépenses (Spending Review 2020) ainsi qu’au Plan pour l’emploi (HM Treasury, 2021[61]). S’il y a lieu de saluer cette hausse des dépenses, il importe aussi d’étudier soigneusement le bilan des programmes et d’y apporter les retouches éventuellement nécessaires, par exemple en consacrant davantage de moyens aux services de conseil et d’orientation intervenant auprès des personnes peu et moyennement qualifiées (OECD, 2021[73]). Priorité devrait être donnée à l’adéquation des compétences de la population active avec les besoins des employeurs. Depuis février 2022, l’administration impose aux chômeurs et chômeuses d’élargir le périmètre de leur quête d’emploi à d’autres domaines au bout d’un mois de recherches infructueuses, contre trois auparavant. Pour les inciter davantage à reprendre une activité, le non-respect de cette règle sera sanctionné par une réduction de la prestation versée au titre du « crédit universel ». Il importe que le nouveau système assure un rapide retour à l’emploi sans que l’obligation de prendre le premier poste venu, indépendamment du niveau de qualification, ne creuse l’écart grandissant entre offre et demande de compétences.

La solution aux pénuries de qualifications de demain réside dans la formation des jeunes générations actuelles. Au Royaume-Uni, le niveau des élèves de 15 ans est globalement supérieur à la moyenne de l’OCDE en lecture, en mathématiques et en sciences, mais dépend, sur le plan individuel, du milieu socioéconomique d’origine. En outre, les établissements des zones défavorisées comptent souvent un plus grand nombre d’élèves par classe et des enseignants moins expérimentés (OECD, 2019[74]). En provoquant la fermeture des écoles, la pandémie a exacerbé les inégalités. En effet, l’accès aux outils numériques nécessaires à l’apprentissage à distance diffère selon l’origine socioéconomique des élèves et ceux qui vivent dans les zones les plus pauvres, davantage frappées par le COVID-19, ont démesurément pâti de l’interruption de l’enseignement (Xu et al., 2022[75]). Les tests de lecture réalisés au Royaume-Uni à l’automne 2020 ont fait apparaître une perte d’apprentissage équivalente à environ deux mois de progrès et plus importante encore parmi les élèves issus de milieux défavorisés (Department for Education, 2021[76]). Pour résorber les écarts grandissants d’apprentissage, le gouvernement a, depuis l’année scolaire 2020/21, alloué 4.9 milliards GBP au financement de la reprise de la scolarité à travers l’ouverture de classes supplémentaires pour les 16-19 ans et la mise en place de cours de tutorat à l’intention des élèves les plus défavorisés (HM Treasury, 2021[61]). Cet investissement est le bienvenu, mais ne permet pas d’enrayer la baisse des dépenses par élève, dont le montant en termes réels a fondu de 9 % entre 2009-10 et 2019-20 en Angleterre. Comme annoncé dans l’examen 2021 des dépenses, davantage de crédits sont à venir (Waltmann et al., 2021[77]). La stratégie Levelling Up (« Niveler par le haut ») offre le cadre nécessaire pour étudier si le niveau prévisionnel des dépenses permettra de venir à bout des inégalités dans le domaine de l’éducation. Toute lacune mise en évidence devrait donner lieu à l’octroi de crédits supplémentaires en faveur des écoles les plus défavorisées.

Recommandations issues des *Études* antérieures	Mesures prises depuis la dernière *Étude*
Développer les compétences numériques des travailleurs peu qualifiés, notamment en continuant d’accroître les dépenses publiques consacrées à la formation. Mieux cibler le système d’apprentissage pour favoriser l’accès des travailleurs peu qualifiés à cette filière de formation. Instaurer des programmes individuels ciblés à l’intention des travailleurs à bas salaires et peu qualifiés pour améliorer leurs perspectives de formation tout au long de la vie.	Le dispositif national de reconversion (National Retraining Scheme) a été incorporé dans le fonds national de développement des compétences (National Skills Fund). Les personnes de 19 ans ou plus qui ne sont pas titulaires, a minima, d’un diplôme du deuxième cycle du secondaire ou qui gagnent moins que le salaire national de subsistance (National Living Wage) par an (18 525 GBP) pourront accéder gratuitement à une série de qualifications du deuxième cycle du secondaire.

