Examen de l’OCDE des pêcheries 2020

Rapport

Examen de l'OCDE des pêcheries

15 février 2021

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4. Soutien des pouvoirs publics au secteur de la pêche

Abstract

Ce chapitre décrit les politiques publiques de soutien au secteur de la pêche : la panoplie de mesures utilisées, leur ampleur, les contextes dans lesquels elles sont mises en œuvre ainsi que leurs impacts potentiels par rapport à leurs différents objectifs. Il s’appuie à cette fin sur la base de données de l’OCDE sur l’estimation du soutien à la pêche (ESP) – qui est la source d’informations la plus complète, la plus détaillée et la plus homogène sur les aides à la pêche communiquées par les administrations publiques de différents pays –, ainsi que les analyses les plus récentes de l’Organisation concernant l’impact relatif des différents types de mesures de soutien. Le but est d’aider les pays à tenir leurs engagements au titre de l’Objectif de développement durable 14, qui vise à « conserver et exploiter de manière durable les océans, les mers et les ressources marines aux fins du développement durable » et appelle à réformer le système des aides à la pêche afin, tout au moins, qu’il ne compromette pas l’utilisation durable des ressources. Une autre finalité de ce chapitre est d’orienter les négociations de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) sur les subventions à la pêche.

Principales recommandations

Afin de réduire les incidences préjudiciables sur la durabilité biologique des ressources halieutiques et les effets inéquitables sur les différents segments de la flotte tout en améliorant le bien-être des pêcheurs et en augmentant la production, les pouvoirs publics devraient substituer aux politiques de soutien aux intrants des mesures qui aident les pêcheurs à gérer leurs activités plus efficacement et à accroître leur rentabilité. La marge de réforme n’est pas négligeable : sur la période 2016-18, 3.2 milliards USD ont été consacrés chaque année à des politiques visant à minorer le coût des intrants. Le soutien aux carburants arrivait en tête des mesures de soutien direct, représentant 25 % des aides totales au secteur. En revanche, moins d’un tiers de cette somme (1 milliard USD) était consacré à des aides partiellement découplées des activités de pêches (comme le soutien au revenu ou les régimes spéciaux d’assurance).
Les pouvoirs publics devraient s’assurer que les capacités de gestion, contrôle et surveillance sont suffisantes pour gérer efficacement les activités halieutiques, notamment en haute mer, et mettre fin à la pêche illégale. Entre 2012‑14 et 2016‑18, les sommes consacrées à ces missions ont considérablement baissé proportionnellement à la taille de la flotte dans plusieurs pays et économies. Veiller à ce que cette baisse ne se fasse pas au détriment d’une gestion et d’un contrôle efficace est indispensable pour préserver les bienfaits de la pêche pour les générations futures, conformément à l’ODD 14, qui vise à « conserver et exploiter de manière durable les océans, les mers et les ressources marines aux fins du développement durable ». Il est en outre essentiel de s’assurer que les mesures de soutien atteignent leurs objectifs socioéconomiques sans encourager la surpêche ni les autres pratiques non durables.
Les pouvoirs publics devraient éviter de financer les infrastructures qui encouragent la surcapacité et la surpêche. Dans certains pays, les dépenses consacrées aux infrastructures ont considérablement augmenté entre 2012-14 et 2016‑18 par rapport à la taille de la flotte.
Conformément au principe utilisateur-payeur, les pouvoirs publics devraient envisager de demander au secteur de la pêche de contribuer dans une proportion raisonnable au financement des services de gestion essentiels, pour faire en sorte que les ressources disponibles à cette fin soient suffisantes. Dans de nombreux pays, ce sont les contribuables qui continuent de financer la plus grande partie – voire la totalité – de la gestion des pêches.
Comme le recommande l’OCDE de manière générale, les mesures de soutien public devraient être limitées dans le temps et ciblées.
Améliorer la transparence des aides gouvernementales pour que tout un chacun puisse les évaluer concourrait à renforcer la confiance dans le secteur et dans les mesures prises par les pouvoirs publics. Les pays seraient aussi à même, de la sorte, d’apprendre les uns des autres et de mieux se préparer pour l’avenir. L’amélioration de la transparence est particulièrement nécessaire en ce qui concerne le soutien aux carburants et les paiements versés pour accéder aux eaux d’autres pays.
La réforme des politiques de soutien peut, dans la pêche comme dans l’agriculture, aider les systèmes alimentaires à atteindre des objectifs plus vastes, par exemple la sécurité alimentaire et la nutrition, la création de débouchés économiques tout au long de la chaîne alimentaire et la limitation de l’empreinte écologique de la production alimentaire. C’est un élément clé de l’arsenal dont disposent les pouvoirs publics pour améliorer le bien-être dans les régions côtières (de la même manière que la réforme de la politique agricole est déterminante pour améliorer le bien-être dans les zones rurales), et il peut produire des effets au‑delà de l’ODD 14, en particulier sur les ODD ayant trait au climat, à la pauvreté et à l’alimentation.

4.1. Comprendre les politiques de soutien à la pêche, pour plus de durabilité, de bien-être et d’équité

Consensus international sur la nécessité de réformer les politiques de soutien à la pêche

Dans beaucoup de pays du monde, le secteur de la pêche peut représenter une source notable d’activité économique, d’emploi et d’alimentation à l’échelle régionale, et revêtir une grande importance culturelle et sociale bien qu’il ne contribue que relativement peu au PIB (FAO, 2020[1])1. C’est la raison pour laquelle la plupart des gouvernements soutiennent ce secteur dans le but, par exemple, de préserver l’emploi dans les zones côtières, d’améliorer le bien-être des pêcheurs, d’assurer la durabilité des activités halieutiques, d’encourager la production alimentaire ou d’asseoir leur souveraineté dans des eaux contestées.

Les mesures prises par les pouvoirs publics pour atteindre ces objectifs peuvent parfois, néanmoins, avoir des effets préjudiciables en créant des distorsions dans l’environnement économique où les pêcheurs évoluent2. Ces effets préjudiçiables peuvent se manifester notamment par une augmentation excessive de la capacité de pêche, la surexploitation des stocks (autrement dit, de la surpêche) ou des incitations encourageant la pêche illégale, non déclarée et non réglementée (INN), autant d’effets qui nuisent à la durabilité des ressources halieutiques et des écosystèmes marins. Les politiques conduisant à la détérioration des stocks sont en définitive néfastes économiquement à ceux qu’elles sont censées aider, car la diminution des ressources entraîne à la fois une baisse des rendements durables et une hausse des coûts d’exploitation, ce qui nuit par conséquent à la résilience du secteur de la pêche. Ces politiques sont préjudiciables à la société et à l’environnement. À cause d’elles, la contribution des stocks halieutiques à la sécurité alimentaire et aux services écosystémiques (comme l’alimentation d’autres éléments des écosystèmes) n’est pas optimale et, lorsque l’effort de pêche est supérieur à ce qu’il pourrait être, les impacts de la pêche sur les espèces non ciblées, les habitats naturels et le climat sont plus importants (Hilborn et al., 2020[2]).

En adoptant, dans le cadre des Nations Unies, l’Objectif de développement durable (ODD) 14, la communauté internationale a pris acte de la nécessité de réformer le soutien au secteur de la pêche afin, pour le moins, qu’il ne compromette pas la durabilité de l’utilisation de la ressource3. La cible 14.6 appelle à interdire les subventions à la pêche qui contribuent à la surcapacité et à la surpêche et à supprimer celles qui favorisent la pêche INN, et cela à l’horizon 2020. Pour atteindre cet objectif, les membres de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) négocient actuellement la mise en place de disciplines contraignantes sur le soutien à la pêche qui permettraient aux pays d’interdire collectivement les subventions préjudiciables, tout en prévoyant un traitement spécial et différencié qui soit approprié et efficace pour les pays les moins avancés et en développement.

Outre leurs effets néfastes pour l’environnement, certaines mesures de soutien ne permettent pas d’atteindre les objectifs socioéconomiques dont elles découlent. Par exemple, une fraction relativement modeste des sommes destinées à abaisser le coût du carburant est effectivement transférée aux pêcheurs et, de surcroît, ce soutien réduit la compétitivité de la petite pêche et place les pêcheurs artisanaux dans une situation plus difficile que s’il n’avait pas existé. Il arrive en effet que les petits bateaux soient supplantés par des navires industriels qui consomment beaucoup de carburant, lesquels reçoivent la majeure partie des aides et accroissent leur effort en conséquence (Martini et Innes, 2018[3]).

Il en découle que chaque pays peut essayer de réformer sa politique de soutien à la pêche pour améliorer son efficacité, son efficience et ses effets redistributifs (dans le sens de l’équité), en sus des objectifs de durabilité convenus au niveau international (ODD, OMC). Cela devrait être une priorité d’autant plus grande dans le contexte de la crise générée par la pandémie de COVID‑19, qui accroît à la fois le besoin de soutien et la pression exercée sur les fonds publics (OECD, 2020[4]).

Constituer une base d’éléments factuels pour orienter les réformes

Le but de ce chapitre est de faciliter les processus de réforme du secteur de la pêche en examinant la panoplie de mesures de soutien utilisées actuellement, les contextes dans lesquels elles sont utilisées et leurs impacts potentiels eu égard aux différents objectifs de l’action publique.

Pour commencer, les principes directeurs tirés de la littérature sont présentés brièvement, afin d’aider les différents pays à évaluer leur politique de soutien en fonction de leurs propres objectifs.

Vient ensuite une description complète des politiques de soutien à la pêche, mettant en avant les tendances observée ces dernières années. Elle a été établie à l’aide de la base de données de l’OCDE sur l’estimation du soutien à la pêche (ESP) et des principes directeurs évoqués ci-dessus. Cette description s’intéresse d’abord au soutien aux services fournis au secteur (SSS), puis au soutien direct aux pêcheurs et aux entreprises du secteur de la pêche (DSI).

La dernière section du chapitre dresse une comparaison entre le soutien à la pêche et le soutien à l’agriculture. Les responsables de l’action publique ont souvent des objectifs et des contraintes similaires lorsqu’ils élaborent des dispositifs de soutien dans chacun de ces deux secteurs – notamment en ce qui concerne la production alimentaire –, et la comparaison est établie dans le but d’améliorer la cohérence des politiques et d’aider à mettre en évidence de possibles retombées et synergies, pour concevoir les meilleures combinaisons de mesures à l’appui de systèmes alimentaires durables et résilients.

4.2. Principes généraux pouvant guider la réforme de la politique de la pêche

La réorientation du soutien peut améliorer la durabilité, le bien-être et l’équité

Déterminer de façon catégorique que des mesures de soutien sont strictement « positives » ou « négatives » au regard d’un ensemble d’objectifs socioéconomiques et environnementaux n’est pas une tâche facile4. Les modélisations réalisées par l’OCDE5 montrent que leurs effets relatifs, dans chacun de ces domaines, peuvent varier considérablement en fonction de certains facteurs (Martini et Innes, 2018[3]) :

le type de politique de soutien concerné ;
les critères de mise en œuvre (qui peut recevoir le soutien, dans quelles conditions et pendant combien de temps) ;
le cadre de gestion dans lequel exercent les pêcheurs bénéficiant du soutien (notamment s’il existe un maximum de capture pour empêcher la surpêche, et si la prévention de la pêche INN porte ses fruits) ;
la santé des stocks halieutiques visés par les pêcheurs bénéficiant du soutien.

Ces constats fournissent quelques indications générales ainsi que des principes directeurs qu’il convient de prendre en compte pour examiner les ensembles de mesures actuellement en place, leurs résultats probables ainsi que la marge disponible pour rediriger le soutien de manière à atteindre plus sûrement des objectifs comme la durabilité des pêches.

Le premier enseignement – et le plus important – tiré de l’analyse économique des politiques de soutien à la pêche est qu’il est possible de rediriger l’argent public vers des mesures susceptibles d’améliorer les résultats sur plusieurs fronts. S’agissant en particulier du soutien direct, l’abandon des politiques de soutien aux intrants au profit de dispositifs qui aident les pêcheurs à exercer leur activité de manière plus efficace et à accroître leur capacité à en tirer davantage de profits réduirait les effets néfastes sur la viabilité biologique des ressources halieutiques, améliorerait le bien-être des pêcheurs et augmenterait la production, mais aussi éviterait les effets de distorsion nuisant à l’équité entre les segments d’une flotte.

