L’Union européenne est reconnue comme un partenaire fiable et compétent de la coopération pour le développement, aussi bien à l’échelle mondiale qu’au niveau des pays. Les pays partenaires, tout comme les organisations de la société civile avec lesquelles elle coopère, apprécient la prévisibilité de son soutien, ainsi que la diversité de ses instruments et de ses modalités de partenariats. Les efforts qu’elle déploie avec ses États membres pour renforcer la coordination et l’harmonisation, notamment par le biais d’approches de programmation conjointe, sont également appréciés. Afin de maximiser leur potentiel, l’Union européenne devra continuer à les améliorer, tout en renforçant ses autres approches et instruments de partenariat, notamment ceux servant d’autres organisations multilatérales et au secteur privé. Elle peut également s’appuyer sur les progrès accomplis en matière de transparence et de déliement de ses programmes.
Examens de l'OCDE sur la coopération pour le développement : Union européenne 2018
Chapitre 5. Modalités de mise en œuvre et partenariats de l’Union européenne
Établissement de partenariats
Indicateur : Le membre établit des partenariats à l’appui de ses objectifs de développement avec une pluralité d’acteurs, en tenant compte de leur diversité et de la complémentarité de leurs rôles
L’Union européenne favorise des approches inclusives afin de hiérarchiser les besoins en matière de développement
Au cours de la période examinée (2012-18), l’Union européenne a développé et renforcé son cadre d’action, ainsi que ses approches de partenariats et de programmation, dans le but d’améliorer sa capacité de réaction, son inclusion des pays partenaires et son adaptation aux objectifs poursuivis. Elle s’emploie à mettre en pratique ces ambitions stratégiques :
Elle étoffe la gamme de ses instruments de financement, afin d’apporter une réponse flexible et efficace aux différents défis de développement posés aux échelons mondial, régional et national et à des crises toujours plus nombreuses. Le projet de proposition de cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-27 prévoit un processus de rationalisation et de simplification de ces instruments, faisant suite aux conclusions d’une évaluation (Commission européenne, 2017a, 2018c)1.
Elle perfectionne et développe les processus de programmation conjoints dans 56 pays partenaires, afin d’en faire un dispositif privilégié pour améliorer la coordination, l’harmonisation, l’alignement et l’efficacité du soutien apporté par l’Union européenne et ses États membres. En outre, l’Union européenne continue d’investir dans des initiatives visant à accroître la transparence au niveau mondial et à l’échelle des pays.
Elle déploie un cadre global2 régissant son engagement envers les organisations de la société civile (OSC) et les autorités locales (Commission européenne, 2012, 2013, 2017c)3. Comme examiné plus bas, l’Union européenne adopte également des approches moins axées sur les pouvoirs publics en matière d’appropriation et de reddition de comptes ; cela constitue une évolution par rapport à l’examen effectué par les pairs du Comité d’aide au développement de l’OCDE (CAD) en 2012 (OCDE/CAD, 2012).
Elle renforce son approche et ses instruments dédiés à l’établissement de partenariats avec le secteur privé en sa qualité d’acteur stratégique dans les pays partenaires (Commission européenne, 2014a)4 et continue de déployer des efforts dans ce sens. Parallèlement, elle continue de délier son aide et d’acheminer une part considérable de ses financements (10 % de la totalité de ses versements bilatéraux en 2016, soit le triple de la moyenne du CAD) au profit d’institutions du secteur privé, ou par leur intermédiaire5.
Le nouveau cadre promeut une participation efficace de l’Union européenne au dialogue stratégique multipartite. Il favorise des partenariats renforcés avec les organisations bilatérales et multilatérales traditionnelles, les gouvernements des pays en développement partenaires et les acteurs non étatiques tout au long du cycle de programmation.
Un engagement renforcé envers la société civile et les autorités locales
Comme examiné au chapitre 2, l’engagement de l’Union européenne envers la société civile et les autorités locales a été renforcé au cours de la période prise en compte par l’examen : deux nouvelles communications de la Commission ont été publiées ; le Forum politique de l’Union européenne pour le développement a été crée ; et 30 accords-cadres de partenariat (25 avec la société civile et 5 avec des associations mondiales et régionales d’autorités locales) ont été conclus, accompagnés de 107 feuilles de route par pays pour un engagement avec la société civile. Le soutien apporté par l’Union européenne aux programmes et aux positions propices à la création d’un environnement favorable aux (OSC est resté stable tout au long de la période examinée, y compris dans les pays confrontés à un rétrécissement de l’espace civique.
L’Union européenne a également renforcé en 2013 son approche en matière d’établissement de partenariats avec les autorités locales. Elle a renouvelé son soutien à la décentralisation, reconnaissant ainsi le rôle des autorités locales en tant que partenaires clés de l’Union européenne dans la coopération déployée en vue d’améliorer la gouvernance et d’atteindre les Objectifs de développement durable (ODD) (Commission européenne, 2013 ; Conseil de l’Union européenne, 2017). Cette nouvelle approche – qui augmente les ressources allouées aux autorités locales dans le CFP 2014‑20 – vise à soutenir la décentralisation, accroître les capacités infranationales, répondre au défi posé par une urbanisation rapide et nouer un dialogue avec des associations d’autorités locales à tous les niveaux. Des accords-cadres de partenariat ont été signés en janvier 2015 avec cinq associations mondiales et régionales d’autorités locales.
