Ce chapitre s’intéresse aux moyens à la disposition des pays pour favoriser la justice intergénérationnelle dans l’élaboration des politiques publiques et la gouvernance publique. La notion de justice intergénérationnelle sous-tend un grand nombre des débats les plus houleux de notre temps, axés notamment autour de la viabilité des déficits nationaux, de l’épuisement des ressources naturelles, de l’extinction des espèces menacées et de la pollution. C’est également un thème central des débats sur la politique sociale, notamment en raison du vieillissement de la population dans tous les pays de l’OCDE, mais aussi des discussions concernant la participation inclusive à la prise de décision. Pour autant, les tendances démographiques n'ont rien d’une fatalité : les politiques et institutions publiques ont elles aussi leur rôle à jouer. En effet, les pays de l'OCDE sont de plus en plus nombreux à créer des institutions, des lois et des outils d'administration publique qui se consacrent spécifiquement à la conception de politiques publiques et à la prestation de services adaptées à toutes les générations.
La gouvernance au service des jeunes, de la confiance et de la justice intergénérationnelle
4. Des politiques publiques équitables pour toutes les générations
Abstract
La pandémie de COVID-19 a inscrit les préoccupations concernant la solidarité et la justice intergénérationnelles aux tout premiers plans de l’action publique (OCDE, 2020[1]). Dans le sillage de la crise, les nombreux reportages des médias sur des jeunes apportant une aide aux courses pour les personnes âgées confinées dans des établissements d’hébergement isolés ont éveillé un sentiment nouveau de soutien intergénérationnel. Avec l'adoption dans tous les pays de plans de relance économique de grande envergure, les préoccupations se sont recentrées pour s’intéresser à la manière dont les institutions publiques peuvent « reconstruire sur de meilleures bases » au profit de toutes les générations.
La justice intergénérationnelle était déjà un sujet d’actualité bien avant la crise du COVID-191, devant les constatations du vieillissement de la population, de l'héritage de la crise financière mondiale (voir chapitre 1) et, plus récemment, du débat sur la justice climatique. Les évolutions démographiques soulèvent en particulier de nouvelles questions sur la viabilité des modèles de prestation des services publics, érigés à l’origine pour répondre aux besoins de sociétés plus jeunes. Alors que dans tous les pays de l'OCDE la société vieillit, le ratio de dépendance des personnes âgées, qui compare la population économiquement inactive (des 65 ans et plus) à la population en âge de travailler (16 à 64 ans), est voué à évoluer considérablement. Si en 1990, on comptait dans les pays de l'OCDE en moyenne 21 personnes âgées de 65 ans et plus pour 100 personnes en âge de travailler (20 à 64 ans), ce rapport est passé à 31 en 2020 et devrait atteindre 53 en 2050.2 L'alourdissement du poids en nombre des classes d'âge plus avancées a d'importantes répercussions sur la répartition des ressources publiques. Par exemple, en 2015, dans l’ensemble des pays de l’OCDE, les institutions publiques ont dépensé 2,2 fois plus pour les retraites que pour l'éducation publique, en hausse d’un facteur de 1,6 en 2000.3 Les différences entre pays à démographie similaire confirment que les schémas de dépenses publiques sont motivés par des choix de politiques publiques et des cultures de gouvernance établies de longue date, plutôt que d'être déterminés uniquement par des considérations démographiques (Vanhuysse, 2013[2] ; Lynch, 2006[3]).
Le vieillissement de la population transforme aussi la composition de l'électorat et le poids politique des différentes classes d'âge, s'accompagnant de lourdes implications pour la prise de décision démocratique. Bien que l'âge ne puisse à lui seul prédire les préférences politiques, et que chaque classe d'âge soit en soi hétérogène en raison des différences d’origine socioéconomique, de sexe, d’implantation géographique, d'appartenance ethnique et d'autres facteurs d'identité qui la composent, il est impératif qu’une société vieillissante s'efforce d'assurer une participation et une représentation équitables de toutes les classes d'âge dans la vie publique ainsi que dans l’action publique.
Ce chapitre examine l'ampleur des inégalités entre les générations et relève des exemples d’innovation en matière de gouvernance visant à intégrer la justice intergénérationnelle dans l'action publique et la gouvernance. Le chapitre :
1. analyse les tendances démographiques récentes et futures, en soulignant que l'ampleur du « vieillissement » affecte les pays de l'OCDE différemment ;
2. aborde la question de la justice intergénérationnelle sous le prisme d’un objectif d’action publique ; et,
3. recense le leadership politique, les politiques et stratégies publiques, les instances de contrôle, les outils anticipatifs et adaptatifs et les efforts pour favoriser la diversité des âges dans la vie publique et la prise de décisions comme moyen de promouvoir la justice intergénérationnelle.
Les pays de l'OCDE vieillissent, mais à des degrés différents
Le Groupe de stratégie globale (GSG) de l’OCDE a reconnu en 2019 que le vieillissement de la population représente une grande tendance généralisée, dont les répercussions retentissent jusque dans les fonctions essentielles de l’administration publique4. Le fait que les citoyens vivent plus longtemps et en meilleure santé, sous l’effet combiné de l'amélioration de l'accès aux soins de santé, des progrès médicaux et d'un mode de vie plus sain, est en soi un accomplissement remarquable. Pour autant, le vieillissement de la population suscite aussi un besoin de réforme. Pour éviter que les inégalités ne se cumulent au fil de la vie, il est indispensable que les politiques publiques déploient des efforts concertés pour combler les carences existantes parmi les jeunes générations en adoptant une perspective du cycle de vie.
Tous les pays de l'OCDE vieillissent, mais l’ampleur de leur évolution démographique varie considérablement. Au cours des 30 dernières années, l'âge médian a augmenté de 8,2 ans en moyenne, passant de 32,8 ans en 1990 à 41 ans en 2020. Au cours des 30 prochaines années, les projections des Nations Unies prévoient que d'ici à 2050, l’âge médian moyen de tous les pays de l'OCDE sera de 46,8 ans.5 Cette évolution est due à l’augmentation de l'espérance de vie et à la faiblesse du taux de fécondité. L'espérance de vie à la naissance a augmenté de six ans, passant de 74,5 ans en 1990 à 80,9 ans en 2018.6 Entre 1990 et 2017, l'espérance de vie à 65 ans a augmenté, passant de 17,9 ans à 21,4 ans pour les femmes et de 14,3 ans à 18,1 ans pour les hommes7. Dans le même temps, le taux moyen de fécondité a, quant à lui, reculé, passant de 1,95 à 1,668 en raison de l'évolution des normes familiales, du changement des schémas de mobilité résidentielle et en partie en raison de la participation accrue des femmes à la population active (Vanhuysse et Goerres, 2012[4]). Il en résulte que, depuis 1990, la proportion des personnes âgées de moins de 15 ans est passée de 22,5 % à 17,7 %, tandis que celle des personnes âgées de 65 ans et plus est passée de 11,6 % à 17,2 % en 2018.9
Le Graphique 4.1 illustre l'évolution de l'âge médian dans tous les pays de l'OCDE entre 1990, 2020 et 2050 (projections) et peut se lire de deux façons. D’abord, la longueur de chaque ligne indique l'ampleur de l’évolution démographique entre 1990 et 2050 : plus la ligne est longue, plus le changement dans la composition par âge est important. Ensuite, il montre qu’au cours des décennies à venir, certains pays devraient vieillir bien plus rapidement que d'autres. Par exemple, alors que la Lituanie et la Lettonie ont enregistré un vieillissement rapide de leur population au cours des 30 dernières années, ce phénomène devrait se ralentir au cours des prochaines décennies. En revanche, la Colombie, le Luxembourg et le Chili devraient vieillir plus rapidement. En termes absolus, on s'attend à ce que la Corée et les sociétés relativement jeunes du Chili, de la Turquie et du Mexique vieillissent plus rapidement que n’importe quel autre pays de l'OCDE.
