La pêche illégale, non déclarée et non réglementée (INN) fait peser sur les activités halieutiques et les collectivités qui en dépendent une menace grave qui entrave le développement d’une économie maritime durable. Pour y mettre un terme, il faut bloquer l’accès de ceux qui la pratiquent et des produits qu'ils prélèvent aux eaux et aux marchés à l’échelle mondiale. Fondé sur une enquête conduite en 2019, le présent chapitre s’intéresse aux politiques que les pays et les économies mènent contre la pêche INN et vise à indiquer dans quelle mesure les meilleures pratiques internationalement reconnues dans certains des domaines les plus importants de l’intervention publique contre la pêche INN ont été adoptées. Il met en évidence les failles de la réglementation et de l’action publique auxquelles il faut remédier et apporte des informations sur les mesures concrètes qui pourraient être adaptées et reproduites d’un pays ou économie à l’autre.
Examen de l’OCDE des pêcheries 2020
3. Lutte contre la pêche illégale, non déclarée et non réglementée
Abstract
Principales recommandations
Afin de conforter les progrès accomplis récemment dans la lutte contre la pêche INN grâce à une réglementation plus stricte, à un suivi et un contrôle plus rigoureux et à une coopération internationale plus intense, des mesures supplémentaires doivent être prises de manière à bloquer résolument l’accès de ceux qui pratiquent la pêche INN et des produits qu'ils prélèvent aux eaux et aux marchés à l’échelle mondiale.
Il conviendrait d’assurer la transparence totale des procédures d’immatriculation et d’autorisation pour faciliter la coopération entre pays, entre administrations et entre acteurs concernés, de façon à ce qu’ils puissent unir leurs efforts pour mieux surveiller les activités INN. Les pays du G7 et du G20, qui ont exprimé l’ambition commune de faire reculer la pêche INN aux conférences de Charlevoix (2018) et Osaka (2019), pourraient montrer la voie en publiant leurs registres de navires, leurs listes des bateaux autorisés, et leurs listes de bateaux dont il est avéré qu’ils pratiquent la pêche INN. Les résultats de l’enquête menée pour établir ce chapitre montrent que seul un pays ou économie interrogé sur cinq publie en bonne et due forme la liste des navires dont les activités INN sont connues, tandis que plus de la moitié ne publient pas la liste des navires qu’ils autorisent à avoir des activités liées à la pêche en haute mer.
Il conviendrait de mettre en place et d’harmoniser, dans la procédure d’immatriculation, la délivrance d’un identifiant unique des navires, en s’appuyant sur les numéros de l’Organisation maritime internationale (OMI) lorsque c’est possible. Un quart des pays et économies interrogés ont indiqué qu’ils n’exigeaient pas le numéro OMI pour immatriculer les navires de pêche et un tiers ne le demandent pas pour immatriculer des navires ayant des activités liées à la pêche.
Les réglementations relatives aux transbordements (dans le cadre desquels des captures sont transférées de bateaux de pêche sur des navires frigorifiques plus grands qui les emportent ensuite au port pendant que les bateaux de pêche poursuivent leur activité) devraient être plus strictes et des ressources devraient être allouées à la police des pêches et au suivi. Ces mesures sont nécessaires pour que les produits de la pêche INN ne puissent pas entrer sans être repérés dans la chaîne de valeur. L’observation des faits indique que la réglementation des transbordements n’est pas à la hauteur de celle de la pêche. De meilleures définitions et réglementations des autres « activités liées à la pêche », comme le transfert de carburant, de vivres et de membres d’équipage de bateaux cargo vers les navires de pêche, amélioreraient aussi le contrôle des flottes.
Il serait souhaitable d’identifier et de promouvoir les meilleures pratiques pour collecter des informations sur les entités qui ont la maîtrise des activités des navires et en bénéficient (c’est‑à‑dire les « propriétaires réels » des navires). En effet, beaucoup de pays et économies disposent d’un cadre juridique pour ce faire, mais font état de difficultés pratiques à la mise en œuvre.
L’adoption de mesures commerciales devrait être encouragée à l’échelle internationale de manière à améliorer la traçabilité des produits au sein des filières. Cela concourrait à bloquer l’accès des opérateurs qui pratiquent la pêche INN aux marchés, aux politiques de soutien et aux services à la pêche. Un tiers des pays et économies interrogés pour établir ce chapitre ont indiqué qu’ils n’avaient pas adopté de dispositions légales pour restreindre le soutien apporté aux acteurs reconnus coupables d’activités INN ou qu’ils rencontraient des difficultés dans leur mise en œuvre. Les négociations sur les subventions à la pêche en cours à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) offrent une occasion unique d’interdire les subventions qui favorisent les activités INN.
Il conviendrait de mesurer l’efficacité des actions menées par les pays contre la pêche INN, de façon à définir plus précisément les priorités et à stimuler la poursuite des réformes en cours.
3.1. Suivre les progrès et définir les réformes prioritaires en vue d’éliminer la pêche INN
Contrecarrer et éliminer la pêche INN : une ambition commune
La pêche illégale, non déclarée et non réglementée (INN) fait peser une menace grave sur les activités halieutiques et les collectivités qui en sont tributaires, l’écosystème marin et la société (Agnew et al., 2009[1] ; Sumaila et al., 2020[2] ; Konar et al., 2019[3]). La pression qu’elle exerce sur les stocks cause du tort aux pêcheurs respectueux du droit du fait qu’elle leur livre une concurrence déloyale, ce qui ampute leur rentabilité et réduit les possibilités d'emploi dans toute la filière. Elle peut aussi rejaillir sur les revenus d’autres activités dépendantes des ressources halieutiques, comme le tourisme lié à la pêche de loisir ou à l’observation de la vie marine. En outre, lorsqu’elle supplante les activités légales, la pêche INN prive les pays de recettes fiscales (Galaz et al., 2018[4] ; Sumaila et al., 2020[2]).
La pêche INN amoindrit en outre la capacité des pouvoirs publics à administrer les pêches de façon durable en créant une pression de pêche supplémentaire difficile à mesurer et à prendre en compte dans la détermination des limites de capture (Österblom, 2014[5]). Elle détériore les écosystèmes marins et les stocks lorsqu'elle recourt à des techniques dommageables et qu’elle vise des espèces menacées protégées. En portant atteinte à la durabilité des ressources et des écosystèmes, elle risque aussi d’aggraver les répercussions du changement climatique sur les stocks, tout particulièrement sous les tropiques (Gaines et al., 2018[6] ; Gaines et al., 2019[7] ; Pörtner et al., 2019[8]).
Enfin, la pêche INN met en péril tous les avantages que la société peut retirer d’une activité halieutique saine et résiliente, notamment sa contribution à la sécurité alimentaire mondiale aujourd’hui et demain (Costello et al., 2020[9]). Dans les pays et les collectivités qui sont tributaires des produits de la mer locaux, elle menace la sécurité alimentaire en détournant le poisson des marchés locaux. Qui plus est, les produits alimentaires illégaux qui ne sont pas manutentionnés, contrôlés et étiquetés correctement exposent les consommateurs à des risques sanitaires (Reilly, 2018[10])1. Les navires et les opérateurs pratiquant la pêche INN participent parfois à des faits de délinquance transnationale, comme les atteintes aux droits de l’homme, la contrebande de drogue ou d’armes, la corruption et la fraude fiscale2 (Witbooi et al., 2020[11] ; UNODC, 2011[12] ; Urbina, 2019[13] ; Tickler et al., 2018[14] ; Telesetsky, 2014[15] ; Sumaila et Bawumia, 2014[16]). De plus, dans certaines parties du monde, la pêche INN exacerbe les conflits dus à la rareté des ressources et à des revendications territoriales maritimes (Widjaja et al., 2019[17] ; Spijkers et al., 2019[18]).
