Examens de l’OCDE pour l’évaluation de l’impact sur la concurrence : Tunisie 2023

3. Services d’hébergement et de bien-être

Abstract

Les hôtels, l'hébergement et les secteurs du bien-être représentent la plus grande part des revenus du tourisme en Tunisie. Plusieurs réglementations posent des défis à la concurrence, à l'efficacité et à la croissance des entreprises. De lourdes procédures d'octroi de licences, des politiques de zonage et des exigences d'exploitation onéreuses entraînent des distorsions du marché et affectent son efficacité, en particulier pour les services d'hébergement alternatifs émergents qui encouragent leur informalité. L'implication directe de certains titulaires dans plusieurs commissions traitant de la réglementation et du financement d'activités touristiques importantes affecte la croissance du marché, décourage l'entrée et limite les choix des consommateurs. Des dispositions contradictoires et l'absence de cadres adéquats pour certains services de bien-être augmentent l'incertitude juridique et réduisent les investissements. Dans ce contexte, le chapitre propose quelques pistes de réforme fondées sur l'analyse de l'OCDE et les pratiques internationales.

3.1. Introduction

L'hébergement est, de loin, le sous-secteur le plus important et le plus omniprésent de l'économie touristique (Cooper et al., 2005[1]). En Tunisie, le secteur de l'hébergement touristique représente une part importante des recettes touristiques globales. Le secteur voit de nombreux acteurs différents, y compris des hôtels touristiques et de charme, des appart-hôtels, des villages de vacances, des chambres d'hôtes et autres types d'hébergement. Le secteur se caractérise également par une présence importante d'acteurs informels proposant une offre alternative de logement. Cette section explore la manière dont les investissements touristiques et les politiques de zonage affectent la dynamique du marché, ainsi que la manière dont les régimes de classification des différents types d'hébergement et les exigences connexes peuvent constituer des barrières à l'entrée ou créer un traitement discriminatoire injustifié entre différents opérateurs. Le chapitre analyse également les problèmes affectant les services du bien-être. Il s'agit notamment de centres de thalassothérapie, de thermes et de SPA. Bien qu'ils soient réglementés par le ministère de la Santé, ces services sont étroitement liés à l'industrie de l'hébergement en Tunisie puisque la plupart d'entre eux sont proposés par des hôtels.

3.2. Services d’hébergement

3.2.1. Contexte

Le régime de classement

La réglementation en vigueur classe les établissements touristiques fournissant des prestations d’hébergement selon leurs caractéristiques matérielles, la qualité de leurs services et leurs installations. Le Décret n° 2007-457 du 6 mars 2007 (complété par le Décret n° 2016-335 du 11 mars 2016) classe ces établissements en 10 groupes d’hébergement : i) les hôtels touristiques ; ii) les appart-hôtels ; iii) les villages de vacances ; iv) les motels ; v) les pensions de famille ; vi) les campements ; vii) les hôtels de charme ; viii) les gîtes ruraux ; ix) les résidences touristiques ; x) les chambres d’hôtes (voir Encadré 3‑1 pour plus de détails). Jusqu’à 2020, les hôtels représentaient la vaste majorité des établissements d'hébergement touristique (Graphique 3.1).

Graphique 3.1. Établissements d'hébergement touristique par catégorie

Source: ONTT (2020[2]), Tourisme tunisien en chiffres, https://www.ontt.tn/sites/default/files/inline-files/Extrait%20tourisme%20en%20chiffres%202020.pdf

Encadré 3‑1. Types d'hébergements touristiques

1. Les « hôtels touristiques » sont définis à l’article 3 comme des établissements touristiques proposant des services d’hébergement sous forme de chambres, suites ou bungalows à usage locatif temporaire. L’hôtel touristique doit fournir, en fonction de sa catégorie, la prestation d’un ensemble de services et d’activités dans des espaces communs.

2. Les « appart-hôtels » sont définis à l’article 4 comme des établissements touristiques proposant de l’hébergement sous forme d’appartements ou de bungalows dotés de kitchenettes, pour usage locatif temporaire. L’appart-hôtel doit fournir, en fonction de sa catégorie, la prestation d’un ensemble de services et d’activités dans des espaces communs.

3. Les « villages de vacances » sont définis à l’article 5 comme des établissements touristiques qui proposent des services d’hébergement et d’animation se basant sur une gamme riche et variée d’activités sportives, culturelles et récréatives, et qui sont soumis aux règles de la gestion hôtelière telles que fixées par la réglementation en vigueur.

4. Les « motels » sont définis à l’article 6 comme des établissements touristiques situés sur une autoroute ou sur une route principale ayant une circulation routière dense, destinés à accueillir les voyageurs et proposant des services d’hébergement ainsi que la prestation d’un ensemble de services particuliers (station de service, ravitaillement, dépannage, restauration, etc.). Comme les appart-hôtels et les villages de vacances, ils sont soumis aux règles de la gestion hôtelière.

5. Les « pensions de famille » (article 7) sont des établissements touristiques proposant des services d’hébergement en capacité limitée, réalisés ou aménagés pour accueillir les touristes afin de leur fournir les prestations d’hébergement avec le petit déjeuner.

6. Les « campements » (article 8) sont des établissements touristiques réalisés sur un terrain aménagé à cet effet en dehors des agglomérations urbaines. Les touristes peuvent résider i) dans des tentes qu’ils apportent ou qui leur sont fournies sur place ou préinstallées, ou ii) dans des caravanes tractées. Le campement doit assurer la prestation d’un ensemble de services dans des espaces communs aménagés à cet effet.

7. Les « hôtels de charme » (article 9) sont des établissements touristiques construits dans un immeuble ou dans un environnement caractérisé par une valeur architecturale et touristique spécifiques. Ils fournissent à leur clientèle des prestations personnalisées et sont soumis aux règles de la gestion hôtelière telles que fixées par la réglementation en vigueur.

8. Les « gites ruraux » (article 10) sont des établissements touristiques situés en milieu rural, dans des sites à potentialités naturelles et culturelles. Outre l’hébergement, ils proposent des services à même de mettre en valeur les richesses en rapport avec le lieu.

9. Les « résidences touristiques » (article 11) sont des opérations immobilières situées dans une zone touristique qui proposent aux clients la possibilité d’acquérir ou de louer des unités d’hébergement.

10. Les « chambres d’hôtes » (article 12) sont des unités d’hébergement dont une partie de leurs chambres est mise à la disposition des touristes par leur propriétaire ou occupant et qui offrent l’hébergement et le petit déjeuner.

Source : Décret 2007-457 du 6 mars 2007 (complété par le Décret 2016-335 du 11 mars 2016).

L’application de différents régimes permet d’identifier deux grands groupes d’établissements touristiques : d’une part, les hébergements de type hôtelier, comprenant les hôtels touristiques, les appart-hôtels, les villages de vacances, les motels et les hôtels de charme, qui sont tous soumis aux règles de la gestion hôtelière en vigueur ; et d’autre part, les hébergements alternatifs, y compris les pensions de famille, les campements, les gîtes ruraux, et les chambres d’hôtes.

L’économie informelle de l’hébergement touristique

L’économie de l’hébergement touristique tunisien se caractérise par la nature informelle d’une grande partie de l’offre d’hébergements alternatifs (voir aussi section 2.2). Par exemple, on estime que moins de 1 sur 10 des chambres d’hôtes existantes opère actuellement avec une autorisation.1

Plusieurs raisons peuvent contribuer à ce phénomène. En premier lieu, la nature informelle semble liée à la longueur et la lourdeur des procédures administratives d’obtention du classement et des autorisations, qui réduisent considérablement la capacité des opérateurs à entrer sur le marché et créent donc une barrière à l’entrée. Cette situation affecte beaucoup plus les établissements d’hébergement alternatif que les établissements de type hôtelier et crée une différence de traitement qui pénalise l’hébergement alternatif.

En second lieu, le manque de contrôles réguliers et l’incertitude à propos des indicateurs de l’activité touristique, comme les recettes, les entrées et le revenu par visiteur créent un environnement favorable pour que certaines activités touristiques demeurent cachées et échappent à la fiscalité.2 Cela concerne aussi bien les hôtels que l’hébergement alternatif, mais pour ce dernier c’est souvent lié à la longueur et la lourdeur des procédures administratives permettant d’opérer dans le secteur.

En troisième lieu, la numérisation et l’économie partagée étant parmi les moteurs les plus puissants du tourisme à l’échelle mondiale, le manque de réglementation des plateformes d’hébergement de particulier à particulier, dont on nous signale qu’elles sont également utilisées par certains propriétaires d’hôtels et d’autres établissements touristiques,3 contribue également à ce phénomène d’économie informelle.

En quatrième lieu, le système bancaire et la réglementation des changes peuvent également encourager cette économie informelle pour les hôtels et l’hébergement alternatif, en raison, en particulier, des règles sur l’interdiction pour les résidents tunisiens d’ouvrir et de détenir des comptes en monnaie étrangère hors de Tunisie, et des conditions rigoureuses d’ouverture de comptes bancaires en monnaie étrangère. Le montant annuel des allocations touristiques est également extrêmement faible.4 L’adoption d’un nouveau « Codes des changes » devrait entrer en vigueur en 2023.5

Encadré 3‑2. Expériences internationales sur la réglementation des plateformes d'hébergement de location à court terme

Selon les meilleures pratiques du Conseil mondial du voyage et du tourisme pour les locations à court terme, publiées en juillet 2022 :

« Habilitant les gens à utiliser leurs maisons pour gagner un revenu supplémentaire, les locations à court terme ont élargi la participation au tourisme, ont augmenté la quantité et la distribution des logements disponibles et ont offert une offre de valeur nouvelle et différente aux voyageurs. »

Le document a établi les meilleures pratiques internationales pour les gouvernements à travers le monde afin de gérer le secteur d'une manière qui favorise le tourisme tout en protégeant les communautés locales. Des exemples de plateformes de location à court terme incluent Airbnb, Booking, Expedia et TripAdvisor.

Certaines des meilleures pratiques principales sont les suivantes :

• Enregistrement numérique. Certaines municipalités et grandes villes du monde, comme Sidney (Australie) et Raleigh (Caroline du Nord), ont développé des processus d'enregistrement numérique en coopération avec des plateformes de location à court terme, comme Airbnb. Un système d'enregistrement simple et rapide permet aux gouvernements de surveiller le secteur, adaptant ainsi leurs initiatives aux tendances, sans alourdir les propriétaires ou les opérateurs d’exigences excessives.

• Partage de données. Plusieurs gouvernements locaux, comme Cape Town (Afrique du Sud) et Seattle (Washington), coopèrent avec des plateformes de collecte de données pour gérer l'activité de location à court terme et éclairer leur prise de décision.

• Taxation intelligente. Pour garantir la conformité à la réglementation fiscale, certains gouvernements se sont associés à des plateformes de location à court terme pour faciliter le calcul, la collecte et la récupération des impôts. Par exemple, l'Estonie et Porto Rico ont conclu des accords avec Airbnb pour simplifier la déclaration fiscale pour les propriétaires et les opérateurs.

• Restrictions sur la location de résidence primaire pour assurer l'investissement à long terme de la communauté. Pour ne pas épuiser les communautés locales et trouver le bon équilibre entre la conformité aux réglementations locales et la récolte des avantages de l'activité touristique améliorée, des juridictions comme la France ont fixé une limite au nombre de jours que les Français peuvent partager leur résidence principale (120 jours par an).

  En novembre 2022, la Commission européenne a adopté une proposition de règlement visant à renforcer la transparence sur l'identification et l'activité des locations de logements de courte durée, notamment en collectant et en partageant les données des hôtes et des plateformes en ligne. La proposition comprend actuellement :

• L'harmonisation des exigences d'enregistrement des hôtes et de leurs biens, introduite par les autorités nationales.