Graphique 4.1. Les pays de l'OCDE vieillissent à des degrés différents
Source : D'après les Nations Unies, Département des affaires économiques et sociales, Division de la Population (2019). Perspectives de la population mondiale 2019, données personnalisées obtenues sur le site Web.
La préconisation d’une répartition équitable des coûts et des droits entre les différentes générations et l’incitation à l’inclusion sociale et économique relèvent des fonctions essentielles de l’administration publique, que ce soit par l’établissement de règles, d’un budget public ou la prise de décisions publiques (Vanhuysse et Goerres, 2012[4]). Les sections suivantes abordent la question de la justice intergénérationnelle comme objectif politique et analysent le leadership politique que manifestent les pays pour incorporer une perspective de justice intergénérationnelle dans l’élaboration des politiques publiques et la gouvernance. Elles recensent également les politiques publiques et les stratégies, les instances de contrôle, ainsi que les outils anticipatifs et adaptatifs que les pouvoirs publics ont mis en place et les efforts qu’ils ont déployés pour promouvoir la diversité d'âge dans la vie publique et la prise de décisions.
L’intégration d’une dimension générationnelle dans l’élaboration des politiques publiques
L’équité entre les générations repose sur le principe que « la quête de bien-être par la génération actuelle ne devrait pas se faire au détriment des chances d’une vie bonne et décente pour les générations à venir » (United Nations, 2013[5]). Alors que « l’équité intergénérationnelle » se préoccupe de la répartition intertemporelle équitable des ressources, souvent dans un contexte environnemental10, « la justice intergénérationnelle » peut, quant à elle, être comprise comme un concept plus large qui, outre des dimensions distributives, englobe aussi des dimensions procédurales, restauratrices et punitives (United Nations, 2013[5]).
En tant que concept, la justice intergénérationnelle décrit les relations entre des générations contemporaines, comme entre les enfants et leurs parents ou entre les générations plus jeunes et plus âgées. Dans le contexte du développement durable, la justice intergénérationnelle affirme que les générations contemporaines ont des obligations envers les générations passées et futures, par exemple, en s’abstenant de laisser aux générations à naître des dettes, des capitaux et des lois indésirables (Meyer, 2015[6] ; Thompson, 2010[7] ; Gosseries et Meyer, 2009[8]). Le présent chapitre aborde les deux dimensions : tant l’équité entre les générations contemporaines que l’équité entre les générations passées et futures.
C’est le rapport Brundtland en 1987 qui a extrait le concept de la justice intergénérationnelle de la seule sphère universitaire pour lui donner une proéminence mondiale. Il la définit comme étant le « développement durable qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre à leurs propres besoins » (World Commission on Environment and Development, 1987[9]).11 Il n'en reste pas moins que traduire concrètement la justice intergénérationnelle dans l’élaboration des politiques publiques présente des difficultés tant méthodologiques que pratiques, surtout en rapport aux générations futures. Jusqu’à quand dans le futur perdurent les responsabilités des générations contemporaines (s’agit-il des successeurs immédiats ou des générations plus lointaines) ? Quel poids les autorités publiques devraient-elles donner aux intérêts des générations contemporaines par rapport à ceux des générations futures ? Si certes, il ne s’agit pas ici de discuter de ces considérations en détail,12 il est important d’en souligner les importantes répercussions, tant sur l’action publique que sur son évaluation.
Les inégalités entre les générations dans des sociétés vieillissantes
Les inégalités entre les générations (inégalités horizontales) peuvent affecter toutes les classes d'âge. Il s'agit d'une constatation importante à reconnaître afin d'éviter toute distorsion dans le choix ou l’interprétation des indicateurs. Il ne faudrait pas plus que les efforts visant à combler les carences de la justice intergénérationnelle se fassent au détriment de ceux visant à combattre les inégalités dans une même classe d'âge (inégalités verticales).
Pour autant, les jeunes sont à un stade crucial de leur vie, où leur accès à l'éducation et à la formation, à un emploi décent, au logement et à d'autres aspects aura une grande influence sur leurs trajectoires futures (voir les chapitres 1 et 2). Il convient d'ajouter que ce sont les enfants, les adolescents et les jeunes adultes qui supporteront sur le long terme les conséquences des décisions prises aujourd'hui par les responsables publics, qui plus est dans des domaines de l’action publique où des redressements rapides sont difficiles à réaliser (par exemple, le changement climatique). Les résultats d'études mesurant la justice intergénérationnelle au Royaume-Uni et en Italie font état de la détérioration depuis quelques années des perspectives pour les jeunes et de l’équité générationnelle. Celle-ci est attribuable à la hausse des engagements en matière de retraites par travailleur et des coûts des soins de santé, aux niveaux élevés du chômage relatif des jeunes, à l’augmentation de la dette publique par personne et à la hausse des coûts du logement au Royaume-Uni (Leach et Hanton, 2015[10]). En Italie, les principaux facteurs de cette détérioration comprennent les tendances négatives pour les jeunes en matière de revenu, de richesse, et d'accès au logement et les tendances à la hausse des engagements en matière de retraites (Monti, 2017[11]).
La justice intergénérationnelle est un concept complexe et il n'existe pas d'approche universellement reconnue pour mesurer ce qui est équitable d'un point de vue générationnel. Le cadre d’évaluation de l'OCDE pour Mesurer le Bien-être et le Progrès remplit deux critères importants pour mieux comprendre cette question. Il fournit un cadre d’analyse des inégalités existantes entre les classes d'âge, en reconnaissant le caractère multidimensionnel du bien-être (au-delà du PIB et d'autres indicateurs économiques). Il tient compte aussi de la dimension intertemporelle du bien-être en analysant l'évolution du capital économique, naturel, humain et social d’un pays13.
Le Graphique 4.2 montre que les jeunes (âgés de moins de 26 ans) s’en sortent moins bien que les personnes d'âge moyen (26 à 50 ans) et les personnes plus âgées (51 ans et plus) en matière de situation professionnelle, plus particulièrement en termes d'accès à l'emploi et aux revenus, ce qui risque de retarder leur accession à l'indépendance financière (voir chapitre 1). Les jeunes sont également bien moins enclins à voter que les classes d'âge plus âgées (voir le chapitre 3). En revanche, les jeunes bénéficient généralement davantage de soutien et d’interactions sociales que les personnes d'âge moyen et les personnes âgées. Ils sont moins susceptibles de travailler de longues heures et expriment globalement une plus grande satisfaction dans la vie. Il est intéressant de noter que les jeunes sont également légèrement moins susceptibles de trouver qu’ils n'ont pas leur mot à dire dans l’administration publique (OCDE, 2020[12]). Cette image instantanée montre bien toute l'importance que les responsables publics étudient de près les fractures qui existent entre les générations.
Graphique 4.2. Les jeunes dans les pays membres de l'OCDE ont une situation professionnelle plus compliquée que les autres tranches d’âges, en revanche ils ont davantage d’interactions sociales et de temps libre
Source : (OCDE, 2020[12]).