C’est pourquoi la pêche INN est désormais au cœur de la gestion des pêches et, compte tenu de sa nature transfrontière, constitue aujourd’hui un enjeu majeur de la coopération internationale (High Seas Task Force, 2006[19] ; Global Ocean Commission, 2014[20]). Il ressort de la littératures que des gains rapides, notables et durables sont en jeu (Costello et al., 2020[9] ; World Bank, 2017[21]) et que les mesures nécessaires à éradiquer la pêche INN sont souvent plus acceptables pour les collectivités vivant de la pêche et le secteur halieutique que les restrictions des activités de pêche en général (Cabral et al., 2018[22]).
Le rapport de l’OCDE intitulé Closing gaps in national regulations against IUU fishing (Hutniczak, Delpeuch et Leroy, 2019[23]) a montré qu’entre 2005 et 2016, les pays avaient fait des progrès notables dans l’adoption et la mise en œuvre des meilleures pratiques contre la pêche INN, conformément aux dispositions des instruments élaborés par l’Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO). Ces instruments comprennent le Plan d’action international visant à prévenir, contrecarrer et éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (PAI‑INDNR, 2001) (FAO, 2001[24]), l’Accord relatif aux mesures du ressort de l’État du port (PSMA, 2016) (FAO, 2009[25]) et les Directives d’application volontaire relatives aux programmes de documentation des prises (VGCDS) (FAO, 2017[26]).
L’efficacité de récentes réformes de la lutte contre la pêche INN a été démontrée dans des contextes locaux et régionaux (Cabral et al., 2018[22]). On en sait moins à propos de leur effet global sur l’incidence de la pêche INN à l’échelle mondiale3. En tout état de cause, à mesure que nous approchons de la fin 2020, date butoir de la réalisation de l’Objectif de développement durable (ODD) n° 14, qui vise à mettre un terme à la pêche INN, cette pratique continue de limiter le développement d’une économie maritime durable (Widjaja et al., 2019[17]).
Déterminer sur quoi la réforme doit porter
Souvent, la pêche INN est pratiquée dans les zones où la réglementation et sa mise en œuvre sont moins strictes, voire inexistantes, et s’adapte aux évolutions de la réglementation et des techniques de surveillance (OECD, 2005[27]). Afin que les progrès obtenus à ce jour dans la lutte contre cette pratique portent leurs fruits, c’est donc collectivement qu’il faudra mener les prochaines actions nécessaires pour fermer les eaux à ceux qui s’engagent dans la pêche INN et les marchés à leurs produits, et ce à l’échelle mondiale. Cela requiert de la communauté internationale qu’elle déploie des efforts sur le long terme, avec l’appui des collectivités concernées, du secteur et des organisations non gouvernementales (ONG), pour favoriser une action concertée, notamment dans les domaines qui ont une incidence sur la concurrence entre pays. Les négociations en cours à l’Organisation mondiale du commerce (OMC), qui visent à obtenir un accord sur des disciplines interdisant les subventions qui favorisent la pêche INN sont à cet égard de la plus haute importance. Principal mécanisme de coopération entre pays de pêche et États côtiers, les organisations régionales de gestion des pêches (ORGP) ont un rôle déterminant à jouer pour assurer la durabilité de l’activité halieutique dans le monde (encadré 3.1).
Il est fondamental d’évaluer régulièrement les réglementations et politiques adoptées par différents pays et économies au regard des meilleures pratiques de lutte contre la pêche INN, en vue de généraliser l’adoption de ces dernières à mesure qu’elles évoluent. Pour remporter la bataille contre les opérateurs qui pratiquent la pêche INN, les autorités auront besoin de mettre en évidence les failles de la réglementation et de l’action publique auxquelles il faut remédier, de partager des informations sur les mesures et technologies efficaces qui peuvent être adaptées et reproduites dans différents pays, et de coopérer pour faciliter les transferts de technologies et le renforcement des capacités (Widjaja et al., 2019[17])4.
Le présent chapitre vise à aider à atteindre ces objectifs en revisitant et en actualisant l’analyse présentée dans Hutniczak, Delpeuch et Leroy (2019[23])5. Il réévalue les progrès accomplis par les pays et économies à partir d’une enquête réalisée en 2019 et à la lumière des meilleures pratiques reconnues internationalement les plus récentes. Ce faisant, il couvre les domaines d’intervention les plus importants des pouvoirs publics en matière de lutte contre la pêche INN :
Immatriculation des navires, au moyen de laquelle les pays recueillent et publient des informations sur les bateaux opérant dans leur zone économique exclusive (ZEE) ou battant leur pavillon.
Autorisation d’activité dans la ZEE, au moyen de laquelle les pays, en tant qu’États côtiers, réglementent la pêche et les activités qui lui sont liées dans leur ZEE.
Autorisation d’activité hors de la ZEE, au moyen de laquelle les pays, en tant qu’États du pavillon, réglementent les activités des navires battant leur pavillon dans les zones au-delà de la juridiction nationale (ZADJN, c’est‑à‑dire en haute mer) et dans les ZEE étrangères.
Mesures du ressort de l’État du port, au moyen desquelles les pays surveillent et contrôlent l’accès aux ports et les activités qui s’y déroulent.
Mesures commerciales, au moyen desquelles les pays réglementent l’entrée des produits sur leurs marchés et leur circulation dans la chaîne d’approvisionnement, et découragent la pêche INN sur le plan économique.
Coopération internationale, au moyen de laquelle les pays partagent des informations à l’échelle régionale et mondiale, et prennent part à des activités communes contre la pêche INN.
Dans chacun de ces domaines, l’enquête visait à obtenir des informations sur les cadres juridiques et d’action mis en place pour décourager, repérer et punir la pêche INN, et sur leur degré de mise en œuvre (Tableau d’annexe 3.A.1)6. Au total, 33 pays et économies ont participé, à savoir 26 membres de l’OCDE ainsi que l’Argentine, la République populaire de Chine (ci-après la « Chine »), le Costa Rica, l’Indonésie, le Taipei chinois, la Thaïlande et le Viet Nam (regroupés sous l’appellation « économies émergentes »).
Pour dégager des tendances et des profils de performance, on a noté les réponses sur une échelle de 0 à 1, les notes les plus hautes correspondant aux degrés les plus élevés d’adoption et de mise en œuvre de la réglementation et des mesures considérées. La note 0 indique qu’il n’existe pas de réglementation ; 0.2 qu’il en existe une mais qu’elle n’est pas mise en œuvre ; 0.5 que la réglementation est partiellement mise en œuvre ; et 1 que la mise en œuvre est complète7. On a ensuite agrégé ces notes pour construire six indicateurs, au niveau des domaines les plus importants d’intervention des pouvoirs publics en matière de lutte contre la pêche INN, puis les moyennes de tous les pays, des membres de l’OCDE et des économies émergentes ont été calculées (Graphique 3.1)8. L’enquête comprenant une série de questions déjà posées aux pays et économies participant aux travaux du Comité des pêcheries (COFI) de l’OCDE en 2006 (sur la situation en 2005) et en 2017 (sur la situation en 2016), des indices de progrès sont aussi présentés en ce qui concerne les points sur lesquels on dispose de données à comparer9.