La part de l’aide publique au développement (APD) bilatérale de l’Union européenne dirigée vers des organisations de la société civile ou transitant par ces dernières a doublé en réponse au Programme d’action d’Accra de 20086. L’Union européenne a maintenu son niveau d’aide tout au long de la période examinée : les financements correspondants représentaient en moyenne 11 % de son APD entre 2011 et 2016, atteignant 2 milliards USD (dollars des États-Unis) en 2016. Il conviendrait toutefois de veiller à ce que les modalités de partenariat en vigueur ne concentrent pas les financements sur les OSC européennes (Graphique 5.1). Les mesures prises à ce jour pour rétablir l’équilibre entre les OSC européennes et locales7 – telles que le cantonnement des fonds, l’assouplissement des conditions de co-financement et le rôle renforcé des délégations – ont eu pour effet de maintenir (et non d’augmenter) le niveau des financements alloués aux OSC locales ou acheminés par leur intermédiaire. Il conviendra de prêter attention à l’une de ces mesures, qui incite les OSC à nouer des partenariats entre elles lorsqu’elles demandent des financements à l’Union européenne, pour s’assurer que les OSC et les réseaux financés par l’Union européenne respectent également les Principes d’Istanbul concernant la transparence et la responsabilité, et que les OSC européennes poursuivent des partenariats équitables avec leurs OSC partenaires locales8.
Graphique 5.1. Le soutien de l’Union européenne aux OSC européennes est en hausse
Source : OCDE (2018), Rapport sur la Coopération pour le développement 2018 : Agir ensemble pour n’oublier personne, https://doi.org/10.1787/dcr-2018-fr.
Enfin, même si elles apprécient de façon générale l’engagement de l’Union européenne en faveur de la promotion des droits de l’homme à l’étranger et de la protection des militants des droits de l’homme, les OSC de Bruxelles estiment nécessaire que l’Union européenne renforce ses mécanismes de réponse rapide et de soutien précoce à la société civile dans les contextes frappés par une détérioration de la gouvernance et touchés par la fragilité. Les remarques formulées par les OSC lors des visites sur le terrain effectuées par l’équipe chargée de l’examen par les pairs au Mali et en Bolivie ont fait écho à ce sentiment : les acteurs nationaux ont demandé la mise en place d’un engagement avec les OSC plus stratégique, associant l’ensemble de la société.
L’Union européenne défend le multilatéralisme et met en œuvre son programme au moyen de partenariats avec des organisations multilatérales
Ainsi qu’en témoigne sa Stratégie globale 2016, l’Union européenne défend ardemment une coopération et des partenariats multilatéraux efficaces. Dans le Consensus européen pour le développement de 2017 (ci-après le « Consensus »), l’Union européenne et ses États membres encouragent les organisations multilatérales à s’aligner sur le Programme de développement durable à l’horizon 2030 et à harmoniser leurs initiatives, notamment en prônant des réformes plus approfondies pour que le système des Nations Unies puisse « parler d’une seule voix »9. Le rassemblement par la Commission de ses États membres autour de positions communes afin de redéfinir l’architecture du développement post-2015 dans les enceintes des Nations Unies, ainsi que les négociations relatives à l’Accord de Paris apparaissent concrétisent brillamment son rôle de coordination (chapitre 1).
Dans le cadre de la mise en œuvre de son programme de coopération pour le développement, l’Union européenne noue également des partenariats avec de multiples organisations multilatérales. Depuis 2012, elle achemine environ un quart de ses financements (hors financements de la Banque européenne d’investissement [BEI]) par le biais d’organisations multilatérales, notamment des organismes des Nations Unies (chapitre 3). La délégation de compétences qui s’opère dans le cadre de ces partenariats permet aux délégations de s’appuyer de manière stratégique sur les compétences techniques et l’avantage comparatif de diverses organisations en fonction des besoins. Cet avantage a été souligné dans l’examen par les pairs mené par le CAD en 2012 et constaté lors des deux visites sur le terrain au Mali et en Bolivie effectuées par l’équipe chargée du présent examen. Cela dit, et comme examiné au chapitre 2, l’adoption d’une approche globale plus stratégique en matière d’établissement de partenariats avec les organisations multilatérales pourrait aider les délégations de l’Union européenne à opérer des choix éclairés dans ce domaine.
En réponse à la recommandation formulée dans l’examen par les pairs de 2012 de cibler de manière plus stratégique sa coopération avec les institutions financières internationales, la Direction générale de la protection civile et des opérations d’aide humanitaire européenne de l’Union européenne (DEVCO) a renforcé depuis 2015 ses partenariats stratégiques. Ainsi, elle a rehaussé sa collaboration et établi de nouveaux cadres de partenariat avec les principales institutions financières internationales en 201810.