Les mesures qui minorent les coûts directs de la pêche sont les plus susceptibles d’encourager des pratiques non durables. Plus précisément, les paiements entraînant une baisse du coût relatif des intrants variables (en particulier du carburant) provoquent une augmentation de la demande de ces produits et peuvent se traduire par un accroissement de l’effort et de l’activité, avec d’éventuelles répercussions en termes de durabilité (sauf si la réglementation interdit purement et simplement la surcapacité et la surpêche ; voir la section 4.2.2). Ce type de soutien est également le plus à même d’accroître la pêche INN car une partie de l’amplification de l’effort de pêche peut prendre cette forme. En ce cas, ce type de soutien contribue au risque d’épuisement des stocks, et il arrive que les mesures de soutien avantagent la pêche INN au détriment des activités halieutiques légales. Les paiements pour l’achat ou la modernisation des bateaux sont quant à eux les plus susceptibles de promouvoir la surcapacité, car la réduction du coût relatif des investissements en la matière entraîne une hausse de la demande de navires. Une fois que cette capacité supplémentaire est acquise, le caractère relativement durable et non malléable des navires peut pousser à l’utiliser, parfois au-delà des niveaux admissibles en termes de durabilité – d’où une surpêche – et possiblement dans le cadre d’une activité INN. La surcapacité peut en outre engendrer une pression politique visant l’obtention d’aides supplémentaires, par exemple de paiements permettant d’accéder aux eaux d’autres pays. Par ailleurs, en abaissant le coût relatif du carburant ou de la puissance des navires, le soutien aux intrants peut se traduire par des émissions superflues de CO₂ (Parker et al., 2018[5]) et par des prises accessoires plus abondantes (Burgess et al., 2018[6]).

De plus, le soutien aux intrants peut être inéquitable lorsqu’il permet à des navires et des entreprises de grande taille – qui absorbent généralement la majorité des intrants, et donc des aides qui y sont associées – de capturer plus facilement des ressources halieutiques peu abondantes au détriment de leur disponibilité pour des bateaux plus petits. Les subventions aux carburants, qui continuent de représenter la majorité des aides directes aux indépendants et aux entreprises du secteur de la pêche (voir la section 4.3), sont aussi la façon la moins efficace de transférer des revenus aux pêcheurs. Dans certaines conditions de gestion, il a été évalué que moins de 10 % de la valeur de ces subventions bénéficiaient aux pêcheurs, le reste se perdant dans l’augmentation de l’effort et la diminution des stocks, ou revenant aux fournisseurs de carburant (Martini et Innes, 2018[3]).

À l’opposé, les paiements visant à encourager une activité commerciale efficiente et à développer le capital humain constituent le type de soutien direct ayant le moins d’effets néfastes sur la durabilité, tout en produisant de bons résultats en termes d’efficience des transferts. Cela inclut les formes de soutien suivantes : développement des compétences, formation et assistance aux techniques de commercialisation, prêts bonifiés et fiscalité particulière sur les investissements ou le rendement des capitaux investis ne concernant pas les navires de pêche. Le soutien direct au revenu des pêcheurs est également très avantageux pour l’ensemble des acteurs du secteur. Enfin, le soutien aux services tels que la gestion, le suivi et la surveillance est également considéré comme un investissement bénéfique et nécessaire même si, conformément au principe utilisateur-payeur, les coûts correspondants devraient idéalement être pris en charge par le secteur.

L’efficacité du soutien passe par celle de la gestion de la pêche

Le deuxième enseignement le plus important dont il convient de tenir compte avant de choisir telle ou telle mesure est qu’une politique de soutien ne peut être efficace que si – notamment – la gestion de l’activité halieutique l’est aussi. En vérité, toutes les politiques de soutien direct examinées dans les travaux de modélisation de l’OCDE peuvent entraîner une certaine surexploitation des stocks en raison de la possibilité – variable – qu’elles ont d’accroître la capacité de la flotte, d’entraîner de la surpêche et d’encourager la pêche INN. Un système de gestion de la pêche efficace est toutefois considéré comme capable d’atténuer cet effet, même s’il ne l’élimine pas totalement6. La limitation de la quantité totale de poisson capturé à un niveau durable est donc indispensable pour modérer les impacts des politiques de soutien sur la durabilité des stocks. De plus, toutes les mesures de soutien direct, ainsi que la plupart des services fournis au secteur, sont nettement plus avantageuses pour les pêcheurs lorsque la surpêche est évitée, car ce qu’elles font gagner n’est alors pas dissipé dans une consommation inutilement élevée d’intrants, ni dans une diminution des captures et des revenus consécutive à une surexploitation des ressources.

Cela dit, il est également important de prendre conscience qu’aucun pays n’a mis en place un système de gestion parfait. On estime qu’un peu plus de 34 % des stocks sont dans une situation non durable à l’échelle mondiale (FAO SOFIA 2020) et que le niveau d’exploitation de plus de la moitié d’entre eux n’est pas viable dans certaines régions (mer Méditerranée, mer Noire, Sud-Est du Pacifique et Sud-Ouest de l’Atlantique). Les données par pays ou par économie fournies au chapitre 2 montrent qu’une forte proportion des stocks dont l’évaluation a été communiquée à l’OCDE ne sont pas non plus dans une situation biologiquement viable, y compris certains des plus importants en termes de valeur des débarquements. De surcroît, la pêche INN reste omniprésente sur toutes les mers du globe (chapitre 3).

Une prudence encore plus grande est donc de mise lorsqu’il s’agit de soutenir des activités halieutiques qui visent des stocks surpêchés ou dont les pays ne sont à même d’évaluer l’état. De même, il convient tout spécialement de faire preuve de retenue dans le cas des stocks non gérés ou particulièrement sujets à la pêche INN. Dans la pratique, ces situations ont tendance à se recouper : il est fréquent, lorsque la santé des stocks est mauvaise ou inconnue, que les capacités (ou les efforts) nécessaires à une gestion des pêches satisfaisante et à des services de SCS efficaces soient limitées également (Hilborn et al., 2020[2]). Les activités halieutiques concernées sont pratiquées dans une large mesure, mais pas uniquement, en haute mer. Dans certains cas, la seule option viable sur le plan social, environnemental et économique peut être de réaffecter une partie du budget généralement utilisé pour soutenir la pêche à la création de débouchés durables différents dans d’autres secteurs économiques, notamment l’aquaculture.

Enfin, il est capital de décourager activement les comportements non durables dans toutes les activités halieutiques bénéficiant d’un soutien. L’ODD 14 indique qu’il est urgent de supprimer les aides aux opérateurs qui pratiquent la pêche INN et les négociations menées à l’OMC concernant les subventions à la pêche s’intéressent de près à cette question. Pour autant, selon les données recueillies par l’OCDE en 2019, moins de 55 % des 33 pays interrogés limitent catégoriquement les aides aux opérateurs reconnus coupables de pêche INN, 18 % d’entre eux ne possédant même pas de cadre juridique pour le faire (chapitre 3).

4.3. Situation et tendances du soutien à la pêche

La base de données sur l’ESP (Encadré 4.1) a pour objet de rendre compte de la valeur monétaire totale du soutien public aux activités halieutiques en récapitulant toutes les mesures qui donnent lieu à un transfert entre les contribuables et les pêcheurs. Elle contient des informations sur les caractéristiques de ces mesures, notamment leurs critères de mise en œuvre, et sur leur chiffrage annuel exprimé à la fois en USD et dans la monnaie nationale du pays concerné. Toutes les sommes indiquées dans le présent chapitre sont exprimées en USD. Concernant les tendances des politiques de soutien ces dernières années, les périodes de référence sont 2016‑18 et 2012‑14.

Encadré 4.1. Base de données de l’OCDE sur l’ESP (estimation du soutien à la pêche)

Constituée à partir d’informations communiquées par les autorités nationales, la base de données sur l’ESP mesure, décrit et classe les mesures de soutien à la pêche de manière homogène et transparente, afin de faciliter leur évaluation par rapport à des objectifs prédéfinis.

Elle recense trois grandes catégories de mesures elles‑mêmes déclinées en fonction de facteurs comprenant les critères de mise en œuvre et la finalité.

Le soutien aux services fournis au secteur (SSS) regroupe les aides au titre des infrastructures ; de la gestion, du contrôle et de la surveillance ; de la recherche-développement ; de l’enseignement et de la formation ; de la commercialisation et de la promotion ; des collectivités ; de l’accès aux eaux d’autres pays ; et d’autres services au secteur.
Le soutien direct aux indépendants et aux entreprises du secteur de la pêche (DSI) comprend le soutien au revenu, à l’assurance, aux intrants fixes (en particulier les navires et les engins), au carburant¹, aux autres intrants variables, au tire de la réduction de la capacité et d’autres formes de soutien direct.
Les paiements effectués par le secteur de la pêche (PMS) englobent les redevances versées par les utilisateurs des services (par exemple pour l’accès aux ports ou la gestion portuaire), ainsi que les impôts ou redevances sur l’utilisation des ressources et les bénéfices afférents, qui réduisent la participation des contribuables au financement des mesures de soutien à la pêche.

La base de données sur l’ESP couvre tous les pays membres de l’OCDE et dix économies clés non membres (appelées ci‑après « économies émergentes ») où la pêche en mer est une activité importante. Ces 39 pays et économies représentaient en 2016-18 un peu plus de 69 % de la production halieutique mondiale en volume.

Les membres de l’Organisation compris dans la base ESP sont l’Allemagne, l’Australie, la Belgique, le Canada, le Chili, la Colombie, la Corée, le Danemark, l’Espagne, l’Estonie, les États-Unis, la France, la Grèce, l’Irlande, l’Islande, l’Italie, le Japon, la Lettonie, la Lituanie, le Mexique, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, le Royaume‑Uni, la Slovénie, la Suède et la Turquie.

Les économies émergentes représentées dans la base de données ESP sont l’Argentine, le Brésil, la République populaire de Chine (ci-après la « Chine »), le Costa Rica, l’Indonésie, la Malaisie, le Pérou, les Philippines, le Taipei chinois et le Viet Nam².

1. Dans la base de données de l’OCDE sur l’ESP (OECD.Stat), le soutien au carburant est répertorié sous deux rubriques différentes selon le mécanisme utilisé : les avantages fiscaux applicables aux carburants figurent dans la rubrique des exonérations fiscales (« Tax exemptions »), tandis que les transferts directs visant à réduire le coût du carburant sont enregistrés dans celle des transferts au titre de l’utilisation d’intrants (« Transfers based on input use »). Leurs impacts étant similaires, ces deux types de soutien sont regroupés en un seul dans le présent chapitre.

2. La base de données contient également des informations sur l’Inde pour l’année 2018. Elles n’ont cependant pas été prises en compte dans ce chapitre afin d’assurer la cohérence sur l’ensemble de la période étudiée (comparaison entre 2012-14 et 2016-18).

Soutien public total

En 2016-18, les 39 pays et économies qui ont communiqué leur soutien à la pêche pour alimenter la base de données de l’OCDE sur l’ESP (encadré 2.1) ont indiqué avoir transféré au secteur un montant annuel brut moyen de 9.4 milliards USD. Au total, le soutien net a atteint 9.1 milliards USD si l’on tient compte des paiements effectués par le secteur de la pêche (PMS) pour accéder aux ressources et les utiliser ou pour payer des services. L’ESP totale et l’ESP nette totale ont toutes les deux baissé par rapport à 2012-14 (elles s’élevaient alors respectivement à 13.1 milliards USD et 12.8 milliards USD). En 2016-18, le soutien total représentait 10 % de la valeur moyenne des débarquements, contre 13.8 % en 2012-147.

Globalement, les pays de l’OCDE ont versé au total 4.6 milliards USD par an au cours de la période 2016-18 (ESP nette de 4.4 milliards USD), soit une légère baisse par rapport aux 5 milliards USD de 2012-14 (ESP nette de 4.8 milliards USD). Cela équivalait à 12.3 % de la valeur moyenne des débarquements en 2016-18 – soit légèrement moins que les 12.6 % de 2012-14 –, la baisse de l’ESP totale ayant été supérieure à la faible diminution (-5.9 %) de la valeur des débarquements au cours de la même période.