Malgré le rôle central que la gouvernance publique joue pour offrir des politiques publiques et des services de manière équitable à toutes les classes d'âge, il n'existe pas de cadre international pour guider les responsables publics dans cet effort. Cette absence se constate alors même qu’il est généralement admis que le court-termisme dans l'action publique (quand des considérations à court terme l’emportent sur des intérêts à long terme) sous-tend bon nombre des questions sur la répartition équitable des ressources et des coûts entre les générations actuelles et futures. Ce chapitre tente de combler cette lacune et d’introduire un cadre de réflexion sur les mesures concrètes que les pouvoirs publics peuvent prendre pour favoriser la justice intergénérationnelle du point de vue de la gouvernance publique.
Une approche de gouvernance pour promouvoir la justice intergénérationnelle
L'absence de structures propices à une réflexion à long terme représente un risque systémique pour la justice intergénérationnelle. Il est donc impératif que les pays désireux de favoriser la justice intergénérationnelle reconnaissent les profondes répercussions de toute décision prise aujourd’hui sur la capacité des jeunes et des générations futures à profiter des mêmes chances que leurs parents et ancêtres.
Le cadre analytique présenté par le Graphique 4.3 s'appuie sur un examen des travaux de l'OCDE pour une action publique donnant des résultats plus inclusifs et plus tournés vers l'avenir, en particulier dans les domaines relevés par le cadre de l’OCDE de gouvernance des jeunes (OCDE, 2018[13]), la recommandation de l'OCDE sur la cohérence des politiques au service du développement durable (OCDE, 2019[14]), la recommandation de l'OCDE sur le gouvernement ouvert (OCDE, 2017[15]) et la recommandation de l'OCDE sur l'égalité hommes-femmes (OCDE, 2015[16]).
Graphique 4.3. Une approche de gouvernance pour promouvoir la justice intergénérationnelle
Source : OCDE.
Les sections suivantes sont axées sur les pratiques novatrices adoptées par les pays pour intégrer des considérations d'équité intergénérationnelle dans la conception, la mise en œuvre, le suivi et l'évaluation de l’action publique, des dépenses publiques et de la prise de décisions publiques. Dans la mesure du possible, elles évaluent l'impact de ces mécanismes et en tirent des conclusions pour renforcer la capacité de gouvernance en faveur de la justice intergénérationnelle.
Faire preuve de leadership politique
La justice intergénérationnelle recoupe plusieurs ministères et portefeuilles ministériels. Une adhésion politique à cette démarche est donc décisive pour fédérer l’ensemble de l’appareil gouvernemental et de l'administration publique autour de l'objectif d'assurer la répartition équitable des ressources entre les générations. Pour cela, il est impératif que ces engagements soient ancrés dans les structures de l'administration publique pour garantir une perspective à long terme.
Le Graphique 4.4 présente une solide argumentation en faveur de la défense de la justice intergénérationnelle au plus haut niveau de l’administration. Il illustre bien que dans les pays où les inégalités liées à l'âge sont moindres, les citoyens ont tendance à se dire plus satisfaits de leur vie. Plus les écarts de satisfaction entre les classes d'âge sont marqués, plus la satisfaction globale est faible. Le graphique montre également que, malgré les difficultés décrites au chapitre 1 du rapport, les jeunes (15- 29 ans) expriment des niveaux de satisfaction dans la vie globalement similaires (7,7 sur 10) par rapport à la classe d'âge des 30- 49 ans (7,5) et aux personnes âgées de 50 ans et plus (7,2). Les jeunes sont moins susceptibles de faire part d’un équilibre affectif négatif, qui représente la part de la population disant avoir des sentiments plus négatifs que positifs par rapport à la veille (c’est-à-dire 9 % des jeunes par rapport à 14 % des personnes d'âge moyen et à 15 % des générations plus âgées pour les données recueillies entre 2010 et 2018) (OCDE, 2020[12]).
Graphique 4.4. Les pays où les inégalités liées à l'âge sont moindres montrent de plus hauts niveaux de satisfaction de vie
Source : (OCDE, 2020[12]).
En dépit des appels pressants en faveur d'une répartition équitable des ressources entre les générations, force est de constater que ce concept est intégré de manière fragmentée dans les structures juridiques, politiques et institutionnelles des pays membres de l'OCDE14.
En revanche, en instaurant son « Cadre du Niveau de Vie » (LSF), la Nouvelle-Zélande a adopté une approche plus globale. Le cadre LSF est un outil d’analyse des politiques publiques et de conseil, ainsi qu’un cadre de mesure permettant d’évaluer l’impact des politiques publiques sur divers aspects du bien-être et leurs implications distributives selon les classes d'âge, le sexe et les groupes de population de différentes origines socioéconomiques. Sans se préoccuper exclusivement des inégalités liées à l'âge, il a été le catalyseur d'importantes initiatives de politiques publiques, budgétaires et institutionnelles, en particulier pour lutter contre la pauvreté des enfants et améliorer le bien-être des enfants et des jeunes (Encadré 4.1).
Encadré 4.1. Le cadre du bien-être de la Nouvelle-Zélande
Le « Cadre du Niveau de Vie » (LSF) recense 12 domaines du bien-être présent (par exemple, le bien-être subjectif, les revenus, la santé, la confiance et les relations sociales, les institutions, etc.), ainsi que quatre aspects du bien-être futur (par exemple : le capital humain, le social, le produit et le naturel). En adoptant le prisme des « risques » et de la « résilience », le cadre prend en compte la capacité des pouvoirs publics à répondre aux occasions et aux obstacles qui se présenteront à l'avenir.
En 2019, les demandes budgétaires présentées par les organismes publics ont été évaluées sous l’angle du cadre LSF. Cet exercice a débouché sur le premier « budget du bien-être » et cinq priorités en matière de bien-être, traduit par des engagements qui visent, entre autres, à soutenir le bien-être mental des moins de 24 ans, à réduire la pauvreté chez les enfants et à améliorer leur bien-être, et à accélérer la transition vers une économie durable et à faibles émissions de gaz à effet de serre. En conséquence, le cabinet a proposé en 2018 la loi sur la réduction de la pauvreté chez les enfants et adopté en 2019 une stratégie du bien-être des enfants et des jeunes. Sur le plan institutionnel, des unités de lutte contre la pauvreté des enfants et pour le bien-être des enfants ont été créées pour former le Groupe du bien-être et de la réduction de la pauvreté des enfants, qui relève du Premier ministère et du Cabinet. Le Premier ministre assume également la fonction de ministre pour la réduction de la pauvreté chez les enfants.
Du point de vue de la justice intergénérationnelle, la caractéristique la plus intéressante du cadre LSF tient à sa capacité à faire ressortir les inégalités qui existent entre les classes d'âge et leurs effets préjudiciables sur la situation économique et sociale globale du pays. Des outils tels que l'Analyse Coûts-Avantages (CBAx) étayent cette démarche en y ajoutant un domaine du bien-être intergénérationnel.
Source : (Ministère du Trésor, Nouvelle-Zélande, 2020[127]).
Il est plus difficile de faire preuve de leadership politique lorsqu’il s’agit de défendre les intérêts et les besoins quelque peu vagues des générations futures (encore à naître et donc incapables de voter). Par exemple, en dépit de la ratification de l'Accord de Paris par 189 Parties, les progrès sont lents pour réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) provenant de la production nationale dans les pays de l'OCDE et il est peu probable que les objectifs de réduction des émissions seront atteints (OCDE, 2020[12]). À l'échelle planétaire, le total des concentrations de carbone dans l'atmosphère continue d’augmenter rapidement et les émissions de CO2 résultant de la consommation d'énergie n'ont jamais été aussi hautes qu’en 2018 (OCDE, 2020[12]). Un rapport de 2019 de la Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques constate qu'environ un million d'espèces animales et végétales sont menacées d'extinction, dont un grand nombre en l’espace de quelques décennies (United Nations, 2019[17]).