• La clarification des règles visant à garantir que les numéros d'enregistrement soient affichés et vérifiables.

• La rationalisation du partage des données entre les plateformes en ligne et les autorités publiques.

• La collecte et la réutilisation de données agrégées à des fins statistiques.

• La création d'un cadre de mise en œuvre efficace.

Source : Meilleures pratiques pour les locations à court terme, Conseil mondial du voyage et du tourisme, Juillet 2022, https://wttc.org/Portals/0/Documents/Reports/2022/Best%20Practices-%20Short%20Term%20Rentals.pdf?ver=2022-07-13-124741-227; Communiqué de presse, La Commission agit pour promouvoir la transparence dans le secteur de la location de courte durée au bénéfice de tous les acteurs, novembre 2022, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_6493.

3.2.2. Investissements touristiques et politique de zonage

Description des obstacles et objectif de politique publique

Politique de zonage. Conformément à l’article 5 de la Loi n° 90-21 du 19 mars 1990 portant promulgation du Code des investissements touristiques, les investissements réalisés dans des zones touristiques déterminées par décret bénéficient d’une série d’avantages et d’une procédure d’approbation accélérée par l’Agence foncière touristique (AFT). Toutefois, des investissements peuvent être réalisés en dehors des zones touristiques si, en raison de leur situation géographique or des modalités de leur exploitation, ils sont susceptibles de contribuer à la diversification et à l’enrichissement de l’offre touristique.

Le Gouvernement tunisien a donc adopté la technique du « zonage » pour planifier la construction de nouvelles zones touristiques. L’AFT6, créée en 1973, a notamment été chargée de définir les « zones touristiques », d’acquérir des terrains dans ces zones et d’établir des plans d’aménagement de ces zones. Les zones touristiques sont donc soumises à un régime diffèrent, qui vise à attirer les investissements, notamment par les moyens suivants :

• L’achat de ces terrains n’exige pas d’obtenir l’autorisation du gouverneur (Loi n° 2005-40 du 11 mai 2005, complétant le décret du 4 juin 1957) ;

• Elles bénéficient d’avantages fiscaux ;

• Le prix du terrain dans les zones touristiques est fixé par le ministère du Tourisme, conjointement avec l’AFT et d’après les entretiens menés avec le Ministère, l’OCDE croit savoir qu’il est inférieur à la moyenne du marché (un dinar symbolique le m²)7.

Il existe actuellement environ 22 zones touristiques identifiées8 en Tunisie, mais une loi a autorisé la création de 16 autres zones.

Il convient également de noter que les zones touristiques visant à favoriser les investissements9 n’existent pas seulement au niveau national, mais également au niveau local. Les zones touristiques municipales ont été créés pour faciliter les investissements dans des zones municipales constructibles, garantissant ainsi le respect du plan de développement urbain, du code de l’urbanisme et du plan d’aménagement du territoire10. Dans les années 1970, le développement touristique visait surtout à répondre à la demande des tour operateurs, avec des hôtels alignés en masse le long des côtes et du littoral. Une plus grande attention a plus tard été portée à la création de complexes touristiques intégrés, offrant des espaces publics et des installations récréatives (Hellal, 2020[3]).

Le rôle de l’État dans la planification centralisée des hébergements touristiques a progressivement diminué, laissant plus de place aux investisseurs privés. Ce changement, combiné aux crises économiques de 2008 et 2020, a imposé une adaptation de l’offre à la demande. C’est dans ce contexte que la planification de « zonage » a progressivement été remplacée par une planification plus souple, fondée sur des « projets de station », où le développement est confié à des opérateurs privés. 11

Procédure d’autorisation. Parallèlement à la politique de zonage, l’article 6 de la Loi n° 90-21 dispose que toute personne physique ou morale désirant effectuer un investissement touristique en vue de réaliser la création, l’extension, la transformation ou l’aménagement d’un projet touristique, doit solliciter et obtenir préalablement l’accord du ministre chargé du secteur touristique. Le ministre peut toutefois, déléguer ses pouvoirs au directeur général de l’ONTT.

Les articles 7 et 8 disposent que cet accord préalable est donné après présentation d’un dossier comprenant notamment des informations sur l’implantation du projet, le programme et le schéma de financement projetés. L’accord préalable est notifié au promoteur dans un délai de 30 jours suivant la date de dépôt du dossier et, dans un délai d’un an au plus tard, le bénéficiaire d’un accord préalable devra solliciter l’accord définitif sur présentation d’un dossier comprenant notamment le dossier technique complet du projet approuvé par l’ONTT et les pièces justifiant la disponibilité du financement. Le dossier à présenter afin de solliciter l’accord préalable pour la réalisation d’un projet touristique comprend12 :

• Une demande au directeur général de l’ONTT ;

• Un formulaire d’accord préalable (disponible auprès de la Direction de la promotion des investissements de l’ONTT) ;

• Une étude de faisabilité du projet ;

• En cas de création d’une société, le projet de statuts de la société et la liste des apporteurs de fonds.

Le dossier à présenter en vue d’obtenir l’accord définitif (Délivrance d'attestation de dépôt de déclaration d'investissement pour la réalisation d'un projet touristique) doit comprendre13 :

• Une demande écrite au directeur général de l’ONTT ;

• Une copie des statuts de la société dûment enregistrés ;

• La liste des souscripteurs de la société ;

• Des documents justifiant la disponibilité de 50 % des fonds propres ;

• Les contrats définitifs conclus avec les banques pour l’octroi des fonds d’emprunt nécessaires au projet ;

• Un formulaire de déclaration d’investissement (disponible auprès de la Direction de la promotion des investissements de l’ONTT).

L’OCDE comprend que ce régime d’accord préalable vise à permettre à l’ONTT de disposer de toutes les informations qu’il exige en ce qui concerne la construction ou la modification d’un établissement touristique, y compris afin de vérifier la disponibilité du financement nécessaire. Il semble que cet outil pourrait également être utile à la lumière des nombreuses externalités du tourisme, qui créent le besoin de superviser et de gérer les zones fortement touristiques. Selon les autorités, l'objectif de l'autorisation préalable est d'aider l'investisseur et d'augmenter les chances d'obtenir une autorisation définitive.

FODEC. Le Fonds de développement de la compétitivité dans le secteur du tourisme (« FODEC »), créé par l’article 58 de la Loi n° 95-109 du 25 décembre 1995, a pour mission principale de financer des programmes publicitaires et promotionnels en faveur du tourisme tunisien, et de se livrer à toutes autres activités ayant pour but de développer la compétitivité dans le secteur du tourisme, soit directement soit indirectement.

L’article 60 de la Loi n° 95-109 dispose que la contribution au FODEC s’élève à 1 % du chiffre d’affaires réalisé par les exploitants des établissements touristiques, tels que définis par la législation en vigueur, ainsi que par les exploitants des restaurants touristiques classés. La contribution est perçue sur la base d’une déclaration mensuelle faite par les exploitants d’établissements touristiques.

Conformément au Décret n° 2005-2124 du 27 juillet 2005, le comité de gestion propose le programme d’utilisation des ressources du Fonds et les projets de budgets relatifs aux actions de publicité et de promotion. Il est composé du ministre chargé du tourisme ou de son représentant, en tant que président ; d’un représentant du ministère des Finances ; du Directeur général de l’Office national du tourisme tunisien ; du Président de la Fédération tunisienne de l’hôtellerie ; du Président de la Fédération tunisienne des agences de voyages (FTAV) ; d’un représentant des restaurateurs professionnels et d’un représentant de TUNISAIR.

Atteinte à la concurrence

Investissements touristiques et politique de zonage. Les zones touristiques bénéficient d’un régime différent de celui d’autres zones, dans le but d’attirer des investissements, entraînant des conséquences multiples.

En premier lieu, les choix des investisseurs sont influencés par la politique de zonage, qui concentre les investissements dans des zones spécifiques réduisant ainsi l'offre et limitant le choix des consommateurs.

En deuxième lieu, les exigences bureaucratiques réduites et les prix préférentiels fixés par le ministère du Tourisme avec l’AFT créent une disparité significative par rapport à plusieurs zones qui pourraient avoir un potentiel touristique analogue mais sont actuellement désavantagées par le système de zonage. À titre d’exemple, l’intérieur du pays, en dépit de son potentiel touristique, demeure marginalisé et incapable d’attirer des investissements. Selon des entretiens avec les parties prenantes, plus de 90 % des investissements touristiques réalisés en 2019 ont été consacrés à des hébergements et 95 % de ceux-ci se sont concentrés sur trois villes et régions côtières uniquement : Tunis, Nabeul et Djerba. Cette situation renforce les disparités régionales entre les côtes et l’arrière-pays.

En troisième lieu, le système de zonage encourage également un modèle de tourisme de masse et présente la Tunisie comme une destination bon marché, ce qui menace potentiellement la croissance du secteur par rapport à d’autres destinations touristiques émergentes comme la Chine et l’Inde (Hellal, 2020[3]). Bien que l’objectif d’attirer les investissements soit extrêmement important et doive être préservé, il conviendrait de l’atteindre sans nuire à la concurrence et en stimulant les investissements au profit de zones touristiques non côtières. Cela est également important en raison des risques que l’érosion côtière future fait peser sur l’économie touristique tunisienne, sachant que ces risques affecteront près de la moitié des plages tunisiennes, selon l’Agence tunisienne de protection et d’aménagement du littoral14.

Procédure d’autorisation. L’application d’un régime d’accord préalable peut aboutir à un traitement différent des investisseurs et des fournisseurs dans différentes régions et une discrimination, parce qu’ avec un accord préalable, les investisseurs peuvent bénéficier i) de l’option sur le terrain situé dans une zone touristique ; ii) de l’enregistrement des actes constitutifs de la société, et des actes établissant ou confirmant l’augmentation du capital initial, la modification de la forme juridique, les opérations de fusion et les apports, pour une période de dix ans à compter de la date de notification de l’accord préalable ; iii) de la déduction des revenus ou des bénéfices réinvestis dans la souscription du capital initial ou les augmentations de ce capital, dans la limite de 35 %, 75 % ou 100 %, selon les circonstances, de leur revenu annuel total soumis à l’impôt sur le revenu des personnes physiques, ou de leur bénéfice soumis à l’impôt sur les sociétés.

Les régimes d’accord préalable constituent une lourde charge administrative, et, dès lors, créent une barrière inutile entravant les investissements dans le pays. L’OCDE n’a pas pu déterminer si ce régime sera remplacé par une nouvelle procédure 6 mois après l’entrée en vigueur du Décret présidentiel n° 2022-317 et à quoi cette procédure ressemblera.

FODEC. Les taxes peuvent créer des distorsions et un déséquilibre de la concurrence entre les différents participants. L’existence de taxes servant à des fins parafiscales a été traitée dans l’évaluation de la concurrence en Grèce réalisée par l’OCDE en 2014, car ces taxes, applicables notamment aux secteurs de la farine et du ciment, servaient à financer des régimes de retraite et d’assurance pour les boulangers et les salariés (OECD, 2014[4]). L’OCDE a considéré non seulement que « la présence de ces taxes fausse le prix du marché » - en augmentant les coûts supportés par certaines catégories d’opérateurs – mais qu’elle « fausse également le marché en favorisant certains sous-groupes par rapport à d’autres ». Cette étude a conclu que la taxe pouvait réduire le rendement du producteur en raison de coûts plus élevés, se traduisant par des revenus plus faibles et moins d’emplois. L’OCDE a recommandé de supprimer ces taxes (OCDE, 2014[5] ; 2019[6]).

Dans le cas de FODEC, les acteurs du marché exclus de la commission de gestion, tels que Fi2T (Fédération interprofessionnelle du tourisme tunisien) peuvent supporter un coût qui aide leurs concurrents potentiels ou réels, mais ne leur procure aucun bénéfice. Cette situation pourrait fausser gravement la concurrence.

