Une bonne gouvernance est essentielle pour garantir la gestion équitable et durable des pêches dans le monde et faciliter l’évolution des politiques. Ce chapitre présente les résultats de deux enquêtes de l’OCDE qui ont permis de recueillir des données sur les éléments clés des systèmes de gouvernance des pêches nationales et multilatérales. Il porte sur les processus décisionnels, l’utilisation de données pour une élaboration des politiques fondées sur la science, le rôle des groupes consultatifs pour faciliter la participation des parties prenantes et améliorer la transparence de la gouvernance des pêches, ainsi que le rôle des institutions responsables de la politique de la pêche en vue de renforcer la cohérence des politiques entre les différents secteurs de l’économie bleue.
Examen de l’OCDE des pêcheries 2020
5. Gouvernance des pêches
Abstract
Principales recommandations
Des données scientifiques et socio-économiques de meilleure qualité devraient être prises en compte dans les systèmes de gouvernance des pêches moyennant l’incorporation de l'utilisation des données dans les processus d’élaboration des politiques (lorsque c’est possible) et des investissements dans la collecte des données.
Dans les pêches nationales, un plus grand recours à la sicence dans l’élaboration de l’action publique peut aider à éviter les effets préjudiciables de modifications des politiques publiques et en renforcer la légitimité. Le recours à des mécanismes d’engagement, où les pouvoirs publics s’engagent à revoir ou à modifier les politiques peut faciliter l’intégration des données au processus de gouvernance (par exemple en prévoyant d’adapter automatiquement les limites de captures en fonction des données sur l’état des stocks).
Dans les pêches multilatérales, le partage et la reconnaissance automatiques des données sur la pêche illégale, non déclarée et non réglementée (INN), comme les listes de navires, peuvent réduire les possibilités d’accès des produits de la pêche INN aux chaînes de valeur. Il importe d’harmoniser les normes de collecte des données scientifiques et de partager les meilleures pratiques de mise en œuvre des technologies pour améliorer la gestion des pêches.
Des mécanismes transparents de participation des acteurs concernés au processus de gouvernance (comme la consisuttion de groupes consultatifs, par exemple) devraient être utilisés plus amplement. Ils sont primordiaux pour renforcer la légitimité de la politique de la pêche et ses évolutions. Les pouvoirs publics devraient aussi examiner soigneusement et moduler l’équilibre entre acteurs dans chaque groupe, en fonction des domaines d’action dans lesquels le groupe donne des conseils.
Les processus décisionnels des organisations régionales de gestion des pêches (ORGP) devraient être révisés afin de trouver des modes opératoires plus efficaces que la recherche du consensus. Conjugués à des procédures d’objection au périmètre limité et à des examens automatiques des objections, différents systèmes de vote offrent des solutions prometteuses pour assurer des prises de décisions efficaces et représentatives dans les ORGP.
Dans la perspective d’améliorer la gouvernance des pêches, il est nécessaire d’analyser plus en détail sa configuration institutionnelle, de manière à mieux comprendre les effets des différentes modalités de gouvernance sur l’élaboration des politiques. Il serait notamment intéressant de se demander comment les institutions peuvent contribuer à renforcer la coordination et la cohérence entre les politiques dans l’ensemble des secteurs utilisant les ressources marines.
5.1. Les systèmes de gouvernance sont essentiels pour l’élaboration et la modification de la politique de la pêche
La création et la mise en œuvre d’une politique de la pêche sont des processus complexes car les pouvoirs publics doivent trouver un équilibre entre de nombreux objectifs sociaux, économiques et environnementaux qui peuvent être incompatibles. Par exemple, certains objectifs économiques tels que la hausse de la production alimentaire ou de l’emploi peuvent ne pas être compatibles avec l’objectif d’amélioration de la durabilité environnementale des pêches si la hausse de l’exploitation nécessaire pour les atteindre entraîne une surpêche. Parmi les mesures qui pourraient permettre de répondre à ces multiples objectifs et d’atteindre l’objectif de développement durable (ODD) 14 figurent la réduction du soutien potentiellement néfaste à la durabilité des resources (chapitre 4), l’amélioration de la gestion des stocks de poissons en se fondant sur la science (chapitre 2) et la lutte contre la pêche INN (chapitre 3). Cependant, les interactions complexes entre les écosystèmes, les communautés et les entreprises qui forment le secteur des pêches signifient également que les répercussions d’une modification de la politique sont difficiles à prévoir. De plus, la nature des ressources halieutiques signifie que lorsque des modifications sont apportées à la politique, leurs répercussions sont difficiles et coûteuses à observer. Pour une création, une modification et une mise en œuvre efficaces de l’action publique, les pays ont besoin d’un processus de gouvernance qui intègre les informations sur les répercussions des politiques existantes et les avis d’un vaste éventail de parties prenantes, réunis par des institutions à même de tenir compte du contexte propre à chaque pêche (Delpeuch and Hutniczak, 2019[1]).
La « gouvernance » des pêches renvoie à l’ensemble des institutions et des règles qui encadrent la conception, l’adoption et la mise en œuvre de la politique de la pêche. Des systèmes de gouvernance efficaces sont indispensables à une gestion des pêches et à une modification de la politique de la pêche qui soient équitables et durables. Étant donné que les systèmes de gouvernance doivent s’adapter aux contextes locaux particuliers, les systèmes en place pour la politique de la pêche sont très variés et il est important de cerner les règles générales définissant un bon système de gouvernance. Cependant, il est difficile d’évaluer l’efficacité des systèmes de gouvernance pour la modification des politiques, car la diversité des approches nationales complique la détermination de mesures comparables. De plus, la complexité des systèmes de gouvernance et les effets médiateurs des politiques elles-mêmes font qu’il est difficile de relier des aspects précis du processus d’élaboration des politiques à des résultats mesurables pour les dimensions socio-économiques et environnementales des pêches. Delpeuch et Hutniczak (2019[1]) recensent quelques-unes des composantes nécessaires aux systèmes de gouvernance des pêches pour que la modification de la politique soit efficace. Ces composantes sont les suivantes :
Créer une solide base de données afin de mieux motiver, élaborer et mettre en œuvre la modification de la politique en investissant dans la collecte de données socio-économiques et biologiques.
Utiliser davantage les mécanismes d’engagement, comme les politiques adaptatives, qui intègrent une justification et des mécanismes pour modifier automatiquement la politique face à des évolutions possibles. Ces mécanismes peuvent s’avérer particulièrement utiles dans les contextes d’incertitude, comme les pêches pour lesquelles il existe peu de données ou les pêches considérées comme les plus touchées par le changement climatique.
Mettre en œuvre une approche pangouvernementale de l’élaboration de la politique de la pêche, qui fait participer de nombreux ministères et organismes afin de renforcer la légitimité des modifications apportées à l’action menée et d’aider à atténuer leurs répercussions socio-économiques (y compris à l’aide d’autres domaines d’action que les politiques de la pêche).
Engager des dialogues inclusifs et transparents avec les acteurs concernés participant au processus d’élaboration de la politique, notamment en créant des groupes consultatifs représentatifs et inclusifs, des groupes de coopération intergouvernementaux et en respectant les principes clés de l’OCDE en matière de transparence et d’intégrité des activités de lobbying.
De même, les recherches sur les propriétés des systèmes de gouvernance des pêches efficaces soulignent l’importance de la transparence, de la participation et de la cohérence (Belschner et al., 2019[2]). Bon nombre de politiques des pêches incluent la distribution de ressources, et la modification de ces politiques, qui a souvent lieu une fois par an (par exemple pour déterminer les totaux autorisés de captures et attribuer des quotas), a des conséquences positives et négatives pour de nombreuses parties prenantes. Des processus transparents et inclusifs qui tiennent compte des meilleures données scientifiques à disposition pour prendre ce type de décisions sont essentiels pour qu’ils soient légitimes aux yeux des acteurs concernés, en particulier s’il y a des répercussions négatives. Il est important que le public puisse savoir comment les décisions sont prises, par qui et sur la base de quelles données. En outre, il faut faire preuve de transparence vis-à-vis de l’influence des groupes de pression externes sur le processus décisionnel afin d’équilibrer l’influence des différentes parties prenantes lors de la prise de décisions. Un processus inclusif, qui intègre les données et le point de vue de l’ensemble des intervenants touchés, au sein des pouvoirs publics et en dehors, est fondamental pour que l’action publique et ses modifications soient acceptées et soutenues par les acteurs du secteur des pêches. En l’absence de processus inclusif, des parties prenantes importantes pourraient être marginalisées (ou se sentir marginalisées) (EC, 2001[3]).