Le recours aux financements pluriannuels et à des instruments flexibles a amélioré la réactivité face à des contextes nationaux moins prévisibles
Les processus de budgétisation et d’élaboration des programmes, dont le CFP, ont contribué à la prévisibilité pluriannuelle de l’Union européenne pour ses pays partenaires et autres parties prenantes11. La participation des pays partenaires à la préparation des programmes bilatéraux et la planification à long terme des instruments financiers à vocation géographique ou thématique permet d’instaurer chez les différentes parties prenantes une perception de fiabilité et de crédibilité de l’Union européenne en tant que partenaire. Toutefois, la sortie imminente du Royaume-Uni de l’Union européenne (couramment appelée « Brexit », abréviation de « British exit ») suscite des inquiétudes quant aux répercussions qu’elle pourrait avoir sur la prévisibilité de l’aide au développement de l’Union européenne, notamment sur le court terme (Olivié et Pérez, 2017). Comme en atteste la situation au Mali, la prévisibilité des financements revêt une importance particulière dans les situations de fragilité ou les contextes de crise.
Dans certains contextes, les nombreux instruments déployés au cours de la période examinée ont amélioré la capacité de l’Union européenne à s’adapter au changement, et notamment à réagir immédiatement à des crises dans des situations de fragilité ou à la suite d’un conflit. Des possibilités d’amélioration demeurent toutefois :
La visite sur le terrain au Mali a révélé que l’Union européenne emploie tous les instruments pertinents à sa disposition (instruments à court terme et long terme ; programmes à l’appui du développement et de la sécurité) et met en œuvre des approches globales, de concert avec d’autres partenaires, lorsqu’elle fait face à une crise complexe. Toutefois, les nouveaux instruments sont souvent surajoutés à un système de coopération pour le développement plus traditionnel reposant sur le FED, pour lequel les outils et les processus de gestion furent initialement conçus. L’Union européenne continue de renforcer la cohérence et la visibilité de son programme d’intervention au Mali (chapitre 2).
En Bolivie, la programmation annuelle de l’Union européenne n’a pu que partiellement répondre à la demande du gouvernement de réorienter l’assistance sur les défis posés par le développement urbain. En effet, modifier l’orientation stratégique de l’Union européenne dans le pays – étape nécessaire lors de toute recentrement sectoriel majeur – est un processus fastidieux.
Le nouveau CFP proposé pour 2021‑27 est l’occasion d’examiner comment il conviendrait d’articuler plus efficacement les procédures et les systèmes dans un environnement évolutif, tout en respectant les priorités nationales en matière de développement.
La programmation conjointe doit être étroitement suivie, adaptée et pilotée par les pays partenaires pour tenir pleinement ses promesses
Depuis 2011, l’Union européenne et ses États membres ont lancé des processus de programmation conjoints dans 56 pays partenaires ; des stratégies conjointes sont déjà en place dans 20 pays partenaires12. En moyenne, six États membres de l’Union européenne participent à ces processus, et des partenaires non membres de l’Union européenne prennent également part à la moitié d’entre eux13. Les examens menés depuis ont confirmé l’utilité de ces approches conjointes, mais ont souligné la nécessité d’adopter une approche volontaire, flexible, inclusive et adaptée au contexte national, tout en reconnaissant que les coûts de transaction à court terme restent parfois élevés (Conseil de l’Union européenne, 2016). Le Conseil a également insisté sur la valeur ajoutée de la programmation conjointe en termes de diminution des coûts de transaction, y compris pour les pays partenaires.
Un examen mené récemment par la Commission européenne (2017a) révèle que la programmation conjointe est globalement source de valeur ajoutée pour les activités de coopération pour le développement menées par l’Union européenne et ses États membres. En effet, elle entraîne une harmonisation pragmatique des initiatives autour d’une analyse et d’objectifs conjoints et d’une division plus claire du travail au sein des secteurs, ainsi qu’une plus grande collaboration et une visibilité renforcée du soutien apporté aux pays à l’échelle de l’Union européenne.
L’Union européenne et ses États membres devraient toutefois poursuivre leurs efforts visant à étendre de manière concrète la mise en œuvre de la programmation conjointe au niveau des pays. En d’autres termes, ils doivent affiner les modalités, de manière à concrétiser l’ambition de renforcer l’efficacité, la coordination, l’efficience, la cohérence, la transparence et la prévisibilité de la coopération européenne pour le développement, comme l’énonce le Conseil (Conseil de l’Union européenne, 2011). L’analyse menée par les pairs au titre du présent examen et l’évaluation entreprise en 2017 par la Commission européenne de la programmation conjointe semblent indiquer que la réalisation des progrès futurs nécessitera l’adoption de diverses approches, notamment pour :
veiller à ce que les pays partenaires prennent davantage les rênes du processus et soient plus demandeurs de programmation conjointe, afin de lutter contre la fragmentation qui s’opère au sein de l’Union européenne et de ses États membres pour ce qui est de l’action collective
résoudre les difficultés communes liées à la mise en œuvre partielle et l’appropriation limitée par les pays partenaires et remédier aux facteurs internes limitant l’efficacité de la programmation conjointe, notamment en recherchant les moyens de concilier les différents cycles de programmation, les intérêts bilatéraux et les processus décisionnels
poursuivre l’établissement de cadres de résultats conjoints, en veillant à ce qu’ils soient alignés sur ceux des pays partenaires et en les utilisant à des fins de responsabilité mutuelle et de notification des résultats collectifs
utiliser des stratégies conjointes comme base d’une programmation conjointe et pour le partage des tâches en fonction des programmes en vigueur
envisager l’élaboration de stratégies explicites afin d’éviter que la programmation conjointe de l’Union européenne ait des effets négatifs inattendus sur les dispositifs actuels de coordination avec les donneurs non membres de l’Union européenne.