Cette taxe, perçue au taux de 1 % du chiffre d’affaires de tous les établissements touristiques, alimente un fonds de programmes de publicité et de promotion dans le secteur. L’utilisation des fonds collectés est décidée par une commission dans laquelle les acteurs du secteur touristique ne sont pas convenablement représentés. La consultation de ces acteurs a confirmé qu’en raison de la composition non inclusive de la commission, qui ne prévoit pas la participation d’un grand nombre des associations et fédérations assujetties à la taxe dans le secteur touristique, ces associations et fédérations ne se voient jamais attribuer de fonds. Cette situation, combinée au pouvoir d’appréciation discrétionnaire très important conféré à la commission, peut créer une discrimination significative entre les parties.

Recommandations

Investissements touristiques, politique de zonage et procédure d’autorisation. Les parties prenantes devraient considérer attentivement les avantages d‘une politique qui vise à attirer des investissements dans le secteur de l'hébergement par le biais du système de zonage et du régime d'autorisation préalable par rapport aux coûts de cette politique. Si l’objectif d’attirer les investissements dans ce secteur doit demeurer une politique prioritaire en Tunisie, l’efficacité des restrictions déjà mentionnées pour remplir cet objectif doit être soigneusement évalué afin de veiller à ce que le traitement favorable dont jouissent des zones définies comme « touristiques » ne décourage pas les investissements dans des régions non côtières ayant un haut potentiel touristique. Dans ce contexte, l’OCDE recommande de :

• Rationaliser le processus d'octroi de licences pour les projets d'hébergement situés en dehors des zones touristiques conformément aux bonnes pratiques internationales en matière de d’autorisation et d’agrément (voir section 9.2) et envisager de réviser le cadre d'inspection et d'application de la réglementation en place. La Boîte à outils de l'OCDE sur le contrôle et la mise en œuvre de la règlementation fournit des conseils utiles à cet égard (OCDE, 2018[7]);

• Revoir périodiquement la définition des zones touristiques, afin de refléter les tendances du tourisme, encourager la dispersion des visiteurs afin de soutenir le développement régional, pour veiller à ce qu’aucune région ne soit laissée à la traîne.

FODEC : l’OCDE recommande de :

• Garantir que la décision sur l’utilisation des fonds collectés soit fondée sur des critères transparents et réservée à une commission uniquement composée de représentants du gouvernement et non de parties prenantes sélectionnées ou, au pis-aller, de membres plus représentatifs des différentes parties prenantes.

• Prévoir un code de gouvernance solide pour empêcher les conflits d'intérêts potentiels des membres et une procédure d'appel.

• Supprimer la taxe de 1% sur le chiffre d'affaires de tous les établissements touristiques cotisant au FODEC.

3.2.3. Classement et critères opérationnels

Description des obstacles et objectif de politique publique

Ainsi qu’il a été mentionné ci-dessus, le système de classement des différents types d’hébergement est défini par le Décret n° 456 du 6 mars 2007 (complété par le Décret n° 2016-335 du 11 mars 2016). L’article 1 de ce décret classe ces établissements en 10 groupes d’hébergement : i) les hôtels touristiques ; ii) les appart-hôtels ; iii) les villages de vacances ; iv) les motels ; v) les pensions de famille ; vi) les campements ; vii) les hôtels de charme ; viii) les gîtes ruraux ; ix) les résidences touristiques ; x) les chambres d’hôtes. L’article 2 du même décret dispose que les caractéristiques minimales de chaque groupe seront fixées par arrêté du ministre chargé du tourisme.

Conditions de classement et de révision de classement et commissions compétentes. Tous les types de services d’hébergement sont soumis à l’obtention d’une autorisation sous la forme d’une demande de classement. L’article 13 du Décret n° 2007-457 dispose que la demande de classement doit être adressée à l’ONTT, avant la mise en exploitation de l’établissement.

La décision de classement est prise par le Directeur général de l’ONTT sur la base d’un rapport présenté à cet effet par les agents de l’administration du tourisme chargés de l’inspection et après avis de la Commission de classement des établissements touristiques fournissant des prestations d’hébergement, d’après l’article 14 du décret, siégeant dans la composition mentionnée ci-dessous.

Les demandes de révision de reclassement doivent être adressées au ministère du Tourisme, conformément à l'article 16 du même décret.

L’article 15 du Décret n° 456 de 2007 (complété par le Décret 2016-335 du 11 mars 2016) dispose que la Commission de classement des établissements touristiques fournissant des prestations d’hébergement est présidée par le Directeur général de l’ONTT ou son représentant, et est composée de : i) un représentant du ministère chargé du tourisme, ii) un représentant de l’ONTT, iii) un représentant de la FTH, iv) un représentant de la FTAV.

L’article 18 du décret dispose que la Commission de révision de classement des établissements touristiques fournissant des prestations d’hébergement est présidée par le ministre chargé du tourisme ou son représentant et se compose des responsables d’organisations mentionnées ci-dessus, i.e. de l’ONTT, FTH et FTAV.

L’OCDE comprend que les conditions et les procédures de classement visent à être gages à la fois de clarté et de sécurité juridique pour les prestataires de services, de telle sorte qu’ils sachent dès le début de leur activité quelles dispositions légales appliquer selon le type d’hébergement offert.

Une certaine souplesse est accordée, par exemple, pour les hôtels de charme et les chambres d’hôtes, mais uniquement pour les établissements dont la construction est prévue, pour lesquels la Commission technique de la construction des établissements peut, si elle le juge utile, ajuster les normes minimales en fonction de la capacité, de la conception et de la nature de l’établissement à classer.

Normes minimales dimensionnelles et fonctionnelles de classement. la réglementation définit une série de normes minimales dimensionnelles et fonctionnelles à respecter pour le classement, à la fois pour les hébergements de type hôtel et pour les hébergements alternatifs. De telles normes minimales dimensionnelles et fonctionnelles ne sont pas rares pour les hébergements de type hôtel au niveau international et ils existent par exemple en Islande (OCDE, 2020[8]), en Italie15, en Pologne et en Espagne.16

L’Annexe à l’Arrêté du ministre du Tourisme du 29 juillet 2013 fixant ces règles pour les hôtels de charme impose par exemple les normes minimales dimensionnelles, d’aménagement et fonctionnelle relatives à la superficie des chambres, de la taille des lits et des salles de bain.

Plus généralement, cette annexe fixe la taille de l’espace d’accueil de réception (soit 0.50m²/lit), détaille les équipements de chaque chambre, et définit le nombre de membres du personnel occupant différentes fonctions (par ex., 1 chef de cuisine, 1 chef pâtissier, 1 chef de brigade pour 50 clients, 1 serveur pour 10 clients dans le restaurant). L’annexe exige également que le personnel (sans autre précision) parle l’arabe et 3 langues étrangères dont l’anglais.

Concernant les hébergements alternatifs de petite taille, tels les pensions de famille, les gîtes ruraux et les chambres d’hôtes, ces normes de classement sont très détaillées et très lourdes et ne sont pas nécessairement liées à un objectif politique spécifique. Le système de classement se fonde donc actuellement largement sur des critères physiques et techniques (par exemple, les dimensions des chambres, des espaces d’accueil de réception ou des salles de restaurant).

Pour les hébergements alternatifs, l’Arrêté du ministre du Tourisme du 29 juillet 2013 dispose par exemple, en son article 5, que l’hôte de la chambre d’hôtes doit cohabiter avec les clients dans la même demeure, être prévenant mais non envahissant et maîtriser outre sa langue maternelle, une langue étrangère. Il doit également porter une attention toute particulière à l’instant du petit déjeuner et aux moments de discussion et d’échange avec l’invité.

Les gîtes ruraux sont également soumis à des exigences extrêmement détaillées17 (voir Annexe à l’Arrêté du ministre du Tourisme du 1^er octobre 2013).

Encadré 3.3. Récurrence des critères dans les hôtels 4 et 5 étoiles au niveau international

Selon les systèmes de classification hôtelière de l'Organisation mondiale du tourisme (OMT), la plupart des systèmes de classification reposent sur des critères objectifs, décrits comme la présence d'une installation, d'un équipement ou d'un service spécifique ou d'un critère dimensionnel ou fonctionnel pour la chambre et les espaces. Les critères les plus récurrents pour les systèmes de classification européens et mondiaux analysés concernent les chambres, les salles de bains, la nourriture et les boissons et les services (bien qu'avec des classements différents).

Dans ces catégories, les principaux critères communs incluent les suivants :

• Chambre :

  • Téléphone avec ligne externe

  • Bureau, table de travail, chaise

  • 1 siège ou chaise par lit

  • Emplacement de garde-robe

  • Lampe de chevet

• Salle de bains

  • Nombre d'équipements de salle de bain

  • Pourcentage de salles de bains attenantes

  • Tapis de bain

  • Nombre de serviettes par personne

  • Lumière au-dessus du lavabo

• Restauration et boissons

  • Offre de restaurant pour le dîner

  • Petit-déjeuner en chambre

  • Offre de service de chambre

  • Offre de boisson dans le hall d’entrée

  • Offre de petit-déjeuner

• Prestations de service

  • Fax disponible

  • Service de réveil

  • Service de blanchisserie

  • Informations sur l'hôtel

  • Internet disponible dans les espaces publics

Source : OMT (2015[9]):, Hotel Classification Systems: Recurrence of Criteria in 4- and 5-star hotels, p. 14, https://www.e-unwto.org/doi/pdf/10.18111/9789284416646.

L’OCDE comprend que les normes minimales dimensionnelles, d’aménagement et fonctionnelles de classement des hébergements touristiques visent en principe à assurer la transparence et faciliter la réduction de l’asymétrie de l’information entre les fournisseurs et les consommateurs, en ce qui concerne le type et la qualité des services fournis, ce qui leur permet de faire de meilleurs choix et d’accroître l’efficacité de la distribution.

Bien que les hébergements de type hôtel soient soumis à des exigences strictes et détaillées au niveau international, tel n’est pas le cas pour les hébergements alternatifs de petite taille, tels les chambres d’hôtes, les pensions de famille et les gîtes ruraux. Par exemple, même s’il n’existe aucune norme mondiale de classement officiel des hôtels, et que le classement soit totalement volontaire dans certains pays, on constate que le système de classement mondial des hôtels par étoiles présente un nombre considérable de points communs et de critères récurrents pour l’attribution des différentes étoiles à travers le monde18. Selon l’Office national du tourisme tunisien (ONTT), les normes minimales sont appliquées par la Commission de classement des établissements touristiques fournissant des prestations d’hébergement en faisant preuve de bon sens et de pragmatisme et non de manière stricte.

Autres limitations en termes de capacité minimale ou maximale. Certaines dispositions instituent des limitations en termes de capacité minimale ou maximale, en lien avec le système de classement. À titre d’exemple, ces limitations concernent les hébergements touristiques suivants :

• Chambres d’hôtes – 5 chambres au maximum pour accueillir un maximum de 15 personnes au total19,

• Gîtes ruraux – 10 chambres au maximum pour accueillir un maximum de 30 personnes au total20,

• Gîtes ruraux - 1 hectare au minimum ou 20 hectares au minimum si le gîte est établi dans une zone soumise au régime forestier (le gîte devant occuper au maximum 1 % de cette zone)21,

• Gîtes ruraux – hauteur maximum du gîte de 10 mètres22,

• Hôtels 1 étoile – 10 chambres au minimum23,

• Hôtels de charme – 50 lits au maximum24,

• Campements – 1 hectare au minimum25.