Au-delà du stock de capital naturel, les pouvoirs publics doivent chercher à maintenir et à accroître le stock de capital économique, social et humain. Par exemple, en termes de capital économique, en 2018 les passifs financiers publics des pays membres de l'OCDE dépassaient de 27 % les actifs financiers (OCDE, 2020[12]). Des niveaux élevés de paiements des intérêts de la dette réduisent la capacité des pays à fournir des services publics et à grandir et à se refinancer. Ils augmentent de surcroît le fardeau infligé aux générations plus jeunes et futures d’en financer le remboursement par une baisse de la consommation ou des hausses de productivité (Vanhuysse, 2013[2]). Avant la pandémie de COVID-19, la dette publique moyenne par personne de moins de 20 ans dans les pays membres de l’OCDE dépassait 165 000 USD en 2017, contre 50 500 USD en 199515. Selon les estimations de l'OCDE, les pressions du vieillissement de la population pourraient porter la dette publique à une moyenne de 180 % du PIB dans les économies du G20 d'ici à 2050 si aucune réforme n’est faite, par rapport aux niveaux d'endettement prévus de 94,5 % du PIB sans cette pression du vieillissement (Rouzet et al., 2019[18]). Cette constatation soulève d'importantes questions sur la répartition des responsabilités entre les générations actuelles et futures et sur la volonté politique de favoriser l'équité entre, d’une part, les générations contemporaines et, d’autre part, les générations actuelles et futures (European Central Bank, 2013[19]).
Il faut citer aussi le cas du pays de Galles au Royaume-Uni, comme autre entité publique à avoir manifesté un ferme engagement politique d’intégration des aspects de la justice intergénérationnelle dans l'action publique et la gouvernance. Avec l'adoption en 2015 de la loi sur le bien-être des générations futures, le pays de Galles a consacré dans sa législation la poursuite du bien-être économique, social, environnemental et culturel en tant que principe central d'organisation de la fonction publique. La loi exige que chacun des 44 organismes publics définisse et publie des objectifs de bien-être conformes aux sept objectifs de bien-être du pays. Elle oblige également chaque organisme public à fixer ses propres objectifs pour chacun des sept objectifs et à publier un rapport d'étape annuel. Les organismes publics et les ministères sont tenus de fixer des jalons d'avancement par rapport à 46 indicateurs nationaux, à leurs critères de réalisation et au calendrier (Encadré 4.2).
Encadré 4.2. La loi sur le bien-être des générations futures (pays de Galles) de 2015
Les objectifs en matière de bien-être couvrent plusieurs aspects intergénérationnels, tels que l'utilisation efficace et appropriée des ressources et la transformation vers une société à faible émission de carbone. Pour acter le principe du « développement durable », les organismes publics sont tenus d’adopter une réflexion « à long terme », d’« empêcher », d’« intégrer », de « collaborer » et d’« impliquer » (voir visuel).
La loi prévoit un certain nombre de mesures de protection importantes. Les ministres gallois énoncent les indicateurs nationaux et établissent des jalons, à charge pour les organismes publics de publier des déclarations publiques à mesure qu’ils définissent leurs objectifs et présentent des rapports d’étape annuels. Le bureau du commissaire aux générations futures (voir plus bas) agit en tant qu'organisme public de surveillance, appuyé par le contrôleur général du pays de Galles, ayant pour mandat d'évaluer la mesure dans laquelle un organisme public agit conformément au principe du développement durable. Au niveau local, les conseils de la fonction publique mettent en place des plans de bien-être locaux et sont responsables de la réalisation des objectifs de bien-être dans leur région. À l’issue de chaque cycle électoral, le nouveau gouvernement prépare un « Rapport sur les tendances futures » afin d’anticiper les évolutions futures.
Bien qu’une récente affaire judiciaire illustre les difficultés de l’application concrète de la justice intergénérationnelle, la loi a attiré l’attention et la prise de conscience du public sur les enjeux qui peuvent être considérés comme « injustes » pour les générations futures au pays de Galles16.
Arrêter une vision stratégique
En 2020, aucun des pays membres de l'OCDE n'avait encore adopté de stratégie nationale autonome en faveur de la justice intergénérationnelle. Les sections suivantes témoignent de l’éparpillement des engagements visant à favoriser la solidarité intergénérationnelle et à résorber les déséquilibres intergénérationnels, entre une multitude de politiques publiques et de stratégies axées sur le développement durable, des classes d'âge spécifiques (jeunes, personnes âgées/vieillissantes) ainsi que sur les politiques publiques dans le domaine social, budgétaire et environnemental. Il appartient donc aux pays d’adopter de solides mécanismes de coordination et de contrôle de l’ensemble des parties prenantes impliquées au niveau central et infranational, afin d'éviter toute fragmentation dans l’accomplissement de ces engagements.
Les dispositions constitutionnelles
Au moins huit pays ont consacré les droits des générations futures dans leur Constitution, en y prévoyant des articles relatifs à des enjeux d’ordre général, écologique ou financier (Tremmel, 2006[21]). En s'appuyant sur l’étude de la base de données de Constitute Project, le Tableau 4.1 recense les cas de mention directe des droits constitutionnels des générations futures dans les pays de l'OCDE. Il montre que, le plus souvent, ces droits sont liés à la protection des ressources naturelles, dont le maintien et la protection seront assurés par le développement durable et l'application de considérations à long terme.
Tableau 4.1. Les dispositions dans les constitutions nationales relatives aux générations futures dans les pays de l'OCDE
Source : Compilation à partir de (Constitute Project, 2020[22]).
Par ailleurs, la mention des générations futures figure dans les préambules constitutionnels de l'Estonie, de la République tchèque, de la Hongrie, de la Pologne et de la Constitution fédérale de la Suisse (Tremmel, 2006[21]).
Au niveau multilatéral, la Déclaration sur les responsabilités des générations présentes envers les générations futures (1997), adoptée par l'Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO), est la plus explicite en soulignant que « les générations présentes ont la responsabilité d'identifier, protéger et conserver le patrimoine culturel, matériel et immatériel et de transmettre ce patrimoine commun aux générations futures »17. En ce qui concerne l’impact du vieillissement sur la solidarité intergénérationnelle, le Plan d’action international de Madrid sur le vieillissement (2002) prévoit que « la solidarité entre les générations à tous les niveaux – dans les familles, les communautés et les nations – est fondamentale pour la réalisation d’une société pour tous les âges. La solidarité est également une condition préalable majeure à la cohésion sociale et un fondement des systèmes formels de protection sociale publique et des systèmes informels de soins ». Le Plan reconnaît qu’il appartient aux pouvoirs publics de chercher à ajuster les systèmes de retraite, de sécurité sociale, de santé et de soins de longue durée dans un contexte d’évolution démographique et de circonstances sociales et économiques alternées pour soutenir la croissance et le développement économiques (UNESCO, 1997[23]).