Les résultats d’une enquête de l’OCDE présentés dans ce chapitre sont utilisés pour tirer des conclusions sur une partie des institutions et des mécanismes liés à l’élaboration des politiques de pêches dans 31 pays de l’OCDE et économies partenaires en 2019. Les résultats d’une enquête présentés dans Hutniczak, Delpeuch et Leroy (2019[4]) sont également utilisés pour étudier plusieurs aspects importants de la gouvernance dans les pêches multilatérales1. Cette analyse vise à comprendre certains aspects de l’élaboration des politiques fondées sur la science et de la participation, ainsi que de la transparence dans les processus de gouvernance nationaux et multilatéraux. Elle présente des informations sur les institutions responsables de la politique de la pêche ayant répondu à l’enquête. S’il est impossible de relier ces composantes des systèmes de gouvernance aux résultats de la politique de la pêche, il est important de mieux comprendre ces aspects de la gouvernance pour améliorer l’efficacité de cette politique et d’éventuelles réformes.
Principales constatations et recommandations
La nécessité de fonder les politiques de la pêche sur des données scientifiques valables est universellement reconnue et tous les pays et économies couverts par l’enquête utilisent des données scientifiques à une étape du processus d’élaboration de la politique de la pêche. L’utilisation généralisée de données biologiques et socio-économiques pour les décisions concernant la gestion des pêches est bénéfique dans la mesure où elle facilite l’élaboration de politiques fondées sur la science. Toutefois, si les données sont utilisées dans une certaine mesure par tous les répondants, il est difficile de savoir comment cela se traduit concrètement dans l’élaboration de politiques fondées sur la science. Par exemple, tous les répondants ont utilisé des données scientifiques dans une certaine mesure, mais le recours aux mécanismes d’engagement n’est pas répandu. Seuls 28 % des répondants disposent de systèmes où les limites de captures sont directement liées à l’évolution des données sur l’état des stocks, ce qui indique qu’il reste possible d’intégrer davantage les données au processus de gouvernance des pêches. Ensuite, l’utilisation des données socio-économiques est moins fréquente que celle des données biologiques, bien qu’il soit important de comprendre les répercussions d’une modification de la politique de la pêche sur les systèmes socio-économiques au sens large. Enfin, la qualité des systèmes d’intégration des données au processus de gouvernance des pêches dépend de la qualité des données qu’ils intègrent et, comme cela a été souligné ailleurs, il y a toujours d’importantes lacunes dans les données sur les pêches.
Au niveau international (c’est-à-dire dans les pêches multilatérales), il existe des mécanismes de coopération pour l’inscription de navires sur les listes des navires INN, ce qui constitue un moyen économique d’éviter que les produits de la pêche INN n’accèdent aux chaînes de valeur des produits de la mer. Cependant, ces mécanimses ne sont pas appliqués uniformément et autorisent souvent les pays membres d’une organisation régionale à formuler des objections, ce qui a limité leur utilité dans la lutte contre la pêche INN jusqu’à présent. En outre, le renforcement de la coopération et le partage d’expérience sur la mise en œuvre des nouvelles technologies de surveillance à distance et des réformes de la gouvernance entre les ORGP pourraient être une option intéressante pour améliorer le contrôle de la conformité et la gestion des pêches multilatérales.
La participation des acteurs concernés à la gouvernance des pêches est considérée comme un facteur de réussite essentiel (Pita, Pierce and Theodossiou, 2010[5]; EC, 2001[3]; Kaplan, 2004[6]). Conscients de ce fait, 81 % des répondants ont mis sur pied au moins un groupe consultatif sur la politique de la pêche, et la majorité en a plus d’un. Les groupes consultatifs constituent un mécanisme prometteur pour faciliter un dialogue transparent entre les acteurs concernés et les décideurs, et peuvent permettre à un vaste éventail d’intervenants d’influer directement sur des domaines d’action susceptibles d’avoir un effet sur leur activité. Parmi tous les groupes consultatifs, les pêches commerciales étaient le groupe d’intérêts le plus fréquemment représenté, suivi par les entités scientifiques. Ces groupes d’intérêts étaient les deux seuls représentés dans la majorité des groupes consultatifs. L’aval du secteur était le troisième groupe le plus fréquemment représenté. Le rôle prépondérant joué par l’industrie (pêcheurs commerciaux et secteur de la transformation en aval) dans les groupes consultatifs n’est pas surprenant étant donné les répercussions directes que pourrait avoir la modification de la politique de la pêche sur ses activités. De plus, la représentation fréquente des organes scientifiques, en particulier dans les groupes consultatifs chargés de la détermination des paramètres techniques et de la création des plans de gestion, est un signe prometteur pour l’utilisation des données et de l’expertise dans la gestion des pêches. Plus généralement, la transparence qu’offre le processus des groupes consultatifs peut contribuer à légitimer la modification de la politique et garantit que l’avis des parties prenantes importantes qui ne font pas partie des groupes sectoriels est pris en compte.
Dans les pêches multilatérales, les difficultés rencontrées en ce qui concerne la participation des acteurs concernés et la transparence de la prise de décisions sont différentes. Si de nombreuses ORGP autorisent le vote à la majorité pour la prise de décisions, la plupart cherchent malgré tout à parvenir à un consensus entre les membres. Ce désir d’aboutir à un consensus s’explique probablement par la volonté, au sein des ORGP, que tous les membres se sentent responsables des ressources au même titre, ce qui améliorerait le respect des règles. Ce dernier aspect est important, car la capacité de contrôle de l’application des règles par les ORGP est généralement faible. Dans les ORGP qui autorisent le vote, les mécanismes d’objection peuvent ralentir la prise de décisions si les conditions dans lesquelles les membres peuvent formuler une objection ne sont pas limitées. Dans tous les cas sauf un, les ORGP ne disposent pas de mécanismes pour examiner automatiquement les objections formulées par les États membres. La pandémie de COVID‑19, qui a provoqué des retards et des reports de décisions avec le passage aux réunions virtuelles, a souligné la nécessité de revoir les processus décisionnels des ORGP afin de faciliter la prise de décisions.
L’entité responsable de définir la politique de la pêche est la composante fondamentale des systèmes de gouvernance. Une certaine cohérence entre le secteur halieutique et les secteurs connexes, notamment ceux qui utilisent les ressources océaniques, s’avère essentielle pour que les ressources marines soient utilisées de façon durable. Le regroupement de plusieurs domaines d’action connexes au sein du même ministère peut faciliter la coordination des politiques, et conscients des défis uniques que doivent relever les secteurs qui utilisent les ressources marines, plusieurs pays ont créé un ministère en lien avec les océans ou l’économie bleue. Chez l’ensemble des répondants, l’entité responsable de la politique de la pêche était également chargée d’autres domaines d’action, le plus souvent l’aquaculture (90 %) et l’agriculture (65 %). Cependant, malgré le rôle fondamental que les institutions jouent dans la gouvernance des pêches, les effets de ces configurations institutionnelles restent largement méconnus.
5.2. L’utilisation efficace et transparente des données est primordiale pour atteindre de multiples objectifs stratégiques
La nécessité de fonder la politique de la pêche sur des données scientifiques valables est universellement reconnue. De solides données biologiques et socio-économiques s’avèrent indispensables pour élaborer des politiques efficaces et renforcer leur légitimité aux yeux des acteurs concernés (Delpeuch and Hutniczak, 2019[1]). Un emploi efficace des données peut également aider les gestionnaires des pêches à repérer sur quels points la politique actuelle n’atteint peut-être pas les objectifs énoncés et à éviter les impacts négatifs imprévus sur la durabilité économique, environnementale et sociale. Cet aspect est particulièrement important, car la politique de la pêche doit faire la part des choses entre de nombreux objectifs, qui ne sont pas forcément compatibles dans tous les contextes (Graphique 5.1).
Graphique 5.1. Objectifs généraux de la politique de la pêche des répondants à l’enquête
Les données biologiques et socio-économiques permettent aux décideurs et aux gestionnaires des pêches de cerner les arbitrages et les synergies entre les différents objectifs de la politique. Une utilisation prudente des données peut améliorer l’efficience et l’efficacité de la politique de la pêche et faciliter la modification de celle-ci. En outre, combinée à des mécanismes d’engagement, l’élaboration de la politique fondée sur la science peut être intégrée à la gouvernance des pêches (comme, par exemple, avec des mécanimes pour ajuster les limites de captures automatiquement en fonction des données sur l’état des stocks). Il est essentiel de comprendre comment et où les données biologiques et socio-économiques sont utilisées pour améliorer les systèmes de gouvernance des pêches.