Les limitations en termes de capacité minimale ou maximale peuvent servir à permettre le classement des différents types d’hébergements (par ex., un montant limité de lits ou de chambres pourrait contribuer à personnaliser les exigences de services pour les chambres d’hôtes et les hôtels de charme). Elles peuvent également être imposées pour des raisons de sécurité et d’hygiène (par ex., densité maximale des installations par site de campement), ou pour des raisons de préservation de la biodiversité, de protection de l’environnement et de préférence pour des produits locaux et faits maison.

Atteinte à la concurrence

Conditions de classement et de révision de classement et commissions compétentes. Les conditions d’obtention d’une autorisation afin d’être classé comme un établissement d’hébergement alternatif de petite taille constituent une lourde charge administrative, puisque ce classement procure beaucoup moins d’avantages que le classement en tant qu’hôtel (lequel rassure les nouveaux clients, fournit le cadre pour l’application de conventions collectives, soutient des actions de marketing et de promotion).26 En outre, le manque de transparence à propos de l’élaboration de la procédure de classement confère des pouvoirs discrétionnaires considérables à l’administration, ce qui compromet les résultats, crée de l’incertitude pour les entreprises et les investisseurs et freine l’initiative privée. Il encourage également l’économie informelle.

Il ressort de la consultation avec des parties prenantes que la composition déséquilibrée de la commission de classement (qui ne regroupe que la Fédération tunisienne de l'hôtellerie (FTV) et la Fédération tunisienne des agences de voyages (FTAV) en tant que fédérations du tourisme) et la commission de révision de classement peut entraîner un traitement discriminatoire des demandes de classement des hébergements alternatifs, lesquelles nécessitent des délais d’attente plus longs et s’accompagnent d’une plus grande incertitude quant aux résultats. En général, dans les situations où les acteurs du marché décident des affaires de leurs concurrents, il existe un risque de verrouillage de la concurrence, dictée par les intérêts des associations professionnelles, en particulier contre les nouveaux entrants ou les « francs-tireurs », qui se livrent une concurrence agressive sur un marché, et l'éventuel échange d'informations sensibles entre concurrents. Une autre conséquence négative pourrait être la mise en place de barrières administratives inutiles en raison d'une tendance à uniformiser les intérêts et les actions dans les cas où les membres d'associations privées peuvent influencer l'attitude des pouvoirs publics et la législation en leur faveur. (OCDE, 2016[10])

Encadré 3‑4. Meilleures pratiques internationales pour les systèmes de classification des hôtels

Le rapport sur les systèmes de classification hôtelière de l'Organisation mondiale du tourisme (OMT) définit la « classification des hôtels » ainsi :

« Le classement des hôtels, généralement en utilisant la nomenclature tels que des étoiles (ou des diamants), avec une étoile désignant les installations et les normes de confort de base et cinq étoiles indiquant le luxe dans les installations et les services. Le but est d'informer les invités intentionnels à l'avance sur ce que l'on peut s'attendre afin de réduire l'écart entre les installations attendues et expérimentées et la prestation de services. Les termes « notation », « classement », « classification »et « notation des étoiles » sont utilisés pour se référer au même concept, c'est-à-dire pour classer les hôtels par leurs installations et leurs normes. »

En examinant les critères récurrents des hôtels 4 et 5 étoiles de 30 destinations européennes et 6 destinations mondiales, le rapport constate que :

• Les systèmes de classification des hôtels sont répandus à l'échelle mondiale pour dissiper l'asymétrie d'information entre les consommateurs et les intermédiaires, d'une part, et les propriétaires et les fournisseurs, d'autre part. Ils sont couramment utilisés comme outil de marketing et comme proxy pour évaluer la qualité.

• Il existe des différences significatives dans la classification des hôtels, et des points communs majeurs entre les groupes géographiques (européens et mondiaux) et les catégories d'étoiles (4 et 5 étoiles).

• Il existe différents types de systèmes de classification :

  • Système de classification traditionnelle, composé de critères d'objectifs obligatoires, parfois avec des critères volontaires supplémentaires (Allemagne, Inde) ;

  • Système de classification avec des inspecteurs certifiés ISO, consistant uniquement en critères obligatoires (France) ;

  • Système de classification composé de critères objectifs et d’assurance de qualité sur certains d'entre eux (Écosse, Islande et Australie) ;

  • Les systèmes de classification composés de critères obligatoires et d’évaluations par les clients (Abu Dhabi) ;

  • Les systèmes basés sur la confiance, composés de critères qui sont auto-évalués par l'hôtel (Slovaquie).

Source : OMT (2015[9]), Hotel Classification Systems: Recurrence of Criteria in 4- and 5-star hotels, p.14, https://www.e-unwto.org/doi/pdf/10.18111/9789284416646.

Normes minimales dimensionnelles et fonctionnelles de classement. Bien que les normes minimales dimensionnelles et fonctionnelles de classement facilitent le classement et le rendent potentiellement plus objectif (dans la mesure où elles se fondent sur des critères quantifiables), le système actuel de classement en Tunisie se fonde largement sur des critères physiques et techniques (par exemple, les dimensions des chambres, des espaces d’accueil de réception ou des salles de restaurant, ou encore le nombre de membres du personnel et leurs compétences linguistiques).

Ce système peut ne pas garantir la qualité des services offerts par les hôtels et les établissements d’hébergement alternatif, et il peut favoriser un traitement discriminatoire entre des types d’hébergement qui répondent aux mêmes normes mais fournissent des niveaux très différents de service, en faussant les règles du jeu et en étouffant la concurrence par les mérites des acteurs du marché.

En premier lieu, le système crée un traitement discriminatoire à l’égard des établissements d’hébergement alternatif, qui doivent répondre à des normes dimensionnelles et fonctionnelles très élevées pour obtenir leur classement, mais qui ne l’obtiennent pas aussi facilement et avec autant d’avantages que les hôtels soumis à des systèmes de classement par étoiles. Il en découle que de nombreux fournisseurs d’hébergements alternatifs sont découragés de solliciter une demande de classement ou incités à opérer de manière officieuse, de telle sorte que, dans les deux cas, la concurrence s’en trouve faussée et atteinte.

En second lieu, et cette observation vaut plus généralement à la fois pour les hébergements hôteliers et alternatifs, les normes minimales dimensionnelles et fonctionnelles sont souvent inutiles pour atteindre l’objectif politique souhaité, et ne satisfont pas à l’exigence de proportionnalité (par ex., les exigences élevées en matière de compétences linguistiques applicables à tous les types de personnel, y compris ceux qui n’ont pas de contact avec la clientèle). Il s’agit donc d’exigences très détaillées et très lourdes applicables à tous les fournisseurs d’hébergements touristiques qui, lorsqu’elles sont inutiles, peuvent potentiellement restreindre l’offre ou augmenter le coût d’entrée et sont un frein à l’innovation. Bien que certaines de ces dispositions puissent viser à garantir le respect de normes de sécurité et d’hygiène, elles limitent également le nombre de fournisseurs, conduisent à une concentration et peut-être à une hausse des prix, et limitent la concurrence en réduisant l’éventail des hébergements alternatifs dont les consommateurs pourraient profiter.

Ces normes imposent également des barrières substantielles entravant la croissance et l’expansion de nouveaux entrants, et rendent plus difficile de passer à des formes alternatives d’hébergement touristique, une fois que d’autres établissements ont établi leur présence sur le marché.

La suppression des limitations inutiles et des critères formulés de manière à garantir qu'ils reflètent la qualité réelle des services fournis, peut résulter en une concurrence accrue, des investissements plus importants, des prix plus bas et un choix plus large pour les consommateurs. Cela peut également stimuler l'innovation et permettre une différenciation pour répondre aux préférences des consommateurs.

Autres limitations en termes de capacité minimale ou maximale. Les limitations en termes de capacité minimale ou maximale sont également un frein pour les différents types de prestataires d’hébergement touristique, qui ne peuvent pas facilement innover ou diversifier leur offre mais doivent s’en tenir au même service que celui pour lequel ils répondent aux conditions exigées, sous peine de devoir faire des investissements significatifs et de se heurter à des barrières importantes s’ils projettent de changer de catégorie.

En outre, la législation a créé une brèche dans le système de classification ; en effet, on ne voit pas clairement dans quelle catégorie tomberait un service d’hébergement offrant plus de 5 chambres mais moins de 10 chambres dans une zone urbaine, qui ne répondrait pas aux exigences fonctionnelles requises pour se qualifier comme un hôtel de charme ou un gîte rural.

Cette brèche est particulièrement grave, sachant l’absence de réglementation des hébergements offerts via des plateformes de location en ligne comme Airbnb, TravelTodo et TunRooms, ce qui peut ouvrir la porte à des transactions relevant de l’économie informelle.

Selon les parties prenantes consultées par l’OCDE, le ministère du Tourisme élabore actuellement un nouvel ensemble de normes reposant sur des critères qualitatifs plutôt que quantitatifs. Toutefois, il n’a pas été possible de vérifier à quelle date le nouveau cahier des charges sera publié et quel sera son contenu avant la rédaction du présent rapport.

Recommandations

• Classement et critères opérationnels. L’OCDE ainsi recommande de modifier les conditions de classement et des normes dimensionnelles, d’aménagement et fonctionnelles des hôtels et des établissements d’hébergement alternatif en :

• Revoyant la composition des commissions de classement et de révision de classement afin que leurs membres se limitent aux représentants de l’administration, de manière à éviter toute influence partisane des parties prenantes ou, au pis-aller, faire en sorte que leurs membres soient plus représentatifs des différentes parties prenantes. Dans ce cas, les autorités devraient envisager d'établir un ensemble complet, clair et accessible de règles de conflit de lois à suivre par les associations professionnelles. La mise en place d'un code de conduite éthique devrait être obligatoire pour chaque association professionnelle impliquée dans les décisions publiques. Le code de conduite devrait couvrir a minima les règles concernant l'identification de ce qui constitue un conflit d'intérêts (c'est-à-dire un expert faisant partie d'une commission ou d'un comité technique contrôlant ou analysant la délivrance d'un permis pour un concurrent), la procédure de divulgation et l’obligation de s'abstenir de participer activement au processus décisionnel de l'autorité en cas de conflit.

• Modifiant le niveau de détail des normes minimales à respecter, en veillant à les réduire au strict minimum nécessaire à la réalisation de l’objectif de politique publique poursuivi, par exemple :

  • En limitant les compétences exigées du personnel hôtelier en matière de langues étrangères au seul personnel se trouvant en contact direct avec la clientèle ;

  • En réduisant les exigences en matière d’équipement des chambres des gîtes ruraux au strict minimum, et en éliminant d’autres équipements exigés (comme le porte-valise, porte-savon, penderie avec casiers personnels, ou lampe de chevet) ;

  • Éliminant les exigences et les limites qui ne sont pas proportionnées aux objectifs de politique publique poursuivis, notamment :

    • La taille minimale imposée pour un campement et un gîte rural

    • Le nombre maximum de chambres et de clients pour les chambres d’hôtes, les gîtes ruraux et les hôtels de charme

    • L’obligation faite à l’hôte d’une chambre d’hôtes de parler une seconde langue

    • L’obligation faite à l’hôte d’une chambre d’hôtes de cohabiter avec les clients.

3.2.4. Critères de qualification et de nationalité

Description des obstacles et objectif de politique publique

Qualifications des dirigeants. Conformément à l’Arrêté du ministre du Tourisme du 9 novembre 2006, relatif aux prestations administratives rendues par les services relevant du ministère du Tourisme, des entreprises et établissements publics sous tutelle et aux conditions de leur octroi, la responsabilité de l’exploitation des établissements touristiques fournissant des prestations d’hébergement doit être confiée à un directeur remplissant les conditions d’éligibilité et les conditions du cahier des charges, fixées par décret, et qui a reçu une autorisation préalable des services compétents du ministère du Tourisme. Les conditions d’emploi sont approuvées par le ministère du Tourisme.