Jusqu'à présent, il n’existe aucun instrument international contraignant pour accorder aux générations futures des droits effectifs. Néanmoins, des violations présumées du principe de justice et équité intergénérationnelle ont été portées devant des tribunaux en Australie, aux Pays-Bas, en Norvège, au Royaume-Uni et aux États-Unis, ainsi que dans plusieurs pays non-membres de l'OCDE. Aux Pays-Bas, en décembre 2019, la Cour suprême a confirmé une décision de 2015 selon laquelle les émissions de gaz à effet de serre doivent être réduites d'au moins 25 % avant 2020 par rapport aux niveaux de 1990 en raison de leur grave impact sur les droits à la vie et au bien-être (Harvard Law Review, 2019[24]). En février 2020, un tribunal a jugé illégal le projet de construction d'une troisième piste à l'aéroport de Heathrow à Londres, faute de prise en compte des objectifs climatiques fixés dans l'Accord de Paris sur le climat de 2016 (Carrington, 27 February 2020[25]).
Les stratégies de développement durable
L'adoption du Programme de développement durable à l’horizon 2030 a donné une nouvelle impulsion aux pays de prêter une perspective générationnelle à la planification stratégique et à l'action publique (voir le Tableau 4.2). Par le biais de ses 17 objectifs de développement durable (ODD) et de ses 169 cibles, le programme reconnaît la nécessité d'action de la part des générations présentes au profit des générations futures, en insistant sur le rôle que jouent les jeunes à transmettre « le flambeau aux générations futures » (United Nations, 2015[26]).
L'éventail thématique et l’ampleur des engagements nationaux en faveur de la justice intergénérationnelle s’avèrent aussi variés que le concept à proprement parler, couvrant les domaines de l'environnement durable, des finances publiques, des systèmes de sécurité sociale et de la culture ou du patrimoine. En outre, l'Estonie et la Lettonie soulignent les fractures qui existent entre les générations en termes de compétences et de cultures, tandis que le Luxembourg, la République tchèque et la Lettonie font valoir les bienfaits des échanges intergénérationnels et de l'apprentissage intergénérationnel.
Tableau 4.2. Les engagements intergénérationnels dans les stratégies de développement durable des pays de l'OCDE
Source : Belgique : (Conférence interministérielle pour le Développement durable, 2017[27]) ; République tchèque : (Office of the Government of the Czech Republic, 2017[28]) ; Danemark : (Government of Denmark, 2014[29]) Estonie : (Estonian Ministry of the Environment, 2005[30]) ; Finlande : (Ministry of Environment, 2013[31]) ; Allemagne : (The Federal Government of Germany, 2016[32]) ; Hongrie : (Resolution 18/2013. (28th March) of the Parliament, 2013[33]) ; Lettonie : (Saeima of the Republic of Latvia, 2010[34]) ; Lituanie : (Government of the Republic of Lithuania, 2011[35]) ; Luxembourg : (Le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg, 2019[36]) ; Pologne : (Government of Poland, 2017[37]) ; Slovénie : (Government of Slovenia, 2018[38]) ; Suède : (Swedish Ministry of the Environment, 2003[39]).
Certains pays membres de l'OCDE, ou certaines de leurs entités, qui ne figurent pas dans ce tableau ont intégré les grands principes du Programme 2030 dans des plans de développement existants nationaux ou ont conçu des stratégies et des plans infranationaux. Par exemple, la Communauté de Flandre en Belgique a adopté en 2016 la Vision 2050, initiative qui se préoccupe des implications d'une population croissante de citoyens âgés en termes à la fois de possibilités (à savoir leur rôle actif dans le milieu associatif et le bénévolat) et de défis (à savoir les pressions exercées sur les soins informels) (Flanders, Department of Public Governance and the Chancellery, 2019[40]).
Représentant en partie un « substitut » pour les intérêts des générations futures, les jeunes ont participé dans certains pays à l'élaboration de stratégies de développement durable. Ainsi en Estonie, le Conseil national de la jeunesse a été impliqué dans l’élaboration de la stratégie de développement à long terme du pays, intitulée « Estonie 2035 ». Le gouvernement finlandais a créé en 2017 le Groupe jeunesse du Programme 2030, en vue de faire participer des jeunes à la planification politique et de veiller à adopter une perspective à long terme dans la prise de décisions. Ces 20 jeunes de 15 à 28 ans qui composent le groupe défendent la réalisation des ODD au sein de leur région, de leurs organisations, de leurs écoles et de leurs lieux de travail et participent au processus national de planification et de mise en œuvre en assistant aux réunions des parties prenantes dans les ministères. En Suède, le ministère des Affaires étrangères a lancé en 2016 la campagne #FirstGeneration pour sensibiliser les jeunes aux objectifs mondiaux du Programme 2030 et l’importance de les impliquer dans le développement durable. Des groupes similaires dirigés par des jeunes ont été créés au Danemark, en Irlande, au Luxembourg et en Slovénie, entre autres.
Les stratégies nationales en matière de jeunesse
Alors que les dispositions constitutionnelles et les stratégies de développement durable se concentrent principalement sur la dimension du « bien-être futur », les stratégies nationales en matière de jeunesse, quant à elles, constituent un moyen de faire progresser les objectifs de justice intergénérationnelle pour les générations actuelles et futures. Comme l’illustre le Tableau 4.3, au moins 12 des 26 pays membres de l'OCDE dotés d’une stratégie nationale en matière de jeunesse en vigueur l’utilisent de manière stratégique pour poursuivre de tels objectifs.
Parmi eux, les plus répandus sont les engagements en faveur d’un dialogue intergénérationnel (par exemple, avec des références au vieillissement de la population dans le cas de l'Allemagne et de la Suisse). La stratégie pour la jeunesse de la Grèce comporte un indicateur permettant de suivre les progrès réalisés par les villes dans l'adoption ou le soutien de programmes de coopération intergénérationnelle. Puis, quoique moins fréquemment, viennent les interdépendances entre les politiques publiques pour la jeunesse et la préservation de l'environnement. La République tchèque et la Hongrie relèvent quant à elles la transmission de normes et de traditions culturelles et sociétales. Les engagements visant à assurer l’accès des jeunes au marché du travail, au logement et à l’inclusion sociale constituent un troisième groupe d’objectifs, axés autour de la dimension sociale du bien-être. Pour finir, la stratégie nationale en matière de jeunesse de l'Irlande s'engage à briser le cercle vicieux de la marginalisation intergénérationnelle et des engagements similaires figurent dans les stratégies de la Nouvelle-Zélande et du Canada en ce qui concerne leur population autochtone.
Tableau 4.3. Les engagements intergénérationnels dans les stratégies nationales en matière de jeunesse dans les pays de l'OCDE
Source : D'après un examen des stratégies nationales présentées dans le cadre des enquêtes de l'OCDE sur la gouvernance de la jeunesse.
Selon les enquêtes de l'OCDE sur la gouvernance de la jeunesse, 72 % des pays de l'OCDE dotés d’une stratégie nationale en matière de jeunesse en vigueur ou en cours d'élaboration poursuivent des objectifs sociaux et économiques plus larges. L'Encadré 4.3 présente les cas de l'Allemagne et du Portugal, qui font explicitement le lien entre politique de la jeunesse, protection du climat et éducation à l'environnement.
Encadré 4.3. Les stratégies nationales en matière de jeunesse au service de la préservation de l'environnement
Le rapport de l'OCDE de 2020 intitulé « Comment va la vie ? » constate que depuis 2010, l'empreinte matières1 a augmenté dans tous les pays de l'OCDE. Cette observation est étayée par une étude réalisée par (Vanhuysse, 2013[2]), qui relève que seulement sept pays de l’OCDE sur 29 ont produit un « excédent écologique net » en 2008. Ce dernier représente la biocapacité d’un pays si l’on soustrait son empreinte écologique2 et permet de déterminer la capacité de l’environnement naturel à supporter les pressions écologiques.