Alors que l’Union européenne et ses États membres continuent de développer et financer des approches flexibles de programmation conjointe, il conviendrait d’accorder une importance particulière au suivi de leur efficacité. L’Union européenne devrait continuer de d’opérer un suivi pour déterminer si la programmation conjointe se traduit par une hausse du nombre des analyses politiques ou stratégiques conjointes, un meilleur partage de l’information, un alignement plus étroit des cycles budgétaires, ou une mise en œuvre mieux coordonnée ou déléguée dans différents pays partenaires. À cet égard, le cadre d’efficacité prévu par la stratégie européenne commune en faveur de la Bolivie constitue un exemple de bonne pratique.
Enfin, avant de mener à bien son intention de remplacer les stratégies individuelles par pays de l’UE et des États membres par des stratégies européennes conjointes, l’Union européenne et ses États membres pourraient examiner plus avant les avantages qu’il y aurait à remplacer, dans différents contextes nationaux, des stratégies individuelles par pays par des documents de programmation conjoints. Ils pourraient en parallèle continuer d’examiner la façon dont les stratégies conjointes s’inscrivent dans le cadre d’engagement global de l’Union européenne et de ses États membres.
Les avantages découlant de l’effort de transparence de certaines initiatives de l’Union européenne pourraient être étendus à l’ensemble de ses modalités et instruments afin d’entretenir la confiance et le soutien accordés aux activités européennes de coopération pour le développement
Les efforts déployés pour améliorer la communication de données sur les contributions financières et les activités de l’Union européenne dans les banques de données statistiques internationales portent leurs fruits (Tableau 5.1). L’Union européenne remplit également son rôle de coordination en s’employant à améliorer la visibilité de la coopération pour le développement menée par l’UE et les États membres à l’échelle mondiale grâce à la gestion de l’Aid Explorer14 et en soutenant activement l’Initiative internationale pour la transparence de l’aide lors du recueil des données provenant de ses États membres. La prévisibilité à moyen terme de l’Union européenne, le recours croissant à la programmation conjointe et les bonnes pratiques relatives à l’association des pays partenaires aux évaluations des projets15 sont autant d’évolutions qui concourent à renforcer la transparence au niveau des pays. Le Cadre de résultats de l’Union européenne pour le développement et la coopération internationale et ses rapports annuels concourent eux aussi à améliorer la transparence des résultats (chapitre 6). Toutefois, face aux inquiétudes du Parlement européen et des OSC quant à l’utilisation des fonds d’affectation spéciale16 et des instruments du secteur privé17, l’Union européenne pourrait envisager de tempérer l’attention portée à la communication et s’attacher davantage à atteindre d’autres objectifs de reddition de comptes et d’apprentissage, tout en renforçant son approche pour évaluer et notifier les résultats des modalités et instruments émergents.
Tableau 5.1. La transparence des activités de coopération pour le développement de l’Union européenne s’est améliorée
Évaluations de la transparence, sur la base de l’utilisation des informations.
Note : Chaque évaluation est calculée en pondérant certaines sous-dimensions, telles que l’actualité, l’exhaustivité, l’exactitude et la prévision. IATI : Initiative internationale pour la transparence de l’aide.
Source : Sur la base de calculs de référence dans OCDE-PNUD (2016), Vers une coopération pour le développement plus efficace : Rapport d’étape 2016, http://www.undp.org/content/dam/undp/library/development-impact/--2016%20progress%20report--Final%20(e-book).pdf; OCDE (2018), Coopération pour le développement 2018 : Agir ensemble pour n’oublier personne, p. 62, https://doi.org/10.1787/dcr-2018-fr.
Les progrès accomplis pour délier l’aide versée par l’Union européenne au titre de sa coopération pour le développement doivent se poursuivre
En 2016, l’Union européenne est parvenue à mettre intégralement en œuvre la recommandation du CAD sur le déliement de l’aide bilatérale (OCDE/CAD, 2014). Suite à l’introduction de nouveaux instruments de financement en 2014, 100 % de l’aide allouée par l’Union européenne aux pays les moins avancés et aux pays pauvres très endettés n’entrant pas dans le groupe des pays les moins avancés est désormais non liée, contre 89.1 % en 2011. Pour tous les pays, cette proportion d’aide non liée a également augmenté au cours de la même période, passant de 65 % en 2011 à 71.8 % en 2016 (OCDE/CAD, 2018).
Alors qu’elle poursuit ses efforts pour délier l’aide sur l’ensemble de son programme, qui comprend de l’assistance technique, l’Union européenne pourrait veiller à ce que les contrats-cadres conclus à Bruxelles n’entrainent pas un traitement préférentiel pour les entreprises de l’Union européenne. L’ouverture de ce dispositif à une assistance technique locale permettrait d’élargir la passation de marchés, entraînant éventuellement une baisse des coûts. L’Union européenne pourrait également renforcer et faciliter la délégation de responsabilités sur le terrain, de manière à permettre aux équipes locales de recourir à une assistance technique à court terme afin de répondre à des défis spécifiques.