De leur côté, les économies émergentes non membres de l’OCDE (ci-après dénommées « économies émergentes ») ont consacré au total 4.8 milliards USD par an en moyenne au soutien en 2016-18 (ESP nette de 4.7 milliards USD), soit à peine plus de la moitié des 8.1 milliards de 2012-14 (ESP nette de 8.0 milliards USD). S’agissant des économies émergentes sur lesquelles les données étaient disponibles, l’ESP moyenne a représenté 8.3 % de la valeur moyenne des débarquements sur la période en 2016-18, soit un recul par rapport aux 15 % de 2012-14, qui s’explique par une diminution importante de l’ESP conjuguée à une progression de 15.2 % de la valeur des débarquements8.

Au niveau mondial, un nombre relativement peu élevé de pays représentent la majeure partie des captures, de la flotte et des emplois9. Dans ces pays, un taux de soutien donné se traduit évidemment par un niveau de soutien plus élevé en valeur absolue. En 2016-18, cinq pays concentraient 78 % de l’ESP totale (Chine, 41 % ; Japon, 13 % ; États‑Unis, 10 % ; Canada, 8 % ; Brésil, 7 %) ; ce sont aussi, dans la base de données sur l’ESP, les pays et économies qui occupent les cinq premières places en matière de volume des captures, de flotte ou d’emploi. La Norvège, la Pologne, la Corée, la Turquie et l’Australie représentaient individuellement entre 2 % et 3 % de l’ESP totale communiquée, tandis que les autres pays et économies présents dans la base de données en représentaient 1 % ou moins.

Ces estimations du soutien total doivent toutefois être considérées avec précaution. La base de données sur l’ESP recense toutes sortes de mesures de soutien qui peuvent avoir des impacts relatifs différents à la fois sur la durabilité des ressources biologiques et sur les variables socioéconomiques. Il est donc important, avant d’effectuer une comparaison entre les pays, de comprendre et de contextualiser la composition du soutien. Lors de l’examen des divers types de soutien (à la section 4.3.2 pour le soutien aux services fournis au secteur et à la section 4.3.3 pour le soutien direct) et chaque fois que cela est justifié, les données par pays sont également rapportées à la valeur des débarquements (c’est‑à‑dire exprimées par USD), à la taille de la flotte (exprimées par tonne brute) et à l’emploi (exprimées par pêcheur).

Malgré ces réserves, l’observation des grandes tendances et la comparaison du poids relatif des différents types de mesures dans les valeurs totales (au niveau de tous les pays et économies inclus dans la base de données sur l’ESP, des membres de l’OCDE ou des économies émergentes) fournissent des renseignements utiles. Les différentes catégories et sous-catégories de l’ESP, ainsi que leur contribution à la totalité du soutien versé pendant les périodes de référence, sont représentées au graphique 4.1.

Du point de vue de l’action publique, un premier constat se dégage de ce graphique. Le soutien aux carburants demeure la principale mesure de soutien direct, à la fois dans les pays de l’OCDE et les économies émergentes, alors même que les données correspondantes enregistrées dans la base de données sont inférieures à la réalité10. Ce type de soutien est pourtant réputé être inefficace au regard des objectifs socioéconomiques, tout en incitant à la surpêche (comme indiqué plus haut). Sa réaffectation à des mesures plus durables et plus efficaces ouvrirait donc de vastes perspectives de réforme.

Graphique 4.1. Évolution récente du soutien à la pêche ventilé selon ses différentes composantes

Encadré 4.2. Soutien à la pêche dans le contexte de la pandémie de COVID-19

La pandémie de COVID‑19 reste une importante source de perturbations et d’incertitude dans tout le secteur des produits de la mer. Elle touche tous les niveaux de la filière et pousse les pouvoirs publics à réagir en apportant un soutien spécifique destiné à atténuer les impacts sur la production alimentaire, l’emploi et le bien-être des personnes tributaires du secteur.

Bien que le soutien soit, dans ce contexte, globalement nécessaire et important, les mesures prises par les pouvoirs publics doivent être soigneusement réfléchies afin d’éviter toute incidence néfaste, aujourd’hui ou demain. Dans ses dernières recommandations générales à l’intention des gouvernements concernant les politiques de soutien déployées en réaction à la pandémie de COVID‑19, l’OCDE préconise de limiter les actions dans le temps, de les cibler, de privilégier les versements en espèces et de respecter les objectifs de durabilité à long terme (OECD, 2020[7]). S’agissant en particulier de la pêche (OECD, 2020[4]), les mesures de soutien doivent être conçues de manière à ne pas encourager la pêche non durable – actuellement ou à l’avenir –, conformément aux principes généraux décrits à la section 2.2. Il est en outre impératif que la gestion de l’activité halieutique reste efficace et fondée sur la science. Cela signifie qu’il convient de résister à la tentation grandissante de compenser les pertes (causées par les restrictions sur les activités de pêche et le manque à gagner dûs à la crise) par la modification de la réglementation (par exemple concernant les campagnes de pêche, le nombre de jours en mer ou la limitation des captures totales). Cela veut dire aussi qu’il faut remédier aux difficultés pratiques liées au contrôle des activités halieutiques et la mise en œuvre de la régulation (chapitre 5).

L’OCDE répertorie les mesures qui sont prises pour soutenir le secteur des produits de la mer face à la pandémie de COVID‑19. À la fin août 2020, 89 avaient été recensées dans 27 pays et économies (dont quelques-unes adoptées au niveau de l’Union européenne)1. Le montant des dépenses occasionnées par 40 d’entre elles a pu être mis en évidence, pour un total de 5.4 milliards USD. Cela dit, il s’agit en grande partie (4.7 milliards USD) de panoplies de mesures qui visent le secteur dans sa globalité, c’est‑à‑dire les producteurs aquacoles et les entreprises de transformation et de distribution de produits de la mer en plus des pêcheurs. Les 28 dispositifs de soutien qui ciblent uniquement la pêche – et rentreraient normalement dans le champ de l’ESP – atteignent en tout 404 millions USD (61.8 millions et 211.3 millions bénéficient par ailleurs respectivement à l’aquaculture et aux entreprises de transformations/distribution).

S’agissant des 49 mesures de soutien auxquelles aucun montant n’a pu être associé, 15 sont des prêts bonifiés et représentent 1.9 milliard USD au total. On ne sait pas comment ces prêts bénéficieront au secteur ni quelle sera leur incidence sur le niveau total du soutien, car la différence entre les taux d’intérêt du marché et les taux bonifiés proposés (indispensable pour calculer le coût du soutien) est difficile à mesurer.

Par conséquent, l’incertitude demeure quant au niveau qu’auront en fin de compte les dépenses de soutien au secteur de la pêche liées au COVID-19, et quant à la forme que prendra ce soutien. Améliorer la transparence des aides gouvernementales pour que tout un chacun puisse les évaluer concourrait à renforcer la confiance dans le secteur et dans les mesures prises par l’administration, et permettrait aux pays d’apprendre les uns des autres et de mieux se préparer pour l’avenir. Informer sur les solutions adoptées pour faire face à la crise peut aussi être propice à une accélération des transformations dans le secteur de la pêche et de l’aquaculture, de manière à accroître sa résilience face à des chocs futurs. Toutes les occasions de « bleuir » les politiques de soutien en les assortissant de conditions, lorsque c’est approprié, devraient être saisies.

Cela dit, les informations dont on dispose sur les dispositifs visant spécifiquement la pêche sont encourageantes. La plupart d’entre eux semblent être conçus dans le but de soutenir le revenu des pêcheurs indépendants et des entreprises de pêche, et non d’abaisser le coût des intrants. Des exonérations de droits ont également été adoptées, ainsi que des mesures de commercialisation et de promotion afin que les produits de la mer soient plus accessibles pour les consommateurs. Les pouvoirs publics semblent en particulier soutenir le développement de services favorisant un circuit court entre les pêcheurs et les consommateurs (OECD, 2020[4]), en réponse aux préférences de ces derniers pour les livraisons sans contact. Ces modes de commercialisation pourraient permettre d’accroître la résilience des marchés de la pêche en cas de perturbations futures.

En revanche, les dispositifs de soutien ne mettent pas l’accent, semble-t-il, sur l’enseignement et la formation. La réorientation vers des mesures de ce type d’une partie des fonds des plans de secours qui sont encore disponibles pourrait être un moyen d’aider les pêcheurs à s’adapter à un environnement commercial qui continuera d’évoluer après la crise (ainsi qu’à d’autres facteurs majeurs qui pourraient bouleverser la production de produits de la mer, comme les risques environnementaux liés au changement climatique). L’investissement dans l’amélioration de la capacité de gestion et de suivi, contrôle et surveillance (SCS), et dans celle de la résilience de ces services essentiels à la durabilité du secteur et des ressources qu’il exploite face à des chocs graves serait également bienvenu dans beaucoup de pays et au niveau régional.

1. Les 27 pays et économies ayant adopté des mesures de soutien du secteur des aliments d’origine marine pour faire face à la crise due à la pandémie de COVID‑19 sont les suivants : Australie, Canada, Chili, Chine, Colombie, Corée, Costa Rica, États‑Unis, Fédération de Russie, Inde, Indonésie, Irlande, Islande, Italie, Japon, Lettonie, Mexique, Norvège, Nouvelle-Zélande, Pérou, Portugal, Royaume‑Uni, Suède, Taipei chinois, Thaïlande, Turquie et Viet Nam.

Soutien aux services au secteur de la pêche (SSS)

Le soutien global aux services est nettement plus élevé dans les pays de l’OCDE que dans les économies émergentes, où il est toutefois en hausse

Au total, 4.8 milliards USD ont été dépensés chaque année, en moyenne, pendant la période 2016‑18 (Graphique 4.2, diagramme de gauche) par l’ensemble des pays et des économies inclus dans la base de données sur l’ESP pour financer les services au secteur de la pêche (SSS). Sur la même période, 0.29 milliard USD ont été récupérés en moyenne dans tous les pays grâce aux paiements effectués par le secteur de la pêche (PMS). Le coût public moyen des services au secteur de la pêche – équivalant au SSS moins les PMS éventuels, soit le SSS net – était donc de 4.5 milliards USD par an, en hausse de 5.5 % en comparaison avec 2012‑14 du fait de la progression plus marquée du SSS que des PMS en valeur absolue. Le SSS net représentait 49 % du soutien total net en 2016‑18, soit une forte augmentation par rapport aux 33 % de 2012-14.

La hausse du SSS net, ainsi que celle de la part qu’il représente dans le soutien total net enregistré pour l’ensemble des pays et économies inclus dans la base de données sur l’ESP, résultent de l’évolution survenue dans les économies émergentes. Ces dernières ont consacré au SSS un total de 1.2 milliard USD par an en moyenne au cours de la période 2016‑18, compensé par des PMS s’élevant en moyenne à 0.05 milliard, soit un SSS net de 1.15 milliard. Cela représente une progression du SSS de presque 0.5 milliard par rapport à 2012-14 (il se montait à l’époque à 0.7 milliard USD). Les PMS ont peu varié depuis leur chiffrage à 0.05 milliard USD en 2012-14 (autrement dit, avec des niveaux aussi faibles de PMS pendant les périodes considérées, le SSS net était presque identique au SSS). En valeur absolue, l’augmentation du SSS (et du SSS net) dans les économies émergentes a été portée par la Chine, qui a hissé ses dépenses de 0.35 milliard USD en 2012‑14 à 0.97 milliard en 2016‑18 ; cependant, le soutien a également augmenté dans toutes les économies émergentes de la base de données sauf deux. L’évolution des PMS a été nuancée, à la baisse dans deux cas, mais à la hausse dans trois autres. En pourcentage du soutien total net, le SSS net a globalement fait un bond dans les économies émergentes, passant de 8 % à 24 %.