Recommandations issues des Études antérieures

Mesures prises depuis la dernière Étude

Développer les compétences numériques des travailleurs peu qualifiés, notamment en continuant d’accroître les dépenses publiques consacrées à la formation.

Mieux cibler le système d’apprentissage pour favoriser l’accès des travailleurs peu qualifiés à cette filière de formation. Instaurer des programmes individuels ciblés à l’intention des travailleurs à bas salaires et peu qualifiés pour améliorer leurs perspectives de formation tout au long de la vie.

Le dispositif national de reconversion (National Retraining Scheme) a été incorporé dans le fonds national de développement des compétences (National Skills Fund). Les personnes de 19 ans ou plus qui ne sont pas titulaires, a minima, d’un diplôme du deuxième cycle du secondaire ou qui gagnent moins que le salaire national de subsistance (National Living Wage) par an (18 525 GBP) pourront accéder gratuitement à une série de qualifications du deuxième cycle du secondaire.

Résorber les inégalités femmes-hommes pour disposer d’un plus large vivier de main-d’œuvre qualifiée

La hausse de l’emploi féminin permettrait de réduire les écarts de rémunération et de remédier aux pénuries de qualifications. Au Royaume-Uni, la situation des femmes s’est grandement améliorée sur le front de l’éducation, mais bien souvent leurs compétences ne sont pas pleinement mises à profit sur le marché du travail. La part des femmes titulaires d’un diplôme d’enseignement supérieur a dépassé celle des hommes en 2008 (OECD, 2022[78]), tandis que celle des femmes diplômées en STIM, en progression constante, avoisinait 40 % en 2019 (Graphique 1.27, partie A). Le taux d’activité des femmes a lui aussi augmenté sans discontinuer (Graphique 1.27, partie B) et s’établit à un niveau nettement supérieur à la moyenne de l’OCDE (OECD, 2022[79]). Un tiers des femmes travaillent toutefois à temps partiel, soit environ trois fois plus que les hommes. Les inégalités femmes-hommes restent très importantes. L’écart salarial n’a que très peu diminué au cours des 15 dernières années : en 2020, les femmes en emploi gagnaient 13 % de moins que les hommes, ce qui représente un écart plus important que celui observé dans un grand nombre des autres pays européens (Graphique 1.27, partie C).

Les normes de genre, les droits à congé parental et l’accès à des solutions d’accueil des jeunes enfants abordables et de qualité constituent autant de facteurs pénalisants pour les mères. Il ressort des estimations qu’au Royaume-Uni, les femmes voient leur revenu d’activité fondre durablement après la naissance de leur premier enfant : même au bout de 10 ans, elles gagnent 44 % de moins qu’auparavant, tandis que le niveau de rémunération des pères reste pratiquement inchangé (Kleven et al., 2019[80]). Les femmes consacrent plus de temps que les hommes à des tâches non rémunérées. C’est signe qu’elles sont plus susceptibles de réduire leur activité professionnelle au profit des tâches domestiques (Graphique 1.27, partie D). En 2018, plus de la moitié des mères (56.2 %) déclaraient avoir aménagé leur activité professionnelle pour des raisons de garde parentale, contre seulement 22.4 % des pères (Office for National Statistics, 2019[81]).

Graphique 1.27. Persistance des disparités femmes-hommes

Il serait utile d’améliorer l’accès à des solutions abordables et de qualité pour l’accueil des jeunes enfants. Comme souligné dans la dernière Étude, les frais de garde à la charge des parents sont parmi les plus élevés de l’OCDE (Graphique 1.28, partie A). Cela vaut en particulier pour la garde des enfants de moins de deux ans, ce qui est probablement la raison pour laquelle un tiers des enfants de cette tranche d’âge fréquentent une structure d’accueil officielle contre 90 % des 3-4 ans, pour lesquels le dispositif public d’aide est plus développé (Farquharson et Olorenshaw, 2022[82] ; Department for Education, 2019[83]). En revanche, le nombre moyen d’heures d’accueil des enfants de ces deux groupes d’âge est de 22 heures, ce qui est nettement moins que la moyenne OCDE (environ 31 heures) (OECD, 2016[84]). Un accès élargi à des modes d’accueil à temps plein et de qualité permettrait aux mères de jeunes enfants de travailler un plus grand nombre d’heures et d’interrompre moins longtemps leur carrière professionnelle tout en favorisant la mobilité sociale des enfants issus de milieux désavantagés.