Action au niveau des pays partenaires
Indicateur : L’action du membre dans les pays partenaires est conforme à ses engagements nationaux et internationaux, y compris ceux qui s’appliquent spécifiquement aux États fragiles
L’Union européenne plaide résolument en faveur des engagements internationaux afin d’instaurer une coopération efficace avec ses pays partenaires. Elle utilise à bon escient ses budgets élevés et son influence politique pour les appuyer sur le long terme dans diverses situation , notamment dans les contextes fragiles, par le biais d’un soutien budgétaire général et d’autres instruments. Elle devrait désormais s’employer activement à renforcer leur mise en œuvre.
Un alignement de principe et dans la pratique sur les principes d’appropriation et de responsabilité mutuelle
L’approche suivie par l’Union européenne en matière de partenariats avec les pays est propice à une définition locale des priorités et l’élaboration d’une programmation inclusive. Les lignes directrices pour la programmation ont été simplifiées et rationalisées en 2012 afin de mieux les aligner sur (ou d’être entièrement remplacées par) les stratégies nationales de développement (Commission européenne, 2012). Les programmes indicatifs pluriannuels sont le principal outil utilisé pour définir les domaines prioritaires, les modalités et les instruments, conjointement avec les pays partenaires. Les principes et pratiques régissant le processus de programmation promeuvent l’uniformité, l’inclusion des pays partenaires et la cohérence. Les objectifs sont les suivant : assurer une plus large appropriation, en recourant à des consultations avec les OSC, les partenaires sociaux et le secteur privé ; coordonner les programmes indicatifs pluriannuels avec ceux des pays partenaires ; renforcer l’exhaustivité et la cohérence avec les politiques, les stratégies et les processus de programmation conjoints ; se concentrer sur un petit nombre de secteurs (trois, dans le meilleur des cas) ; garantir la flexibilité et la réactivité face aux crises soudaines ; et envisager les possibilités de financement mixte avec d’autres sources publiques et privées (Service européen pour l’action extérieure, 2012).
Comme l’équipe chargée de l’examen par les pairs a pu l’observer lors de ses visites sur le terrain, la diversité des modalités d’acheminement et le panachage des instruments permettent aux délégations de l’Union européenne de cibler les priorités, les besoins et les capacités des pays partenaires de manière stratégique. L’Union européenne doit toutefois veiller à ce que les différents documents stratégiques et documents de programmation utilisés – tels que les documents de programmation conjointe et les autres documents de programmation bilatérale de l’Union européenne – continuent de couvrir les aspects liés au diagnostic contextuel, à la priorisation stratégique et aux résultats actuellement pris en compte par les stratégies-pays de l’Union européenne (qui sont progressivement supprimés depuis 2014 dans les pays où l’on considère que le plan national de développement constitue une base de programmation appropriée).
Ces approches garantissent une programmation sur mesure propice à l’appropriation et l’inclusion des pays bénéficiaires, sur le modèle en vigueur au Mali et en Bolivie, où les gouvernements partenaires (tout comme les acteurs non étatiques) se félicitent de l’approche mise en œuvre par l’Union européenne en matière de partenariat. Selon des estimations récentes, la plupart (73.5 %) des nouveaux programmes et projets individuels poursuivent des objectifs définis par les pays partenaires et sont généralement conçus pour cibler les indicateurs de résultats considérés comme prioritaires par ces derniers (74.1 %). En outre, les gouvernements partenaires participent activement à l’évaluation conjointe des résultats. Cette tendance est particulièrement importante à l’heure où les pays continuent d’intégrer à leurs propres cadres de résultats des indicateurs de résultats des ODD (OCDE‑PNUD, 2016, pp.154-155)18.
Des enquêtes récentes menées auprès de dirigeants de pays partenaires ont confirmé que l’Union européenne se classe correctement pour ce qui est de son utilité et de son influence, ce qui s’explique par son alignement sur les priorités des pays, son soutien exhaustif, et l’offre et la flexibilité des instruments disponibles auprès de ses délégations (Custer et al., 2018). L’Union européenne devrait poursuivre ses efforts pour réviser, améliorer et intensifier la coopération triangulaire. Elle peut y parvenir en adaptant ses programmes pour aider les pays partenaires à accéder aux connaissances et orientations stratégiques pertinentes en particulier dans certains domaines des ODD où ils présentent des déficiences (Commission européenne, 2018a).
L’Union européenne est un chef de file déterminé et apprécié pour ce qui est des mécanismes de coordination entre donneurs, grâce au recours croissant aux approches fondées sur des programmes, à la programmation conjointe et à la coopération déléguée (Conseil de l’Union européenne, 2017). Elle investit pour renforcer la transparence de ses activités de coopération pour le développement sur le terrain, notamment en améliorant la visibilité des activités de programmation conjointe, ainsi qu’en prêtant son concours aux cadres de redevabilité mutuelle, y compris aux plateformes ouvertes de gestion de l’aide telles que l’Initiative internationale pour la transparence de l’aide (Commission européenne, 2016)19. Bien que prometteurs, ces efforts doivent être pérennisés, intensifiés et généralisés à l’ensemble des pays pour avoir des retombées conséquentes.