Graphique 4.2. Soutien net aux services au secteur de la pêche (SSS) ces dernières années en valeur absolue (à gauche) et en pourcentage de la valeur des débarquements (à droite)

S’agissant des membres de l’OCDE, le montant total consacré au SSS en 2016‑18 était de 3.6 milliards USD par an en moyenne, compensé par des PMS s’élevant en moyenne à 0.24 milliard au cours de la même période. Le coût public moyen des services fournis au secteur de la pêche – le SSS net – a donc été de 3.3 milliards USD par an en 2016-18, en baisse par rapport aux 3.6 milliards de 2012-14, davantage à cause de la diminution du SSS que de l’augmentation des PMS. Le SSS a reculé dans la majorité des membres de l’OCDE, alors que l’évolution des PMS a été contrastée. En pourcentage du soutien total net, le SSS net s’est globalement accru dans les pays de l’OCDE, passant de 74 % à 76 %.

Étant donné que le SSS dispensé par les pouvoirs publics bénéficie au secteur de la pêche dans son ensemble et que les services nécessaires sont normalement fonction, en partie, de la taille de la flotte de chaque pays, il est instructif de rapporter le financement des services au tonnage brut de tous les bateaux pour connaître son intensité11. Si l’on considère l’ensemble des pays et des économies inclus dans la base de données sur l’ESP, le montant du SSS par tonne brute était de 232 USD en 2016‑18, contre 213 USD en 2012‑14. Le soutien aux services par rapport à la taille de la flotte est généralement plus élevé (quoiqu’en baisse) dans les pays de l’OCDE, à 521 USD par tonne brute et par an, en moyenne, pendant la période 2016‑18, contre 569 USD en 2012‑1412. Le SSS net et la taille globale de la flotte ont tous les deux reculé dans le groupe des pays de l’OCDE au cours de la période considérée, mais c’est le premier qui a enregistré la plus forte baisse. La situation est différente du côté des économies émergentes, où le soutien aux services était de 107 USD par tonne brute et par an, en moyenne, en 2016‑18 et avait plus que doublé par rapport aux 43 USD de 2012‑14 (sous l’influence, comme expliqué plus haut, d’une hausse du SSS supérieure à celle du tonnage brut, qui a été de 5.3 %). Des tendances similaires sont observées au niveau de chacune des économies émergentes, où le niveau du SSS, par rapport au tonnage brut, est dans le bas de la fourchette, mais en progression dans tous les cas.

Le SSS s’est également accru par rapport à la valeur des débarquements dans l’ensemble des pays et économies de la base de données sur l’ESP, passant de 4.8 % en 2012‑14 à 5.1 % en 2016‑18, soit une légère augmentation (Graphique 4.2, diagramme de droite)13. En général, et malgré une légère hausse de la valeur des débarquements, la progression s’explique surtout, ici aussi, par l’augmentation du SSS net dans les économies émergentes (où il est passé de 0.9 % de la valeur des débarquements en 2012‑14 à 2.2 % en 2016‑18). Dans les pays de l’OCDE, le SSS net a globalement diminué, de même que la valeur des débarquements, d’où une faible variation en pourcentage (8.8 % en 2016‑18 contre 9.0 % en 2012‑14).

Encadré 4.3. Paiements effectués par le secteur de la pêche (PMS)

Le secteur de la pêche ne contribue en général que modestement au financement des services qu’il utilise

Dans la mesure où certains services ou activités sont généralement plus efficaces selon qu’ils sont assurés par les pouvoirs publics (comme le SCS) ou en partenariat avec le secteur (comme la gestion), les paiements effectués par le secteur de la pêche (PMS) jouent un rôle important en faisant en sorte que ce soit l’utilisateur qui paie, en réduisant la participation des contribuables au financement du secteur, mais aussi en exerçant une pression pour que la fourniture des services de gestion présente un rapport coût-efficacité satisfaisant (Kauffman, 1997[8]). La capacité du secteur à financer une juste proportion des coûts de gestion fournit en outre une indication de ses performances économiques.

Graphique 4.3. Paiements effectués par le secteur de la pêche (PMS) en pourcentage du soutien aux services au secteur (SSS) ces dernières années

Les paiements effectués par le secteur de la pêche peuvent servir à accéder à des ressources et les utiliser, ou, directement, à payer certains services. Si la valeur absolue de ces PMS s’est accrue au niveau des pays de l’OCDE et des économies émergentes, elle a, en fait, diminué dans les secondes en pourcentage du SSS, passant de 7 % en 2012‑14 à 4.3 % en 2016‑18. Dans le groupe des pays de l’OCDE, les PMS ont légèrement augmenté, se hissant de 5.6 % du SSS en 2012‑14 à 6.8 % en 2016‑18. Pour le dire de façon peut-être plus parlante, en 2016‑18, les contribuables finançaient encore 93 % des services fournis au secteur de la pêche dans les pays de l’OCDE, et 96 % dans les économies émergentes. Parmi l’ensemble des pays et économies dont les PMS sont enregistrés dans la base de données sur l’ESP, l’Islande est le seul où le SSS est totalement compensé par les PMS (le SSS net est même négatif) ; le SSS net était compensé en totalité en 2012 et 2013 au Costa Rica, et en 2016 au Viet Nam (Graphique d’annexe 4.A.1).

Ces tendances doivent toutefois être observées avec prudence. Un nombre relativement faible de pays et d’économies ont communiqué leurs PMS pour la période 2016-18 (seulement 17 sur 39, dont 11 membres de l’OCDE et 6 économies émergentes). Si les PMS n’existent pas dans tous les pays, il semblerait néanmoins qu’ils soient notifiés moins systématiquement que les mesures de soutien. Par ailleurs, il se peut que certains pays aient moins besoin d’avoir recours à des PMS si le secteur prend directement en charge une partie ou la totalité des coûts des services (y compris ceux exigés par les pouvoirs publics)1.

1. Au Canada, par exemple, les vérifications à quai et les observations en mer sont financées principalement par les acteurs du secteur et, bien que ces services soient exigés par l’administration, leurs coûts ne sont pas comptabilisés par cette dernière ni notifiés pour être enregistrés dans la base de données sur l’ESP. Lorsque ces services sont financés au premier chef par l’État avec une participation du secteur, ils sont inclus à la fois dans le SSS et dans les PMS.

Les pays de l’OCDE soutiennent proportionnellement plus (et de façon croissante) les services de gestion, contrôle et surveillance que les économies émergentes, dont les dépenses ont été réorientées vers les infrastructures

Le SSS a parfois pour but de garantir la durabilité du secteur ou d’améliorer la prospérité des collectivités en ne soutenant qu’indirectement l’intensité des activités halieutiques. Pour l’ensemble des pays et économies inclus dans la base de données sur l’ESP, ces services (dont la gestion, le contrôle et la surveillance) représentaient en moyenne annuelle 48.9 % du SSS brut en 2016‑18 (2.3 milliards USD), contre 57.4 % (2.6 milliards) en 2012‑14.

Dans le groupe des pays de l’OCDE, le soutien à ces services pesait 58.1 % du SSS brut en 2016‑18 (2.1 milliards USD), soit une hausse par rapport aux 56.7 % de 2012‑14 (2.1 milliards) en raison du recul général des sommes affectées au SSS. La provision de gestion, contrôle et surveillance était de loin la forme de soutien la plus importante dans le groupe des pays de l’OCDE au cours de la période 2016‑18 (avec 43.3 % du soutien total), loin devant le soutien aux infrastructures ou aux carburants, qui ont représenté respectivement 19.1 % et 10.1 % du soutien total (Graphique 4.1). Au niveau individuel (Graphique d’annexe 4.A.2), la provision de gestion, contrôle et surveillance a augmenté dans la plupart des pays de l’OCDE (parfois dans de fortes proportions – comme en France, en Italie, en Belgique et au Royaume‑Uni –, en partant de niveaux relativement faibles). La part des mesures ne soutenant qu’indirectement l’intensité des activités halieutiques a en outre fortement progressé en Lituanie, mais principalement sous l’effet d’aides accrues aux collectivités de pêcheurs.

Dans les économies émergentes, le financement de ces mêmes services a accusé une baisse sensible en proportion du SSS brut, passant de 61.2 % en moyenne en 2012‑14 (0.44 milliard USD) à 21.8 % en 2016‑18 (0.26 milliard). Cela est dû au recul des sommes allouées à la gestion, au contrôle et la surveillance notifiées par la Chine (-42 %) et le Brésil (-94 %) sur la période considérée, toutes les autres économies émergentes, sauf une, les ayant augmentées (Graphique d’annexe 4.A.2). Malgré cette baisse, la part de ces services dans le soutien total a relativement peu changé dans les économies émergentes – passant de 5.4 % en 2016‑18 à 5.3 % en 2012‑14 – en raison de la diminution générale du niveau de soutien (en valeur absolue) dans des pays comme la Chine, le Brésil et la Malaisie.

Il est cependant important de noter que la notification des sommes consacrées aux services de gestion, contrôle et surveillance peut être une tâche délicate, car elle nécessite généralement la contribution d’un certain nombre d’organismes publics. Le contraste existant entre les membres de l’OCDE et les économies émergentes en ce qui concerne la part desdits services dans le soutien total en est probablement en partie l’illustration. De plus, le juste niveau des dépenses publiques à consacrer à la gestion, au contrôle et à la surveillance des pêches pour qu’ils soient efficaces dépend fortement du contexte et cette question mériterait une étude plus approfondie, d’autant que dans certains cas, une partie des services de gestion, contrôle et surveillance peut être financée directement par le secteur (et donc ne pas être comptabilisée dans l’ESP ; voir Encadré 4.3). Néanmoins, étant donné qu’il est important que ces dépenses soient suffisantes pour faire en sorte que les objectifs de durabilité soient atteints, et en l’absence d’autres données, les fortes baisses enregistrées sur des périodes relativement courtes – à partir de seuils déjà assez bas – semblent préoccupantes.

D’autres autres mesures de SSS visent à améliorer la capacité des pêcheurs à gérer leur activité de manière plus efficiente ou plus durable, et consistent, par exemple, à investir dans l’enseignement et la formation, la commercialisation et la promotion, ou la recherche-développement. Dans l’ensemble des pays et économies de la base de données sur l’ESP, ces services ont représenté en moyenne 13.6 % par an du SSS brut en 2016‑18 (0.65 milliard USD), soit presque autant que pendant la période 2012‑14 (13.2 % ou 0.59 milliard). Dans le groupe des pays de l’OCDE, la part moyenne de ces services dans le SSS brut était en moyenne de 15.6 % par an en 2016‑18 (0.56 milliard USD), en légère progression par rapport aux 14.1 % de 2012‑14 (0.53 milliard). Pour ce qui est des économies émergentes, elle se chiffrait à 7.6 % en 2016‑18 (0.09 milliard USD), en baisse par rapport aux 8.6 % enregistrés en 2012‑14 (0.06 milliard) ; en valeur absolue, en revanche, le soutien était en hausse du fait de l’augmentation concomitante du SSS. Individuellement, un certain nombre de membres de l’OCDE (notamment la Norvège, les Pays‑Bas, l’Islande, la Nouvelle-Zélande et l’Australie), ainsi que la Malaisie et le Brésil, ont notifié avoir alloué des sommes relativement élevées et stables à la recherche-développement dans le cadre du SSS (Graphique d’annexe 4.A.3).

Enfin, certaines mesures de SSS peuvent avoir un lien plus direct avec la capacité de production, par exemple les investissements dans les infrastructures comme les ports ou les subventions facilitant l’accès à celles‑ci. Lorsque les infrastructures sont financées par les pouvoirs publics et que les dépenses correspondantes ne sont pas remboursées par le secteur, les coûts de la pêche sont minorés et ses bénéfices majorés. Dans les cas où la gestion ne permet pas de limiter les captures à des niveaux durables, la pression sur les stocks peut alors devenir plus forte, l’activité étant plus intéressante et attirant des ressources vers elle (OCDE, 2008[9]). Dans l’ensemble des pays et des économies de la base de données sur l’ESP, les services de ce type pesaient 25.4 % du SSS brut en 2016‑18 (1.21 milliard USD), contre 24.1 % en 2012‑14 (1.08 milliard). Cette progression s’explique par le doublement des dépenses annuelles moyennes consacrées à ces services dans les économies émergentes (passant de 0.14 milliard USD en 2012-14 à 0.33 milliard en 2016-18), qui s’est également traduite par une augmentation de la part des services en question dans le SSS brut, passée de 19.8 % à 27.5 %. La principale cause de ce doublement est la hausse en valeur absolue des dépenses de la Chine (de 0.26 milliard USD), qui a totalement compensé leur diminution au Brésil (- 68.5 millions) pendant la même période. Dans les pays de l’OCDE, le soutien à ces services est resté relativement stable au niveau global, nonobstant une légère baisse (24.7 % du SSS brut en 2016‑18 (0.88 milliard) contre 24.9 % en 2012‑14 (0.94 milliard). En revanche, individuellement, la majorité des membres de l’OCDE ont notifié une forte contraction de leur soutien aux infrastructures, largement contrebalancée par une diminution du SSS en général conjuguée à une hausse des dépenses (en valeur absolue) de certains pays dans ce domaine (principalement le Canada, le Mexique, le Chili et l’Irlande) (Graphique d’annexe 4.A.4).