Encadré 3.1. Rôle des ORGP dans la lutte contre la pêche INN et impact du COVID‑19
Les organisations régionales de gestion des pêches (ORGP) peuvent prendre un certain nombre de mesures pour empêcher la pêche illégale, non déclarée et non réglementée (INN) dans les zones ou les pêches qu’elles gèrent. Elles peuvent notamment publier la liste des navires autorisés à pêcher dans leur périmètre et des navires qui pratiquent la pêche INN ; promouvoir l’adoption de systèmes de déclaration des captures et de l’activité, et de dispositifs de documentation des captures et des transactions commerciales ; imposer des embargos sur les échanges de produits de la mer à l’encontre des pays fautifs ; prescrire ou conduire des programmes d’observation à bord, ainsi que des inspections en mer et dans les ports ; imposer des normes minimales aux procédures d’immatriculation et d’autorisation, de même qu’aux contrôles par l’État du port ; et établir des dispositions visant à exclure les États qui accordent leur pavillon à des navires participant à des activités illégales, ou à réduire les avantages qu’ils retirent de leur statut de membre (OECD, 2005[27]). Il est indiqué dans Hutniczak, Delpeuch et Leroy (2019[28]) que des mesures de préservation et de gestion prises récemment par des ORGP obligent leurs membres à adopter des normes minimales plus complètes de suivi, contrôle et surveillance (SCS), ainsi que des mécanismes plus rigoureux pour établir les listes de navires pratiquant la pêche INN. Cette étude montre que la plupart des ORGP vérifient plus régulièrement et de façon plus transparente que leurs membres respectent leurs obligations, et qu’elles coopèrent mieux et échangent davantage d’informations.
Cependant, il ressort aussi du rapport que de fortes disparités persistent entre ORGP pour ce qui est de la mise en œuvre des meilleures pratiques de lutte contre la pêche INN, ce qui indique que certaines peuvent encore progresser en s’inspirant de celles qui obtiennent les meilleurs résultats. En outre, le rapport signale aussi la nécessité d’améliorer la gouvernance des ORGP de manière à faciliter les prises de décisions (chapitre 5).
Répercussions de la pandémie de COVID‑19
Entre autres restrictions adoptées face à la pandémie de COVID‑19, la limitation des déplacements rend plus difficiles la présence d’observateurs à bord des navires, les inspections en mer et d’autres formes de surveillance des pêches gérées par plusieurs pays. Par conséquent, l’obligation d'embarquer des observateurs a été levée par plusieurs ORGP, ce qui peut multiplier les possibilités d’activité INN dans certaines pêcheries. Nombreux sont ceux qui, dans les secrétariats des ORGP, s’attendent à ce que l’assouplissement de la surveillance se traduise par un accroissement des prélèvements INN, mais, à l’heure actuelle, on en ignore l’ampleur et la localisation. Les répercussions de la pandémie seront fonction du type et de la rigueur des obligations d’observation qui ont été levées, ainsi que de la réaction des pêcheurs à l’évolution des prix et des coûts due à la crise. Par exemple, la suspension de l’activité des observateurs qui surveillaient la pêche thonière industrielle à la senne dans le Pacifique, très rentable, pourrait avoir un impact notable sur les activités INN.
La pandémie se poursuivant, il va devenir urgent de trouver le moyen de redémarrer les programmes internationaux d’observation et de ramener la surveillance aux niveaux convenus. Par ailleurs, tant que la présence physique d’observateurs à bord est réduite, le rôle des pays dans la prévention de la pêche INN par d’autres moyens (par exemple en lui fermant l’accès aux marchés des produits de la mer et en prenant des mesures commerciales ou du ressort de l'État du port, par exemple) prend de l’importance. À plus long terme, les opérations de suivi des ORGP pourraient être plus opportunes et plus efficaces si la capacité de suivi et de contrôle en temps réel des activités en mer et dans les ports était accrue (moyennant l’accélération du déploiement des techniques de télédétection, par exemple) et si la collecte de données entre régions était harmonisée (moyennant des programmes d’observation et de la recherche scientifique, notamment). Dans la mesure où, souvent, les autorités ne sont pas à même d’appliquer les techniques de détection à distance au SCS, le partage de données relatives aux activités en haute mer entre celles qui ont cette capacité et celles qui ne l’ont pas pourrait également être bénéfique au suivi de la pêche INN.
3.2. Éléments à retenir
Globalement, il ressort des informations compilées qu’en moyenne, l’adoption des meilleures pratiques atteint son niveau le plus élevé dans les domaines des mesures du ressort de l'État du port (la note moyenne de tous les répondants étant de 0.83), et de l’immatriculation des navires et de l’autorisation d’activité dans la ZEE (avec des notes moyenne de 0.81 dans les deux cas) (graphique 3.1). À l’autre extrémité du spectre, les mesures commerciales sont les moins utilisées chez l’ensemble des répondants (avec une note moyenne de 0.64). Par exemple, seuls 55 % des répondants mettent pleinement en œuvre des restrictions à l’encontre des importations en provenance de pays où la lutte contre la pêche INN est notoirement insuffisante. Un répondant sur trois seulement dispose d’un cadre légal imposant aux autorités fiscales de coopérer et d’échanger des informations avec celles qui sont chargées de la pêche pour faciliter l’identification des propriétaires réels des navires ayant des activités INN, et un sur six seulement le met en œuvre pleinement.
Néanmoins, des progrès ont été faits depuis 2005 dans tous les domaines de l’intervention publique contre la pêche INN. C’est dans le domaine des mesures du ressort de l'État du port qu’ils sont les plus notables : peu employées en 2005, elles ont obtenu la moyenne de tous les répondants la plus élevée en 2018 (section 3.4). Des avancées importantes ont aussi été obtenues en ce qui concerne plusieurs mesures commerciales. En particulier, en 2016 comme en 2019, tous les répondants ont indiqué qu’ils pouvaient refuser à leur frontière des produits provenant de la pêche INN, alors que seuls 38 % d’entre eux étaient à même de le faire en 2005.
Les procédures d’immatriculation et d’autorisation faisaient déjà l’objet d’une adoption assez large des meilleures pratiques 2005. Toutefois, la mise en œuvre de plusieurs mesures a encore progressé. Par exemple, alors que seuls 36 % des répondants interdisaient l’immatriculation parallèle des navires dans plusieurs pays en 2005, ils étaient 93 % à le faire en 2018.
Le graphique 3.1 fait état d’une forte variation des notes entre pays et économies, ce qui indique que certains mettent en œuvre pleinement toutes les mesures prises en compte dans certains indicateurs, tandis que d’autres n’en mettent en œuvre que très peu10. Il semble donc possible de s’inspirer davantage encore les uns des autres et de renforcer la coopération bilatérale entre les pays et économies en première ligne dans la lutte contre la pêche INN et ceux qui ont besoin d’étoffer leur arsenal réglementaire.
Les informations collectées montrent aussi qu’une attention particulière devrait être accordée à l’amélioration de la transparence et de la coopération dans tous les domaines, y compris ceux dans lesquels la note générale est élevée. Par exemple, seuls 19 % des répondants mettent en œuvre pleinement des dispositions légales imposant la publication des listes de navires dont il est avéré qu’ils pratiquent la pêche INN et environ 40 % ne publient toujours pas la liste nationale de leurs navires autorisés à pêcher dans leur ZEE.