Dans les pêches nationales, l’utilisation de données biologiques et socio-économiques est répandue, mais la façon dont elles sont utilisées dans le processus de gouvernance varie
Tous les pays et des économies couverts par l’enquête utilisent des données scientifiques à une étape du processus d’élaboration de la politique de la pêche. Les pêches faisant partie de systèmes socio-économiques plus larges, il est capital de comprendre les répercussions de la politique de la pêche sur ces systèmes pour gérer les pêches de façon équitable et durable. Conscients de ce fait, la quasi-totalité des répondants à l’enquête (97 %) utilise des données socio-économiques dans une certaine mesure dans le processus décisionnel. Pour que l’élaboration de la politique fondée sur des données probantes soit efficace, des sources de données variées sont nécessaires pour comprendre pourquoi la politique existante peut avoir des effets dommageables et quels changements (le cas échéant) y apporter pour y remédier. À l’échelle mondiale, il y a des lacunes importantes dans les données sur les pêches : par exemple, il n’existe pas de données sur l’état biologique de stocks qui représentent 22 % des prises mondiales de poisson (Costello et al., 2016[7]).
L’utilisation de données biologiques est obligatoire ou consultative dans 26 % et 55 % des pays et économies respectivement, ce qui est plus fréquent que pour les données socio-économiques, dont l’utilisation est obligatoire ou consultative dans 10 % et 45 % des cas. L’utilisation obligatoire de données indique que l’entité responsable des pêches est légalement tenue de suivre les avis scientifiques ou socio-économiques, et l’utilisation consultative de données signifie que la même entité est légalement tenue de demander un avis. La mesure dans laquelle les décisions concernant la politique de la pêche se fondent sur des données scientifiques varie selon les répondants et dépend au moins en partie de la qualité et de la couverture des données, ainsi que des mécanismes d’intégration des différentes sources de données au processus de gouvernance des pêches. Les résultats de l’enquête mettent en évidence des différences importantes dans la façon dont les données biologiques et socio-économiques sont utilisées d’un répondant à l’autre.
Par ailleurs, l’utilisation facultative des données socio-économiques est plus fréquente (48 % des répondants) que l’utilisation facultative des données biologiques (26 % des répondants), ce qui révèle que les données biologiques sont plus régulièrement utilisées que les données socio-économiques pour l’élaboration de la politique de la pêche, l’utilisation des avis scientifiques étant plus susceptible d’être obligatoire ou consultative que facultative. Les trois pays où l’utilisation des avis scientifiques est obligatoire sont le Costa Rica, l’Estonie et la Thaïlande. En Estonie, l’utilisation obligatoire de données socio-économiques se fait par le biais de la formation d’un comité consultatif des pêches qui, entre autres responsabilités, est chargé d’analyser l’activité économique des pêches et formule des recommandations concernant la production et l’orientation à donner au développement au cours de l’année suivante.
Un examen plus détaillé de l’utilisation des données révèle d’autres variations dans la façon dont les données sont utilisées par les différents pays et économies. Par exemple, même lorsque l’utilisation des données est obligatoire, l’exigence peut être de prendre en compte ces données plutôt que de les suivre strictement, comme c’est le cas pour les pays de l’Union européenne encadrés par la politique commune de la pêche. En Corée, l’utilisation des données biologiques est obligatoire si le stock en question est soumis à un TAC, ou si un TAC est en cours de définition pour faciliter la reconstitution du stock. Si le stock n’est pas soumis à un TAC, l’utilisation des données biologique pour la gestion des pêches est facultative. De plus, l’utilisation des données biologiques est également obligatoire lors de l’élaboration du Plan directeur pour la gestion des ressources halieutiques et de la désignation d’eaux protégées ou gérées. Au Chili, les données biologiques sont utilisées pour évaluer l’état de la pêche, déterminer les points de référence biologiques et la fourchette dans laquelle le quota de pêche global peut être fixé, ce dernier devant maintenir ou amener la pêche au rendement maximum durable.
Tableau 5.1. Rôle des données biologiques et socio-économiques dans le processus de la politique de la pêche
Note : Les catégories ne s’excluent pas mutuellement : le total des pourcentages ne sera donc pas égal à 100.
Les catégories sont définies comme suit :
Obligatoire : La principale entité responsable de la gestion des pêches est légalement tenue de suivre l’avis scientifique ou socio-économique lorsqu’elle prend des décisions de gestion.
Consultative : La principale entité responsable de la gestion des pêches est légalement tenue de demander un avis scientifique ou socio-économique lorsqu’elle prend des décisions de gestion.
Intégrée : Des règles d’exploitation sont en place, de sorte que les outils de gestion sont automatiquement ajustés en fonction des évaluations des stocks.
Facultative : La principale entité responsable de la gestion des pêches n’est pas tenue de demander un avis scientifique ou socio-économique pour prendre des décisions de gestion.
L’une des utilisations importantes des données biologiques pour la gestion des pêches est qu’elles fournissent des points de référence pour fixer les règles d’exploitation (comme les TAC, les quotas et les limitations de l’effort). L’exploitation est ajustée automatiquement en fonction des données scientifiques chez 29 % des répondants à l’enquête. En Nouvelle-Zélande, la Norme relative à la stratégie de capture en vigueur depuis 2008 fixe des cibles et des limites pour l’ensemble des pêches côtières en se fondant sur quatre indicateurs de rendement. Plusieurs pays et économies ont mis en place des outils pour maîtriser les répercussions des pêches et assurer plus facilement la durabilité (chapitre 2), mais cela ne se traduit pas par un engagement contraignant à utiliser les données pour définir les limites de ces outils. Ce point laisse penser que les limites fixées pour de nombreux outils de gestion ne se fondent pas forcément sur des données biologiques, ce qui pourrait entraîner une surexploitation des stocks.
Malgré l’utilisation universelle des données scientifiques, moins de la moitié (45 %) des pays et des économies couverts par l’enquête utilisait les données scientifiques pour évaluer régulièrement l’effet des mesures de gestion. Une évaluation régulière des effets de la politique existante est essentielle pour établir des liens entre les décisions de gestion et les résultats dans les stocks de poissons. Sans ces évaluations, il peut être difficile de déterminer où une gestion sous-optimale pourrait avoir des répercussions négatives sur les stocks de poisson. Des évaluations régulières des effets peuvent également fournir des informations clé pour appuyer une éventuelle modification de la politique, ces données étant essentielles pour établir un consensus entre les parties prenantes.
Lorsqu’une modification de la politique s’avère nécessaire, il est primordial de comprendre l’effet des changements de gestion proposés, lorsque c’est possible, afin d’élaborer une politique de la pêche fondée sur la science. À peine plus de la moitié (55 %) des répondants à l’enquête demande une évaluation des effets lorsqu’une modification de la réglementation ou de la politique est envisagée. S’il n’est pas forcément possible (ou même souhaitable) d’évaluer les répercussions de chaque modification de la gestion de la politique, il est important de mettre en place des processus pour faciliter des évaluations régulières des effets afin d’éviter les répercussions biologiques négatives dues à une modification de la politique et de s’assurer de comprendre tout effet potentiel sur la répartition des ressources et des revenus.
L’utilisation généralisée des données biologiques et socio-économiques pour les décisions concernant la gestion des pêches est positive dans la mesure où elle facilite l’élaboration de politiques fondées sur la science. Toutefois, si les données sont utilisées dans une certaine mesure par tous les répondants, il est difficile de savoir comment cela se traduit dans l’élaboration des politiques fondées sur la science. Par exemple, si tous les répondants à l’enquête utilisent les données scientifiques dans une certaine mesure, seuls 28 % des répondants disposent de systèmes où les limites de prises sont directement liées à l’évolution de ces données, ce qui laisse penser qu’il est possible d’intégrer davantage ces données au processus de gouvernance des pêches. Ensuite, l’utilisation des données socio-économiques est moins fréquente que celle des données scientifiques. Enfin, la qualité des systèmes d’intégration des données au processus de gouvernance des pêches dépend de la qualité des données qu’ils intègrent et, comme cela a été souligné ailleurs, il y a d’importantes lacunes dans les données sur les pêches. Il manque en particulier des données et des observations détaillées sur les répercussions socio-économiques de la modification de la politique et de la gestion des pêches dans de nombreuses régions du monde.
La coopération et le partage des données sont indispensables à la gouvernance efficace des pêches multilatérales
Le partage d’informations, et plus généralement la coopération, entre les ORGP sont essentiels à une gestion efficace des ressources. La collecte, la compilation et l’analyse de données sur la santé des stocks de poissons et sur l’effort de pêche dans leur zone de compétence représentent une part importante du rôle d’une ORGP (Encadré 5.1). Le partage de certaines données et la coopération pour la collecte de données peuvent également aider à améliorer la gouvernance des pêches multilatérales en facilitant le suivi de la conformité et des variables scientifiques.