Théoriquement, le SSS doit aussi inclure les paiements versés au titre de l’accès aux eaux d’autres pays. Toutefois, aucun paiement de ce type n’a été communiqué. Il en découle que les chiffres du SSS total sont sous-évalués, et qu’une transparence accrue sur ces paiements devrait être encouragée.

Lorsque les différentes composantes du SSS sont rapportées à la taille de la flotte (Graphique 4.4), l’intensité des dépenses observée est plus élevée dans le groupe des pays de l’OCDE que dans les économies émergentes pour toutes les catégories de SSS étudiées à l’exception des autres services au secteur. La différence est particulièremnt maquée pour la gestion, le contrôle et la surveillance, les infrastructures et la recherche-développement. Ces tendances sont généralement valables – quoique plus nuancées – au niveau de chaque pays, des exceptions notables étant un soutien relativement important (par tonne brute) pour les services de gestion, contrôle et surveillance au Costa Rica et pour la recherche-développement en Argentine. Bien que résultant partiellement de la concentration relative des flottes de pêche dans de nombreux pays de l’OCDE, la plus grande intensité des dépenses en SSS observée en moyenne parmi les pays de l’OCDE n’est pas démentie lorsque ces formes de soutien sont envisagées en pourcentage de la valeur des débarquements. Ceci semble indiquer un recours plus général et plus poussé aux programmes de gestion, contrôle et recherche.

Les tendances sont nuancées au niveau des pays de l’OCDE. L’intensité des dépenses au titre des infrastructures, de l’appui aux collectivités de pêcheurs et des autres services au secteur a chuté ; en revanche, elle est restée stable ou a légèrement augmenté pour la gestion, le contrôle et la surveillance, la commercialisation et la promotion, l’enseignement et la formation, et la recherche-développement (Graphique 4.4).

Graphique 4.4. Intensité du soutien aux services au secteur de la pêche rapporté à la taille de la flotte ces dernières années

Dans les économies émergentes, lorsque les composantes du SSS sont rapportées à la taille de la flotte, c’est l’intensité du soutien aux autres services au secteur et aux infrastructures qui progresse le plus (Graphique 4.4). Parallèlement, l’intensité du soutien aux services de gestion, contrôle et surveillance a reculé de 40 %, ce qui suggère à nouveau que des questions de durabilité se posent peut-être dans ces pays (et qu’elles mériteraient d’être prises en compte dans les choix futurs en matière d’action publique). Au niveau individuel, ces changements découlent une fois de plus de changements initiés en Chine, où le soutien aux autres services était nul en 2012-14 et s’est hissé à 55 USD par tonne brute en 2016-18, une intensité dépassée uniquement en Pologne (où elle était de 76.2 USD par tonne brute), suite à la contraction généralisée de cette catégorie de soutien dans les pays de l’OCDE. La Chine a également accru l’intensité de son soutien aux infrastructures, passée de 3.8 USD par tonne brute en 2012-14 à 32.4 USD en 2016-18 (Graphique d’annexe 4.A.4). L’intensité du soutien aux services de gestion, contrôle et surveillance a par ailleurs augmenté dans toutes les économies émergentes autres que la Chine (Graphique d’annexe 4.A.2).

Soutien direct au secteur de la pêche (DSI)

Le soutien direct aux indépendants et aux entreprises du secteur de la pêche a sensiblement diminué du fait d’une forte tendance à la baisse dans les économies émergentes (Chine en tête).

Pour l’ensemble des pays et économies inclus dans la base de données sur l’ESP, le DSI s’élevait à 4.6 milliards USD par an en moyenne pendant la période 2016‑18 (Graphique 4.5), soit une chute de 46 % par rapport aux 8.6 milliards de 2012‑14. Il représentait 4.6 % de la valeur des débarquements en 2016‑18 (ce qui équivaut à un peu moins de 5 cents par dollar rapporté par le secteur), soit environ moitié moins qu’en 2012‑14 (où il était de 8.7 %).

Cette baisse globale du soutien direct à la pêche est la conséquence de sa chute dans les économies émergentes, où il est passé de 7.3 milliards USD en 2012‑14 à la moitié de ce montant en 2016‑18 (3.6 milliards USD). Le DSI y représentait 6 % de la valeur des débarquements en 2016‑18, soit nettement moins que les 14 % de 2012‑14. Cette situation est le résultat de la hausse de 15 % de la valeur des débarquements dans les économies émergentes et de la baisse du DSI en valeur absolue, principalement due à la contraction du soutien aux carburants en Chine.

Graphique 4.5. Soutien direct aux indépendants et aux entreprises du secteur de la pêche ces dernières années en valeur absolue (à gauche) et en pourcentage de la valeur des débarquements (à droite)

Dans les pays du groupe de l’OCDE, le DSI s’élevait au total à 1 milliard USD par an, en moyenne, en 2016‑18, contre 1.2 milliard en 2012‑14. Cela représentait 2.8 % de la valeur des débarquements en 2016‑18, soit un léger recul par rapport aux 3.1 % de 2012‑14, signe que le DSI a diminué plus rapidement que ladite valeur. Au niveau des pays, individuellement, l’intensité du DSI par rapport à la valeur des débarquements a chuté dans la quasi-totalité du groupe des pays de l’OCDE et, lorsque ce n’était pas le cas, elle n’a généralement augmenté que modestement. La seule exception est la Pologne qui enregistre l’intensité la plus élevée parmi l’ensemble des pays et économies de la base de données sur l’ESP – intensité qui a connu une augmentation notable au cours de la période considérée.

Le soutien direct a communément pour objectif de maintenir ou d’accroître le revenu des pêcheurs, à la fois pour assurer la subsistance des individus et soutenir l’économie des collectivités dans lesquelles les revenus de la pêche jouent un grand rôle. Dans l’ensemble des pays et économies de la base de données sur l’ESP, il s’élevait à 270 USD par pêcheur en 2016-18 contre 478 USD en 2012-14, consécutivement à un recul général des dépenses de DSI en valeur absolue dépassant la contraction concomitante de l’emploi à tous les niveaux.

Graphique 4.6. Intensité du soutien direct aux indépendants et aux entreprises du secteur de la pêche rapporté au nombre d’emplois dans le secteur ces dernières années

Source : base de données de l’OCDE « Fisheries Support Estimate (FSE) », « Employment » (OECD.Stat).

Bien qu’en valeur absolue, le DSI des pays de l’OCDE équivale à moins d’un tiers de celui des économies émergentes, le niveau moyen du soutien par pêcheur est beaucoup plus élevé dans les premiers que dans les secondes (Graphique 4.6). Dans le groupe des pays de l’OCDE, 750 USD par pêcheur étaient versés en 2016-18, soit un léger recul par rapport aux 811 USD de 2012-14. Les exceptions notables étaient la Pologne, les Pays‑Bas, la Suède et le Danemark, où le DSI par pêcheur atteint au moins 25 000 USD, principalement sous forme de transferts réduisant le coût des intrants. Dans les économies émergentes, le DSI par pêcheur a chuté presque partout, passant de 447 USD en 2012-14 à 228 USD en 2016-18, soit une baisse sensible. La grande différence d’intensité par pêcheur entre les pays de l’OCDE et les économies émergentes est due en partie au niveau de l’emploi dans le secteur de la pêche14. En 2016-18, le ratio du nombre de pêcheurs par tonne brute de capacité de la flotte était de 0.3 dans les pays de l’OCDE, mais de 0.9 dans les économies émergentes. Les exceptions à ces chiffres globaux étaient, pour ce qui concerne les membres de l’OCDE, la Colombie (23.1) et, dans une moindre mesure, le Mexique (1.0) et le Chili (0.5) – où le rapport entre l’emploi et la capacité de la flotte était plus élevé que dans la majorité des pays – et, s’agissant des économies émergentes, l’Argentine (0.1), où le ratio était considérablement plus faible que dans les autres économieis du groupe (Graphique d’annexe 4.A.5).

Le carburant continue de représenter la plus grosse partie du soutien direct

Le DSI prend des formes très variées. Certains paiements peuvent être partiellement découplés des activités de pêche, comme le soutien au revenu et les régimes spéciaux d’assurance. Dans d’autres cas, ils peuvent être conditionnés à une réduction de la capacité (par exemple, dans le cadre de programmes de sortie de flotte ou de retraite anticipée). Certaines formes de soutien, enfin, visent à réduire le coût des intrants. C’est le cas notamment du soutien aux carburants ou à l’utilisation d’autres intrants variables (comme les paiements destinés à minorer le coût de la glace ou des appâts) ou d’intrants fixes (par exemple pour la construction et la modernisation de navires, ou pour l’achat d’engins).

S’agissant de l’ensemble des pays et économies de la base de données sur l’ESP, le soutien destiné à réduire le coût des intrants s’élevait au total à 3.2 milliards USD en 2016‑18, soit 68.8 % du DSI déclaré et 34 % du soutien total. Le soutien aux carburants demeure la principale mesure de soutien direct, à la fois dans les pays de l’OCDE et les économies émergentes. Au niveau de l’ensemble des pays et économies examinés, ce soutien est presque équivalent aux sommes consacrées à la gestion, au contrôle et à la surveillance (Graphique 4.1)15. De plus, cette estimation peut être inférieure à la réalité, car dans certains pays, le soutien aux carburants bénéficie également à d’autres secteurs que celui de la pêche (comme l’agriculture), et ces pays/économies n’en communiquent pas nécessairement le montant pour la base de données sur l’ESP, considérant qu’il ne concerne pas spécifiquement le secteur de la pêche.

Graphique 4.7. Proportion du soutien direct aux indépendants et aux entreprises du secteur de la pêche (DSI) consacrée à la réduction du coût des intrants ces dernières années

La tendance est cependant à la baisse, puisque le soutien à l’utilisation d’intrants était à l’origine de 80.4 % du DSI en 2012-14 (6.9 milliards USD) (Graphique 4.7). Cette évolution positive résulte de la diminution de la part du soutien aux intrants dans les économies émergentes, où elle demeure cependant nettement plus élevée en moyenne que dans les pays de l’OCDE. Dans ces économies, la proportion du DSI destinée à minorer le coût des intrants était de 74.4 % en 2016-18 (2.7 milliards USD), contre 85.6 % en 2012-14 (6.3 milliards). Ce recul de 11.2 points s’inscrit toutefois dans le contexte de la division par deux, environ, du DSI dans les économies émergentes au cours de la même période (Graphique 4.5) et reflète la tendance générale, dans ces pays, à abandonner les mesures visant à réduire le coût des carburants. L’ampleur du soutien à la pêche en Chine implique que la baisse en valeur absolue du DSI provient principalement de ce pays, étant donné qu’il représente à lui seul presque 98 % des mesures prises par l’ensemble des économies émergentes pour abaisser le coût des intrants. Cela étant, comme le montre le Graphique d’annexe 4.A.7, des diminutions comparables sont également observées dans la plupart des autres économies émergentes faisant état de cette forme de soutien (Brésil, Costa Rica et Malaisie).