Pour que la redevabilité mutuelle fonctionne sur le terrain au service du Programme de développement durable à l’horizon 2030 et des Objectifs de développement durable (ODD), l’Union européenne et ses États membres pourraient renforcer l’élaboration de cadres de résultats axés sur les ODD, la cohérence entre la programmation conjointe et les cadres opérés par les pays, et le soutien à l’encadrement par les pays, à l’inclusion des receveurs de coopération pour le développement, et à la transparence dans les dispositifs de coordination des donneurs. En particulier, lorsque les circonstances s’y prêtent, l’Union européenne pourrait également envisager de coopérer davantage avec les pays et de nouveaux acteurs du Sud (dont la République populaire de Chine) autour de l’élaboration de dispositifs plus inclusifs.
L’Union européenne continue de promouvoir un programme d’action pour l’efficacité du développement, mais les avancées futures dépendront d’une réorientation stratégique majeure
L’Union européenne joue un rôle influent, d’orientation et de coordination, pour promouvoir un programme d’action en faveur de l’efficacité du développement aussi bien auprès de ses États membres qu’à l’échelle mondiale. En témoignent différents facteurs, comme : le passage de l’Union européenne d’un paradigme d’une aide efficace, à un développement efficace20 ; la mise en conformité des normes applicables aux politiques de développement européennes avec les principes d’efficacité21 ; la représentation d’États membres au sein de la gouvernance du Partenariat mondial pour une coopération efficace au service du développement ; le recours accru aux systèmes et institutions des pays partenaires (Union européenne, 2016b, pp. 37-45) ; et la mise en œuvre d’engagements d’efficacité, notamment en déployant des initiatives innovantes dans quatre pays partenaires (Partenariat mondial pour une coopération efficace au service du développement, 2018). En outre, le recours substantiel au soutien budgétaire (Encadré 5.1) témoigne de la volonté de mettre en œuvre ce programme d’action. C’est aussi le cas des indicateurs pertinents intégrés dans la reddition de comptes annuelle visant à évaluer les performances des délégations de l’Union européenne..
Dans le même temps, alors que, comme indiqué plus haut, l’Union européenne a réalisé des progrès depuis 2010 pour ce qui est de délier l’APD et de mettre à disposition des plans de dépenses à moyen terme, les résultats sont mitigés pour ce qui concerne les engagements souscrits à Busan, par exemple le renforcement de l’appropriation par les pays partenaires (OCDE-PNUD, 2016) (Graphique 5.2). Ainsi, aucun progrès n’a été constaté dans la part des fonds de l’Union européenne acheminés par les systèmes des pays partenaires, en raison des restrictions contenues dans les réglementations de l’Union européenne sur leur utilisation en dehors du soutien budgétaire. Dans les faits, l’APD bilatérale de l’Union européenne programmée avec les pays partenaires, bien que toujours au-dessus de la moyenne des pays du CAD, a chuté de 74 % en 2010 à 52 % en 2016 ; 65 % de cette aide est concentrée sur des interventions de type projet, ce qui indique que ces restrictions diminuent fortement la part de la coopération bilatérale totale de l’Union européenne mise en œuvre par les systèmes des pays partenaires (OCDE, 2018, p. 63). Étant donné qu’une utilisation renforcée des systèmes des pays partenaires pourrait améliorer l’appropriation et l’efficience, l’Union européenne pourrait envisager d’appliquer aux interventions de type projet les mêmes approches d’évaluation et de gestion des risques qui s’appliquent aux mesures de soutien budgétaire.
Graphique 5.2. Progrès en fonction de différents degrés d’appropriation de la coopération pour le développement par les pays partenaires
Source : Adapté de OCDE (2018), « Profil des « institutions de l’UE », Coopération pour le développement 2018 : Agir ensemble pour n’oublier personne, https://doi.org/10.1787/dcr-2018-fr.
Encadré 5.1. Dans un environnement mondial de plus en plus marqué par le risque, l’Union européenne a une utilisation stratégique du soutien budgétaire
Si la plupart des membres du CAD ont réduit leur recours au soutien budgétaire, l’emploi de cette modalité par l’Union européenne est resté stable pendant la période 2012‑16. Ils représentaient en moyenne 12.2 % de ses versements d’APD, pour un montant total de 9.8 milliards USD dans 99 pays partenaires (Graphique 5.3). Le soutien budgétaire est l’une des modalités qui contribuent le plus à l’efficacité de la coopération pour le développement, grâce à son alignement sur les priorités des pays partenaires, sa mise en œuvre efficace par le bais des systèmes et processus des pays partenaires, et son approche fondée sur des programmes.
Graphique 5.3. L’Union européenne est le premier fournisseur de soutien budgétaire non remboursable du CAD
Source : Système de notification des pays créanciers de l’OCDE (consulté le 17 juillet 2018).