Un exemple illustrant cette importance est l’échange d’informations entre les ORGP sur les navires inscrits sur leurs listes de navires INN. L’utilisation de listes de navires INN est considérée comme un moyen efficace et efficent d’empêcher la pêche INN en interdisant aux navires ayant été sanctionnés de continuer à pêcher dans les zones de compétence des ORGP. La publication de ces listes augmenterait la transparence des activités de gestion des ORGP et le partage d’informations et de données entre les ORGP sur ces listes pourrait être une manière économique d’empêcher la pêche INN dans leur zone de compétence. Cependant, malgré les avantages d’une reconnaissance mutuelle des listes de navires INN, seule l’ORGP du Pacifique Sud reconnaît automatiquement les listes de navires INN de toutes les autres ORGP. À ce jour, l’inscription des navires par recoupement avec d’autres listes se fait différemment selon les ORGP ; plusieurs autorisent une inscription conditionnelle2, en vertu de laquelle les navires inscrits par d’autres ORGP ne sont ajoutés à leur liste que si leurs membres n’émettent pas d’objection à cette inscruption, et d’autres3 n’inscrivent aucun navire par recoupement avec d’autres listes. En pratique, ces usages limitent notablement l’inscription des navires sur les listes, ce qui nuit à la lutte contre la pêche INN. Il y a donc là une occasion de réformer le partage des données sur les listes de navires INN afin d’améliorer la gouvernance des pêches multilatérales.
Une plus grande coopération et le partage des pratiques exemplaires entre les ORGP pourraient également profiter à d’autres domaines de fonctionnement et à la gouvernance des pêches multilatérales des ORGP. Comme mentionné plus haut, si l’Organisation régionale de gestion des pêches du Pacifique Sud met en œuvre de nombreuses pratiques exemplaires pour la prise de décisions, d’autres ORGP ont un modèle décisionnel moins novateur. Il serait utile de comprendre comment réformer la prise de décisions et le partage d’expérience en instaurant des mécanismes différents pour les procédures de vote et d’objection. En outre, l’harmonisation des protocoles de collecte des données scientifiques pourrait améliorer les données scientifiques servant aux décisions de gestion au sein des ORGP. La mise en place de nouvelles technologies, notamment, comme la surveillance par satellite et les caméras embarquées, est un défi auquel de nombreuses ORGP font face ou devront faire face. La pandémie de COVID‑19, qui a interrompu les activités des observateurs en mer à bord des navires dans de nombreuses ORGP, a mis en évidence la nécessité d’intégrer les nouvelles technologies aux systèmes de suivi, de contrôle et de surveillance (SCS) existants.
Encadré 5.1. Organisations régionales de gestion des pêches
De nombreux stocks se trouvent à cheval sur les zones économiques exclusives de plusieurs pays ou se situent principalement dans des zones ne relevant d’aucune juridiction nationale (ABNJ). La gestion efficace de ces stocks et des pêches qui les visent (« pêches multilatérales ») nécessite généralement la coopération de plusieurs pays et, dans de nombreux cas, des ORGP ont été créées afin de coordonner leur gestion. Les premières ont été établies en 1949 (Organisation des pêches de l’Atlantique nord-ouest et Commission interaméricaine du thon tropical) et on en dénombre 16 dans le monde en 2020, dont 13 ont été étudiées dans le cadre du présent chapitre (Tableau d’annexe 5.A.1). En tant que regroupement de pays ayant un intérêt commun dans la gestion durable des stocks de haute mer et d’espèces migratrices, les ORGP sont une composante majeure de la gouvernance mondiale des pêches et un outil essentiel pour atteindre l’ODD 14.
5.3. La participation des acteurs concernés est nécessaire pour renforcer la légitimité de la politique de la pêche
Les groupes consultatifs d’acteurs concernés sont un outil répandu pour faciliter leur participation à la gouvernance des pêches nationales de manière transparente.
Conscients de l’importance de la transparence pour une bonne gouvernance des pêches, 84 % des répondants à l’enquête ont créé au moins un groupe consultatif pour la politique de la pêche. Les groupes consultatifs constituent un mécanisme prometteur pour faciliter un dialogue transparent entre les acteurs concernés et les décideurs, et peuvent permettre à un vaste éventail d’intervenants d’influer directement sur des domaines d’action susceptibles d’avoir un effet sur leur activité. Étant donné que les règles de la participation et de prise de décisions sont convenues au préalable, les groupes consultatifs permettent une gouvernance plus transparente et inclusive que les formes plus traditionnelles de lobbying, où l’influence exercée par les différents intervenants peut être difficile à comprendre. Ces groupes consultatifs étant multipartites, ils donnent l’occasion aux groupes d’intérêts ayant des points de vue opposés de dialoguer. Les groupes consultatifs sont flexibles et sont souvent créés pour une modification particulière de la politique, de sorte qu’il est possible de créer plusieurs groupes consultatifs différents pour des aspects précis du processus de gouvernance. D’ailleurs, la majorité des répondants qui ont recours aux groupes consultatifs en ont plus d’un (Graphique 5.2).
On considère généralement que l’intégration des acteurs concernés au système de gouvernance des pêches a plusieurs avantages importants, parmi lesquels résoudre et éviter les conflits, accroître la confiance, faciliter une convergence des vues entre les acteurs concernés et les décideurs, et renforcer la légitimité et l’acceptation des réformes (Pita, Pierce and Theodossiou, 2010[5]). Pour ces raisons, la participation des acteurs concernés peut améliorer le respect des règles et l’efficacité d’outils de gestion tels que les TAC, les restrictions des moyens de production ou de la production et les interdictions de rejets. Son renforcement est généralement considéré comme un développement positif. Par exemple, les réformes de la politique commune de la pêche (PCP) de l’UE menées en 2002 et 2012 contenaient des orientations sur la création et le rôle des conseils consultatifs, en partie pour répondre aux critiques formulées concernant l’exclusion des acteurs concernés de la politique de la pêche dans le passé. Cependant, il est difficile d’évaluer l’effet réel de la participation des acteurs concernés sur les résultats de gestion et de gouvernance des pêches en raison de l’interdépendance complexe des éléments dans les systèmes de gouvernance. Fondamentalement, cette participation implique une redistribution du pouvoir de décision entre parties prenantes, de sorte que les effets de mécanismes tels que les groupes consultatifs dépendent de la mesure dans laquelle ces pouvoirs sont redistribués (Arnstein, 1969[8]). Il faut donc avoir des informations sur la composition des groupes consultatifs et le stade du processus de la politique où l’on fait appel à eux pour comprendre leur impact.
Graphique 5.2. Nombre de groupes consultatifs par répondant à l’enquête
Note : l’étude s’est limitée à quatre groupes consultatifs par répondant, la dernière barre représente donc les pays ou économies comptant au moins quatre groupes consultatifs, et pas forcément quatre exactement.
La transparence concernant la composition et le rôle des groupes consultatifs est primordiale pour comprendre les différents rôles que les parties prenantes jouent dans la création de la politique de la pêche, mais peut être une question sensible pour les pêches. La composition peut soulever des questions d’équilibre si une catégorie particulière d’acteurs concernés est (ou est perçue comme étant) favorisée par rapport aux autres, ou bien des questions de légitimité si des acteurs extérieurs au secteur sont invités, notamment des ONG (Linke and Jentoft, 2016[9]). L’inclusion des ONG dans les groupes consultatifs est parfois controversée, mais leur participation aux processus de décision, en amont, peut aider à éviter des conflits sur des questions telles que la durabilité environnementale une fois les décisions prises. Les informations sur la composition des groupes consultatifs sont donc importantes pour comprendre le processus de gouvernance des pêches. Il convient de noter que la composition des groupes consultatifs variera selon le contexte socio-économique et environnemental des pêches, ainsi que du domaine de la politique dans lequel ils donnent des conseils. Les renseignements présentés dans ce document ne peuvent pas être utilisés pour émettre des jugements de valeur sur la façon dont les groupes consultatifs devraient être composés, mais décrivent plutôt la situation telle qu’elle est actuellement rapportée.
Dans cette enquête, un total de 62 groupes consultatifs ont été déclarés dans 26 pays et économies. Dans l’ensemble des groupes consultatifs, les pêcheurs commerciaux étaient le groupe le plus fréquemment représenté, avec une présence dans 63 % des groupes, suivis par les entités scientifiques, qui étaient présentes dans 52 % des groupes (Graphique 5.2). Les organisations de la société civile, elles, étaient représentées dans 31 % des groupes consultatifs, et les organes infranationaux, dans 27 % d’entre eux. Toutefois, de nombreux répondants ont mis sur pied plus d’un groupe consultatif, de sorte que la fréquence de représentation dans l’ensemble des groupes ne reflète pas forcément la participation au processus d’élaboration de la politique chez les répondants à l’enquête.
Tableau 5.2. Représentation des différents acteurs concernés dans l’ensemble des groupes consultatifs déclarés
Note : Les groupes consultatifs comptent de multiples acteurs : la somme des pourcentages n’est donc pas égale à 100.