Quoi qu’il en soit, le soutien aux carburants a continué d’occuper une place prépondérante dans le soutien notifié par ces économies en 2016‑18, avec 40.2 % du soutien total (SSS+DSI) ; viennent ensuite le soutien au titre des navires et des engins et le soutien au revenu, qui représentent respectivement 15.5 % et 13.2 % du total. L’augmentation du soutien au titre des navires et des engins – bien que dans une proportion plus modeste – pourrait être une source d’inquiétude (Graphique 4.1. ). Là encore, c’est la politique de la Chine qui oriente la tendance avec une hausse de cette forme de soutien de presque 0.5 milliard USD entre 2012‑14 et 2016‑18, alors qu’elle a reculé dans la plupart des autres économies émergentes (de 46 millions USD en Indonésie).

Dans l’ensemble du groupe des pays de l’OCDE, la part du soutien aux intrants est restée stable – à 49.7 % du DSI en 2016‑18 (0.5 milliard USD) contre 49.3 % en 2012‑14 (0.6 milliard) –, les dépenses dans ce domaine ayant suivi la baisse relativement modeste du niveau global du DSI (Graphique 4.5). À l’échelle des pays, le tableau est beaucoup plus contrasté. Dans près de la moitié des pays de l’OCDE, le soutien aux intrants est supérieur à 70 % du DSI total. Ces pays sont, pour la plupart, les mêmes que ceux ayant indiqué verser un soutien aux carburants.

Rapporté à la valeur des débarquements, le soutien aux carburants suit une évolution similaire à celle de sa valeur absolue. Ce ratio, était plus faible dans les pays de l’OCDE en 2016‑18, et relativement stable par rapport à 2012-14 (à 1.2 % en 2016‑18, contre 1.3 % en 2012‑14) ; il était en revanche plus élevé dans les économies émergentes, mais en forte baisse (passant de 13.2 % en 2012‑14 à 4.0 % en 2016‑18), sous l’effet de la réduction du soutien aux carburants en Chine. Dans les pays de l’OCDE où le soutien aux carburants déclaré n’était pas nul, sa valeur rapportée à celle des débarquements était généralement supérieure à 10 % (Graphique d’annexe 4.A.7).

Rapporté au nombre de pêcheurs, le soutien annuel aux intrants est au contraire nettement plus élevé, en moyenne, dans les pays de l’OCDE (336 USD) que dans les économies émergentes (122 USD) (Graphique 4.6)16. Le soutien aux carburants occupe dans ce cas aussi une place prépondérante et certains pays de l’OCDE font état de plusieurs dizaines de milliers de dollars par pêcheur (Graphique d’annexe 4.A.7). Compte tenu des disparités dans la notification de cette forme de soutien selon les pays, il convient d’interpréter les écarts avec une extrême prudence.

Les paiements partiellement découplés représentent en moyenne un peu moins du quart du DSI

Dans l’ensemble des pays et économies de la base de données sur l’ESP, les paiements partiellement découplés (soutien au revenu et régimes spéciaux d’assurance) représentaient en 2016‑18 22.3 % du DSI annuel en moyenne (1 milliard USD). Leur part est donc en hausse (elle était de 15.9 % – 1.4 milliard USD – en 2012‑14) en dépit d’une diminution de leurs montants en valeur absolue.

Dans le groupe des pays de l’OCDE, les paiements partiellement découplés représentaient 36.7 % du DSI en 2016‑18 (0.4 milliard USD) ; ils étaient donc en hausse, en valeur relative, par rapport aux 31.4 % (0.4 milliard USD) de 2012‑14, mais inchangés en valeur absolue. Au niveau des pays, la situation est plus contrastée, certains d’entre eux déclarant en 2016‑18 des paiements découplés en pourcentage du DSI nettement plus élevés : Canada, 100 % (du fait du soutien au revenu), États‑Unis, 97 % (du fait du soutien à l’assurance) et Allemagne, 63 % (du fait du soutien au revenu) (Graphique annexe 1.A.6). En revanche, sept pays n’ont notifié aucun paiement partiellement découplé et dans les autres, cette forme de soutien culmine à 27 % du DSI, sauf au Portugal (41 %).

S’agissant des économies émergentes, les paiements partiellement découplés y représentaient 18.1 % du DSI par an en 2016-18 (0.7 milliard USD) ; ils étaient donc également en hausse, en valeur relative, par rapport aux 13.3 % (1 milliard USD) de 2012-14, mais en baisse en valeur absolue. Là aussi, les données par pays sont assez nuancées, le Viet Nam, l’Indonésie et le Brésil indiquant tous les trois des pourcentages avoisinant ou égalant les 100 %.

Le soutien partiellement découplé des activités halieutiques est potentiellement le type de DSI le moins préjudiciable à la durabilité et le plus directement bénéfique aux pêcheurs. L’évolution à la hausse de son poids dans le DSI total, à la fois dans le groupe des pays de l’OCDE et dans les économies émergentes, est donc encourageante. Cela dit, bien qu’il y ait des exceptions (principalement dans les différents pays susmentionnés), les montants notifiés sont en général relativement faibles en valeur absolue. Dans la plupart des cas, ils sont aussi inférieurs à ceux du soutien visant à réduire le coût des intrants qui, à l’opposé, est la forme de soutien la plus susceptible d’être préjudiciable à la durabilité et la moins efficace pour aider les pêcheurs à titre individuel.

Enfin, les paiements visant à réduire la capacité de pêche, versés dans le cadre de programmes de sortie de flotte ou d’une retraite anticipée, par exemple, représentaient en moyenne pour l’ensemble des pays et économies de la base de données sur l’ESP 7.3 % du DSI en 2016‑18 (0.3 milliard USD), contre 2.9 % en 2012‑14 (0.3 milliard). Cette tendance générale doit être nuancée entre le groupe des pays de l’OCDE et les économies émergentes. Dans le groupe des pays de l’OCDE, la part de ces paiements dans le DSI était en moyenne de 8.5 % en 2016‑18 (0.1 milliard USD), au lieu de 15.9 % de 2012‑14 (0.2 milliard). Dans les économies émergentes, elle était de 7.0 % en 2016‑18 (0.3 milliard USD), soit une progression de 0.8 % par rapport à 2012‑14 (0.1 milliard) qui s’explique par l’augmentation de presque 0.2 milliard de ces paiements en Chine (effaçant une diminution de 1.5 million USD au Taipei chinois). En valeur absolue, les paiements au titre de la réduction de la capacité ont chuté dans la plupart des pays et économies de la base de données sur l’ESP, mais continuent d’être la forme de DSI majoritaire dans un certain nombre d’entre eux (Grèce, Australie, Italie, Espagne, Japon). On a constaté dans de nombreux cas que les programmes de sortie de flotte ne permettaient pas de réduire la capacité de pêche. Faute d’une planification et d’une mise en œuvre rigoureuse dans le cadre d’une réforme plus vaste de la politique publique, il est très probable que les capitaux soient réinvestis dans le secteur et que les capacités augmentent à terme (Parker et al., 2018[5] ; OCDE, 2009[10]). Par conséquent, l’accroissement de ces paiements peut représenter un risque pour la durabilité.

4.4. Soutien à la pêche et l’agriculture

La conception des dispositifs de soutien met en jeu des objectifs et des contraintes similaires dans la pêche et dans l’agriculture, étant donné que ces activités font toutes deux appel au travail, à l’investissement et aux ressources naturelles pour produire des aliments. D’ailleurs, 60 % des pays ayant participé à une récente enquête sur la gouvernance du secteur de la pêche ont indiqué que la pêche et l’agriculture étaient gérées par la même autorité (chapitre 5)17.

Dans des travaux récents, l’OCDE a qualifié de « triple défi » les objectifs du système alimentaire mondial et les contraintes auxquelles il fait face: assurer la sécurité alimentaire et la nutrition pour tous ; fournir des moyens de subsistance aux producteurs d’aliments ; parvenir à tout cela en utilisant les ressources naturelles de façon durable, en limitant autant que possible les impacts sur les écosystèmes et la biodiversité et les émissions de gaz à effet de serre, ainsi qu’en répondant à d’autres attentes de la société concernant par exemple le bien-être animal ou des préférences culturelles (OECD, 2020[11]). Le secteur agriciole est donc lui aussi confronté à la difficulté de réorienter le soutien vers les instruments qui provoquent le moins de dommages écologiques et le moins de distorsions économiques (Henderson et Lankoski, 2019[12]), tout en accompagnant cette ré-orientation d’une réglementation environnementale qui permette de parer aux externalités environnementales négatives et d’optimiser les bienfaits du système alimentaire pour la société (OECD, 2020[13]). La comparaison du niveau et de la composition du soutien dans les deux secteurs renseigne sur la façon de s’attaquer à cette difficulté commune dans l’un et dans l’autre.

Soutien aux services fournis à la pêche et à l’agriculture

En ce qui concerne l’agriculture, l’OCDE utilise le cadre l’estimation du soutien total (EST) pour mesurer et classifier les mesures de soutien. Sur la base de ces données, le suivi et l’évaluation des politiques agricoles (dernière édition en date : (OCDE, 2020[14])) permettent d’éclairer la nature complexe des politiques de soutien à l’agriculture.

Dans ce contexte, l’estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG) est proche du SSS mesuré dans la base de données sur l’ESP. Elle inclut les paiements versés au titre de services publics ou privés fournis à l’agriculture en général, dont le secteur agricole primaire est le principal bénéficiaire. Il s’agit notamment des paiements servant à financer les systèmes de connaissances et d’innovation agricoles, la formation, l’inspection et le contrôle des produits alimentaires, les infrastructures, la commercialisation et la promotion, ainsi que le stockage public de réserves alimentaires. À l’instar du SSS, l’ESSG contient des éléments que les économistes qualifieraient d’investissements dans les biens publics et les ressources communes (notamment en ce qui concerne la création de connaissances ainsi que la préservation de la biodiversité, des ressources et des écosystèmes), mais les deux indicateurs présentent de l’hétérogénéité et toutes les dépenses qui entrent dans ces catégories ne répondent pas à ces définitions.

Pour permettre les comparaisons, les indicateurs du soutien aux services fournis à la pêche et à l’agriculture sont mesurés en proportion de la valeur de la production (de la valeur des débarquements, dans le cas de la pêche), à savoir :

ESSG/valeur de la production = ESSG/valeur de la production agricole
SSS/valeur de la production = SSS/valeur des débarquements

Pour l’ensemble des 33 pays et économies inclus dans les deux bases de données (PSE et l’ESP)18, dans le secteur de la pêche, l’indicateur SSS/valeur de la production était de 5.5 % en 2016‑18, soit quasiment le même qu’en 2012-14. Dans l’agriculture, l’indicateur ESSG/valeur de la production se chiffrait à 3.1 % en 2016‑18, soit légèrement plus qu’en 2012‑14 (3 %). Dans les deux secteurs, le soutien aux services en pourcentage de la valeur de la production est en moyenne plus élevé dans les pays de l’OCDE que dans les économies émergentes au cours de la période considérée, mais cet écart est nettement plus grand dans la pêche que dans l’agriculture (Graphique 4.8).

Encadré 4.4. Base de données de l’OCDE sur le soutien à l’agriculture

L’OCDE a mis au point des indicateurs du soutien à l’agriculture qui expriment de façon chiffrée les mesures prises dans le cadre des politiques agricoles, afin de faciliter les comparaisons dans le temps et entre les pays. Le soutien à l’agriculture se définit comme la valeur monétaire annuelle des transferts bruts des consommateurs et des contribuables découlant des politiques gouvernementales, quels que soient leurs objectifs et leurs impacts économiques.

L’estimation du soutien total (EST) inclut les transferts suivants :
- les transferts aux producteurs agricoles, mesurés par l’estimation du soutien aux producteurs (ESP), qui comprend le soutien des prix du marché, les paiements budgétaires et le manque à gagner de l’État et d’autres agents économiques ;
- les transferts aux consommateurs de produits agricoles, mesurés par l’estimation du soutien aux consommateurs (ESC) ;
- le soutien aux services d’intérêt général bénéficiant à l’agriculture, mesuré par l’estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG).
L’estimation du soutien total en pourcentage (EST en %) regroupe l’ensemble des transferts pris en compte dans l’EST, exprimés en pourcentage du PIB.
L’estimation du soutien aux producteurs en pourcentage (ESP en %) représente les transferts aux producteurs agricoles, mesurés au départ de l’exploitation et exprimés en proportion de la valeur des recettes agricoles brutes.