Conformément au Décret n° 2006-2215, fixant les conditions de qualification pour l’exercice de l’activité de directeur d’établissement touristique fournissant des prestations d’hébergement, la personne souhaitant exercer l’activité de directeur d’un établissement touristique fournissant des prestations d’hébergement doit remplir l’une des conditions de qualification suivantes :

1. Être titulaire d’un diplôme sanctionnant des études supérieures d’une durée d’au moins quatre ans ou d’un diplôme admis en équivalence, et ce dans l’une des spécialités d’hôtellerie et de tourisme ou dans l’une des spécialités d’économie et de gestion, et avoir exercé au moins trois ans au sein d’un établissement touristique fournissant des services d’hébergement, dont une année ininterrompue dans un poste de directeur ; où

2. Être titulaire d’un diplôme sanctionnant des études supérieures d’une durée d’au moins 3 ans, ou d’un diplôme admis en équivalence, et ce dans l’une des spécialités d’hôtellerie et de tourisme ou dans l’une des spécialités d’économie et de gestion, ou titulaire d’un diplôme de technicien supérieur dans l’une des spécialités d’hôtellerie et de tourisme délivré par un établissement d’enseignement supérieur, conformément à la législation et à la réglementation en vigueur, ou d’un diplôme sanctionnant une formation professionnelle dans l’une des spécialités d’hôtellerie et de tourisme homologué au même niveau, et ayant exercé au moins cinq ans au sein d’un établissement touristique fournissant des prestations d’hébergement, dont deux années ininterrompues dans un poste de direction.

Ces exigences visent généralement à assurer la qualité et la sécurité du service d'hébergement proposé en le plaçant sous la supervision de professionnels compétents et expérimentés.

Conditions de nationalité. Aux termes de l’article 5 de la Loi n° 2016-71 du 30 septembre 2016, portant loi de l’investissement, l’investisseur est libre d’acquérir, louer ou exploiter les biens immeubles non agricoles afin de réaliser ou poursuivre des opérations d’investissement direct sous réserve de respecter les dispositions du Code de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme et des Plans d’aménagement du territoire. Cette disposition exclut l’acquisition de terres agricoles, ce qui peut être une source d’incertitude en ce qui concerne la possibilité pour des étrangers d’acquérir et d’exploiter des gîtes ruraux, qui sont par définition situés dans des zones rurales.

En outre, si un établissement touristique doit être constitué sous la forme d’une société ou s’il choisit cette forme, l’article 6 de la même loi dispose que la société peut recruter des cadres de nationalité étrangère dans la limite de 30 % du nombre total de ses cadres jusqu’à la fin de la 3^ème année à compter de la date de constitution juridique de l’entreprise ou de la date d’entrée en activité effective au choix de l’entreprise. Ce taux doit être ramené à 10 % à partir de la 4^ème année à compter de ladite date. Dans tous les cas, l’entreprise peut recruter quatre cadres de nationalité étrangère. Il est possible de dépasser cette limite de recrutement de cadres étrangers, sous réserve d’obtenir l’autorisation du ministre chargé de l’emploi.

L'OCDE comprend que le principal objectif politique de l'exigence de nationalité pour posséder des terres agricoles est de protéger le secteur agricole de l'économie tunisienne, en réservant la propriété des terres agricoles aux résidents. Le principal objectif politique de la limite de nationalité des entreprises pour les cadres est la création d'emplois en favorisant l'emploi de personnes de nationalité tunisienne.

Atteinte à la concurrence

Qualifications des dirigeants. Bien que dans de nombreux pays, le poste de directeur d’hôtel soit accessible simplement après plusieurs années d’expérience dans l’industrie de l’hébergement touristique, sans devoir remplir des conditions de qualification professionnelle fixées par la loi, les directeurs d’hôtel sont généralement tenus d’avoir au moins un diplôme de bachelier et plus souvent un diplôme de master^.27 Les hôtels ont tout intérêt à nommer les meilleurs gestionnaires.

Toutefois, ces conditions ne s’appliquent généralement pas aux hébergements alternatifs, qui sont souvent des entreprises familiales. Les dispositions du Décret n° 2006-2215, concernant les hôtels et l’hébergement alternatif, peuvent donc fixer des exigences minimales excessives pour l’activité de directeur d’un établissement touristique fournissant des services d’hébergement, particulièrement en raison du fait qu’elles ne font aucune distinction entre les hébergements de type hôtel et les hébergements alternatifs. L’accord devant être obtenu par le directeur de l’ONTT constitue également, dans la pratique, une charge administrative significative pour les hébergements alternatifs de petite taille, tels les chambres d’hôtes, les pensions de famille et les gîtes ruraux. Il peut constituer une barrière significative à l’entrée pour les établissements d’hébergement alternatif, limiter le nombre de fournisseurs potentiels et encourager l’économie informelle. Ces critères peuvent également conduire à des augmentations de coûts significatives, et potentiellement accroître l’incertitude des investisseurs et de leurs entreprises et, dès lors, constituent une barrière significative à l’entrée. Ils peuvent également créer un traitement discriminatoire de certains fournisseurs par rapport à d’autres qui n’ont pas à respecter ces critères minimums, comme par exemple, les sites de camping.

Encadré 3‑5. Qualifications des dirigeants d’hôtels et chambres d'hôtes

Hôtel

Bien qu'il n'y ait aucune exigence légale dans de nombreux pays, comme la France et l'Italie, en matière de qualification, les directeurs d'hôtels ont généralement un diplôme de 3 ou 5 ans d’études. De même, au Royaume-Uni, cet emploi est ouvert à toute personne, y compris les candidats sans diplôme national, notamment s’ils possèdent une expérience pertinente. Certaines chaînes et hôtels de luxe tendent cependant à favoriser les candidats ayant des diplômes spécifiques en affaires, gestion, langues, gestion de l'hôtellerie, voyages, tourisme ou études dans le domaine des loisirs.

Par exemple, l'un des critères indiqués par l’Association Automobiles (AA) du Royaume-Uni pour les hôtels 5 étoiles comprend « le service et l'efficacité d’un standard exceptionnel sans nuire à d'autres zones de service délivrés à tout moment par une équipe de personnel structurée avec une hiérarchie de gestion et de supervision ».

La maîtrise de plusieurs langues n’est pas obligatoire, et les normes de qualité AA pour les hôtels ne nécessitent que « d’envisager la possibilité de disposer d’un personnel multilingue, lorsqu'il y a un besoin du marché » pour les hôtels 5 étoiles.

Chambres d'hôtes

Bien qu'il n'y ait généralement aucune exigence de qualification pour les propriétaires de chambres d'hôtes dans de nombreux pays, il est parfois nécessaire que les propriétaires remplissent des exigences morales spécifiques. En Italie, il est souvent nécessaire que le propriétaire par exemple :

1. N’ait pas été condamné à une peine d'emprisonnement de plus de 3 ans pour une infraction qui re relève pas d’une négligence et n'ait pas été réhabilité ; et

2. N’ait pas été reconnu coupable d'une infraction pénale contre l'État ou l'ordre public, ni contre des personnes lorsqu'elles sont commises avec violence, ou pour vol, vol aggravé, extorsion, enlèvement à des fins de vol ou d'extorsion, ou pour violence ou résistance à l'autorité.

Source : Décret royal n°773 du 18 juin 1931 ; Prospects, Job Profile, Hotel Manager, https://www.prospects.ac.uk/job-profiles/hotel-manager ; Association Automobiles (AA) du Royaume-Uni; https://www.theaa.com/hotel-services/ratings-and-awards.

Conditions de nationalité des propriétaires de gîtes ruraux. La condition de nationalité fixée pour être propriétaire de terres agricoles peut créer une discrimination entre les Tunisiens et les citoyens d’une autre nationalité et une restriction de l’offre, spécialement en ce qui concerne les gîtes ruraux. Le traitement différentiel entre Tunisiens et citoyens d’une autre nationalité vise à favoriser l’emploi national et à protéger les terres arables et plus généralement le secteur agricole. Bien qu’il puisse être efficace, il peut réduire l’offre dans le secteur du tourisme, ainsi que le transfert d’expérience et la transmission de savoir-faire de la part de professionnels étrangers de talent. Cette limitation dans l’industrie de l’hébergement touristique ne semble pas justifiée par l’objectif poursuivi par la loi.

La condition de nationalité imposée aux cadres des entreprises concernées peut être efficace pour stimuler l’emploi national, mais elle peut également limiter la capacité de l’entreprise à attirer des talents étrangers et à profiter de leur expérience, ainsi que le transfert de savoir-faire dans le secteur du tourisme. Cette limitation et la charge administrative supplémentaire qui en découle ne semblent pas justifier par l’objectif poursuivi par la loi.

Recommandations

Qualifications et nationalité. Bien que les conditions de qualification puissent être maintenues pour des hébergements de type hôtel, l’OCDE recommande de supprimer les critères des exigences spécifiques pour les dirigeants des établissements suivants, fournissant des hébergements alternatifs de petite taille :

• Chambres d’hôtes

• Pensions de famille

• Gîtes ruraux

L’OCDE recommande de supprimer ou de réduire la condition de nationalité en ce qui concerne les dirigeants de l’industrie du tourisme et propriétaires de gîtes ruraux. Cette recommandation semble également cohérente avec la récente mise à jour de la Loi sur l’investissement n° 2016-71, qui consacre le principe de la liberté d’investissement et de la participation citoyens d’une autre nationalité dans des entreprises tunisiennes. La Tunisie a également adhéré à la Déclaration de l’OCDE sur l’investissement international et les entreprises multinationales et, conformément à l’instrument relatif au traitement national, la Tunisie est encouragée à veiller à ce que les investisseurs tunisiens et étrangers soient traités sur un pied d’égalité.

3.3. Services de bien-être

3.3.1. Contexte

Le secteur du bien-être ou hydrothérapie (également appelé traitement des 3 eaux) comprend le thermalisme, la thalassothérapie et les soins avec de l’eau douce (SPA). En vertu du Décret nº 2006-3174, la thalassothérapie :

« Est une prestation à la fois thérapeutique, préventive et de promotion du bien-être et de la santé, utilisant simultanément, dans un site marin privilégié, sous surveillance médicale et avec le concours d’un staff qualifié, les éléments du milieu marin qui sont le climat marin, l’eau de mer, les algues, les boues marines, les sables et toutes autres substances extraites directement de celui-ci »28.

Les centres de thalassothérapie offrent différentes prestations telles que la thérapie par le soleil, le sable chaud, les traitements à base d’eau comme la balnéothérapie sous ses diverses formes (bains, en pluies, sous-marines), les applications d’algues marines et la fangothérapie.

En Tunisie, l’activité de thalassothérapie est principalement liée aux établissements hôteliers et touristiques fournissant des services d’hébergement. Selon l’ONTH, les soins ambulatoires ne représentent pas plus de 5 % des activités des centres de thalassothérapie. Le secteur a connu une forte croissance depuis les années 1990 jusqu’au début des années 2000 grâce à une augmentation considérable de la capacité d’accueil et d’hébergement. Actuellement, 59 centres de thalassothérapie principalement situés dans les gouvernorats de Sousse au Sahel et de Médenine au Sud, sont exploités, avec une capacité totale de 6 700 curistes/jour (voir Graphique 3.2. ). Si le ministère du Tourisme est chargé d’octroyer les autorisations aux établissements touristiques qui proposent des services d’hébergement, de fixer leurs conditions d’exploitation et de les contrôler, l’activité de thalassothérapie est soumise à l’approbation du ministère de la Santé.