Les acteurs « Autres » comprennent diverses catégories, comme la garde côtière en Turquie, les gestionnaires et les économistes des pêches en Australie, les syndicats en Belgique et les gouvernements des Premières Nations au Canada.
Étant donné qu’il existe un grand nombre de groupes consultatifs dans beaucoup de pays et d’économies, le calcul de la moyenne de l’ensemble des groupes pourrait masquer des tendances importantes concernant la fréquence à laquelle les acteurs concernés sont intégrés aux processus de gouvernance nationaux. Une autre manière d’examiner les données pourrait être de déterminer quelle proportion de pays et d’économies inclut un groupe d’acteurs particulier dans au moins un groupe consultatif. De ce point de vue, les entités scientifiques et les pêcheurs commerciaux sont les plus fréquemment représentés, étant compris dans les groupes consultatifs de 85 % des répondants (Tableau 5.3). La comparaison de la fréquence de représentation par catégorie et par répondant tend à montrer que les pêcheurs commerciaux sont plus susceptibles d’être représentés au sein de nombreux groupes consultatifs dans les pays et les économies concernés.
Tableau 5.3. Fréquence de représentation des différents acteurs concernés dans au moins un groupe consultatif des pays et économies
Note : Les groupes consultatifs comprennent de multiples acteurs : la somme des pourcentages n’est donc pas égale à 100.
Les acteurs « Autres » comprennent diverses catégories, comme la garde côtière en Turquie, les gestionnaires et les économistes des pêches en Australie, les syndicats en Belgique et les gouvernements des Premières Nations au Canada.
L’inclusion dans les groupes consultatifs (dans l’ensemble des groupes et par répondant) montre que les entités scientifiques et les pêcheurs commerciaux sont les acteurs les plus fréquemment représentés. Ces données indiquent le rôle prépondérant que ces groupes jouent dans la formulation de la politique de la pêche, mais il est indispensable, pour des raisons de transparence, de comprendre à quel stade du processus de la politique leur influence s’exerce. La première étape consiste à comprendre pour quels sujets les groupes consultatifs sont utilisés. Tous les répondants ayant déclaré des groupes consultatifs les utilisaient pour des questions générales de gestion des pêches. Viennent ensuite les groupes consultatifs chargés de la détermination des paramètres techniques, suivis des groupes responsables de la gestion de stocks particuliers et de la préparation des plans de gestion ou de reconstitution (Tableau 5.4).
Tableau 5.4. Domaines d’action des pouvoirs publics examinés par les groupes consultatifs
La connaissance des domaines d’action dans lesquels des acteurs concernés donnent des conseils est une composante importante d’une gouvernance des pêches transparente. Par exemple, 81 % des répondants ayant des groupes consultatifs incluaient des pêcheurs commerciaux dans les organes consultatifs liés à la gestion des pêches (Graphique 5.3). En revanche, seuls 38 % des répondants ayant des groupes consultatifs incluaient des organisations de la société civile dans les organes consultatifs liés à la gestion des pêches. L’aval du secteur était représenté dans les mêmes groupes chez 54 % des répondants, ce qui semble indiquer qu’en termes de fréquence, le secteur est plus représenté que la société civile dans les décisions concernant la gestion des pêches (Tableau d’annexe 5.A.2). Si l’on considère l’ensemble des domaines d’action de cette enquête (Graphique 5.3), les entités scientifiques étaient les acteurs concernés les plus représentés dans les groupes consultatifs liés à la détermination des paramètres techniques et à la préparation des plans de gestion (73 % et 65 % des répondants ayant des groupes consultatifs respectivement), ce qui indique que les répondants adaptent la composition des groupes consultatifs selon les questions qui se posent. Les entités scientifiques et les pêcheurs commerciaux sont les deux groupes les plus fréquemment représentés dans tous les domaines d’action, ce qui montre que ce sont ces acteurs qui contribuent le plus au processus d’élaboration de la politique de la pêche.
Il est difficile de traduire la fréquence de représentation dans les groupes consultatifs en influence réelle sur les décisions concernant la politique, car ces groupes sont utilisés de différentes façons et dans différents cas selon les répondants. Par conséquent, il est difficile de déterminer leur impact et la mesure dans laquelle ils se conforment aux pratiques exemplaires, étant donné que ces dernières varient selon la façon d’utiliser leurs conseils et les domaines où ils sont sollicités. Par exemple, les groupes consultatifs peuvent devenir des outils de lobbying en faveur de droits acquis si certains groupes sont surreprésentés. Si la transparence qu’offrent les groupes consultatifs est positive, elle n’exclut pas l’existence de formes de lobbying plus souterraines qui peuvent conférer à certains acteurs concernés une influence disproportionnée sur le processus d’élaboration de la politique. Lorsque les répondants n’utilisent pas de groupe consultatif (cinq pays dans le cas de cette enquête), cela ne signifie pas forcément qu’il n’existe pas de mécanisme pour représenter les diverses parties prenantes. De tels mécanismes peuvent exister, mais ils ne sont simplement pas pris en compte par cette enquête. Dans le cas des pays et des économies sans groupe consultatif, il n’est pas possible de tirer des conclusions sur la représentativité ou l’inclusivité du processus d’élaboration de la politique de la pêche.
Graphique 5.3. Fréquence de représentation des différents acteurs concernés dans au moins un groupe par domaine d’action
Note : Les acteurs les moins représentés n’apparaissent pas dans le tableau pour en faciliter la lecture, il s’agit des pêcheurs amateurs et artisanaux, des organes infranationaux et de la catégorie « Autres ». La catégorie « Autres » des domaines d’action n’apparaît pas non plus.
Les décisions par consensus sont courantes dans les ORGP
Les décisions concernant la gestion des pêches multilatérales sont souvent prises au niveau des ORGP. Par exemple, l’adoption des mesures de conservation et de gestion (MCG), les procédures de SCS, la validation des listes de navires INN et l’attribution des quotas de pêche doivent généralement être approuvées par les membres des ORGP. Les processus décisionnels des ORGP sont donc un maillon essentiel de la gouvernance mondiale des pêches et il est important d’en comprendre les avantages et les inconvénients. Les risques associés aux différents modèles décisionnels, systèmes de vote et processus d’objection ont tous une incidence importante sur la gestion des pêches.
Sur les 13 ORGP couvertes par l’enquête de Hutniczak, Delpeuch et Leroy (2019[4]) (Tableau d’annexe 5.A.1), cinq prennent leurs décisions par consensus et huit autorisent une forme de vote à la majorité (Tableau 5.5). La prise de décisions par consensus, où l’ensemble des parties doit être d’accord avant qu’une décision soit prise, est l’un des types de prise de décisions les plus coopératifs. Les décisions par consensus garantissent que les intérêts des parties minoritaires sont protégés dans les ORGP et favorisent en théorie un sentiment de responsabilités chez les membres vis-à-vis de la ressource partagée et de sa gestion. Ce sentiment de responsabilité est censé améliorer le respect des règles, l’ensemble des utilisateurs de la ressource ayant compris et validé la raison justifiant chaque mesure de gestion prise (Leroy and Morin, 2018[10]). Ce sentiment de responsabilité est particulièrement important pour les pêches multilatérales et les ORGP, car leur capacité à faire appliquer la réglementation peut être limitée, ce qui signifie qu’ils comptent sur leurs membres pour respecter les règles. Toutefois, lorsqu’il y a des conflits d’intérêts, les décisions par consensus ont tendance à maintenir le statu quo, freinant la prise de décisions et l’adoption de modifications des régimes de gestion. En outre, du fait qu’il faut trouver une position convenant à toutes les parties, les négociations peuvent être longues et aboutir à une version édulcorée des recommandations ou des modifications, fondée sur un consensus, qui n’est pas pleinement conforme à l’avis scientifique à l’origine de la démarche. Les inconvénients de la prise de décisions par consensus ont été mis en évidence par la COVID‑19 et le passage à des réunions en lignes pour les ORGP, ce qui réduit significativement le temps de négociation.
Avec le vote à la majorité, les membres ont tous le même pouvoir, de sorte qu’un membre ne peut pas faire obstacle aux décisions concernant des mesures de gestion auxquelles il s’oppose. Cependant, si de nombreuses ORGP autorisent en principe le vote à la majorité, elles essaient souvent de parvenir à un consensus en pratique (Leroy and Morin, 2018[10]). Cette préférence est probablement liée aux procédures d’objection, qui permettent parfois aux membres de se désengager de décisions auxquelles ils n’adhèrent pas. Ces procédures, qui font partie des processus de vote de nombreuses ORGP, peuvent affaiblir les décisions prises en votant, et si elles sont liées à l’attribution des possibilités de pêche, compromettre l’objectif d’atteindre des niveaux de capture durables dans la zone de compétence.