La base de données de l’OCDE sur le soutien à l’agriculture porte sur 37 pays de l’OCDE, les 5 États membres de l’UE non membres de l’Organisation, ainsi que 12 économies émergentes : Afrique du Sud, Argentine, Brésil, Chine, Costa Rica, Fédération de Russie, Inde, Indonésie, Kazakhstan, Philippines, Ukraine et Viet Nam.

Source : OCDE (2020[14]).

Si l’indicateur SSS/valeur de la production dépasse de très loin l’indicateur ESSG/valeur de la production dans tous les pays de l’OCDE pour toutes les périodes considérées, dans les économies émergentes, en revanche, l’indicateur ESSG/valeur de la production est en moyenne légèrement plus élevé. La situation dans ces économies est en fait due à l’écart important qui existe entre l’ESSG et le SSS rapportés à la valeur de la production en Indonésie, qui contrebalance le niveau relativement plus élevé de l’indicateur SSS/valeur de la production dans d’autres économies émergentes (Graphique d’annexe 4.A.9). Dans le groupe des pays de l’OCDE, la Corée constitue une exception notable, car l’indicateur ESSG/valeur de la production y est nettement supérieur à l’indicateur SSS/valeur de la production. Par ailleurs, alors que le soutien aux services rapporté à la valeur de la production s’est accru à la fois dans les secteurs halieutique et agricole dans les économies émergentes, son augmentation a été plus rapide dans la pêche que dans l’agriculture, ce qui a abouti à la convergence des deux indicateurs SSS/valeur de la production et ESSG/valeur de la production en 2016‑18 (Graphique 4.8).

Graphique 4.8. Soutien aux services à l’agriculture et à la pêche en pourcentage de la valeur de leur production respective ces dernières années

Dans le secteur de l’agriculture, les services concentrant les plus grosses dépenses sont les infrastructures et la recherche-développement (catégorie appelée « Système de connaissances et d’innovation agricoles » dans la classification de l’ESP), qui représentaient respectivement 35.3 % et 27.3 % de l’ESSG en moyenne en 2016‑18. La part des dépenses de recherche-développement a cependant diminué depuis 2012-14, alors que le poste du stockage public a fortement augmenté pour atteindre 22.6 % de l’ESSG en 2016-18 (Graphique 4.9).

Dans le secteur de la pêche, comme indiqué à la section 4.3.2, près de la moitié du SSS a bénéficié aux services de gestion, contrôle et surveillance en 2016-18. Cela reflète le caractère onéreux de la surveillance des activités en mer, qui est essentielle à la durabilité de la pêche et des océans. De plus, les dépenses d’infrastructures et de recherche-développement demeurent plus basses que dans l’ESSG, même si l’on ajoute le soutien à l’enseignement et à la formation par analogie avec la classification des soutiens dans l’ESSG. Par ailleurs, le soutien aux services de commercialisation et de promotion est en moyenne nettement plus élevé dans l’agriculture19 (13.5 % au cours de toutes les périodes considérées) que dans la pêche (seulement 0.9 %).

Graphique 4.9. Composition du soutien aux services fournis à l’agriculture (en haut) et à la pêche (en bas) ces dernières années

Soutien budgétaire direct à la pêche et l’agriculture

Incluse dans l’estimation du soutien total (EST) à l’agriculture, l’ESP rend compte des transferts directs aux exploitants indépendants ou aux entreprises agricoles et est l’équivalent du DSI pour la pêche. Ils se différencient toutefois notablement du fait que l’ESP comptabilise également le soutien des prix du marché (SPM), c’est-à-dire la valeur monétaire du soutien découlant de diverses mesures domestiques et commerciales qui se concrétisent par des écarts entre les prix domestiques et les prix à la frontière. Les mesures commerciales donnant lieu à un SPM sont notamment les droits de douane, mais aussi les mesures non tarifaires (MNT), qui ont une incidence sur le prix des produits échangés et les quantités échangées (c’est le cas des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) ainsi que des obstacles techniques au commerce (OTC), qui fixent des exigences pour la commercialisation des produits sur un marché particulier)20. Les mesures internes entraînant un SPM sont notamment celles qui concernent l’organisation du secteur et la concurrence, ainsi que les régimes de prix et de commercialisation. Actuellement, la base de données sur l’ESP ne contient pas d’entrées sur le SPM, car il est particulièrement difficile de comparer les prix des produits de la mer – notamment du fait de leur variété et des conséquences sur les prix de certaines de leurs caractéristiques (par exemple, le fait qu’ils soient issus de la pêche ou de l’aquaculture), qui ne sont aujourd’hui pas faciles à traiter dans les données commerciales21.

Si l’on considère l’ensemble des pays et des économies inclus à la fois dans la base de données sur l’ESP et celle sur le PSE, on constate que le SPM y représentait quelque 56 % du soutien direct à l’agriculture en 2016-18 (un niveau stable par rapport à 2012-14). En moyenne, les droits de douane sont plus bas sur les produits de la pêche que sur les produits agricoles – qu’il s’agisse de droits NPF (de la nation la plus favorisée), consolidés ou appliqués (Graphique 4.10). Cela laisse supposer que le SPM des produits de la pêche est probablement plus faible.

Graphique 4.10. Droits de douane sur les produits agricoles et les produits de la mer, 2018

Toutefois, comme indiqué plus haut, le SPM est aussi fonction des MNT, des mesures domestiques qui génèrent des écarts de prix, et de la capacité plus ou moins grande des produits à être échangés. L’incidence des MNT sur les échanges de produits agricoles et alimentaires a récemment été étudiée par l’OCDE (OECD, 2020[15]). Pour les produits d’origine animale (y compris ceux issus de la pêche), il s’avère que les mesures SPS et les OTC, ainsi que les quotas, ont un impact particulièrement important sur les prix de vente, et que cet impact est, en moyenne, plus marqué que pour d’autres produits agricoles (légumes et fruits, huiles et graisses, et aliments transformés). Les données disponibles ne permettent cependant pas de comparer les effets des MNT sur les produits de la pêche et sur les autres produits d’origine animale (comme les animaux vivants, la viande, les produits laitiers, les œufs et le miel). À notre connaissance, il n’existe pas non plus d’éléments sur le degré auquel des mesures domestiques pourraient se traduire par un soutien des prix des produits de la mer. Des travaux complémentaires sont donc nécessaires pour déterminer dans quelle mesure le SPM pose problème pour les chaînes de valeur des produits de la mer, et en quoi ce soutien diffère pour les produits alimentaires d’origine terrestre et ceux d’origine aquatique.

Graphique 4.11. Soutien budgétaire direct à l’agriculture et à la pêche en pourcentage de leurs recettes brutes respectives ces dernières années

Pour faciliter la comparaison, la composante SPM de l’ESP n’est pas prise en compte ici. La comparaison entre le soutien direct à la pêche et à l’agriculture se concentre sur les transferts budgétaires (y compris les exonérations fiscales). Les indicateurs sont en outre mesurés par rapport aux recettes brutes de chaque secteur, à savoir :

PSE budgétaire/recettes brutes = PSE nette du SPM/(valeur de la production agricole + PSE nette du SPM)
DSI/recettes brutes = DSI/(valeur des débarquements + DSI).

Au niveau de l’ensemble des pays, l’indicateur DSI/recettes brutes dans le secteur de la pêche était de 4.5 % en 2016‑18, soit presque moitié moins qu’en 2012‑14 (8.2 %). Dans l’agriculture, l’indicateur ESP budgétaire/recettes brutes se montait à 6.9 % en 2016‑18, contre 6.6 % en 2012‑14.

Dans le groupe des pays de l’OCDE, l’indicateur PSE budgétaire/recettes brutes dépasse l’indicateur DSI/recettes brutes au cours de toutes les périodes considérées, mais c’est l’inverse dans les économies émergentes, où le second indicateur est toujours le plus élevé. L’indicateur DSI/recettes brutes a par ailleurs évolué à la baisse dans les deux groupes de pays sur la période examinée, mais c’est l’inverse qui est observé dans l’agriculture, où l’indicateur ESP budgétaire/recettes brutes a augmenté à la fois au niveau de l’OCDE et des économies émergentes sous l’effet d’un découplage du soutien dans plusieurs pays. Parmi les pays de l’OCDE, le Canada, la Colombie et la Turquie font figure d’exceptions, car l’indicateur DSI/recettes brutes y est largement supérieur à l’indicateur ESP budgétaire/recettes brutes. Dans les économies émergentes, l’Indonésie est également une exception, car l’indicateur ESP budgétaire/recettes brutes dépasse nettement l’indicateur DSI/recettes brutes.

Comme expliqué à la section 4.3 dans le secteur de la pêche, le soutien direct aux carburants a enregistré

Graphique 4.12. Composition des transferts budgétaires à l’agriculture (en haut) et à la pêche (en bas) ces dernières années

un net recul, en particulier en Chine et dans d’autres économies émergentes, tandis que le niveau des transferts partiellement découplés des activités halieutiques augmentait (par exemple le soutien au revenu et les régimes spéciaux d’assurance) dans l’ensemble des pays et économies de la base de données ESP. Dans l’agriculture, au contraire, la composition du soutien budgétaire direct est restée relativement identique durant la période examinée (Graphique 4.12), ce qui semble dénoter un ralentissement des réformes des politiques de soutien à ce secteur, confirmé par les données de la décennie précédente, en particulier dans les pays de l’OCDE (OCDE, 2020[14]).

4.5. Conclusion

Le soutien public au secteur de la pêche vise à atteindre un certain nombre d’objectifs, parmi lesquels le maintien de l’emploi dans les régions côtières, l’amélioration du bien-être des pêcheurs et la préservation de la durabilité d’un secteur alimentaire important. Axées sur ces objectifs, certaines formes de soutien peuvent aussi, dans des contextes particuliers, entraîner la formation d’une capacité de pêche excessive, donner lieu à une pêche non durable et, en fin de compte, porter atteinte aux ressources halieutiques et à leurs écosystèmes. Lorsque cela se produit, le soutien est préjudiciable à la résilience du secteur que les pouvoirs publics essaient précisément d’aider. Qui plus est, certains dispositifs ne permettent pas toujours d’atteindre les objectifs socioéconomiques qu’ils visent de manière efficace ou équitable.

En analysant les panoplies de mesures de soutien actuellement mises en œuvre, leur ampleur, les circonstances dans lesquelles elles sont appliquées et leurs impacts possibles au regard des différents objectifs de l’action publique, ce chapitre a mis en évidence les réformes à appliquer en priorité aux politiques de soutien à la pêche pour que, au minimum, elles ne compromettent pas l’utilisation durable des ressources, conformément à l’ODD 14. Il en ressort aussi qu’il est envisageable de réorienter le soutien de façon à aider plus efficacement et plus équitablement ceux qui en ont besoin dans le secteur de la pêche.

Entre 2012-14 et 2016-18, le soutien annuel moyen enregistré dans la base de données de l’OCDE sur l’ESP est passé de 13.8 % à environ 10 % de la valeur moyenne des débarquements. La raison de ce recul est une forte diminution du soutien direct aux indépendants et aux entreprises du secteur de la pêche, qui a presque été divisé par deux (en USD) entre 2012-14 et 2016-18. De surcroît, la part de ce soutien direct destinée à réduire le coût des intrants – forme de soutien la plus à risque de nuire à la durabilité des ressources et la moins efficiente en matière de transfert de revenu aux pêcheurs – a reculé de 80 % à 69 %. Ces tendances s’expliquent en grande partie par la réduction du soutien aux carburants en Chine, qui possède le secteur de la pêche le plus important du monde. Des évolutions similaires ont été constatées dans un certain nombre d’autres pays et économies.

Cela dit, au cours de la période 2016-18, 3.2 milliards USD en moyenne ont encore été dépensés chaque année pour minorer le coût des intrants (en particulier des carburants et des navires). Le soutien à l’utilisation de carburant arrive en tête des mesures de soutien direct et représente 25 % du soutien total fourni au secteur. En revanche, moins d’un tiers de cette somme (1 milliard USD) a été consacré à des aides partiellement découplées des activités de pêche (par exemple le soutien au revenu et les régimes spéciaux d’assurance), qui sont potentiellement moins néfastes pour la durabilité et plus directement bénéfiques aux pêcheurs.