Graphique 3.1. Adoption des meilleures mesures et pratiques contre la pêche INN, 2018
La note de chaque indicateur va de 0 à 1, la plus haute correspondant au degré le plus élevé d’adoption et de mise en œuvre des mesures prises en compte dans l’indicateur
Note : la méthode employée pour calculer ces indicateurs est décrite à l’annexe 3.A.
Les informations recueillies donnent à penser que la supervision et la réglementation des transbordements (dans le cadre desquels des captures sont transférées de bateaux de pêche sur des navires frigorifiques plus grands qui les emportent ensuite au port pendant que les bateaux de pêche poursuivent leur activité) sont beaucoup moins élaborées que celles des activités de pêches elles‑mêmes. Étant donné que les transbordements ont pris une ampleur considérable (Widjaja et al., 2019[17]), il est crucial de renforcer les procédures d’immatriculation et d’autorisation qui leur sont spécifiques afin d’éviter que des opérateurs sans scrupules ne les utilisent pour faire entrer leurs produits dans la chaîne de valeur.
3.3. Faire en sorte que les procédures d’immatriculation et d’autorisation soient plus complètes et tout à fait transparentes
Il est essentiel de publier des informations détaillées sur les navires pour lutter contre la pêche INN
Pour réguler les pêches, les pouvoirs publics interviennent dans trois domaines principaux avant qu’un navire ne commence réellement à opérer. Tout d’abord, le bateau doit être immatriculé, des informations à son sujet sont collectés, et un pavillon lui est attribué. Cela lui permet de se déplacer sur le globe et suppose qu’il est soumis aux lois de l'État de son pavillon. Plus les informations requises au cours de la procédure d’immatriculation sont détaillées et vérifiées, plus il est facile de surveiller les activités du navire et d’empêcher ou de sanctionner les activités illégales.
Le navire a ensuite besoin d’autorisations pour opérer. Les États côtiers peuvent délivrer des autorisations d’activité dans leur zone économique exclusive (ZEE) aussi bien à leurs bateaux qu’à des bateaux étrangers11. En outre, les navires ont en général besoin d’une autorisation de l'État de leur pavillon pour opérer dans les ZADJN et dans les ZEE de pays étrangers.
Les régimes d’autorisation sont essentiels pour aider les États côtiers à combattre la pêche INN et assurer une gestion durable des ressources dans leur ZEE, car ils permettent de maîtriser la taille totale de la flotte et la distribution de son activité entre zones de pêche, saisons et espèces visées, ainsi que les engins qui peuvent être utilisés. Lorsqu’ils sont bien conçus, ils concourent à limiter la surcapacité et les incitations à pêcher au‑delà de limites viables. Ils apportent aussi des informations déterminantes sur la capacité de pêche existante, ce qui permet de mieux estimer les besoins de SCS, de même que les répercussions de la pression de pêche exercée sur les ressources et les écosystèmes dans les eaux du pays.
Pour les États du pavillon, les régimes d’autorisation sont fondamentaux dans le sens où la réglementation des activités de leurs navires dans les ZADJN et les ZEE d’autres pays est essentielle pour faire en sorte que leur comportement en dehors de la ZEE est responsable, même lorsque la réglementation, le SCS et la gouvernance y sont plus faibles. Pour s’assurer que les navires opèrent d’une manière et dans les zones conformes aux autorisations qui leur ont été délivrées, les autorités ont besoin de recueillir des informations sur leurs activités. La lutte contre la pêche INN requiert donc que les régimes d’autorisation prévoient que les navires fournissent des informations complètes en temps voulu.
Les procédures d’immatriculation et d’autorisation sont plus systématiques, mais la recherche des opérateurs qui pratiquent la pêche INN nécessite des informations encore plus transparentes
Immatriculation
Dans l’ensemble, les pays et économies interrogés immatriculent les navires de façon plus systématique qu’il y a quinze ans, et la délivrance d’autorisations d’activité de pêche y est soumise à des réglementations plus strictes (Hutniczak, Delpeuch et Leroy, 2019[23])12.
En 2018, tous les répondants demandaient aux bateaux de pêche d’être immatriculés (alors que 57 % seulement du sous‑ensemble de pays et économies interrogés en 2005 et 2018 le faisaient en 2005). L’étendue des informations recueillies lors de l’immatriculation s’est accrue : tous les répondants demandaient des renseignements sur les caractéristiques des navires13 et des précisions sur les personnes physiques ou morales au nom desquelles ils sont immatriculés. De plus, tous, sauf le Costa Rica, demandaient aussi des informations concernant les personnes physiques ou morales responsables de la conduite des activités du navire.
Les procédures d’immatriculation pourraient être encore plus utiles à la recherche des activités illégales si les autorités s’intéressaient au passé des navires, au-delà de l’historique des propriétaires et exploitants. La prochaine bonne pratique à généraliser en matière d'immatriculation est désormais l’utilisation d’un identifiant unique du navire (IUN), et la collecte d’informations sur les bénéficiaires réels des activités des bateaux, c’est‑à‑dire les personnes physiques qui en décident et en tirent profit en définitive. Attribuer aux navires un identifiant unique, vérifié et permanent comme le numéro OMI, facilite le SCS en supprimant les cas où ils changent de pavillon ou de nom afin d’échapper à la surveillance mondiale ou pour être immatriculés rapidement dans une autre juridiction lorsque leurs activités illégales ont été découvertes (Environmental Justice Foundation (EJF), 2013[31]). Cependant, en 2018, un quart des répondants n’exigeaient pas le numéro OMI pour immatriculer les navires de pêche et un tiers ne le demandaient pas pour immatriculer des navires ayant des activités liées à la pêche.
Il est essentiel de posséder des informations sur les bénéficiaires réels des activités des navires de manière à sanctionner ceux qui, en fin de compte, tirent profit, des activités criminelles et à modifier le rapport entre les risques qu’ils courent et les bénéfices qu’ils peuvent espérer (Hutniczak, Delpeuch et Leroy, 2019[23] ; FATF/OECD, 2014[32]). Néanmoins, il est difficile aux autorités de disposer d’informations sur les bénéficiaires réels des activités de pêche du fait de la complexité et de la dimension multijuridictionnelle des montages juridiques qui, souvent, caractérisent le secteur de la pêche. En partie pour cette raison, seuls 64 % des répondants indiquent qu’ils demandent des informations sur les bénéficiaires réels dans le cadre de l’immatriculation des bateaux de pêche, et moins de la moitié qu’ils le font dans le cas des bateaux qui ont des activités liées à la pêche.
Autorisation
De manière générale, les meilleures pratiques en matière de régimes d’autorisation sont bien suivies et des progrès ont été faits depuis 2005 et 2016. En tant qu’États côtiers, tous les répondants exigent légalement que les bateaux étrangers et nationaux pêchant dans leur ZEE demandent une autorisation et ils subordonnent tous l’obtention et la conservation de l’autorisation à la déclaration des captures. De la sorte, la traçabilité des produits est accrue et il est plus difficile de débarquer des prises illégales, comme par exemple des poissons provenant d’aires marines protégées, capturés en excédent des quotas autorisés ou appartenant à des espèces protégées. En outre, la plupart des répondants ne délivrent une autorisation qu’aux navires qui rendent compte de leur position au moyen du système de surveillance des navires par satellite (VMS). Cette précaution permet de vérifier qu’un bateau n’est pas en train de pêcher dans une zone interdite et de repérer des indices suspects, par exemple une vitesse incompatible avec l’engin déclaré, indiquant qu’un autre engin est utilisé frauduleusement. Tous les répondants ont signalé que l’utilisation du VMS était obligatoire sur les navires de pêche, sauf le Viet Nam (la Colombie l’imposant à ses bateaux, mais pas aux navires étrangers).