Graphique 1.28. Des frais d’accueil des jeunes enfants élevés au Royaume-Uni

Dépenses nettes à la charge des parents faisant appel aux structures d’accueil de jeunes enfants, en pourcentage du salaire moyen, 2020 ou dernière année connue

La politique de congé parental favorise les rôles traditionnellement assignés aux femmes et aux hommes par la société. Le congé de maternité rémunéré de 39 semaines correspond peu ou prou à la moyenne OCDE, mais les taux de remplacement figurent parmi les plus faibles de la zone (Graphique 1.28, partie B) : le congé obligatoire de maternité est indemnisé pendant six semaines à 90 % du montant moyen du revenu d’activité brut et pendant une durée pouvant aller jusqu’à 33 semaines au montant le plus faible entre le tarif réglementaire de 151.97 GBP par semaine et 90 % du montant moyen du revenu d’activité brut. Les pères ont droit à un congé de paternité de deux semaines qui est indemnisé à 90 % du revenu d’activité brut, le montant de l’indemnité ne pouvant pas excéder 151.97 GBP par semaine. Depuis 2015, les parents peuvent partager un congé parental de 50 semaines et jusqu’à 37 semaines d’indemnisation (Atkinson, O’Brien et Koslowski, 2021[85]). La faiblesse des taux de remplacement due à une rémunération du congé plafonnée à 151.97 GBP par semaine n’incite pas les pères à prendre le congé parental, en particulier lorsqu’ils constituent le principal soutien économique du ménage. Pour limiter la perte de revenu d’activité des pères, il devrait être envisagé d’éliminer ou de relever ce plafond, à l’instar du dispositif en place à l’égard des mères pour les six premières semaines. L’utilisation de ce congé ne fait pas l’objet d’une collecte systématique de données. Pour bien cerner le problème dans sa globalité, les autorités devraient améliorer le cadre de suivi, évaluer le nombre et le type de personnes qui recourent au congé parental partagé et établir si le dispositif contribue à remédier aux inégalités femmes-hommes.

*Recommandations issues d’Études* antérieures**	Mesures prises depuis la dernière *Étude*
Redoubler d’efforts pour abaisser le coût d’une offre de qualité pour l’accueil des jeunes enfants	Aucune mesure n’a été prise.

Préserver la confiance dans les institutions publiques

La transition vers la neutralité carbone a une incidence sur la vie des populations. Leur confiance dans les pouvoirs publics est essentielle pour obtenir leur ralliement à cette évolution. Cet état de fait a été mis en évidence par la pandémie, qui a montré que la confiance dans les institutions publiques était un facteur important pour que les citoyens comprennent les mesures exceptionnelles adoptées et s’y conforment (OECD, 2021[86]). Au Royaume-Uni, les indicateurs du niveau de corruption perçu sont faibles comparativement à d’autres pays (Graphique 1.29). Selon le rapport de suivi additionnel d’octobre 2021 adopté par le Groupe de travail de l’OCDE sur la corruption dans le cadre de transactions commerciales internationales, le Royaume-Uni a encore bien progressé pour mettre en œuvre les recommandations qui lui avaient été adressées en 2017 dans le cadre de son évaluation de Phase 4. Cela étant, il doit aller encore plus loin pour mieux détecter la corruption transnationale par le biais des mécanismes de signalement du blanchiment de capitaux, accroître les ressources de ses autorités répressives, clarifier certains aspects du régime de responsabilité des entreprises en matière de corruption transnationale et renforcer les garanties assurant l’indépendance des parquets.