L’abandon des politiques de soutien aux intrants au profit de dispositifs qui aident les pêcheurs à exercer leur activité de manière plus efficace et à accroître leur rentabilité permettrait de réduire les répercussions néfastes sur la durabilité biologique des ressources halieutiques, d’améliorer le bien-être des pêcheurs et d’accroître la production, mais aussi d’éviter les effets inéquitables entre les segments de flotte.

Un autre sujet de préoccupation est la façon dont a évolué, dans certains pays, l’intensité des dépenses consacrées aux services au secteur de la pêche par rapport à la taille de la flotte. Entre 2012‑14 et 2016‑18, l’intensité du soutien aux infrastructures – qui présente le risque d’encourager la surcapacité et la surpêche – s’est accrue dans certains pays. Parallèlement, l’intensité des dépenses de gestion, contrôle et surveillance – services essentiels pour faire respecter les pratiques de pêche durable et empêcher la pêche illégale – a considérablement diminué dans un certain nombre de pays.

Gérer efficacement les activités de pêche qui ne sont toujours pas contrôlées, y compris en haute mer, et mettre fin à la pêche illégale sont deux tâches indispensables pour que les réformes des politiques de soutien contribuent effectivement à la poursuite des objectifs nationaux et internationaux. Les mesures de soutien se prêtent mieux à la réalisation des objectifs socioéconomiques lorsque les systèmes de gestion des pêches sont efficaces ; à l’inverse, une gestion déficiente aggrave les effets préjudiciables des politiques qui encouragent la surpêche et d’autres pratiques non durables.

Enfin, la réforme des politiques de soutien à la pêche a la capacité – au même titre que celle du soutien à l’agriculture – d’aider à atteindre les objectifs plus vastes assignés au système alimentaire, à savoir la sécurité alimentaire et la nutrition, la création de débouchés économiques tout au long de la chaîne alimentaire et la limitation de l’empreinte écologique de la production alimentaire. Cette réforme est un élément clé de l’action publique à mener pour améliorer le bien-être dans les régions côtières (de la même manière que la réforme de la politique agricole est capitale pour améliorer le bien-être dans les zones rurales) et elle peut produire des effets au‑delà de l’ODD 14, en particulier sur les ODD ayant trait au climat, à la pauvreté et à l’alimentation.

Annexe 4.A. Données par pays sur certains types de mesures de soutien

Graphique d’annexe 4.A.1. Proportion du soutien aux services au secteur de la pêche (SSS) financée par des fonds publics ces dernières années

Graphique d’annexe 4.A.2. Soutien aux services de gestion, contrôle et surveillance ces dernières années

En valeur absolue (à gauche), par tonne brute de la capacité de la flotte (au centre) et en pourcentage de la valeur des débarquements (à droite)

Graphique d’annexe 4.A.3. Soutien à la recherche-développement ces dernières années

En valeur absolue (à gauche), par tonne brute de la capacité de la flotte (au centre) et en pourcentage de la valeur des débarquements (à droite)

Graphique d’annexe 4.A.4. Soutien aux infrastructures ces dernières années

En valeur absolue (à gauche), par tonne brute de la capacité de la flotte (au centre) et en pourcentage de la valeur des débarquements (à droite)

Graphique d’annexe 4.A.5. Rapport entre l’emploi et le capital dans la pêche ces dernières années

Graphique d’annexe 4.A.6. Soutien au revenu ces dernières années

En valeur absolue (à gauche), rapporté au nombre de pêcheurs (au centre) et en pourcentage de la valeur des débarquements (à droite)

Graphique d’annexe 4.A.7. Soutien aux carburants et autres intrants (fixes et variables)

Graphique d’annexe 4.A.8. Soutien à la réduction de la capacité de pêche ces dernières années

En valeur absolue (à gauche), rapporté au nombre de pêcheurs (au centre) et en pourcentage de la valeur des débarquements (à droite)

Graphique d’annexe 4.A.9. Soutien aux services à la pêche et à l’agriculture en pourcentage de la valeur de la production, 2016-18

Références

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[9] OCDE (2008), Les aides financières au secteur de la pêche : Leurs répercussions sur le développement durable, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264036666-fr.

[4] OECD (2020), Fisheries, aquaculture and COVID-19: Issues and policy responses, OECD Publishing, Paris, https://read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=133_133642-r9ayjfw55e&title=Fisheries-aquaculture-and-COVID-19-Issues-and-Policy-Responses.

[7] OECD (2020), Government support and the COVID-19 pandemic, OECD Publishing, http://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/government-support-and-the-covid-19-pandemic-cb8ca170/.

[15] OECD (2020), « Non-tariff Measures in Agriculture », [TAD/TC/CA/WP(2019)12/REV1], https://one.oecd.org/document/TAD/TC/CA/WP(2019)12/REV1/en/pdf.

[13] OECD (2020), « Principles for Policy Coherence », Food Systems and the Challenge of Coherent Policies, [TAD/CA/APM/WP(2020)4], https://one.oecd.org/document/TAD/CA/APM/WP(2020)4/en/pdf.

[11] OECD (2020), « The Performance of the Global Food System », Food Systems and the Challenges of Coherent Policies, [TAD/CA/APM/WP(2019)29/FINAL], https://one.oecd.org/document/TAD/CA/APM/WP(2019)29/FINAL/en/pdf.

[5] Parker, R. et al. (2018), « Fuel use and greenhouse gas emissions of world fisheries », Nature Climate Change, vol. 8/4, pp. 333-337, http://dx.doi.org/10.1038/s41558-018-0117-x.

[16] Sumaila, U. et al. (2010), « A bottom-up re-estimation of global fisheries subsidies », Journal of Bioeconomics, vol. 12/3, pp. 201-225, http://dx.doi.org/10.1007/s10818-010-9091-8.

[19] van Tongeren, F., J. Beghin et S. Marette (2009), « Cadre d’analyse coût-avantages pour l’évaluation des mesures non tarifaires s’appliquant aux échanges agroalimentaires », n° 21, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/218778445444.

Notes

← 1. Dans les pays en développement, en particulier en Asie du Sud-Est, la part de la pêche dans le PIB et sa contribution à la sécurité alimentaire peuvent être nettement plus importantes. Dans certains d’entre eux, les produits de la pêche représentent en outre une part non négligeable des échanges.

← 2. C’est-à-dire en réduisant les coûts marginaux ou en augmentant les bénéfices marginaux d’exploitation.

← 3. ODD 14 : conserver et exploiter de manière durable les océans, les mers et les ressources marines aux fins du développement durable.

← 4. En revanche, les tentatives qui ont été faites pour mettre en évidence les subventions néfastes (Sumaila et al., 2010[16]) ont, à n’en pas douter, permis de susciter le débat et de maintenir l’attention sur le sujet.

← 5. Afin d’aller plus loin qu’une simple analyse des effets d’après les principes de base, un modèle bioéconomique de l’activité halieutique mondiale s’appuyant sur la théorie économique de la production a été mis au point et a permis de simuler les effets de six formes de soutien à la pêche sur la capacité, l’effort et la taille des stocks selon différents modes de gestion (Martini et Innes, 2018[3]). Les effets sur les revenus ont été mesurés en calculant l’efficience des transferts. Des travaux réalisés prochainement par l’OCDE sur la base de ce qui précède apporteront des éclairages complémentaires en modélisant et en évaluant les impacts de différentes politiques de soutien sous l’angle des échanges entre régions.

← 6. Six grandes catégories de mesures de soutien direct aux indépendants et aux entreprises du secteur de la pêche ont été analysées : les paiements fondés sur les revenus des pêcheurs, les capitaux propres (c’est-à-dire le rendement des activités de pêche), les navires, l’utilisation d’intrants variables (les engins), le carburant et la production (le volume de poissons capturés).

← 7. Les données sur cette valeur n’étaient pas disponibles pour le Brésil, la Malaisie, le Pérou, les Philippines et le Viet Nam, raison pour laquelle ces pays n’ont pas été inclus dans le calcul.

← 8. Ce calcul s’appuie sur un petit nombre de pays pour lesquels les données concernant à la fois le soutien et la valeur des débarquements étaient disponibles (Argentine, Chine, Costa Rica, Indonésie, Taipei chinois).

← 9. Le soutien, le volume des captures, le tonnage brut de la flotte et l’emploi sont, dans une certaine mesure, tous corrélés. Les flottes de grande ampleur peuvent nécessiter plus d’argent en valeur absolue, mais un soutien plus élevé peut aussi se traduire par une flotte plus importante, davantage d’emplois et des captures plus abondantes.

← 10. Le soutien aux carburants concerne souvent d’autres domaines que la pêche – la même mesure pouvant aussi s’appliquer à’d’autres secteurs comme l’agriculture – et n’est alors pas déclaré par certains pays et économies inclus dans la base de données sur l’ESP. Les chiffres indiqués tout au long de ce document pour ce type de soutien ne sont donc pas considérés comme étant le reflet exact de la réalité au niveau des différents agrégats (totalité des pays et économies inclus dans la base de données sur l’ESP, membres de l’OCDE et économies émergentes).

← 11. Certains services varient aussi en fonction de : la taille de la ZEE, les grands territoires maritimes coûtant plus cher à contrôler ; la diversité des activités halieutiques ; les caractéristiques de chaque pays, telles que la géographie ou la gouvernance. En somme, il est improbable qu’il existe une relation claire et directe entre un seul de ces facteurs et le niveau satisfaisant de SSS.

← 12. Le Canada et les États-Unis ne sont pas inclus dans ce calcul, car l’on ne dispose pas de données sur le tonnage brut de leur flotte.

← 13. Certaines économies émergentes (Brésil, Malaisie, Pérou, Philippines et Viet Nam) ne sont pas incluses dans cet indicateur, car les données relatives à la valeur de leurs débarquements ne sont pas disponibles.

← 14. La différence peut aussi tenir aux capacités budgétaires, qui peuvent être insuffisantes pour financer un DSI total plus important. En outre, le niveau relatif de soutien par dollar peut varier en fonction du pouvoir d’achat des différents pays ou économies.

← 15. Dans les pays de l’OCDE, le soutien aux carburants équivaut à environ un quart du soutien consacré aux services de gestion, contrôle et surveillance, qui arrive en tête dans cette catégorie de pays. Dans les économies émergentes, c’est l’inverse : le soutien aux carburants est la première forme de soutien et il est presque sept fois supérieur aux dépenses au titre des services de gestion, contrôle et surveillance.

← 16. Cela est dû surtout, une fois de plus, à la politique de la Chine, qui a réduit son soutien aux carburants au cours de la période examinée.

← 17. Des données recueillies çà et là donnent à penser qu’il peut exister des cloisonnements même au sein d’une seule administration. Il peut cependant aussi arriver que la coopération entre les administrations fonctionne bien et il doit être possible d’améliorer la cohérence de la politique alimentaire même lorsque l’agriculture et la pêche relèvent d’administrations différentes (Delpeuch et Hutniczak, 2019[18]).

← 18. C’est-à-dire, tous les pays inclus dans la base de données sur l’ESP, à l’exception du Brésil, du Taipei chinois, de la Malaisie, du Pérou, des Philippines et du Viet Nam.

← 19. Alors que dans l’ESSG, le soutien à la commercialisation et à la promotion inclut les dépenses au stade de la transformation, dans l’ESP (SSS), les pays ne notifient pas le soutien à la transformation et la distribution en général.

← 20. En règle générale, les mesures SPS et les OTC ont pour but de surmonter ou de réduire les impacts de ce que l’on considère comme des imperfections du marché, comme les externalités négatives, les risques pour la santé humaine, animale ou végétale, ou les asymétries d’information (van Tongeren, Beghin et Marette, 2009[19] ; Beghin et al., 2012[17]). Ces mesures ont cependant tendance à accroître les coûts de production et des échanges, de même qu’elles peuvent avoir une incidence – positive ou négative – sur le développement de nouvelles technologies ou méthodes de production.

← 21. Pour que les prix soient comparables, il faut des informations sur les marges commerciales en rapport avec les coûts de transformation, les coûts de transport, les caractéristiques en termes de qualité et les conversions du poids tout au long de la chaîne d’approvisionnement, ainsi que sur les mesures internes et commerciales applicables à chaque type de produit.

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