En tant qu’États du pavillon, tous les répondants permettant à leurs navires de pêcher légalement dans les ZADJN leur demandent d’obtenir une autorisation spécifique pour ce faire (seulement 86 % des pays interrogés en 2019 et 2006 le réclamaient en 2005). À l’exception de la Thaïlande et du Viet Nam, tous les répondants peuvent retirer leur autorisation de pêcher dans les ZADJN aux navires dont il est avéré qu’ils ont des activités INN. La réglementation de l’accès aux ZEE étrangères en vertu d'accords bilatéraux ou de contrats d’affrètement a aussi été améliorée. En 2018, tous les États membres de l’Union européenne interrogés ont indiqué qu’ils appliquaient une réglementation de cette nature et qu’ils publiaient les listes des navires autorisés à pêcher dans des ZEE étrangères dans la base de données « Who fishes far »14.
Des progrès sont cependant nécessaires en ce qui concerne la participation à des programmes d’observation embarquée, qui permettent à des experts indépendants employés (ou mandatés) par les pouvoirs publics de surveiller les activités des navires afin de veiller à ce qu’ils respectent les réglementations. Ces programmes permettent d’en apprendre davantage sur les opérations des navires en mer, par exemple sur les lieux où ils pêchent, les espèces qu’ils capturent et les moyens avec lesquels ils les capturent (par exemple en utilisant – ou non – des dispositifs de concentration de poissons), les activités de transbordement et les prises accessoires et captures rejetées. Dans environ un pays répondant sur cinq, il n’existe pas encore de réglementation rendant obligatoires les programmes d’observation embarquée.
Il est urgent d’aligner les procédures applicables aux navires ayant des activités liées à la pêche sur celles qui s’appliquent aux bateaux de pêche
Les transbordements de captures depuis des bateaux de pêche vers des navires frigorifiques plus grands se généralisent (Global Fishing Watch, 2017[33]). Ils peuvent faciliter l’acheminement des prises jusqu’aux ports et en réduire le coût, tout en permettant aux bateaux de pêche de poursuivre leur activité sans avoir à retourner au port pour débaquer leurs captures. Cette pratique se répand en particulier dans les pêches en haute mer. Dans ce cadre, certaines des opérations qui ont normalement lieu au port se déroulent en mer et leur contrôle requiert des procédures spécifiques pour éviter que des captures INN et non INN ne soient mélangées en amont du débarquement et que la traçabilité dans la chaîne d’approvisionnement ne soit encore plus compliquée. Le suivi des transbordements est également essentiel à une estimation efficace de la pression de pêche, car ils permettent aux bateaux de rester plus longtemps en mer et d’exercer un effort continu. Il peut aussi aider à identifier les navires qui restent en mer en permanence et échappent ainsi aux inspections dans les ports. Enfin, l’absence de suivi des transbordements crée un angle mort propice à toute sorte de trafics et d’activités criminelles (UNODC, 2011[12] ; Witbooi et al., 2020[11]).
Des progrès ont été obtenus depuis 2005, mais les procédures d’immatriculation et d’autorisation demeurent moins strictes dans le cas des activités liées à la pêche que dans celui de la pêche elle‑même (Graphique 3.2). Les avancées sont modestes depuis 2016, date à laquelle la question a été soulevée dans Hutniczak, Delpeuch and Leroy (2019[23]). Par exemple, si tous les répondants accordent des autorisations de pêcher dans leur ZEE sous réserve de déclaration des captures, plus de 20 % ne demandent pas à leurs navires ayant des activités liées à la pêche dans leur ZEE de notifier les transbordements de poisson. La réglementation des activités liées à la pêche en dehors des ZEE est encore plus accommodante, puisqu’un cinquième des répondants permettent aux navires d’exercer ces activités dans les ZADJN sans aucune autorisation (plus de la moitié des répondants aux enquêtes précédentes n’exigeaient pas d’autorisation en 2005). Le Costa Rica, la France et le Viet Nam ont indiqué que leur supervision des activités liées à la pêche était minimum, voire inexistante.
Plus généralement, si la réglementation des activités liées à la pêche est plus clémente, c’est peut‑être parce qu’il est difficile de définir ces activités et de mettre en place un cadre réglementaire approprié. Le transbordement de poisson d’un bateau de pêche sur un navire frigorifique, qui nécessite que les captures soient déplacées physiquement, en est un exemple classique. Cependant, les transferts de carburant, de vivres et de membres d’équipage de bateaux cargo sur des navires de pêche sont souvent inscrits dans cette catégorie d’activités, même si les besoins en matière de réglementation peuvent être différents. Des réflexions internationales visant à préciser les enjeux et à mettre en évidence les meilleures pratiques dans ce domaine concourraient à améliorer la réglementation, le suivi et le contrôle des activités en question.
Graphique 3.2. Exemples d’écart entre la réglementation des activités liées à la pêche et celle de la pêche, 2018
Il faut accroître la transparence pour améliorer le contrôle
Le renforcement de la transparence est manifestement au premier plan des améliorations qu’il importe d’apporter aux systèmes d’immatriculation et d’autorisation. Dans plusieurs pays et économies, les informations sur les navires immatriculés autorisés ne sont toujours pas publiées (Graphique 3.3). Ainsi, seule une poignée de répondants ont indiqué qu’ils publiaient la liste des bateaux étrangers autorisés à pêcher et à exercer des activités liées à la pêche dans leur ZEE. De plus, un répondant sur cinq seulement a déclaré qu'il publiait en bonne et due forme la liste des bateaux dont les activités INN sont connues.
La publicité des informations est particulièrement importante lorsqu’elles portent sur les activités menées dans les ZADJN, car celles‑ci sont plus difficiles à surveiller (Berkes, 2006[34]). Pourtant, 59 % des répondants disent ne pas publier la liste des navires autorisés à avoir des activités liées à la pêche dans ces zones (Graphique 3.3)15. On laisse ainsi passer une occasion de renforcer la lutte contre la pêche INN à peu de frais. Simplifier l’accès aux renseignements sur les navires faciliterait le SCS en mer et dans les ports. En outre, la publication des listes de navires qui pratiquent la pêche INN et leur mise à jour régulière permettent aux États côtiers, du pavillon et du port de croiser les informations sur les bateaux et, en conséquence, de refuser la délivrance de permis, les changements de pavillon ou l’accès aux ports. Cela pourrait aussi permettre aux assureurs et à d’autres prestataires de refuser leurs services aux navires incriminés et aider tous les acteurs du secteur (notamment les pêcheurs, les ONG et les scientifiques) à repérer les activités illégales, à alerter les autorités compétentes et, parfois même, à y mettre un terme (Cavalcanti et Leibbrandt, 2017[35]).
Graphique 3.3. Transparence des immatriculations, des autorisations et du recensement des navires qui pratiquent la pêche INN, 2018
Note : des répondants ont indiqué que certaines mesures n’étaient pas applicables dans leur cas au motif qu’ils interdisaient certaines pratiques halieutiques ou liées à la pêche, ou bien qu’aucun navire ne leur avait demandé une immatriculation ou une autorisation d’exercer certaines activités.