Graphique 3.2. Répartition des centres de thalassothérapie en Tunisie

Source : ONTH (2019[11]), L'hydrothérapie en chiffre, http://www.hydrotherapie.tn/portail-de-lhydrotherapie/base-documentaire/lhydrotherapie-en-chiffre/

En vertu du cahier des charges approuvé par l’arrêté du ministre du Tourisme du 24 août 1999, le thermalisme est défini comme :

« L’utilisation externe ou interne et simultanée dans un environnement privilégié, sous surveillance médicale et dans un but préventif et curatif, des eaux d’une source thermale d’eau minérale chaude ou froide ainsi que tout autre élément naturel (boue, argiles, algues marines, autres substances et plantes médicinales) maturé ou mélangé avec ces eaux »29.

En Tunisie, 5 stations thermales et 46 hammams thermaux (voir Encadré 3‑6). Selon l’ONTH, deux stations thermales sont en construction et deux autres projets sont en cours d’évaluation.

Encadré 3‑6. Le thermalisme en Tunisie

La Tunisie dispose actuellement de cinq stations thermales situées à : Korbous (Nabeul) - Djebel Oust (Zaghouan) - Djerba (Médenine) - Hammam Bourguiba (Jendouba) - Boulaâba (Kasserine). Leur capacité combinée, leur chiffre d'affaires, leur nombre d’emplois et leur fréquentation sont les suivants :

• Capacité d’accueil de l’ordre de 2 500 clients/jour,

• Chiffre d’affaires annuel généré de l’ordre de 5 millions de dinars,

• Pourvoyeurs d’environ 525 emplois directs,

• Nombre de curistes pour l’année 2017 : 51 324.

La Tunisie compte également 46 hammams thermaux répartis dans 17 gouvernorats :

• Capacité d’accueil de l’ordre de 5 000 clients/jour,

• Chiffre d’affaires annuel généré de l’ordre de 2,3 millions de dinars,

• Pourvoyeurs d’environ 300 emplois directs,

• Nombre de curistes pour l’année 2017 : près de 4,5 millions de visiteurs.

Source : ONTH (2019[11]), L'hydrothérapie en chiffre, http://www.hydrotherapie.tn/portail-de-lhydrotherapie/base-documentaire/lhydrotherapie-en-chiffre/

Selon la norme internationale ISO 17679 pour les services de spa de bien-être et l’ONTT, un centre de spa :

« Est un établissement ayant pour activité principale les soins par l’eau douce. Cette activité est complétée par des prestations de bien-être telles que la massothérapie, l’esthétique et la remise en forme ».

La Tunisie compte environ 340 centres de spa, répartis entre les établissements hôteliers et les spas urbains30. Selon le projet de cahier des charges, il existe deux types de centres de soins avec de l’eau douce (spas) :

• Centre de type A : centres de soins médicalisés avec de l’eau douce dont l’activité concerne les soins médicaux avec de l’eau douce, sous la surveillance de personnel médical exerçant à temps plein.

• Centre de type B : centres de soins avec de l’eau douce pour les soins de bien-être et de remise en forme dont l’activité concerne les soins avec de l’eau douce par les massages, les soins de beauté et les soins de remise en forme.

3.3.2. Description des obstacles et objectif de politique publique

Centres de thalassothérapie

Conditions d’autorisation. Bien que le Décret nº 2006-3174 du 30 novembre 2006 ne mentionne pas la nécessité d’une autorisation pour la création d’un centre de thalassothérapie, l’article 2 du Décret-loi n°2011-52 stipule que l’activité est soumise à une autorisation de l’ONTH. Le Décret 2006-3174 et l’annexe comprise dans le Décret gouvernemental nº 2018-417 du 11 mai 201831 dressent la liste des exigences et obligations incombant aux investisseurs en vue de la création et de l’exploitation d’un centre de thalassothérapie. Tout investisseur qui a l’intention de lancer une activité et de créer un centre de thalassothérapie doit avoir l’accord de principe du ministère de la Santé en suivant une approche en deux étapes.

• Au cours de la première phase, les investisseurs fournissent un dossier32 à l’ONTH qui sera soumis pour avis au comité de la thalassothérapie en vue d’obtenir l’accord de principe. Le comité technique des centres de thalassothérapie étudie le dossier et informe le demandeur des réserves, le cas échéant. Après la levée des réserves par le demandeur, le dossier est considéré comme complet et le comité dispose de 30 jours pour décider d’octroyer ou non un accord de principe au demandeur.

• Au cours de la deuxième phase, les investisseurs soumettent plusieurs documents et études techniques33. Le comité délivre l’accord final si toutes les réserves ont été levées et si les exigences légales et de sécurité sont remplies. La procédure s’étend sur un mois supplémentaire à compter de la date de dépôt du dossier complet.

Alors que le processus et les documents requis sont définis dans la législation, il n’existe pas de critères d’évaluation clairs pour l’examen des demandes. L’OCDE comprend que les décisions finales permettant la délivrance des autorisations peuvent dépendre en grande partie des plans et stratégies de développement actuels de l'ONTH.

À la suite des discussions avec les autorités, l’OCDE comprend que la liste des documents à fournir lors des deux phases vise à s’assurer que le centre de thalassothérapie préserve l’environnement de la pollution et la dégradation et qu’il propose des services de qualité. Par exemple, pour atteindre l’objectif environnemental, l’ONTH exige de l’investisseur qu’il fournisse une étude de l’impact sur l’environnement, un plan de situation du centre de thalassothérapie ainsi qu’un plan de situation de l’apport d’eau et des rejets d’eau de mer usée. En outre, pour obtenir l’approbation finale, le centre de thalassothérapie doit garantir la bonne qualité des soins tout en respectant les conditions d’hygiène et les normes de qualité, employer du personnel qualifié et spécialisé et soumettre une convention avec un laboratoire d’analyse afin de contrôler l’eau utilisée dans les soins de thalassothérapie. Ces conditions visent à garantir la sécurité et à préserver la santé des clients des centres ainsi qu’à développer l’activité de thalassothérapie en Tunisie, qui attire de nombreux touristes et représente une source de devises étrangères dans le pays. Si les documents et études requis sont clairement mentionnés, l’OCDE comprend que le pouvoir d’appréciation conféré à l’ONTH pour prendre la décision finale vise à s’assurer que les centres sont agréés uniquement lorsqu’ils satisfont aux politiques et stratégies gouvernementales en vigueur.

Le processus d’autorisation exige des demandeurs qu’ils obtiennent plusieurs documents, agréments et autorisations de différents ministères et organisations, dont l’ONTH, le ministère du Tourisme (ONTT), l’Agence nationale de protection de l’environnement (ANPE), ainsi que les laboratoires reconnus et agréés par le ministère de la Santé.

L’OCDE comprend que plusieurs ministères et organisations doivent être associés au processus étant donné que plusieurs domaines d’action sont concernés, tels que la santé, le tourisme et l’environnement.

Conditions opérationnelles. Le Décret nº 2006-3174 du 30 novembre 2006 fixe les normes et les conditions de création et d’exploitation des centres de thalassothérapie, y compris les normes minimales en matière de dimensions, de personnel et d’exploitation :

• Exigences minimales en matière d’équipements et de dimensions pour les bains, les douches et les postes de soins34. Par exemple, les bains doivent être donnés en cabines ou box individuels d’au moins 4 m² de surface et de 3 m de hauteur sous plafond. Une hauteur de 2.60 m peut être tolérée s’il existe une ventilation mécanique satisfaisante. Les grandes douches à la lance simple ou à température alternée doivent avoir des cabines de 10 m² de superficie au moins. Les postes individuels de petits soins (pulvérisations, aérosols etc.) donnés en salle collective exigent environ 2 m² au sol par poste.

• Normes minimales en matière de personnel. Le centre de thalassothérapie doit comporter le personnel suivant : un kinésithérapeute pour 15 massages au maximum par jour avec un minimum de deux kinésithérapeutes par centre, un infirmier, des techniciens supérieurs en hydrothérapie et en thalassothérapie en nombre suffisant par rapport au nombre de cabines de soins humides avec un minimum de quatre par centre, un maître-nageur sauveteur et un hygiéniste. En outre, tout le personnel exerçant au centre de thalassothérapie doit être employé à plein temps35.

S’agissant des normes techniques et dimensionnelles minimales, les autorités tunisiennes ont confirmé que ces exigences sont conformes aux normes internationales ISO et qu’elles visent à garantir la qualité des soins proposés aux clients, la circulation au sein du centre et le respect des normes de santé et de sécurité. Les exigences minimales en matière de personnel sont également conformes aux normes internationales ISO et ont été mises en place pour garantir la qualité des soins proposés, qui sont essentiellement des soins thérapeutiques, à visée curative ou préventive, ou de promotion de la santé et du bien-être. C’est également la raison pour laquelle les centres emploient du personnel qualifié à plein temps, ce qui est jugé préférable pour préserver la santé et l’hygiène des clients. Selon les autorités, les exigences minimales visent à favoriser le développement du secteur de la thalassothérapie en Tunisie.

Centres thermaux

Conditions d’autorisation. Bien que l’Arrêté du ministre du Tourisme du 24 août 1999 ne mentionne pas la nécessité d’une autorisation pour la création d’un centre thermal, l’article 2 du Décret-loi n°2011-52 stipule que l’activité est soumise à une autorisation de l’ONTH. Le cahier des charges approuvé par l’Arrêté du ministre du Tourisme du 24 août 1999 énumère les conditions d’obtention de l’accord pour la construction d’un centre thermal. Les investisseurs potentiels doivent suivre une procédure en quatre étapes, comprenant plusieurs agréments et documents de différents ministères et agences, à savoir l’ONTH, le ministère du Tourisme (ONTT) et le ministère de l’Agriculture. Le processus est long et contraignant, et nécessite de nombreuses autorisations préalables et études. La procédure à suivre est la suivante :

• L’accord de principe, à l’étape duquel l’investisseur doit fournir :

  • Le nom de la source ou du forage qui alimentera le centre ainsi que la détermination des besoins en eau thermo-minérale.

  • Une demande de concession en vue d’exploiter les eaux de ladite source ou l’autorisation du ministère de l’Agriculture. La demande doit être accompagnée d’une étude hydrogéologique de la zone et d’une étude d’impact sur l’environnement.

  • Une étude préliminaire pour la faisabilité du projet (études de marché, moyens de financement)

• L’autorisation préalable, à l’étape de laquelle l’investisseur doit envoyer :

  • Le décret de concession ou un accord du ministère de l’Agriculture pour l’exploitation des eaux du point d’eau demandé.

• L’avant-projet :

  • Le plan d’aménagement de tous les bureaux et locaux (espaces de soins, local technique, accueil, salles d’attente et de relaxation, bassins, bassins collectifs ou piscine, etc.)

  • Un plan détaillé de tous les niveaux et façades

• L’accord sur le projet d’exécution :

  • La liste des équipements médicaux.

L’accord de principe ne sera délivré qu’après examen du dossier par les services de l’ONTH, qui le soumet à la commission du thermalisme et de soins à l'eau douce pour avis. En vertu de l’article 11 du cahier des charges qui fixe les normes et les conditions d’exploitation d’un établissement thermal, la capacité de l’établissement doit être proportionnelle à l’effectif de la clientèle envisagée, à sa composition ainsi qu’à la variété et à la nature des prestations de soins qui seront proposées.

À la suite des discussions avec les autorités, l’OCDE comprend que le long processus pour l’obtention de l’accord de principe est considéré comme justifié par la nature de l’activité qui nécessite une attention spéciale compte tenu de son incidence sur la santé des clients potentiels et de la disponibilité des ressources en eau thermale et minérale. L’obligation pour les investisseurs de présenter plusieurs études vise à s’assurer de leur crédibilité et transparence ainsi que du respect des normes de conformité les plus élevées, comme le fait de garantir un espace bien ventilé permettant une bonne circulation de l’air et le fait de s’assurer que l’espace et la capacité du centre sont adaptés à la nature et à la diversité des prestations de soins proposées. Les autorités ont insisté sur l’importance d’assurer la sécurité hygiénique, la satisfaction et la santé des clients et de leur fournir des soins et des services de qualité dans le but de développer et de promouvoir l’hydrothérapie en Tunisie.