La confiance des citoyens dans les pouvoirs publics pourrait être consolidée par une plus grande surveillance de la mise en œuvre du Code ministériel. Ces dernières années, les perceptions concernant le degré d’exercice de l’autorité publique à des fins d’enrichissement personnel se sont détériorées, même si, à cet égard, le Royaume-Uni continue de se classer nettement mieux que la moyenne de l’OCDE et de l’UE (Graphique 1.29, partie C). Dans son dernier rapport, le Comité des normes de la vie publique (Committee on Standards in Public Life ou CSPL) a recommandé de conférer au Conseiller indépendant un statut légal (The Committee on Standards in Public Life, 2021[87]). Il serait judicieux que le Royaume‑Uni donne suite à cette recommandation, car cette évolution pourrait renforcer l’indépendance du Conseiller indépendant et, en autorisant celui-ci à ouvrir des enquêtes et à se prononcer sur les infractions au Code ministériel, le pays pourrait parvenir à un meilleur respect des règles contenues dans cet instrument. En allant plus loin, le Conseiller indépendant pourrait encore gagner en autonomie s’il était également chargé de prononcer des sanctions en cas de manquements à ces règles. Si, en vertu des dispositions actuelles, le Premier ministre peut demander des avis confidentiels au Conseiller indépendant, c’est lui et lui seul qui détient le pouvoir de décision.