L’Union européenne apporte un soutien budgétaire lorsque des « politiques pertinentes et crédibles sont mises en place et appliquées de manière effective » (Commission européenne, 2018d), afin de créer des incitations positives pour maintenir et développer ces politiques publiques. Un examen récent a révélé que les fonds alloués par l’Union européenne au titre du soutien budgétaire varient généralement en fonction des évolutions et des résultats dans les domaines d’action ciblés, ce qui témoigne de son utilisation stratégique pour inciter les gouvernements partenaires à poursuivre des réformes efficaces (Commission européenne, 2018d).
L’Union européenne reconnaît que la pertinence et la crédibilité de l’action publique peuvent avoir des significations différentes selon les contextes nationaux, et propose par conséquent des modalités distinctes de soutien budgétaire adaptées à différents contextes de risque1. Au Mali, pays en proie à un conflit, les contrats d’appui à la consolidation de l’État ont permis d’adapter la conception du soutien au contexte national, grâce au renforcement de l’articulation sécurité-développement via l’encouragement des réformes des politiques qui contribuent à l’amélioration des résultats au regard du développement, de la gouvernance et de la sécurité. En Bolivie, pays à revenu intermédiaire, l’association du soutien budgétaire et de la coopération technique a permis à l’Union européenne d’intervenir sur des enjeux sensibles sur le plan politique en regroupant les compétences et les financements d’autres acteurs, ainsi que grâce à une évaluation des résultats réalisée par le biais d’une tierce partie.
L’Union européenne soutient ces approches adaptées aux contextes au moyen de lignes directrices et de processus d’assurance qualité approfondis, qui contribuent à : des cadres solides d’évaluation et de gestion des risques ; la mise en place d’approches sectorielles ; une conception équilibrée des programmes ; et une orientation sur les résultats (Commission européenne, 2017b). L’Union européenne souligne également l’importance du renforcement des systèmes de gestion des finances publiques dans les pays partenaires, auquel elle apporte un soutien constant (Conseil de l’Union européenne, 2016, pp. 45-46).
En 2012, l’Union européenne a mis en place une structure de gouvernance renforcée pour la gestion du soutien budgétaire, notamment en créant un Comité de pilotage du soutien budgétaire qui permet d’orienter stratégiquement la conception et la mise en œuvre des interventions ; de renforcer la cohérence politique dans le dialogue avec les pays partenaires ; d’uniformiser la stratégie dans tous les pays et régions ; d’accentuer l’orientation vers les résultats ; et de renforcer les dispositifs de gestion et d’atténuation des risques. Toutefois, malgré leur exhaustivité et leur clarté, ces lignes directrices ne fixent peut-être pas des objectifs suffisamment ambitieux en ce qui concerne les actions menées au titre du soutien budgétaire et les résultats recherchés2. La décision de l’Union européenne d’évaluer régulièrement chaque programme de soutien budgétaire devrait permettre de dégager des enseignements afin d’améliorer les approches actuelles pour évaluer les risques, la pérennité et les résultats de ces programmes.
1. Trois différents programmes de soutien budgétaire sont disponibles pour les contextes présentant des risques faibles à des risques élevés : les contrats ODD, qui remplacent le soutien budgétaire général ; les contrats de performance de réforme sectorielle, ciblés sur l’amélioration dans la fourniture de services ; et les contrats d’appui à la consolidation de l’État et à la résilience, qui sont mis en place dans les contextes fragiles engagés en faveur des pratiques démocratiques et tiennent également compte du risque d’inaction.
2. Un facteur de tension fréquent dans les programmes de soutien budgétaire a trait à la tentation d’ajuster la notification des résultats pour répondre aux pressions exercées afin de déclencher le versement des tranches successives des programmes. Un examen récent de l’Union européenne (Commission européenne, 2018d) propose des recommandations sur les moyens de fixer le bon niveau d’ambition lors de la conception des programmes, afin de trouver un équilibre entre les seuils de déclenchement et les pressions exercées par le personnel/pays partenaire pour initier les versements successifs variables. L’Union européenne a formulé en 2014 des orientations sur la manière d’associer des acteurs tiers au dialogue politique et à la gestion du soutien budgétaire : https://myintracomm.ec.europa.eu/dg/devco/eu-development-policy/budget-support-public-finance-management/Documents/Reference_doc%2018%20Promoting%20Civil%20society %20participation%20in%20policy%20and%20budget%20processes.pdf. Comme le montre le programme financé par l’Union européenne en Bolivie visant à lutter contre le trafic de drogue illégal, le fait de lier la notification des résultats à un suivi par un tiers incite à la performance.
Références
Sources officielles
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Autres sources
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Notes
← 1. Cette proposition fait suite à certaines des recommandations formulées lors de l’examen à mi-parcours, concernant le renforcement de la cohérence stratégique, la suffisance financière et la réactivité des instruments utilisés.
← 2. Pour un aperçu des priorités stratégiques et de l’approche de l’Union européenne en matière de promotion de la société civile, voir : https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0492:FIN:FR:PDF. En juin 2018, la Commission et ses États membres avaient élaboré 105 feuilles de route pour l’engagement envers la société civile : https://ec.europa.eu/europeaid/eu-country-roadmaps-engagement-civil-society_en.