Tableau 5.5. Processus décisionnels dans les organisations régionales de gestion des pêches
Note : Le texte en gras indique une pratique exemplaire.
Source : Hutniczak, Delpeuch et Leroy, (2019[4]), Intensifying the Fight Against IUU at the Regional Level.
Encadré 5.2. Effet de la COVID‑19 sur la prise de décisions dans les organisations régionales de gestion des pêches
Une enquête récemment menée par l’OCDE auprès de 13 ORGP montre que la pandémie de COVID‑19 a eu des répercussions non négligeables sur la prise de décisions dans les ORGP (Tableau d’annexe 5.A.1). La restriction des déplacements imposée en réponse à la propagation de la COVID‑19 notamment, a empêché de nombreuses ORGP de tenir les réunions en personne prévues. En juillet 2020, la quasi-totalité des ORGP (92 %) avait connu des perturbations dans les réunions planifiées. Avec le maintien de la restriction des déplacements en 2021, il deviendra de plus en plus important de comprendre comment utiliser efficacement les réunions virtuelles pour l’ensemble des décisions, et non pas uniquement pour un sous-ensemble de sujets les plus urgents. Les pays et les ORGP doivent coopérer et communiquer régulièrement afin de cerner et de résoudre les éventuels désaccords, de faire progresser l’élaboration et la mise en œuvre de la politique, en dehors des temps de réunion prévus. Le partage des pratiques exemplaires entre les ORGP (et avec leurs membres) sur les outils et les méthodes les plus efficaces pour faciliter les négociations dans un environnement virtuel est également important.
Le passage aux réunions virtuelles a exacerbé les problèmes existants concernant la prise de décisions par les ORGP : 85 % de celles interrogées ont déclaré que leur processus décisionnel était perturbé. Par exemple, l’ordre du jour des réunions virtuelles est généralement réduit, ce qui limite les discussions sur les questions importantes, mais non urgentes. Ainsi, les discussions sur les travaux scientifiques fondés sur les relevés de recherche (CCSBT, CIPPN et CTOI), sur l’accord relatif aux nouvelles MCG ou sur les quotas (CPANE et CPPOC), de même que les discussions stratégiques (CGPM) ont été reportées par plusieurs ORGP. Le report des décisions sur des sujets considérés comme non urgents peut compromettre la gestion des pêches multilatérales s’il retarde l’adoption des nouvelles MCG et la modification de la gestion existante le cas échéant.
Le choix des points à faire figurer aux ordres du jour tronqués et des points à reporter peut avoir des conséquences importantes sur la gestion des pêches. Par exemple, certaines ORGP sont pressées d’allouer du temps à des sujets précis intéressant certaines parties, comme l’augmentation des quotas de pêche, mais qui pourraient évincer d’autres questions importantes. L’établissement de l’ordre du jour doit être transparent pour que les intérêts de toutes les parties soient pris en compte et qu’il y ait un large consensus entre les membres sur les sujets à aborder.
Au-delà d’un ordre du jour restreint, les réunions virtuelles imposent généralement d’autres limites, ce qui peut avoir des répercussions notables sur la prise de décisions et la gouvernance des pêches multilatérales. Les contraintes technologiques peuvent nuire à la participation de certains pays aux réunions virtuelles. Les connexions internet peuvent être peu fiables, notamment dans les pays et les régions en développement tels que le Pacifique ou l’Afrique de l’Ouest, ce qui limite la capacité de certains membres à participer aux discussions. Par exemple, pour la CPPOC et l’ICCAT, la communication en ligne avec certains membres de ces régions a été perturbée. Si certaines parties ne peuvent pas prendre part aux discussions, cela pourrait réduire les chances de parvenir à un consensus et retarder les décisions, ou nuire à l’égalité en permettant aux pays ayant une meilleure connexion d’obtenir des décisions leur étant plus favorables.
Ensuite, le passage des réunions en personne à des réunions virtuelles a des répercussions sociales qui sont difficiles à mesurer. La richesse du moyen de communication a un effet sur la vitesse et les résultats des négociations. Les négociations électroniques peuvent entraîner une baisse de la confiance et de la coopération et une satisfaction moindre vis-à-vis des résultats par rapport aux négociations en face à face. Plusieurs ORGP et pays ont également fait remarquer qu’avec le passage aux réunions virtuelles, les conversations informelles et les réunions parallèles ne sont plus possibles, ou beaucoup plus compliquées à organiser. La perte de ces modes de communication peut rendre les négociations autour des questions litigieuses plus difficiles et des efforts supplémentaires sont nécessaires de la part des membres pour régler ces questions en utilisant d’autres voies de communication. Tout aussi important, plus l’interdiction des réunions en face en face durera, plus il y a de chances que les membres se sentent étrangers aux décisions. Cette situation pourrait créer des tensions qui saperaient la légitimité de toute décision prise (si les décisions à la majorité sont autorisées), avec des conséquences pour l’organisation et les pêches concernées.
Le partage des pratiques exemplaires entre les ORGP pour négocier les MCG et d’autres questions dans un environnement virtuel est indispensable pour surmonter plus facilement ces problèmes. Il est primordial de comprendre pourquoi certaines ORGP réussissent à utiliser plus efficacement les outils virtuels que d’autres, quels outils sont les plus efficaces et comment faciliter les négociations virtuelles. Des initiatives telles que le Réseau des secrétariats des organisations régionales des pêches de la FAO pourraient fournir une tribune importante pour les discussions et le partage des pratiques exemplaires. De plus, la révision des processus décisionnels entre les sessions (rarement utilisée à l’heure actuelle) afin de pouvoir prendre des décisions sur des sujets qui ne peuvent pas être couverts lors des réunions virtuelles contribuerait à garantir que ces points soient débattus et mis en œuvre en temps opportun. Par exemple, l’intégration de nouvelles technologies et la révision des délais pour la prise de décisions pourraient aider les ORGP à s’adapter à la situation qui évolue rapidement. La formalisation d’un processus extraordinaire, comme l’ajout de clauses ou de cadres spéciaux pour des événements similaires à l’avenir, aiderait à améliorer la résilience des ORGP face aux chocs.
Source : OCDE (à venir[12]) COVID‑19 and Multilateral Fisheries Management.
Toutes les ORGP couvertes par l’enquête de Hutniczak, Delpeuch et Leroy (2019[4]) autorisent les objections dans le cadre du processus de vote. Toutefois, dans deux cas (CTOI et CPANE), le processus d’objection n’est soumis à aucune condition et aucune justification formelle n’est exigée. Le manque de transparence des processus d’objection sans condition ne contribue pas à la convergence des vues ni au climat de confiance entre les membres qui sont nécessaires pour gérer les stocks collectivement. En rendant obligatoire la justification de toute objection dans les processus de vote des ORGP, il est possible de renforcer la transparence et, en théorie, d’améliorer la gestion des stocks dans leur zone de compétence. C’est la raison pour laquelle la majorité des ORGP qui utilisent des processus de vote exigent que les objections soient justifiées (par exemple, CGPM, ICCAT, OPANO, CIPPN, ORGPPS et CPPOC).
En précisant les motifs pour lesquels des objections peuvent être formulées, il est possible de faciliter encore la prise de décisions par les ORGP. Plusieurs ORGP, par exemple, n’autorisent que les objections pour cause de discrimination à l’égard d’un membre ou d’incohérence avec la convention (ICCAT, OPANO, CIPPN, ORGPPS et CPPOC). En outre, quatre ORGP (ICCAT, OPANO, CIPPN et ORGPPS) exigent que les parties formulant une objection proposent une solution de remplacement qui soit conforme aux MCG dont il est question. Une autre pratique exemplaire pour un processus d’objection transparent consiste à mettre sur pied un comité chargé d’examiner l’objection. Plusieurs ORGP autorisent la formation d’un comité d’examen, à la demande du membre, mais seule l’ORGPPS dispose d’un processus pour constituer un comité et examiner l’objection automatiquement. L’ORGPPS est la seule ORGP étudiée ayant un processus d’examen automatique, un vote à la majorité et des restrictions pour les objections.