Graphique 1.29. Le niveau de corruption paraît faible

CONCLUSIONS (principales conclusions en gras)	RECOMMANDATIONS (Principales recommandations en gras)
Promouvoir une reprise durable
L’économie a retrouvé ses niveaux d’avant la pandémie. Les prix élevés de l’énergie et l’augmentation du coût de la vie ralentissent la croissance. Le resserrement de la politique monétaire a commencé, sur fond de hausse significative et persistante de l’inflation. La Banque d’Angleterre a annoncé la vente progressive de son stock d’obligations de sociétés en livres sterling et la suppression du programme vers la fin de 2023. Une stratégie de vente du stock d’obligations d’État sera examinée à la réunion sur la politique monétaire qui se tiendra en août 2022.	Continuer de relever progressivement le taux de base de la Banque d’Angleterre pour garantir un retour de l’inflation vers son objectif, en tenant compte de toute évolution significative de la situation économique. Comme prévu, communiquer une stratégie à moyen terme claire de réduction du portefeuille d’actifs pour gérer les anticipations des marchés.
La pandémie et la sortie du Marché unique et de l’Union douanière de l’UE ont pesé sur les échanges. Les obstacles non tarifaires aux échanges avec l’UE alourdissent les coûts administratifs. Les services représentent une part importante des échanges, mais l’accord entre le Royaume-Uni et l’UE porte principalement sur les biens.	S’entretenir avec l’UE afin de réduire les obstacles non tarifaires aux échanges de biens entre l’UE et le Royaume-Uni et améliorer l’accès réciproque aux marchés des services. Continuer d’offrir des services complets d’accompagnement à l’export, notamment en direction des PME. En plus de faciliter les exportations britanniques vers l’UE, continuer de négocier de nouveaux accords commerciaux tout en veillant à ce que leurs coûts et leurs avantages restent équilibrés.
Le marché du travail se resserre et les pénuries de main-d’œuvre ont été en partie aggravées par la diminution du solde migratoire.	Veiller à ce que le système d’immigration soit suffisamment souple pour remédier rapidement aux pénuries croissantes de main-d’œuvre.
Les inégalités de revenu sont fortes ; les prestations de chômage demeurent, pour de nombreux ménages, inférieures au niveau d’indemnisation observé dans bon nombre d’autres pays de l’OCDE, et les plus forts taux de pauvreté sont observés parmi les sans-emploi.	Continuer de revoir chaque année la prestation universelle de façon à s’assurer que son montant permette d’assurer le niveau de vie minimum.
Le secteur bancaire est bien capitalisé en moyenne. Les prix des logements ont augmenté, mais les risques macrofinanciers restent limités. La Banque d’Angleterre a annoncé la suppression du critère d’accessibilité financière afin de simplifier le cadre. Le taux d’endettement maximum (Loan-to-Income flow limit) reste en place en plus des mesures d’accessibilité financière, moins strictes, appliquées par la Financial Conduct Authority.	Surveiller l’effet de la suppression du critère d’accessibilité financière pour s’assurer que les outils macroprudentiels permettent toujours de contenir efficacement les risques que représente le marché hypothécaire pour le système bancaire du Royaume-Uni.
Relever les défis budgétaires
Après la levée progressive des amples mesures de soutien liées au COVID-19, les autorités doivent trouver un juste équilibre entre le durcissement de la politique budgétaire d’une part et le soutien à la croissance et aux besoins d’investissement d’autre part.	Abaisser progressivement le déficit budgétaire et le ratio dette publique/PIB comme prévu, tout en veillant à ce que des mesures de soutien temporaires sous forme d’aides au revenu soient ciblées sur les ménages à faible revenu.
Les objectifs budgétaires varient fréquemment. Le gouvernement a adopté de nouvelles règles et de nouveaux objectifs budgétaires en 2021, fournissant ainsi des indications claires sur son plan à moyen terme de retour à la viabilité de la dette. Le gouvernement a annoncé que ces règles budgétaires éclaireront l’action publique, au moins au cours de cette législature, et qu’elles seraient réexaminées au début de chaque législature suivante.	Veiller à ce que les objectifs budgétaires soient modifiés selon un processus régulier de manière à renforcer la crédibilité de la politique budgétaire.
À plus long terme, la marge budgétaire va se trouver réduite du fait des tensions exercées par les dépenses liées au vieillissement et par la baisse des recettes budgétaires dans une économie en phase de transition vers la neutralité en gaz à effet de serre.	Remplacer le « triple verrou » appliqué aux retraites publiques par une indexation des pensions sur une moyenne de la hausse de l’indice des prix à la consommation (IPC) et des salaires, et verser des prestations directes aux retraités les plus modestes pour atténuer les risques de pauvreté.
Il est possible d’améliorer l’efficience et l’équité du système fiscal. Un examen du système fiscal a été annoncé dans les prévisions économiques du printemps 2022 (Spring Statement) et devrait être lancé avant 2024.	Améliorer l’équité de la taxe d’habitation en ajustant les plafonds pour les biens de valeur élevée et en actualisant la valeur des biens. Élargir la base d’imposition en mettant fin progressivement aux exonérations inefficientes et régressives, par exemple en supprimant les exonérations partielles de TVA. Réduire l’écart entre les taux des cotisations de sécurité sociale des salariés et ceux des travailleurs indépendants.
Rehausser la productivité
La croissance de la productivité est très lente depuis la crise financière. Un ambitieux Plan de croissance prévoit des investissements à grande échelle dans les infrastructures, les compétences et l’innovation, mais les besoins d’investissement sont importants. La productivité globale est tirée vers le bas par les disparités régionales.	*Continuer de continuer à procéder comme prévu à d’ambitieux investissements publics, et mettre en œuvre les propositions figurant dans le Livre blanc sur le nivellement par le haut (Levelling Up White Paper) pour s’assurer que ces investissements sont bien ciblés, plus rationnels et visent tout particulièrement l’amélioration de la productivité dans les régions à la traîne.*