L’OCDE comprend que la réglementation de l’activité thermale nécessite l’intervention de nombreuses agences, compte tenu de son incidence sur plusieurs domaines d’action tels que la santé, le tourisme et l’environnement. À titre d’exemple, le ministère du Tourisme considère que le thermalisme, sous la forme du tourisme curatif et de la santé, est un élément important pour diversifier l’offre touristique dans le pays. L’ONTH veille au respect des normes hygiéniques et sanitaires des locaux et des sources d’eau afin de préserver la santé des clients et de limiter la contagion et les maladies. Le ministère de l’Agriculture, par exemple, est associé à la demande de concession ou d’accord pour l’exploitation de la source d’eau afin de préserver l’environnement et les ressources en eau.

Centres de spa

Conditions d’autorisation. L’article 2 du Décret-loi n° 2011-52 stipule que l’activité de soins avec l’eau douce est soumise à autorisation de l’ONTH. L’OCDE comprend qu’un cahier des charges fixant les conditions générales de création et d’exploitation de centres de spa est en cours d’élaboration et qu’un premier projet est déjà disponible au public. Si le projet de cahier des charges énonce les documents et les études techniques requis en vue d’obtenir l’autorisation d’ouvrir un centre de spa, il ne contient pas de critères d’évaluation clairs pour l’examen des demandes et ne fixe pas de délais pour la délivrance des autorisations par les autorités, par exemple en ce qui concerne l’émission d’un avis technique sur le projet36.

3.3.3. Atteinte à la concurrence

Centres de thalassothérapie

Le fait d’imposer de nombreuses étapes pour pouvoir établir un centre de thalassothérapie a pour effet cumulatif de restreindre l’entrée et de limiter le nombre de possibilités offertes aux clients nationaux et étrangers en Tunisie. L’absence de critères d’évaluation clairs accroît considérablement le pouvoir discrétionnaire des autorités compétentes et engendre des conditions de concurrence inégales. Cela peut se traduire par l’application de critères arbitraires lors de la prise de décisions, ce qui signifie que les candidats retenus ne seront peut-être pas les plus compétents, mais ceux qui auront réussi à se frayer un chemin dans ce processus complexe. Les risques de comportement de recherche de rente sont également prononcés. Eu égard à la durée et au coût de la procédure d’autorisation, l’incertitude quant à la question de savoir si un projet sera ou non approuvé compte tenu de l’absence de critères clairs et du pouvoir discrétionnaire conféré aux autorités peut décourager de nouveaux acteurs d’entrer sur le marché, entraînant de ce fait une réduction de la pression concurrentielle, une limitation des choix des consommateurs, une augmentation des prix et une baisse de la qualité des produits et du bien-être des consommateurs.

L’intervention de plusieurs ministères et autorités et l’absence de coordination peuvent engendrer des contraintes administratives et, de ce fait, créer des obstacles à l’entrée, réduisant ainsi le nombre d’acteurs sur le marché et la pression concurrentielle sur les acteurs existants. Les parties prenantes ont fait remarquer que cette situation est exacerbée par les procédures douanières complexes et les droits de douane élevés étant donné que la plupart des équipements sont importés.

Si certaines normes semblent raisonnables pour des raisons d’hygiène et de sécurité, d’autres, par exemple en matière de qualité, peuvent être fixées au-delà du niveau que choisiraient des clients bien informés. Les normes sont par exemple plus détaillées que celles énoncées dans les normes internationales (ISO 17680:2015)37. Cela peut augmenter le coût d’entrée pour un prestataire, décourager les nouveaux arrivants potentiels et réduire ainsi le nombre de participants sur le marché au fil du temps. Les opérateurs actuellement en place peuvent également être dissuadés de se développer. Ces normes peuvent aussi avantager indûment certains fournisseurs (opérateurs déjà en place ou grands opérateurs) par rapport à d’autres (par exemple opérateurs disposant de moins de ressources) et réduire l’innovation. Le bien-être des consommateurs peut pâtir de ces normes, qui sont supérieures au niveau que des clients bien informés choisiraient, étant donné que ces derniers ne sont pas en mesure d’accéder aux services moins coûteux, innovants et différenciés qu’ils seraient susceptibles de privilégier.

Centres thermaux

Le fait d’imposer de nombreuses étapes dans le processus d’autorisation et de licence pour pouvoir ouvrir un centre thermal (surtout celles exigées au même stade du processus) représente une charge administrative considérable et a pour effet cumulatif de restreindre l’entrée et de limiter considérablement le nombre de possibilités offertes aux consommateurs nationaux et étrangers en Tunisie.

L’intervention de plusieurs ministères et autorités, associée à une coordination insuffisante selon les parties prenantes, peut engendrer des contraintes administratives et retarder l’entrée sur le marché. Cela crée des obstacles à l’entrée, réduisant ainsi le nombre d’acteurs sur le marché et la pression concurrentielle sur les acteurs existants.

Les conditions relatives à la capacité des centres thermaux sont plutôt vagues et ambiguës, ce qui pourrait conférer aux autorités compétentes un pouvoir discrétionnaire plus important, créer de l’incertitude pour les nouveaux arrivants potentiels sur le marché et accroître le risque de favoritisme. En outre, cela pourrait décourager les investissements et réduire le nombre d’opérateurs sur le marché, et avoir une incidence négative sur le choix et la qualité des soins thermaux pour les consommateurs.

Encadré 3.7. Centres thermaux en France

Selon le Code français de la santé publique, les établissements thermaux ne peuvent exploiter l'eau minérale naturelle à des fins thérapeutiques qu'après autorisation de la préfecture territoriale compétente. Les autorisations reposent sur un processus d'examen par l'Agence régionale de santé (ARS), incluant l'expertise d'un hydrogéologue ; et l'avis du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST). En outre, l'avis de l'Académie nationale de médecine peut être sollicité par le ministère chargé de la santé, pour toute nouvelle demande d'exploitation d'un établissement thermal à des fins thérapeutiques ou toute nouvelle demande d'orientation thérapeutique.1

Le Code de la santé publique ne précise pas, dans ses articles, d'exigences minimales concernant le nombre de personnel, les équipements requis, ni les dimensions des bains et douches. Cependant, il ne fait référence qu'à la notion de proportionnalité, par conséquent, le personnel, l'équipement et l'ensemble des services doivent être fondés sur le nombre maximum de personnes pouvant y être soignées le même jour, en fonction de la taille de l'établissement, et de son approvisionnement en eau minérale. Il précise uniquement les équipements devant être disponibles dans chaque établissement thermal nécessaires à chaque type de prestation, tels qu'une salle de rééducation munie du matériel permettant la mobilisation individuelle des patients, les équipements nécessaires pour les postes de soins du service de kinési-balnéothérapie permettant la mobilisation sous-marine et une salle d'examen avec au moins une table pouvant potentiellement servir de salle de soins d'urgence. En termes de personnel technique autorisé à effectuer des pratiques de rééducation, le Code précise que chaque établissement doit comprendre un ou plusieurs masseurs-kinésithérapeutes selon l'importance de la prestation, cependant le nombre du personnel opérationnel doit être suffisant et disposer des compétences nécessaires.

1.  Voir https://solidarites-sante.gouv.fr/sante-et-environnement/eaux/article/eaux-thermales

Source: Articles L. 1322-1 à L. 1322-13 ; R. 1322-1 à R. 1322-44-8 ; R. 1322-45 à R. 1322-67 du Code de la santé publique.

Centres de spa

L’absence de réglementation officielle du secteur de soins d’eau douce pourrait entraîner une insécurité juridique pour les investisseurs, et avoir par conséquence une incidence négative sur le niveau d’investissement et de développement de l’industrie du spa en Tunisie. L'existence de plusieurs centres SPA pose la question de savoir s'ils sont soumis à des inspections régulières et si c'est le cas sur quelle base. Les autorités soutiennent que la norme internationale ISO 17679:2016 reste la référence jusqu'à ce qu'un cahier des charges officiel soit adopté. Cependant, les parties prenantes ont confirmé que l'actuel projet de cahier des charges est leur référence ce qui augmente l'insécurité juridique et les soumet au pouvoir discrétionnaire des autorités compétentes. Les parties prenantes ont également fait remarquer que cette situation est exacerbée par les procédures douanières complexes et les droits de douane élevés étant donné que la plupart des équipements sont importés.

3.3.4. Recommandations

Le secteur du thermalisme est soumis à différentes dispositions réglementaires fragmentées et, à certains égards, incohérentes. L'OCDE recommande des changements réglementaires afin de minimiser les atteintes à la concurrence et à la productivité et afin de mieux contribuer à la réalisation des objectifs politiques souhaités. L’OCDE recommande en particulier à la Tunisie de :

• Simplifier et harmoniser le cadre réglementaire régissant les activités d’hydrothérapie (thalasso, thermalisme et spa) et résoudre les dispositions juridiques contradictoires ;

• Simplifier la procédure d’autorisation pour les centres d’hydrothérapie conformément aux bonnes pratiques internationales en matière d’autorisation et d’agrément (voir section 9.2). Envisager de réviser le cadre d'inspection et d'application de la réglementation en place. La boîte à outils de l'OCDE sur le contrôle et la mise en œuvre de la réglementation fournit des conseils utiles à cet égard (OCDE, 2018[7]) ;

• Réduire le pouvoir discrétionnaire des autorités compétentes pour l’autorisation de projets de centres d’hydrothérapies en publiant une grille d’évaluation transparente et définir clairement les conditions d’octroi de l’autorisation finale afin de réduire l’incertitude. Veiller à ce que les décisions de rejet fassent l’objet d’une procédure de recours ;

• Publier des délais clairs et contraignants auxquels les autorités compétentes doivent se soumettre pour évaluer une demande d’autorisation et émettre un avis ;

• Simplifier le cahier des charges en supprimant les exigences détaillées et ne faisant référence qu’aux normes internationales ISO. Supprimer l’obligation d’engager du personnel à plein temps. Les précisions concernant les dimensions spécifiques et les suggestions d’effectifs pourraient être mentionnées dans un guide de l’investisseur si l’objectif est d’aider les investisseurs à se conformer aux normes.

Références

[1] Cooper, C. et al. (2005), Tourism principle and practice, Prentice Hall.

[3] Hellal, M. (2020), « L’évolution du système touristique en Tunisie. Perspectives de gouvernance en contexte de crise », Études caribéennes 6, https://doi.org/10.4000/etudescaribeennes.19397.

[8] OCDE (2020), OECD Competition Assessment Reviews: Iceland, OECD Publishing, https://www.oecd.org/daf/competition/oecd-competition-assessment-reviews-iceland.htm.

[6] OCDE (2019), Examens de l’OCDE pour l’évaluation de l’impact sur la concurrence: Tunisie, OECD Publishing, https://www.oecd.org/daf/competition/ca-tunisia-review-2019-fr.pdf.

[7] OCDE (2018), Boîte à outils de l’OCDE sur le contrôle et la mise en œuvre de la réglementation, OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/705e3dc1-fr.

[12] OCDE (2018), « Des politiques efficaces pour des investissements de qualité dans le tourisme », OECD Tourism Papers, n° 2018/03, Editions OECD, Paris, https://doi.org/10.1787/a868e0e5-fr.

[10] OCDE (2016), OECD Competition Assessment Reviews: Romania, OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/9789264257450-en.

[5] OCDE (2014), OECD Competition Assessment Reviews: Greece, OECD Competition Assessment Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264206090-en.