Allemagne : Fonds pour l’innovation intitulé « Protection du climat comme politique de la jeunesse »
La stratégie nationale en matière de jeunesse (In gemeinsamer Verantwortung: Politik für, mit und von Jugend) comporte le Fonds pour l’innovation « Protection du climat comme politique de la jeunesse ». Le fonds est géré par le ministère de l’Environnement et vise à faciliter l'accès au microfinancement pour les initiatives dans le domaine de l'éducation extrascolaire sur la protection du climat et de la participation d’adolescents et de jeunes adultes à des activités de protection du climat. Dans le cadre de son Alliance pour la protection du climat, le ministère implique les associations de jeunes dans un dialogue interprofessionnel et intergénérationnel, afin d’incorporer leurs points de vue dans l’élaboration du Programme de protection du climat de 2030.
Portugal : Investir dans la sensibilisation à l’écologie
Au Portugal, la stratégie nationale en matière de jeunesse (Plano Nacional para a Juventude 2018-21) comprend des engagements d'investissement dans la sensibilisation à l’écologie chez les jeunes. Elle prévoit diverses initiatives, comme le soutien social aux jeunes jusqu'à l'âge de 23 ans pour l’utilisation des transports en commun, la promotion du bénévolat des jeunes dans le contexte de la préservation de la nature, des forêts et des écosystèmes, ainsi que le soutien à l'entrepreneuriat social et environnemental chez les étudiants.
1. L’empreinte matières mesure l’extraction des matières premières pour répondre aux demandes économiques par habitant (en tonnes).
2. L'empreinte écologique décrit la superficie de terrains et de surfaces d’eau nécessaire à une économie pour produire tous les biens qui y sont consommés et pour absorber tous les déchets générés par leur production. Elle présente un indicateur intuitif pour évaluer les pressions qu’exercent les sociétés sur leur environnement naturel (Vanhuysse, 2013[2]).
Source: Allemagne: (Federal Ministry for Family Affairs, Senior Citizens, Women and Youth, 2019[41]) ; Portugal: (Portuguese Institute of Sport and Youth, 2018[42]).
Des recherches supplémentaires seraient nécessaires pour mieux déterminer l'impact des stratégies nationales en matière de jeunesse dans la lutte contre les inégalités au sein des classes d'âge et entre elles et la création de capital économique, naturel, social et humain.
Les résultats d'une analyse de corrélation démontrent une relation négative et statistiquement pertinente entre la qualité de la stratégie nationale en matière de jeunesse et l'empreinte écologique. En effet, les pays de l'OCDE ayant une stratégie nationale en matière de jeunesse de meilleure qualité tendent à avoir une empreinte écologique plus faible même quand on tient compte de la proportion de personnes âgées (65 ans et plus)18. Cette constatation pourrait indiquer que les pays qui investissent dans une stratégie de qualité pour les jeunes tendent aussi à accorder une plus grande attention à la durabilité écologique et à la protection de l'environnement, et inversement. Ces efforts dans les deux cas seraient dus à une volonté d’améliorer les conditions de vie des jeunes et des générations futures.
Les stratégies nationales pour les personnes âgées et le vieillissement de la population
Certains pays de l'OCDE intègrent les engagements en matière de justice intergénérationnelle dans leurs stratégies nationales relatives aux personnes âgées ou au vieillissement de la population. Le Tableau 4.4 présente des exemples de quelques pays. Ainsi, le Plan d'action national de la République tchèque en faveur du vieillissement positif (2013-17) consacre un chapitre entier à la question « Bénévolat et coopération intergénérationnelle », qui appelle au renforcement de relations intergénérationnelles stables, à la lutte contre les stéréotypes négatifs des aînés dans les médias et à la promotion du bénévolat et du volontariat parmi les personnes âgées pour lutter contre l'exclusion sociale et encourager les échanges intergénérationnels. La stratégie nationale du vieillissement positif (2013) de l’Irlande insiste sur la nécessité de renforcer la solidarité entre les générations et d'adopter des initiatives intergénérationnelles à tous les niveaux d'administration.
Tableau 4.4. Les engagements intergénérationnels dans les stratégies nationales relatives aux personnes âgées/au vieillissement de la population dans quelques pays de l’OCDE
Source : Australie : (Department of Health and Ageing, 2001[43]) ; République tchèque : (Ministry of Labour and Social Affairs, 2013[44]) ; Hongrie (Government of the Republic of Hungary, 2009[45]) ; Irlande : (Department of Health of Ireland, 2013[46]) ; Lettonie : (Order of the Cabinet of Ministers No. 507, 2016[47]) ; Norvège : (Ministry of Health and Care Services, 2016[48]) ; Slovénie : (Institute of Macroeconomic Analysis and Development of the Republic of Slovenia and Ministry of Labour, Family, Social Affairs and Equal Opportunities, 2018[49]).
Les facteurs propices à des engagements en faveur de la justice intergénérationnelle
Des engagements internationaux, en particulier l’adoption des objectifs de développement durable et la déclaration de 2012 comme « Année européenne du vieillissement actif et de la solidarité intergénérationnelle, » ont entraîné une prolifération d’engagements en matière d’équité entre les générations dans les plans publics (European Commission, 2014[50]). S'ajoute à cela une volonté de plus en plus marquée de la part d’acteurs non gouvernementaux, dont les fondations, de se préoccuper des fractures générationnelles et des effets délétères d’une inaction à cet égard, compte tenu de l’évolution démographique et de la lenteur des progrès dans la lutte contre le changement climatique et d'autres domaines d'intérêt intergénérationnel. La couverture par les médias y fait écho en s’inquiétant, d'un côté, des fondements du bien-être futur, tout en ayant tendance, de l'autre, à caractériser les discussions sociétales sur le vieillissement, l'évolution des normes et des droits comme un conflit entre des générations spécifiques (par exemple, les « baby-boomers » et les « millennials »)19. Bien que l'attention accrue du public pour cette question ait donné lieu à des innovations en matière de gouvernance, comme en fait état ce chapitre, le déclenchement de « conflits générationnels » risque de détourner l’attention des responsables publics, qui devraient plutôt s’attacher à résorber les inégalités structurelles qui existent à la fois au sein des classes d'âge et entre elles.
Des mécanismes efficaces de contrôle et de coordination jouent un rôle important pour favoriser la transparence et la redevabilité dans le domaine de la justice intergénérationnelle. La section qui suit s’intéresse aux prérogatives des instances de contrôle spécialisées qui existent dans certains pays membres de l'OCDE.
Instances de contrôle
Au moins neuf pays membres de l'OCDE et Malte ont créé des organismes publics chargés de contrôler la mise en œuvre des engagements des pouvoirs publics envers les générations futures (Network of Institutions for Future Generations, 2020[51]). Néanmoins, depuis leur création, trois instances ont déjà été abolies ou transformées en de nouveaux organismes publics.
La position des instances de contrôle chargée de la justice intergénérationnelle dans la structure de gouvernance dans son ensemble, leur degré d'indépendance vis-à-vis de considérations politiques, leur orientation thématique, leurs fonctions spécifiques et leurs mécanismes d'application varient considérablement d'un pays à l'autre de l'OCDE. Ces choix ont des implications lourdes quant à leur légitimité et à leur efficacité.