L’établissement d’un consensus reste une approche classique pour la prise de décisions dans les ORGP, même lorsqu’il existe des mécanismes de vote à la majorité. Par exemple, l’ICCAT ne s’est jamais servie de l’option de vote pour valider les listes INN (Hutniczak, Delpeuch and Leroy, 2019[4]). Les points faibles de certains systèmes de vote expliquent probablement ce choix, les ORGP essayant de gérer les risques de retrait de membres des MCG. Néanmoins, l’exemple de l’ORGPPS met en lumière un mécanisme prometteur pour garantir que le processus de vote représente le point de vue de tous les membres tout en permettant des décisions en temps voulu. La pandémie de COVID‑19 fait également ressortir les difficultés propres à la prise de décisions et les réformes possibles pour faciliter le processus. L’arrêt des réunions en personne entraîne le report de décisions importantes mais non urgentes, les réunions virtuelles s’accompagnant de contraintes technologiques, temporelles et sociales (Encadré 5.2). Plus l’interdiction des réunions en personne durera, plus il sera important pour les ORGP d’examiner leur processus décisionnel afin de s’assurer qu’elles peuvent continuer à gérer efficacement les stocks dans leur zone de compétence.
5.4. Dispositifs institutionnels pour une gouvernance des pêches cohérente et efficace
Les institutions sont au cœur de la gouvernance des pêches. Cependant, il est difficile d’établir un lien entre les configurations institutionnelles et les résultats mesurables en raison des nombreux autres facteurs entrant en compte et des difficultés à comprendre les différences entre les institutions des pays et des économies. La première étape est de recueillir des données sur les types d’institutions participant à la politique de la pêche et sur le rôle qu’elles jouent dans la gouvernance des pêches. Ces données sont essentielles pour comprendre comment différentes configurations institutionnelles influent sur les résultats de la politique de la pêche.
Chez la majorité des répondants à l’enquête (94 %), la principale entité chargée de la politique de la pêche fait partie du gouvernement, c’est-à-dire qu’il s’agit d’un ministère ou d’un organisme relevant du ministère. Toutefois, en Suède et au Costa Rica, les pêches relèvent de la responsabilité d’organismes publics indépendants, l’Agence suédoise pour la gestion du milieu marin et de l’eau (Havs- Och Vattenmyndigheten) et l’INCOPESCA (Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura) respectivement. Ces organismes mettent en œuvre la politique du gouvernement, mais n’ont pas de relation hiérarchique verticalement intégrée avec un ministère de tutelle (Laking, 2009[13]). On estime que l’utilisation de ces organismes permet une meilleure gestion, car des organisations ayant des objectifs clairs et précis obtiendront de meilleurs résultats que celles ayant des objectifs peu clairs ou multiples. De plus, les organismes indépendants bénéficient également d’une plus grande légitimité, car les décisions prises devraient (en théorie) être préservées de toute ingérence politique directe. Cependant, cette légitimité dépend de la capacité de ces organismes à équilibrer efficacement l’influence des différents acteurs concernés (voir ci-dessus). En outre, la création d’un organisme envoie un signal fort sur l’importance que le gouvernement accorde à une question particulière (Laking, 2009[13]).
En général, les entités principales responsables des pêches sont des entités nationales. La Belgique fait figure d’exception : le principal organe des pêches est le Vlaamse overhead – Departement Landbouw en Visserij (Autorités flamandes – ministère de l’Agriculture et des Pêches). La préférence très marquée pour des entités nationales reflète la couverture géographique des ressources marines et l’importance sociétale (et parfois stratégique) des pêches. La Belgique constitue une exception, qui est probablement le résultat de la décentralisation et de la géographie, étant donné que la totalité de la côte fait partie de la région flamande.
Pour 55 % des répondants à l’enquête, la responsabilité de la gestion des pêches était partagée avec des entités infranationales. La décentralisation de la responsabilité de la gestion des pêches peut permettre une approche plus nuancée de la création et de la mise en œuvre de la politique, grâce à l’adoption de solutions adaptées au contexte pour relever les défis de gestion. Cependant, du fait de la grande mobilité des ressources marines et des questions juridiques complexes liées à la gestion des zones côtières et marines, il est possible que la responsabilité de la gestion des pêches soit partagée (avec parfois des chevauchements) entre les organismes régionaux, nationaux, provinciaux et municipaux. Des structures organisationnelles compliquées peuvent créer des problèmes de cohérence de la politique, en particulier si les différentes institutions ont des objectifs différents. Les entités nationales peuvent jouer un rôle de coordination important dans la formulation et l’exécution de la politique de la pêche et veillent à l’application uniforme des normes et de la réglementation. De plus, la collecte des données sur les pêches se faisant souvent localement, l’harmonisation des normes relatives aux données et le regroupement des données locales par les entités nationales est indispensable pour que la formulation de la politique soit fondée sur des données probantes (voir ci-dessus). La coordination efficace de la mise en œuvre et la collecte des données locales est indispensable pour que les décisions de gestion prises dans une zone n’aient pas d’incidence négative dans une autre zone.
La cohérence avec les autres domaines d’action des pouvoirs publics est importante pour que la gouvernance des pêches soit efficace. Toutes les entités chargées des pêches sont également responsables d’autres portefeuilles, le secteur le plus courant étant l’aquaculture (90 %) (Graphique 5.4). Pour 65 % des répondants à l’enquête, l’entité responsable des pêches était également chargée de l’agriculture, ce qui reflète un regroupement général des secteurs en lien avec la production alimentaire. De nombreux secteurs utilisent les ressources marines (par exemple, pêche, transport maritime, activités extractives) et si, pris séparément, ils n’ont pas d’effet préjudiciable majeur sur les ressources marines, collectivement, les choses pourraient être différentes, car l’impact de chaque secteur peut agir de manière cumulative ou synergique sur les ressources marines. En effet, les impacts de l’ensemble des secteurs utilisant les ressources marines peuvent être supérieurs à la somme de ceux de chaque secteur, ce qui souligne la nécessité de gérer les incidences de l’économie sur les ressources marines de façon cohérente.
Graphique 5.4. Autres domaines de responsabilité de l’entité principale responsable des pêches
Note : Les « autres » domaines répertoriés sont variés et incluent le développement rural au Viet Nam, l’exploitation forestière en Argentine et en Turquie, et le commerce en Norvège.
Les différences entre les secteurs liés aux ressources océaniques et ceux liés aux ressources terrestres créent différents types de problèmes pour les décideurs. Le lien intrinsèque entre les secteurs liés aux ressources océaniques et leur dépendance vis-à-vis de l’environnement, notamment, peuvent compliquer l’élaboration des politiques (OCDE, 2017[14]). Conscients des difficultés de gouvernance uniques auxquelles sont confrontés les secteurs marins, plusieurs pays ont créé un ministère consacré au milieu marin, le plus récent d’entre eux étant le ministère de la Mer créé par la France en 20204. Le regroupement des secteurs au sein du même portefeuille ministériel devrait permettre de renforcer la cohérence des mesures entre les divers secteurs en lien avec l’utilisation des ressources marines, et aider les gouvernements à s’assurer que l’effet combiné de ces secteurs n’a pas de répercussions négatives sur les ressources marines.
Pour 32 % des répondants à l’enquête, l’entité responsable des pêches est également chargée de la politique environnementale, et pour 13 %, cette entité est également chargée de la politique économique. Pour 39 % des répondants, l’entité principale responsable des pêches est chargée de domaines d’action autres que l’agriculture, l’aquaculture, l’économie, l’environnement et le milieu marin. Ces autres domaines sont variés et incluent le développement rural au Viet Nam, l’exploitation forestière en Argentine et en Turquie, et le commerce en Norvège.
Le fait de regrouper plusieurs portefeuilles au sein d’un seul ministère peut aider à coordonner l’action des pouvoirs publics, en particulier si ces domaines ont des caractéristiques communes : il existe des entités chargées de la politique du milieu marin (et des océans) en Corée, en Pologne, en Suède, au Canada et en France. Cependant, les portefeuilles ministériels changent fréquemment et le transfert du portefeuille des pêches d’un ministère à un autre est relativement courant (Delpeuch and Hutniczak, 2019[1]). Un bon exemple de ces transferts est la Corée, où le ministère des Affaires maritimes et des Pêches a été créé en 1996, puis a fusionné avec le ministère de la Construction et des Transports en 2008 pour former le ministère des Questions foncières, des Transports et des Affaires maritimes, le portefeuille des pêches étant, lui, rattaché au ministère de l’Agriculture et de l’Exploitation forestière. En 2013, le ministère des Océans et des Pêches a été reformé. Quelle que soit l’institution à laquelle sont rattachés les domaines d’action connexes, des mécanismes spécifiques de coordination de la politique tels que des groupes interministériels sont nécessaires pour coordonner efficacement la politique de la pêche avec les autres domaines. Des mécanismes de coordination peuvent être créés à tous les niveaux de gouvernement intervenant dans la politique de la pêche (national, provincial, municipal) pour que sa mise en œuvre à l’échelle locale reste conforme aux normes et à la réglementation nationales.