3.4. Des progrès significatifs ont été accomplis en ce qui concerne les mesures du ressort de l'État du port
Étant donné que la surveillance et l’inspection des navires en mer sont coûteuses et parfois difficiles, les autorités recourent de plus en plus aux mesures du ressort de l’État du port (MREP), qui leur offrent un instrument supplémentaire de lutte contre la pêche INN, souvent moins onéreux et plus sûr (Kopela, 2016[36] ; Doulman et Swan, 2012[37]). Les notes moyennes de l’ensemble des répondants illustrées par le graphique 3.4 indiquent que bon nombre des mesures en question sont désormais amplement appliquées dans les pays et économies. Les MREP recouvrent notamment l’établissement de listes des ports ouverts aux navires battant pavillon étranger de manière à mieux cibler les capacités de contrôle existantes ; l’obligation pour les navires étrangers de demander à l’avance la possibilité d’accéder à un port (pour que l’État côtier puisse vérifier les informations auprès de l’État du pavillon) ; et la possibilité de refuser l’entrée dans un port aux navires soupçonnés de pratiquer la pêche INN. Comme il est exclu d’inspecter tous les bateaux entrant dans les ports, faute de temps et en raison de contraintes économiques, les autorités adoptent de plus en plus souvent une approche fondée sur le risque et fixent des objectifs quantitatifs d’inspections dans les ports. Conjuguées, ces mesures peuvent limiter l’entrée des produits obtenus illégalement sur le marché. Par ailleurs, elles majorent les coûts des opérateurs qui pratiquent la pêche INN en les forçant à consacrer davantage de carburant et de temps à la recherche de ports mal surveillés où débarquer leurs prises illégales.
Graphique 3.4. Progrès dans la mise en œuvre des mesures du ressort de l'État du port, 2005‑2018
La note moyenne de l’indicateur agrégeant toutes les questions relatives aux MREP est de 0.83 pour 2018, ce qui en fait la plus élevée de tous les indicateurs16. Dans les pays et économies qui ont répondu aussi bien aux enquêtes de 2019 que de 2006, elle est passée de 0.25 en 2005 à 0.83 en 2018. Cette progression est liée à l’élaboration de l’Accord sur les mesures du ressort de l’État du port de la FAO (FAO, 2009[25]), qui définit des règles minimales universelles pour empêcher les navires sous pavillon étranger de débarquer des produits de la pêche INN dans les ports. Adopté en 2009, cet accord est entré en vigueur en 2016 et a depuis été ratifié, accepté ou approuvé par 85 % des répondants (dont tous les membres de l’OCDE interrogés, à l’exception de la Colombie et du Mexique). Il est difficile de mesurer précisément le rôle de l’accord dans le progrès observé, dans la mesure où ce progrès pourrait expliquer l’accord, plutôt qu’en être son effet, les pouvoirs publics adoptant l’accord après avoir davantage pris conscience que certaines mesures étaient nécessaires et souhaitables. Quoi qu'il en soit, il semble indiquer qu’il existe un lien entre les discussions internationales sur les pratiques exemplaires et leur adoption à grande échelle. Il est intéressant de noter que le processus d’élaboration de l’accord semble avoir eu des implications bénéfiques au-delà des signataires puisque certaines des mesures prévues, comme la désignation des ports devant être utilisés par les navires étrangers, ont été adoptées par des États qui ne sont pas encore signataires. Il serait donc utile de lancer des initiatives similaires dans des domaines qui présentent plus de disparités, comme les mesures commerciales.
3.5. Il faudrait utiliser plus amplement les mesures commerciales
Le commerce illégal de produits de la mer est une activité mondiale grâce à laquelle des opérateurs enregistrent des profits élevés, souvent en prenant des risques financiers comparativement modestes (Sumaila et al., 2020[2]). Les mesures commerciales sont donc un outil précieux, qui abaissent les bénéfices de la pêche INN et en accroissent les risques financiers en fermant les marchés aux produits qui en proviennent. Elles passent en général par l’amélioration de la traçabilité des produits de la mer, la sensibilisation des consommateurs aux activités INN, la limitation du soutien public aux opérateurs qui pratiquent la pêche INN et la restriction de l’accès aux marchés pour les captures de cette pêche (sans créer de barrières inutiles aux échanges de produits de la mer).
Certaines mesures ont désormais été adoptées presque unanimement par les répondants. Ainsi, à l'exception de l’Australie et du Chili, tous indiquent que leur réglementation impose que les produits de la mer soient accompagnés d’un certificat d’origine attestant la légalité de leur provenance17. Néanmoins, parmi tous les indicateurs calculés sur 2018, c’est celui qui porte sur les mesures commerciales dans l’ensemble qui obtient la note moyenne la plus basse (0.64). En effet, malgré les témoignages de plus en plus nombreux de leur efficacité (Ma, 2020[38]), certaines de ces dispositions restent très peu utilisées (Graphique 3.5).
Graphique 3.5. Adoption des mesures commerciales, 2018
Note : des répondants ont indiqué que la limitation du soutien public aux opérateurs reconnus coupables de pratiquer la pêche INN n’était pas applicable dans leur cas au motif qu’ils ne soutenaient pas du tout leur flotte de pêche.
Les mesures prises par les pays importateurs pour fermer leur marché aux produits provenant de la pêche INN sont conçues non seulement pour réduire les perspectives de profits des opérateurs incriminés, mais aussi pour encourager les pays exportateurs à intensifier leur combat contre cette pratique, en coopération avec eux. Des dispositions de ce type sont appliquées dans l’UE et aux États‑Unis. Le système européen s’appuie sur un code couleur qui alerte les pays tiers s’il apparait que leur application des règles internationales et régionales relatives à la pêche INN pose problème. Il peut en découler des mesures d’embargo sur les produits de la pêche provenant des pays dont il est établi qu’ils ne coopèrent pas (Hutniczak, Delpeuch et Leroy, 2019[23]). Aux États‑Unis, le programme de suivi des importations de produits de la mer impose de déclarer les importations de certains de ces produits et de les consigner dans des registres, dans le cadre d’un système de traçabilité fondé sur les risques. Les entreprises importatrices sont tenues de notifier des données clés depuis le lieu de capture jusqu’au point d’entrée sur le marché. Ces contraintes peuvent entamer la compétitivité des pays exportateurs et influencer les entreprises importatrices dans le choix de leurs sources d’approvisionnement, ce qui incite les pays en question à renforcer leur action contre la pêche INN. D’autres pays de l’OCDE envisagent de prendre des mesures similaires.
Des initiatives a priori plus faciles à mettre en place, comme des campagnes visant à sensibiliser les consommateurs pour créer une demande, voire des prix plus élevés, pour des produits certifiés et de provenance légale, ne sont pas utilisées elles non plus par tous les répondants (Petrossian, Weis et Pires, 2015[39]).
Seul environ un répondant sur trois dispose d’un cadre légal imposant aux autorités fiscales de coopérer et d’échanger des informations avec celles qui sont chargées de la pêche pour faciliter la détection de gains illicites et l'identification des nationaux qui sont les propriétaires réels des navires ayant des activités INN, et seulement 16 % des répondants indiquent qu’ils mettent pleinement en œuvre ce cadre légal. Il est essentiel de renforcer la coopération entre administrations et organismes publics pour identifier et poursuivre les délinquants à tous les niveaux du secteur halieutique (Witbooi et al., 2020[11]).