Tableau 4.5. Exemples d’instances chefs de file en matière de contrôle de la justice intergénérationnelle dans les pays de l'OCDE
En effet, l'indépendance juridique, financière et politique constitue autant d’exigences fondamentales pour veiller au bon fonctionnement de ces organes de contrôle. Pourtant, dans certains pays, les changements survenus dans les priorités politiques ont entraîné le démantèlement d'organes créés pour promouvoir une perspective à plus long terme de l’action publique. D'autres pays ont établi des garanties pour se prémunir de la domination de considérations politiques en consacrant leurs fonctions dans la loi et en dissociant leurs membres de toutes nominations politiques.
Position dans le système de gouvernance et axe d'action
L'attribution de mandats et de responsabilités clairs est essentielle pour déterminer la portée de l'intervention. Le mécanisme institutionnel le plus répandu se présente sous la forme d’un commissaire parlementaire (Nouvelle-Zélande, Israël 2001-06, et Hongrie 2008-12), d'une commission parlementaire à participation multipartite (Finlande, Allemagne) et d'un médiateur (Hongrie 2012-présent, Malte). Au Canada, la commissaire à l'environnement et au développement durable relève du Bureau du contrôleur général. Le Comité pour l'avenir en Finlande est quant à lui situé dans le Centre du Gouvernement, sous la responsabilité du Premier ministre.
Le pays de Galles, au Royaume-Uni, présente l’engagement le plus explicite en faveur de la justice intergénérationnelle. La fonction du « gardien pour les générations futures » encourage les organismes publics à adopter une optique à long terme vis-à-vis de l’action publique et à surveiller la bonne application de la loi sur les générations futures (The Future Generations Commissioner for Wales, 2020[52]). En Allemagne, le Conseil consultatif parlementaire pour le développement durable se chargeait auparavant d’évaluer les progrès réalisés par rapport au principe de l'équité intergénérationnelle (sans l'appui d’indicateurs spécifiques), pratique qu’il a remplacée en adoptant en 2016 le cadre plus large des ODD (German Bundestag, 2020[53]). Le champ d'application du Commissaire parlementaire pour les générations futures en Hongrie (2008-12) et du Commissaire parlementaire pour les générations futures en Israël était large, et comprenait « les domaines affectant la qualité de vie des générations futures » dans le cas de la Hongrie (United Nations, 2013[5]). La mention directe de la justice intergénérationnelle est moins fréquente parmi les organes publics, instaurés depuis plus longue date. Ses principes fondamentaux sont poursuivis dans le contexte de la promotion de la durabilité (Canada) (Office of the Auditor General of Canada, 2020[54]), de la protection de l'environnement (Nouvelle-Zélande) (Parliamentary Commissioner for the Environment, 2020[55]) et de l'anticipation de développements futurs qui dépassent les cycles électoraux (Finlande) (Parliament of Finland, 2020[56]).
Principales prérogatives et fonctions essentielles
Le Commissaire parlementaire pour les générations futures en Hongrie (2008-12) était doté d'un vaste pouvoir pour contrôler et évaluer l'application des engagements en matière de durabilité à travers la législation. Il était habilité à ouvrir des enquêtes de son propre chef, à formuler des propositions constitutionnelles et législatives et à traiter des plaintes. Depuis 2012, son successeur, le médiateur adjoint pour les générations futures, a un mandat plus restreint et a perdu ses pouvoirs d'enquête (Office of the Commissioner for Fundamental Rights, 2020[57]). En Israël, au cours de ses six années d'existence, le commissaire a essentiellement eu un droit de veto sur les lois ayant un impact sur les générations futures, leur adoption étant soumise à la présentation préalable de son rapport.
La plupart des organes de surveillance analysés exercent moins d'autorité sur l’action gouvernementale et sont dépourvus de pouvoir législatif ou de mécanisme pour faire respecter le droit. Ils doivent plutôt se contenter de fournir des conseils et des recommandations en tant qu’experts et de contrôler la mise en œuvre des engagements des organismes publics. Ils observent également l'intégration des objectifs de justice intergénérationnelle dans les priorités et les politiques publiques sectorielles et encouragent la coordination dans l'ensemble de l’administration. Par exemple, en Finlande, la tâche principale du Comité pour l’avenir est de préparer la réponse du Parlement au rapport du gouvernement sur l’avenir. La plupart des instances rendent leurs conclusions publiques.
Le Comité pour l'avenir en Finlande et le Commissaire aux générations futures au pays de Galles consultent aussi le public pour déterminer les priorités futures à inscrire à l’ordre du jour et les programmes de travail. Le commissaire à l'environnement et au développement durable du Canada est chargé de la fonction de superviser le processus de pétition. Le commissaire parlementaire pour l'environnement en Nouvelle-Zélande traite des plaintes du public, dirige des enquêtes et rapporte directement au Parlement.
Encadré 4.4. Les gardiens, médiateurs et commissaires pour les générations futures
Finlande : Le Comité parlementaire pour l'avenir
En 1993, la Finlande a constitué le Comité parlementaire pour l'avenir à titre de comité permanent pour servir de think tank sur les politiques publiques concernant les sciences et les technologies futures. Le Comité pour l'avenir est composé de 17 membres issus de différents partis politiques. Placé sous la responsabilité du Premier ministre, sa fonction principale est de préparer la réponse du Parlement (rapport du Parlement sur le futur) au rapport du gouvernement sur le futur et d’envisager les enjeux à long terme, qui dépassent les cycles électoraux. Le Comité peut publier des rapports, entreprendre des consultations publiques et établir l'ordre du jour des priorités futures. Quoique dépourvu de pouvoirs législatifs, il peut influencer les décisions du gouvernement concernant le budget et le programme de travail à la demande du Parlement (Tiihonen, 2015[58]).
En 2016, le Comité a organisé le séminaire international « Pour les générations à venir », en vue de discuter des relations intergénérationnelles et du transfert équitable des ressources entre les générations.
Pays de Galles : Le Commissaire aux générations futures
Le poste du commissaire aux générations futures au pays de Galles est prévu par la loi de 2015 sur le bien-être des générations futures (voir plus haut). Contrairement au comité parlementaire pour l'avenir en Finlande, c’est le gouvernement gallois qui nomme le commissaire aux générations futures pour un mandat de sept ans. Le commissaire fournit des conseils aux organismes publics et aux conseils de la fonction publique afin d'atteindre leurs objectifs de bien-être et peut procéder à un examen de la façon dont les organismes publics tiennent compte de l'impact à long terme de leurs décisions et formuler des recommandations sur la base de ses constatations.
En 2019-20, la commissaire a procédé à un examen des pratiques en matière de passation des marchés publics dans les 44 ministères et organismes publics afin d'en évaluer les résultats pour les générations actuelles et futures par rapport aux quatre piliers du bien-être (social, économique, environnemental et culturel).
Source : Finlande : (The Committee for the Future, 2016[59]) ; pays de Galles : (The Future Generations Commissioner for Wales, 2020[52])
Le Réseau des institutions pour les générations futures réunit la plupart des instances présentées plus haut pour qu’elles partagent leurs connaissances et diffusent les meilleures pratiques afin de préconiser une gouvernance responsable à long terme (Network of Institutions for Future Generations, 2020[51]). Il englobe également le médiateur norvégien pour les enfants, qui défend les droits des enfants et des jeunes et veille à ce que les autorités norvégiennes respectent la Convention relative aux droits de l'enfant (Ministry of Children and Families, 2020[60]). En effet, le médiateur peut également jouer un rôle crucial en prônant l'adoption d’une perspective à plus long terme dans l'élaboration des politiques (voir chapitre 3).