[4] OECD (2014), OECD Competition Assessment Reviews: Greece, OECD Competition Assessment Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264206090-en.

[9] OMT (2015), Hotel Classification Systems: Recurrence of Criteria in 4- and 5-star hotels,, https://www.e-unwto.org/doi/pdf/10.18111/9789284416646.

[11] ONTH (2019), L’hydrothérapie en chiffre, http://www.hydrotherapie.tn/portail-de-lhydrotherapie/base-documentaire/lhydrotherapie-en-chiffre/ (consulté le 26 janvier 2023).

[2] ONTT (2020), Le Tourisme tunisien en chiffres, https://www.ontt.tn/sites/default/files/inline-files/Extrait%20tourisme%20en%20chiffres%202020.pdf.

Notes

← 1.  Les entretiens avec les parties prenantes ont rapporté, par exemple, qu'au moment de la rédaction, parmi les plus de 800 chambres d'hôtes actuellement en exercice, seulement 78 ont obtenu les autorisations nécessaires.

← 2.  K. Jelassi, H. Sayadi, I. Hamrouni and I. Bliwa, « Grand Enquête – Tourisme de masse, Airbnb, maisons d’hôtes et autres : ces transations qui échappent à la Tunisie » LaPresse.tn, 27.12.2021, https://lapresse.tn/119077/grande-enquête-tourisme-de-masse-airbnb-maisons-dhotes-et-autres-ces-transactions-touristiques-qui-échappent-a-la-tunisie/.

← 3.  Ibid.

← 4.  Ibid.

← 5.  L’Économiste Maghrébin, « BCT : La Tunisie aura son nouveau code des changes avant fin juillet 2022 », 20 mai 2022, https://www.leconomistemaghrebin.com/2022/05/20/bct-la-tunisie-aura-son-nouveau-code-de-change-avant-fin-juillet-2022/ ; Kapitalis, « La Tunisie promulguera un nouveau code des changes en juillet 2022 », 21 mai 2022, https://kapitalis.com/tunisie/2022/05/21/la-tunisie-promulguera-un-nouveau-code-des-changes-en-juillet-2022/#:~:text=Le%20gouverneur%20de%20la%20Banque,de%20la%20r%C3%A9glementation%20des%20changes.; Tustex, « Marouane El Abassi sur le nouveau code des changes : les conditions actuelles ne sont pas propices à la convertibilité totale », 17 juin 2022, https://www.tustex.com/economie-actualites-economiques/marouane-el-abassi-sur-le-nouveau-code-des-changes-les-conditions-actuelles-ne-sont-pas-propices-a.

← 6.  La mission de l’AFT consiste à : i) Acquérir des terrains dans des zones touristiques ; ii) Exercer le droit de priorité à l’achat des terrains sis à l’intérieur des périmètres d’intervention ; iii) Réaliser les plans d’aménagement et de réhabilitation des terrains sis à l’intérieur des périmètres d’intervention, en vue de créer des parcelles viabilisées ; iv) Construire les infrastructures nécessaires ; v) Mettre ces parcelles en vente pour la réalisation de projets touristiques ; vi) Réaliser des lotissements et délivrer des titres de propriété aux promoteurs bénéficiaires.

← 7.  La méthode de calcul du prix des coûts fait partie de la politique d'encourager l'État à investir dans le tourisme et prend en compte l'importance des fonds engagés par le promoteur, les emplois générés par le projet ainsi que ses effets macro-économiques. Elle n'est pas analogue aux prix du marché ordinaires.

← 8.  Les zones touristiques terminées comprennent : Bizerte, Cap Gammarth, Chaffar, Chott Ennassim, Djerba, Djerba Houmet Essouk, Douz, Hammamet Yasmine, Kebelli, Kelibia La Blanche, Kerkenah Sidi Fradj, Mahdia, Monastir, Nabeul & Hammamet, Nefta, Skanes Monastir, Sousse, Tabarka, Tozeur, Tunis North: les Côtes de Carthage, Tunis Sud, Zarzis.

← 9.  Pour une discussion sur les investissements touristiques, voir aussi (2018[12]).

← 10.  Les principales zones touristiques municipales sont :

• Tunis, la Marsa, Hammamet, Nabeul, Sousse Hammam-Sousse, Kairouan, Djerba Houmt

• Souk, Djerba-Midoun, Zarzis, Monastir, Mahdia, Tabarka, Tozeur, Nafta, Kébili et Douz.

• Djerba-Ajim, Ain Drahem, Sidi Boussaïd et Kélibia.

• Kerkennah, Carthage, Sahline, Sidi Ameur.

• Akouda, Bouficha, Bizerte, El Jem, la Vielle Matmata

• La Goulette et Le Kram, Tataouine, Elktar

• El Kef, Sfax, Tamaghza, Sbeitla, Makthar

• Chenini Nahal et El Hamma, Bardo, Bengardene

• Zarzis Nord, Tataouine Sud et Ragueda

← 11.  Ibid.

← 12.  Accord préalable pour la réalisation d'un projet touristique (sicad.gov.tn), http://www.sicad.gov.tn/Fr/Accord--prealable-pour-la-realisation-dun-projet-touristique_57_3_D1494

← 13.  http://www.sicad.gov.tn/Fr/Prestations_57_3_D891.

← 14.  L. Foroudi, Holding back the tide - sea's advance threatens Tunisia's beaches, Reuters, 19 mars 2020, https://www.reuters.com/article/us-tunisia-tourism-climate-idUSKBN2160PA.

← 15.  Art. 7 Legge 17 maggio 1983, n. 217, Loi-cadre pour le tourisme et les interventions pour le renforcement et la qualification de l'offre touristique, https://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaDettaglioAtto/originario;jsessionid=n+UZ+uRFVh3ngHAINOUGsA__.ntc-as2-guri2a?atto.dataPubblicazioneGazzetta=1983-05-25&atto.codiceRedazionale=083U0217&elenco30giorni=false.

← 16.  Voir, par exemple, les systèmes obligatoires mentionnés dans Organisation mondiale du tourisme (OMT) (2015), Hotel Classification Systems: Recurrence of Criteria in 4- and 5-star hotels, (p. 14), https://www.e-unwto.org/doi/pdf/10.18111/9789284416646.

← 17.  Incluant des équipements obligatoires : un porte-valise, un porte-savon, une affichette de secours/plan d’évacuation, une penderie avec des casiers personnels, une lampe de chevet, un tapis de bain, etc.

← 18.  Voir, par exemple, Organisation mondiale du tourisme (OMT) (2015), Hotel Classification Systems: Recurrence of Criteria in 4- and 5-star hotels, https://www.e-unwto.org/doi/pdf/10.18111/9789284416646.

← 19.  Article 2, Arrêté du ministre du Tourisme du 29 juillet 2013.

← 20.  Article 5, Arrêté du ministre du Tourisme du 1er octobre 2013 fixant les normes minimales de classement des établissements touristiques fournissant des prestations d’hébergement au sein du groupe « gîtes ruraux ».

← 21.  Article 3 et article 7, Décret n° 2018-191 (conditions et procédures d’octroi de l’autorisation d’aménagement et de création de projets de résidences rurales (gîtes ruraux) ou d’espaces touristiques liés et annexés à l’activité agricole.

← 22.  Article 6, Décret n° 2018-191 (conditions et procédures d’octroi de l’autorisation d’aménagement et de création de projets de résidences rurales (gîtes ruraux) ou d’espaces touristiques liés et annexés à l’activité agricole.

← 23.  Annexe à l’Arrêté des ministres de l’Économie nationale et du Tourisme et de l’Artisanat du 2 novembre 1994, fixant les normes minimales dimensionnelles et fonctionnelles des hôtels classés. Toutes les dispositions antérieures contraires ont été abrogées par le Décret n° 2007-457 du 6 mars 2007 (voir Article 20).

← 24.  Article 4, Arrêté du ministre du Tourisme du 29 juillet 2013.

← 25.  Article 1, Arrêté du ministre du Commerce du 25 septembre 1978.

← 26.  Voir, par exemple, Organisation mondiale du tourisme (OMT) (2015), Hotel Classification Systems: Recurrence of Criteria in 4 and 5 star hotels, https://www.e-unwto.org/doi/pdf/10.18111/9789284416646, p. 13.

← 27.  See, for example, for France: https://www.lhotellerie-restauration.fr/emploi/fiche_metier/directeur-hotel.htm.

← 28. Décret nº 2006-3174 du 30 novembre 2006, fixant les normes et les conditions de création et d’exploitation des centres de thalassothérapie.

← 29.  Cahier des charges fixant les normes et les conditions d’agrément, d’organisation et d’exploitation d’un établissement thermal approuvé par l’arrêté du ministre du Tourisme et de l’Artisanat du 24 août 1999, portant approbation du cahier des charges.

← 30.  ONTH, 2017

← 31.  Décret nº 2018-417 relatif à « la publication de la liste exclusive des activités économiques soumises à autorisation et de la liste des autorisations administratives requises pour la réalisation de projets, les dispositions y afférentes et leur simplification »

← 32.  La première phase consiste à obtenir l’accord de principe, pour lequel l’investisseur doit présenter les documents suivants : une demande au nom du directeur général de l’ONTH, une copie de l’approbation du ministère chargé du Tourisme, une copie de l’approbation de l’Agence nationale de protection de l’environnement (ANPE) sur le projet, une copie de l’étude de l’impact du projet sur l’environnement, un plan de situation du centre de thalassothérapie, un plan de situation de la voie de l’apport et de la décharge de l’eau de mer, et une copie des statuts de l’entreprise relative au centre de thalassothérapie.

← 33.  Les informations à fournir lors de la deuxième phase sont les suivantes : une demande au nom du directeur général de l’ONTH, une copie de l’accord de principe, le procès-verbal de la nomination du directeur du centre, le contrat du médecin visé par le conseil de l’ordre, une liste exhaustive et actualisée du personnel et les contrats de travail du personnel accompagnés des diplômes scientifiques, une copie de la convention avec le laboratoire qui procédera à l’analyse et à l’inspection, la fixation des points d’échantillonnage avec un schéma des coordonnées géographiques ainsi que les attestations d’analyses effectuées au niveau des neuf points de captage de l’eau de mer par un laboratoire reconnu habilité par le ministère de la Santé de moins de six mois, une copie de l’attestation d’assurance, une copie du certificat de sécurité d’atelier valide, une copie du plan d’intervention rapide en cas de pollution et enfin une copie de la convention avec l’autorité compétente pour le nettoyage et le suivi des voies.

← 34.  Voir, Décret nº 2006-3174 et arrêté du ministre de la Santé publique portant approbation du cahier des charges relatif à l’extension et à la transformation des centres de thalassothérapie.

← 35.  Article 37 du Décret nº 2006-3174 du 30 novembre 2006, fixant les normes et les conditions de création et d’exploitation des centres de thalassothérapie.

← 36.  Le représentant légal de la société d’exploitation doit remplir les conditions suivantes : réaliser une étude architecturale du projet, réaliser une étude de faisabilité et une étude de rentabilité économique du projet, être propriétaire des locaux ou être titulaire d’un contrat de bail, disposer d’équipements médicaux et fournir les documents attestant de son statut juridique et commercial. Le représentant légal doit remettre à l’office trois exemplaires signés du cahier des charges relatif aux règles d’exploitation générales au moins 10 jours avant l’ouverture du centre.

← 37.  À titre d’exemple, le document ISO 17680:2015 ne fixe pas les dimensions pour les bains et les douches mais explique simplement que la superficie minimale des locaux doit garantir la bonne qualité des soins de thalassothérapie proposés ainsi que le confort des clients. La norme ISO ne fixe pas non plus le nombre d’effectifs, pas plus qu’elle n’exige que le personnel soit employé à plein temps.