De plus, il importe de retracer les flux financiers engendrés par la pêche INN, de manière à mettre en évidence les réseaux complexes que relient différentes activités criminelles. Considérer légalement la pêche INN comme une infraction sous‑jacente au blanchiment de capitaux permettrait de mener des enquêtes plus approfondies et de recourir à des sanctions adaptées. Pourtant, si 91 % des répondants le font, seuls 22 % indiquent qu’ils mettent pleinement en œuvre les dispositions afférentes.
Des progrès restent à faire dans la suppression du soutien public aux opérateurs qui pratiquent la pêche INN. Il s’agit d’une cible essentielle de l’ODD 14 et d’un volet important des négociations sur les subventions à la pêche menées à l’Organisation mondiale du commerce (chapitre 4). Cependant, 15 % des répondants n’ont pas encore pris de dispositions légales pour restreindre le soutien apporté aux opérateurs reconnus coupables de pratiquer la pêche INN et seuls 58 % ont indiqué qu'ils appliquaient ces restrictions en bonne et due forme.
3.6. Conclusion
Des progrès ont été faits dernièrement dans la lutte contre la pêche INN, au moyen d’une réglementation plus stricte, d’un suivi et d’un contrôle plus rigoureux et d’une coopération internationale plus intense. Surtout, les MREP, en application desquelles les autorités suivent et contrôlent les activités dans les ports, sont amplement employées dans le monde aujourd’hui. Des avancées ont également été obtenues dans l’alignement des procédures d’immatriculation et d’autorisation des navires sur les recommandations internationales. Cependant, pour retirer tous les fruits de ces progrès, des mesures supplémentaires doivent être prises de manière à bloquer résolument l’accès de ceux qui pratiquent la pêche INN et des produits qu'ils prélèvent aux eaux et aux marchés à l’échelle mondiale. Parallèlement, il conviendrait d’investir dans l’évaluation des actions menées par les pays contre la pêche INN pour définir plus précisément les priorités et stimuler la poursuite des réformes en cours.
En particulier, il conviendrait d’assurer la transparence totale des procédures d’immatriculation et d’autorisation pour faciliter la coopération entre pays, entre administrations et entre acteurs concernés, de façon à ce qu’ils puissent unir leurs efforts pour mieux surveiller les activités INN. Les pays du G7 et du G20, qui ont exprimé l’ambition commune de faire reculer la pêche INN aux conférences de Charlevoix (2018) et Osaka (2019), pourraient montrer la voie en publiant leurs registres de navires, leurs listes des bateaux autorisés, et leurs listes de bateaux dont il est avéré qu’ils pratiquent la pêche INN. Il conviendrait de mettre en place et d’harmoniser, dans la procédure d’immatriculation, la délivrance d’un identifiant unique des navires, en s’appuyant sur les numéros de l’Organisation maritime internationale (OMI) lorsque c’est possible.
La communauté internationale devrait aussi statuer collectivement sur les meilleures pratiques à appliquer pour réunir des informations sur l’identité des entités qui ont la maîtrise des activités des navires et en bénéficient (c’est‑à‑dire des « propriétaires réels » des navires). En effet, beaucoup de pays et économies disposent d’un cadre juridique pour ce faire, mais font état de difficultés pratiques à la mise en œuvre.
Une coopération internationale est nécessaire pour renforcer les réglementations relatives aux transbordements (dans le cadre desquels des captures sont transférées de bateaux de pêche sur des navires frigorifiques plus grands qui les emportent ensuite au port pendant que les bateaux de pêche poursuivent leur activité), de façon à ce que les produits de la pêche INN n’entrent pas sans être repérés dans la chaîne de valeur pendant ces opérations en mer. De meilleures définitions et réglementations des autres « activités liées à la pêche », comme le transfert de carburant, de vivres et de membres d’équipage de bateaux cargo sur des navires de pêche, amélioreraient aussi le contrôle des flottes.
L’adoption de mesures commerciales devrait être encouragée à l’échelle internationale de manière à améliorer la traçabilité des produits au sein des filières. Cela concourrait à bloquer l’accès des opérateurs qui pratiquent la pêche INN aux marchés, aux politiques de soutien et aux services à la pêche. Les négociations sur les subventions à la pêche en cours à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) offrent une occasion unique d’interdire les subventions qui favorisent les activités INN.
Annexe 3.A. Questionnaire de collecte de données
Le présent chapitre fait fond sur l’analyse des réponses à une enquête conduite en 2019 par le Secrétariat de l’OCDE pour en savoir plus sur le cadre légal en place pour contrecarrer, identifier et sanctionner la pêche INN et sur le degré de mise en œuvre de ce cadre dans les différents pays et économies en 2018.
Au total, 33 pays et économies ont répondu à cette enquête, à savoir 26 pays membres de l’OCDE (Allemagne, Australie, Belgique, Canada, Chili, Colombie, Corée, Danemark, Estonie, États-Unis, France, Grèce, Irlande, Italie, Japon, Lettonie, Lituanie, Mexique, Nouvelle-Zélande, Norvège, Pays-Bas, Pologne, Royaume-Uni, Slovénie, Suède, Turquie) ainsi que l’Argentine, la Chine, le Costa Rica, l’Indonésie, le Taipei chinois, la Thaïlande et le Viet Nam, collectivement appelés les « économies émergentes ».
La méthodologie appliquée a été celle utilisée par Hutniczak, Delpeuch et Leroy (2019[23]), avec quelques questions nouvelles ajoutées sur proposition des pays ayant répondu à l’enquête précédente. Les questions ont été rédigées de manière à rendre compte des pratiques exemplaires et des normes établies dans les publications du domaine, en particulier les directives et accords internationaux sur la lutte contre la pêche INN adoptés par la FAO.
Les questions ont été regroupées en six sections, au niveau des domaines les plus importants d’intervention des pouvoirs publics contre la pêche INN :
Immatriculation des navires
Autorisation d’activité et d’accès aux ressources dans la ZEE du pays
Autorisation d’activité et d’accès aux ressources hors de la ZEE du pays
Responsabilités en qualité d’État du port
Responsabilités en qualité de marché
Coopération internationale
Pour identifier les tendances et les profils de performance, on a noté chaque réponse sur une échelle de 0 à 1, les notes les plus hautes correspondant aux degrés les plus élevés d’adoption et de mise en œuvre de la réglementation et des mesures considérées. Plus précisément : la note 0 correspond à l’absence de toute réglementation ; 0.2 indique qu’il existe une réglementation mais que le répondant dit ne pas l’avoir mise en œuvre ; 0.5 signifie que la réglementation a été partiellement mise en œuvre ; enfin la note 1 correspond à la mise en œuvre complète de la réglementation. On a ensuite agrégé ces notes pour construire six indicateurs, au niveau des domaines les plus importants d’intervention des pouvoirs publics contre la pêche INN. Enfin, on a calculé les moyennes de ces indicateurs, pour l’ensemble de tous les répondants, pour les pays membres de l’OCDE et pour les économies émergentes.
L’enquête comprenant une série de questions déjà posées en 2005 aux pays participant aux travaux du Comité des pêcheries de l’OCDE, il a été possible d’examiner les avancées sur les points pour lesquels on disposait de données à comparer. Un sous-ensemble de 14 des répondants actuels ont en effet aussi répondu à l’enquête de 2005 : l’Allemagne, l’Australie, la Belgique, le Canada, la Corée, les États-Unis, l’Irlande, l’Italie, le Japon, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, la Slovénie et la Turquie. De plus, les pays auxquels le questionnaire a été adressé en 2019 s’étaient aussi vu adresser un questionnaire d’enquête en 2016.