5.5. Conclusion
Une bonne gouvernance est essentielle à une bonne gestion des pêches. La nécessité de fonder la politique de la pêche sur des données scientifiques valables est universellement reconnue. La cible 14.4 des ODD, notamment, appelle à l’exécution de plans de gestion fondés sur des données scientifiques. Il est nécessaire d’utiliser des données biologiques et socio-économiques de meilleure qualité dans les systèmes de gouvernance des pêches en intégrant l’utilisation des données aux processus décisionnels (lorsque c’est possible) et en investissant dans la collecte de données. Le développement de l’utilisation de données scientifiques pour élaborer la politique peut aider à éviter les résultats négatifs dus à une modification de la politique et renforcer la légitimité. L’ensemble des pays et des économies couverts par l’enquête utilise des données scientifiques à une étape du processus d’élaboration de la politique de la pêche.
L’utilisation généralisée des données biologiques et socio-économiques pour les décisions concernant la gestion des pêches est positive dans la mesure où elle facilite l’élaboration d’une politique fondée sur la science. Toutefois, si les données sont utilisées dans une certaine mesure par tous les pays et économies ayant répondu à l’enquête, il est difficile de déterminer comment cela se traduit dans l’élaboration d’une politique fondée sur la science. Ensuite, l’utilisation des données socio-économiques est moins fréquente que celle des données biologiques, alors qu’il est important de comprendre les répercussions des modifications de la politique de la pêche sur les systèmes socio-économiques au sens large.
Des mécanismes transparents de participation des acteurs concernés au processus de gouvernance sont essentiels pour renforcer la légitimité de la politique de la pêche et de ses évolutions. Les groupes consultatifs constituent un mécanisme prometteur pour faciliter un dialogue ouvert entre les acteurs concernés et les décideurs, et peuvent permettre à un vaste éventail d’intervenants d’influer directement sur des domaines d’action susceptibles d’avoir un effet sur leur activité. Conscients du rôle important que joue la participation des acteurs concernés dans la gouvernance des pêches, 81 % des répondants à l’enquête ont créé au moins un groupe consultatif sur la politique de la pêche et la majorité en a plus d’un. Les gouvernements doivent également gérer soigneusement l’équilibre entre acteurs dans chaque groupe, en fonction des domaines d’action dans lesquels le groupe donne des conseils. Parmi tous les groupes consultatifs, les pêches commerciales étaient le groupe d’intérêts le plus fréquemment représenté, suivi par les entités scientifiques. Ces groupes d’intérêts étaient les deux seuls représentés dans la majorité des groupes consultatifs. Des mécanismes plus inclusifs et transparents pour la participation à la gouvernance pourraient accroître la légitimité des réformes.
L’entité responsable de la création de la politique de la pêche est une composante fondamentale des systèmes de gouvernance. Les structures institutionnelles peuvent être compliquées, et il est indispensable de mieux comprendre les répercussions des différentes structures sur l’élaboration de la politique pour améliorer la gouvernance des pêches, en particulier la façon dont les institutions peuvent améliorer la coordination et la cohérence entre les politiques de l’ensemble des secteurs utilisant les ressources marines. Le regroupement de plusieurs domaines d’action connexes au sein du même ministère peut aider à coordonner la politique, et parmi les répondants à l’enquête, l’entité responsable de la politique de la pêche était également chargée d’autres domaines d’action, le plus souvent l’aquaculture (90 %) et l’agriculture (65 %). Cependant, malgré le rôle essentiel que les institutions jouent dans la gouvernance des pêches, l’effet des différentes configurations institutionnelles reste très peu connu.
La gouvernance des pêches multilatérales, en particulier par les ORGP, soulève diverses difficultés liées à l’utilisation des données, à la transparence et à la participation des acteurs concernés à la prise de décisions. De nombreuses ORGP, par exemple, ont mis en place des mécanismes de coopération pour l’inscription des navires INN sur les listes (inscription par recoupement avec d’autres listes), ce qui peut être un moyen économique d’éviter que les produits de la pêche INN n’accèdent aux chaînes de valeur des pêches. Cependant, ces pratiques d’inscription sur les listes ne sont généralement pas appliquées uniformément et autorisent souvent les pays membres des ORGP à formuler des objections, ce qui limite leur utilité dans la lutte contre la pêche INN. En outre, si les ORGP autorisent de plus en plus le vote à la majorité pour la prise de décisions, la plupart cherchent malgré tout à parvenir à un consensus entre les membres, ce qui pourrait freiner l’adoption d’une modification de la politique. Ces problèmes sont devenus plus visibles avec la pandémie de COVID‑19, qui a entraîné des retards et le report de décisions du fait du passage aux réunions virtuelles, et augmenté les risques d’activités INN dans les pêches multilatérales. Les ORGP pourraient revoir les processus de partage des données et de prise de décisions afin de faciliter la prise de décisions et la lutte contre la pêche INN.
La création de systèmes de gouvernance permettant un processus de modification de la politique guidé par les données, transparent et inclusif, tout en équilibrant soigneusement les contributions des acteurs concernés, est une tâche délicate pour les gouvernements et les ORGP. Il faut constituer une base de données sur les types d’institutions et de mécanismes utilisés pour parvenir à une bonne gouvernance à l’échelle mondiale afin de cerner les possibilités de réforme des systèmes de gouvernance des pêches nationales et multilatérales, ce qui permettrait d’obtenir des résultats équitables et durables. Les données issues de l’enquête fournies dans ce chapitre représentent un premier pas dans cette direction.
Annexe 5.A. Autres données et informations
Tableau d’annexe 5.A.1. Organisations régionales de gestion des pêches incluses dans l’enquête de l’OCDE
Tableau d’annexe 5.A.2. Représentation des acteurs concernés dans les groupes consultatifs pour un domaine d’action particulier chez les répondants à l’enquête, %
Note : Chaque cellule indique le pourcentage de répondants à l’enquête ayant un groupe consultatif associé à un domaine d’action qui comprend un acteur concerné particulier. Le pourcentage se fonde sur le nombre de répondants qui utilisent les groupes consultatifs (26) et exclut ceux qui n’y ont pas recours (5).
Références
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[10] Leroy, A. and M. Morin (2018), “Innovation in the decision-making process of the RFMOs”, Marine Policy, Vol. 97, pp. 156-162, http://dx.doi.org/10.1016/j.marpol.2018.05.025.
[9] Linke, S. and S. Jentoft (2016), “Ideals, realities and paradoxes of stakeholder participation in EU fisheries governance”, Environmental Sociology, Vol. 2/2, pp. 144-154, http://dx.doi.org/10.1080/23251042.2016.1155792.
[11] Moss Adams LPP (2016), “Inter-American Tropical Tuna Commission and Agreement on the International Dolphin Conservation Program – Performance Review”.
[14] OCDE (2017), L’économie de la mer en 2030, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264275928-fr.
[12] OECD (à venir), “COVID-19 and multilateral fisheries management”.
[5] Pita, C., G. Pierce and I. Theodossiou (2010), “Stakeholders’ participation in the fisheries management decision-making process: Fishers’ perceptions of participation”, Marine Policy, Vol. 34/5, pp. 1093-1102, http://dx.doi.org/10.1016/j.marpol.2010.03.009.
Notes
← 1. Les données de cette enquête fournissent des éclairages sur certains éléments cruciaux du système de gouvernance des pêches (institutions, transparence, participation et utilisation des données probantes), mais d’autres aspects importants ne sont pas couverts. La cohérence de la politique de la pêche vis-à-vis des autres domaines d’action des pouvoirs publics (par exemple, les politiques environnementale et sociale) et les mécanismes de reddition de comptes des décideurs aux acteurs concernés n’ont pas été mesurés par l’enquête bien qu’il s’agisse de composantes importantes de la gouvernance des pêches. L’enquête n’a pas non plus recueilli de données sur la simplicité des règles (facilité avec laquelle elles peuvent être comprises et respectées par les acteurs des pêches) ni sur les mécanismes de conformité, qui sont deux points indispensables à la mise en œuvre et à la modification efficace de la politique. Ainsi, si les données mises en avant ci-dessous sont un bon point de départ pour comprendre les systèmes de gouvernance des pêches dans divers pays et économies, des données plus complètes sont nécessaires pour pouvoir établir des liens concrets entre ces systèmes et les résultats des politiques des pêches.
← 2. La Commission pour la conservation du thon rouge du sud, la Commission générale des pêches pour la Méditerranée, la Commission internationale pour la conservation des thonidés de l’Atlantique, la Commission des thons de l’océan Indien, l’Organisation des pêches de l’Atlantique Nord-Ouest, l’Organisation régionale de gestion des pêches de l’Atlantique Sud-Est et l’Accord relatif aux pêches dans le sud de l’Océan Indien.
← 3. La Commission pour la conservation de la faune et la flore marines de l’Antarctique et la Commission des pêches du Pacifique occidental et central.
← 4. Ce ministère a existé de 1981 à 1991.