Les collectivités locales se heurtent à la fragmentation du paysage de financement, que le Livre blanc de 2021 sur le nivellement par le haut a vocation à rationaliser et à simplifier. Les régions plus pauvres n’ont pas bénéficié dans la même proportion des dotations au titre de la première phase du nouveau Fonds de nivellement par le haut (*Levelling Up Fund*). La stratégie de nivellement par haut prévoit un suivi des progrès accomplis grâce à des missions qui devront être menées à bien d’ici 2030. Les plans de financement n’ont pas été arrêtés au-delà du budget actuel.	Recenser et réduire les obstacles à l’accès des collectivités locales aux financements concernés et prendre des mesures de renforcement des capacités pour faire en sorte que les régions à la traîne puissent faire usage des fonds disponibles. Simplifier les formalités administratives concernant les financements mis à la disposition des collectivités locales. Évaluer les besoins de financement à plus longue échéance, conformément au calendrier des missions. Veiller à ce que les accords de décentralisation n’entraînent pas de fragmentation administrative en définissant clairement les responsabilités au sein des différents niveaux de l’administration et entre eux.
La Banque britannique d’investissement dans les infrastructures (UK Infrastructure Bank, UKIB) a été créée à l’été 2021, mais ne pourra que partiellement compenser la perte d’accès à la Banque européenne d’investissement (BEI).	Développer les stratégies d’investissement existantes et définir des objectifs à moyen terme pour l’UKIB, en particulier en ce qui concerne la transition verte, de façon à fournir des orientations aux marchés.
L’investissement des entreprises manque de dynamisme, du fait des incertitudes liées au Brexit et à la pandémie, ce qui contribue à la faiblesse des gains de productivité.	Veiller à assurer à long terme la transparence de l’action publique et la continuité des programmes des pouvoirs publics de façon à réduire les incertitudes pour les entreprises.
La transition vers la neutralité en gaz à effet de serre va créer de nouvelles perspectives d’emploi et nécessitera des compétences nouvelles. Venant s’ajouter aux pénuries existantes, la hausse rapide de la demande de compétences nécessite une reconversion des travailleurs sortant du marché du travail et un relèvement de leurs qualifications.	Utiliser des outils statistiques pour cibler la formation sur les travailleurs peu qualifiés touchés par la transformation numérique et la transition verte, de façon à renforcer leurs compétences dans la perspective de nouveaux emplois. Veiller à ce que les possibilités de formation offertes aux adultes soient de bonne qualité et répondent aux besoins de compétences identifiés. Intensifier les efforts d’orientation et de conseil pour améliorer le ciblage si nécessaire. Garder la flexibilité nécessaire pour ajuster la conception ou le contenu des programmes nouvellement mis en place, comme le programme pour l’emploi Kickstart.
Des compétences fondamentales transversales et solides seront indispensables pour l’avenir du travail. Si, au Royaume-Uni, les jeunes de 15 ans obtiennent des résultats supérieurs à la moyenne de l’OCDE pour des élèves du même âge, des écarts de performance très marqués subsistent entre établissements et entre élèves issus de milieux socioéconomiques différents. Les entreprises utilisent souvent le système d’apprentissage pour améliorer les qualifications de leurs salariés plutôt que pour recruter et former de nouveaux travailleurs. Ces pratiques ont pour effet de réduire les possibilités d’apprentissage offertes aux jeunes en transition vers l’emploi.	Utiliser de manière ciblée les ressources supplémentaires pour promouvoir la plus haute qualité d’enseignement dans les établissements scolaires des zones les plus défavorisées. Suivre les incitations découlant de la taxe d’apprentissage et veiller à ce que les postes d’apprentissage soient occupés par des travailleurs peu qualifiés et des jeunes ayant quitté prématurément le système scolaire.
Les femmes ont un niveau d’instruction élevé, mais leurs compétences ne sont pas pleinement utilisées sur le marché du travail et les inégalités de revenu persistent. Les femmes ajustent leurs horaires de travail pour assumer des responsabilités familiales. Les taux de rémunération des congés parentaux sont faibles, si bien que les pères sont moins incités à prendre ces congés. L’utilisation du congé parental ne fait pas l’objet d’une collecte systématique de données.	Augmenter les financements afin de réduire le coût des structures d’accueil de jeunes enfants de bonne qualité, en particulier pour les moins de 2 ans, en donnant la priorité aux ménages modestes. Relever le plafond de l’allocation de paternité et la lier aux revenus du père. Améliorer la collecte de données sur l’utilisation du congé parental afin de pouvoir évaluer l’efficacité des politiques actuelles du point de vue de la réduction des inégalités femmes-hommes.
Selon le rapport de suivi additionnel d’octobre 2021 adopté par le Groupe de travail de l’OCDE sur la corruption dans le cadre de transactions commerciales internationales, le Royaume-Uni a encore bien progressé pour mettre en œuvre les recommandations qui lui avaient été adressées en 2017 dans le cadre de son évaluation de Phase 4. Il convient toutefois d’aller encore plus loin pour lutter contre la corruption transnationale.	Veiller à ce que les autorités répressives soient dotées de ressources suffisantes, clarifier certains aspects du régime de responsabilité des entreprises en matière de corruption transnationale, et renforcer les mesures visant à garantir que les poursuites ne sont pas influencées par des considérations d’intérêt économique national, les effets possibles sur les relations avec un autre État ou l’identité des personnes physiques ou morales en cause.
Bien que les niveaux de corruption soient faibles à l’aune des indicateurs internationaux, la confiance dans les pouvoirs publics britanniques a diminué.	Donner davantage de pouvoirs au Conseiller indépendant (Independent Adviser) en lui permettant d’ouvrir des enquêtes et de se prononcer sur les cas de violations du Code ministériel.

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