Le tableau 3.A.1 de cette annexe liste l’ensemble des questions ainsi que, pour chaque question, la pondération attribuée pour construire l’indicateur correspondant, un complément d’information sur les données que la question a permis de collecter, s’il y a lieu les critères d’évaluation du degré (partiel ou total) de mise en œuvre de la mesure considérée, et les références ayant aidé à formuler la question.
Tableau d’annexe 3.A.1. Questions de l’enquête et indicateurs
Ce tableau liste l’ensemble des questions de l’enquête, ainsi que les pondérations attribuées pour construire les six indicateurs de l’action publique examinés dans ce chapitre, des compléments d’information sur les données collectées, et les références ayant aidé à formuler la question
Note : les questions sous le numéro desquelles figure la mention ‘[NOUVELLE]’ ont été ajoutées au questionnaire après le dernier cycle de collecte d’informations organisé pour la préparation du rapport Closing gaps in national regulations against IUU fishing (Hutniczak, Delpeuch et Leroy, 2019[23]).
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Notes
← 1. L’impact de la pêche INN n’a pas été estimé à l’échelle planétaire, mais la contribution de la pêche durable à la sécurité alimentaire mondiale actuellement et à l’avenir est examinée dans Costello et al. (2020[9]). La pêche INN remet cette contribution en question en détournant des produits de la mer vers des marchés illégaux qui ne sont pas nécessairement accessibles aux consommateurs, lesquels ne peuvent pas toujours se procurer aisément d’autres aliments nutritifs, et en portant atteinte à la durabilité de la ressource et donc à son potentiel de production alimentaire.
← 2. La catégorisation des différents faits de délinquance varie d’une juridiction à l’autre.
← 3. L’estimation la plus récente des captures annuelles mondiales illégales et non déclarées date de 2009 (Agnew et al., 2009[1]).
← 4. D’autres moyens sont utiles pour lutter contre la pêche INN et bien qu’ils n’entrent pas dans le champ de la présente publication, ils méritent de retenir l’attention et de faire l’objet de travaux. Ils comprennent des mesures publiques, comme le renforcement des sanctions, et des actions du secteur halieutique et de la société civile qui contribuent à une meilleure transparence et une meilleure traçabilité des produits de la mer (Widjaja et al., 2019[17]).
← 5. Ce chapitre est un complément aux travaux effectués par la FAO pour suivre les progrès des pays vis‑à‑vis de l’ODD 14.6 à l’aide de l’indicateur 14.6.1 « État d’avancement de la mise en œuvre des instruments internationaux visant à combattre la pêche illicite, non déclarée et non réglementée ». Les scores agrégés obtenus par les pays peuvent être consultés à l’adresse http://www.fao.org/sustainable-development-goals/indicators/1461/fr/. Des questions similaires sont examinées plus en détail dans le présent chapitre, pour indiquer où des réformes sont nécessaires en ce qui concerne des mesures et des réglementations précises.
← 6. Globalement, pour chaque type de réglementations ou de mesures jugé nécessaire pour lutter contre la pêche INN, il a été demandé aux pays s’il existait un cadre juridique ou des dispositions des pouvoirs publics et, dans l’affirmative, s’ils étaient mis en œuvre pleinement, en partie ou pas du tout (cependant, rien n’a été fait pour mesurer, dans chacun des pays, l’efficacité des mesures adoptées et appliquées contre la pêche INN). Les pays ont aussi été invités à indiquer les références des cadres juridiques et dispositions des pouvoirs publics concernés, ainsi que les liens conduisant aux informations publiées dans les questions relatives à la transparence des informations. L’OCDE a vérifié les informations fournies par les autorités nationales dans la mesure du possible et a communiqué avec ces autorités pour les préciser et les modifier si nécessaire. Les informations ont été versées dans la base de données en attendant une validation définitive des autorités nationales.
← 7. La méthode de notation des différentes questions est décrite dans le tableau annexe 3.A.1.
← 8. Les moyennes sont calculées à l’échelle nationale, tous les pays étant comptés à égalité. La pondération des différentes questions dans les indicateurs est indiquée dans le tableau annexe 3.A.1. La construction des indicateurs repose sur l’hypothèse que toutes les mesures prises en compte dans chacun d’eux sont complémentaires et que la meilleure chose à faire dans chaque pays est de toutes les mettre en œuvre. Il est entendu, cependant, que ce n’est pas forcément le cas et que les pays peuvent avoir des priorités et des panoplies de mesures et de pratiques variées pour lutter contre la pêche INN, en fonction de la situation particulière de leurs pêches.
← 9. Les indices de progrès depuis 2005 découlent des réponses au sous-ensemble des questions qui figuraient déjà dans l’enquête de 2006 sur la situation en 2005. Un sous-ensemble de 14 des répondants de 2019 ont aussi répondu à l’enquête de 2006 : l’Allemagne, l’Australie, la Belgique, le Canada, la Corée, les États‑Unis, l’Irlande, l’Italie, le Japon, la Norvège, la Nouvelle‑Zélande, les Pays‑Bas, la Slovénie et la Turquie. Les pays interrogés en 2019 l’ont aussi été en 2017 et le questionnaire était très similaire. Les avancées obtenues depuis 2016 ne sont mentionnées que lorsqu’elles sont notables.
← 10. En écho au constat opéré dans (Hutniczak, Delpeuch et Leroy, 2019[23]), selon lequel le degré de mise en œuvre des meilleures pratiques de lutte contre la pêche INN est souvent étroitement lié au produit intérieur brut (PIB) par habitant, les indicateurs moyens des répondants membres de l’OCDE sont plus élevés que ceux des économies émergentes non membres. L’écart est cependant limité en ce qui concerne l’immatriculation des navires et l’autorisation d’activité dans la ZEE.
← 11. Selon la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, en vigueur depuis 1994, les États côtiers, notamment les États insulaires, disposent de droits souverains sur les ressources naturelles présentes dans les eaux qui s’étendent jusqu’à 200 milles marins de leurs côtes. Leurs droits sur ces zones, appelées zones économiques exclusives (ZEE), sont assortis de l’obligation d’y suivre et d’y contrôler la pêche et les activités qui lui sont liées.
← 12. La FAO a élaboré un Fichier mondial des navires de pêche, des navires de transport frigorifique et des navires de ravitaillement, répertoire en ligne global et actualisé des navires ayant des activités de pêche, établi par les autorités étatiques et les ORGP (http://www.fao.org/global-record/background/about/fr/).
← 13. Les caractéristiques du navire sont par exemple sa longueur, son tonnage, sa méthode de pêche, sa puissance propulsive et son année de construction.
← 15. Par exemple, les chercheurs qui utilisent les données des SIA pour analyser les transbordements pourraient vérifier qu’un transbordement signalé par un satellite d’observation est dûment autorisé et, le cas échéant, alerter les autorités.
← 16. Nonobstant des notes élevées, certains répondants indiquent qu’ils rencontrent des difficultés dans la mise en œuvre des MREP, ce qui indique que des améliorations sont encore possibles même dans les pays qui participent à l’Accord sur les mesures du ressort de l’État du port.
← 17. Publiées le 5 avril 2017, les Directives d’application volontaire relatives aux programmes de documentation des prises (FAO, 2017[26]) constituent une source précieuse de conseils sur la conception de ces programmes.