← 3. Ces références décrivent les progrès accomplis par l’Union européenne en matière d’établissement de feuilles de route pour chaque pays concernant l’engagement envers les OSC, dans le cadre de la mise en œuvre concrète de son approche plus inclusive et stratégique envers l’établissement de partenariats au cours de la période prise en compte.
← 4. La communication de la Commission de 2014 fournissait un nouveau cadre stratégique, fondé sur les enseignements tirés d’une évaluation effectuée en 2013 et de consultations avec les parties prenantes : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX%3A52014DC0263&qid=1400681732387&from=FR) .
← 5. Base de données du Système de notification des pays créanciers de l’OCDE (consulté le 16 juillet 2018).
← 6. Base de données du Système de notification des pays créanciers de l’OCDE (consulté le 16 juillet 2018).
← 7. Pour une analyse comparative de ces mesures, voir : https://library.concordeurope.org/record/1659/files/DEEEP-GUIDE-2016-001.pdf.
← 8. Les Principes ont été approuvés lors du Forum ouvert des OSC sur l’efficacité du développement. Voir : https://concordeurope.org/wp-content/uploads/2012/09/DEEEP-BOOK-2014-510.pdf?56c6d0&56c6d0.
← 9. Paragraphe 90 du nouveau consensus européen pour le développement : https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/european-consensus-on-development-final-20170626_en.pdf.
← 10. Dans son plan de gestion 2018, la DG DEVCO indique qu’elle « renforce depuis 2015 son dialogue et sa coopération stratégiques avec les institutions financières internationales, notamment par la participation stratégique de la Commission et la promotion des objectifs de l’Union européenne dans les enceintes et les fonds d’affectation spéciale des institutions financières internationales ». Voir : https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/management-plan-devco-2018_en.pdf. DEVCO a fixé les objectifs suivants pour 2018 : lancement de consultations structurées et d’analyses conjointes avec la Banque mondiale ; mise en place d’un cadre de partenariat stratégique avec le Fonds monétaire international ; participation aux dialogues des Réunions annuelles ; instauration d’un dialogue ouvert avec d’autres banques régionales de développement ; promotion des objectifs de l’Union européenne ; et participation de celle-ci aux congrès et fonds d’affectation spéciale des institutions financières internationales.
← 11. En 2016, les plans de dépenses prévisionnels à trois ans de l’Union européenne couvraient 84.6 % des besoins prévus de 81 pays partenaires participant au cycle de suivi du Partenariat mondial ; cela constitue une nette amélioration par rapport à 2014 (69.4 %) (OCDE/PNUD, 2016).
← 12. À l’heure actuelle, il existe 25 Documents conjoints de programmation (stratégies conjointes), dont 3 sont en cours d’approbation et 2 (Namibie et Myanmar) ont expiré.
← 13. Cette estimation se réfère à juillet 2018. Pour des informations actualisées, voir l’Outil de suivi de la programmation conjointe : https://jptracker.capacity4dev.eu/. Quatre partenaires non membres de l’Union européenne participent également à la programmation conjointe : la Suisse (22 pays), la Norvège (9), le Canada (2) et les États-Unis (1).
← 15. En tout, 94.1 % des 223 programmes et projets de l’Union européenne approuvés en 2015 prévoyaient d’associer les pays partenaires à la définition de la portée de l’évaluation finale et/ou à sa mise en œuvre. Pour plus d’informations, voir : https://doi.org/10.1787/9789264277601-fr (p. 155).
← 16. Le Parlement européen et certains acteurs extérieurs ont souligné que la flexibilité et la rapidité d’instruments tels que le Fonds fiduciaire d’urgence pour l’Afrique de l’Union européenne devaient s’accompagner d’une meilleure transparence concernant leur utilisation et leurs résultats. Voir, par exemple : http://www.publishwhatyoufund.org/reports/2018-EU-Brief.pdf.
← 18. Les résultats sont communiqués par 64 pays partenaires, en liaison avec les Délégations de l’Union européenne, et portent sur les pratiques de l’Union européenne en matière de conception, de suivi et d’évaluation de 223 nouvelles interventions approuvées en 2015 et estimées à 3.19 milliards USD.
← 19. Les exemples d’initiatives locales soutenues par l’Union européenne comprennent le système de gestion des informations sur l’aide du Myanmar ; la programmation conjointe du Laos ; et le cadre de responsabilisation mutuelle de l’Afghanistan : https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/effective-development-cooperation-case-studies-1-7-20161115_en.pdf.
← 20. Cette transition est illustrée par l’approche actuelle de l’Union européenne en matière d’association d’acteurs non étatiques à la programmation et au dialogue d’action ; son soutien à l’instauration d’un environnement propice au secteur privé et à la société civile dans les pays partenaires ; l’importance et le soutien renouvelés accordés aux efforts déployés par les pays partenaires pour mobiliser les recettes nationales ; et l’adoption d’approches intégrées du financement du développement (au-delà de l’aide).
← 21. L’Union européenne et ses États membres ont joué un rôle primordial pour favoriser la prise en compte de l’efficacité dans le Programme d’action d’Addis-Abeba de 2015 (paragraphe 58), le Document final de Nairobi de 2016 et le Consensus européen pour le développement de 2017 (section 4.3).