Cette section montre bien que des institutions de contrôle indépendantes dotées d’un mandat fort et de ressources solides sont susceptibles de jouer un rôle essentiel pour attirer l'attention du public sur les préoccupations relatives à la justice intergénérationnelle. Elles peuvent agir comme garde-fous de l'action des pouvoirs publics et soulever des questions cruciales quand une perspective à plus long terme risque d'être supplantée par des considérations à court terme. Certaines d’entre elles, comme le Comité parlementaire pour l’avenir en Finlande, se chargent aussi d’arrêter l’ordre du jour en vue d’anticiper l'impact de transformations plus vastes de la société et de l'économie sur les générations actuelles et futures.
De plus amples recherches seraient nécessaires pour recenser et évaluer l'impact du cadre institutionnel élargi sur la façon de préconiser des objectifs de justice intergénérationnelle, par exemple, en s’intéressant à l'action de la Cour des comptes autrichienne en 2016 sur « l'utilisation efficace des fonds publics en matière de durabilité et d'équité intergénérationnelle » (Rechnungshof, 2018[61]). Les autres parties prenantes concernées seraient des institutions indépendantes, les commissions parlementaires sur les droits de l’enfant et de l’adolescent, les parlements des enfants et des jeunes, le secteur de l’animation socioéducative des jeunes, entre autres. Par ailleurs, des travaux de recherche au niveau national devraient également tenir compte de l’organisation institutionnelle en place au niveau des administrations infranationales.
Les outils de gouvernance anticipatifs et adaptatifs
L’adoption d’une perspective intergénérationnelle dans l’élaboration des politiques publiques requiert de la part des responsables publics une vraie prise de conscience (une « culture de la justice intergénérationnelle ») et l’acquisition de compétences et d’outils adéquats. L’administration publique doit disposer des moyens nécessaires pour tenir compte de la dimension intergénérationnelle dans la conception des programmes et l’élaboration des politiques publiques, afin d’accorder les objectifs en la matière sur les objectifs stratégiques du gouvernement. Au niveau organisationnel, des responsabilités claires devraient être attribuées au sein des organismes publics pour produire des données probantes ventilées par âge, analyser les développements futurs, anticiper les impacts distributifs des réglementations et des budgets publics et enfin assurer le suivi et l’évaluation des performances.
Cette section s’intéresse à l'utilisation par les pays membres de l'OCDE d’outils de gouvernance à la fois anticipatifs et adaptatifs en vue de favoriser la justice intergénérationnelle. Depuis quelques années, les pays se dotent de capacités administratives pour anticiper, évaluer et traiter l'impact générationnel des politiques et budgets publics. Bien qu’aucun de ces outils ne remplace une décision politique, ils peuvent apporter des données probantes et utiles pour éclairer la prise de décision dans un contexte d’incertitude et de concessions en termes de politiques publiques.
La collecte systématique de données ventilées par âge
Les constatations présentées au chapitre 2 des enquêtes de l'OCDE sur la gouvernance de la jeunesse montrent que les ministères chargés des affaires de la jeunesse ont beaucoup de difficultés à obtenir des données ventilées par âge, en particulier lorsqu’elles concernent les besoins de service public des groupes vulnérables et les possibilités pour les jeunes de participer à la vie publique. L'Encadré 4.5 présente les données phares du rapport de l'OCDE de 2020 « Comment va la vie ? » dans des domaines de bien-être spécifiques pour les jeunes, les personnes d'âge moyen et les personnes âgées.
Encadré 4.5. Les inégalités entre les classes d'âge dans les pays de l'OCDE, 2020
Revenu et patrimoine
Les jeunes (âgés de moins de 26 ans) et les personnes plus âgées (âgées de 51 ans et plus) sont plus susceptibles de vivre dans des ménages dont le revenu et le patrimoine sont plus faibles et sont donc confrontés à un plus grand risque de pauvreté. Le revenu disponible des ménages ayant des enfants et des jeunes est inférieur de 10 %, et celui des ménages ayant des personnes âgées est inférieur de 4 %, à celui des ménages moyens composées de personnes d'âge moyen (26 à 50 ans). Les jeunes (35 %) et les personnes âgées (20 %) sont également plus susceptibles de vivre dans un ménage à faible revenu par rapport aux personnes d'âge moyen.
Sécurité financière et pauvreté
Les ménages dont le chef de famille est âgé de 35 ans ou moins détiennent moins d'actifs financiers et non financiers que les ménages dirigés par des personnes plus âgées, ce qui explique leur plus grande vulnérabilité à l’insécurité financière, surtout si elle est associée à un moindre niveau de formation. Dans une certaine mesure, les différences de revenu peuvent s’expliquer par le fait que la plupart des jeunes se trouvent en éducation, en formation ou en début de carrière professionnelle. Les données de l'OCDE montrent néanmoins que lorsque la pauvreté à un jeune âge persiste, elle se cumule à une situation défavorisée en matière de santé, d'éducation, d'emploi et de revenus et peut se traduire par une dépendance accrue vis-à-vis du système de protection sociale (OCDE, 2017[62]).
Travail et qualité d’emploi
Les jeunes (15 à 24 ans) sont 50 % moins susceptibles, et les adultes plus âgés (55 à 64 ans) 20 % moins susceptibles, d’être employés que les personnes d'âge moyen. Les jeunes sont également confrontés à une plus grande probabilité (20 % de plus), ainsi que les adultes plus âgés (30 % de plus), d'être frappés de chômage de longue durée que les personnes d'âge moyen. Dans le domaine de l'emploi, le tarif horaire des adultes plus âgés est de 4 % supérieur à celui des adultes d'âge moyen. En revanche, le salaire horaire des jeunes est inférieur de 30 % à celui des adultes d'âge moyen. Les jeunes salariés subissent également des pressions plus élevées dans leur emploi que les autres classes d'âge, et ce bien qu’ils aient des heures de travail moins longues que les classes d'âge plus âgées.
Santé
La santé et ses déterminants peuvent se transmettre d'une génération à l’autre et donc constituer un important domaine de la politique publique pour la justice intergénérationnelle (WHO, 2015[63]). En 2018, 89 % des jeunes (de 15 à 24 ans) jugeaient leur santé comme « bonne » ou « très bonne », par rapport à 64 % des personnes âgées de 45 à 64 ans et à 44 % pour celles de 65 ans et plus.1 Les jeunes sont plus à risque d'être victimes d’un accident de la route et de souffrir de troubles de santé mentale en raison de l'abus d'alcool. Les taux de suicide sont généralement plus élevés chez les personnes d'âge moyen et les personnes plus âgées. Au vu du vieillissement rapide de la population, on peut s'attendre à ce que la demande de soins de longue durée à forte intensité de main-d'œuvre (soins de santé et services sociaux) ne fasse qu’augmenter. En 2017, 10,8 % en moyenne des personnes âgées de 65 ans et plus recevaient des soins de longue durée, soit une augmentation de 5 % par rapport à 2007 (OCDE, 2019[64]).
Logement
Dans la mesure où l’accessibilité financière du logement est mesurée au niveau des données des ménages, les inégalités entre les classes d'âge sont plus difficiles à déterminer. Les constatations d’une étude réalisée pour le Royaume-Uni donnent à penser que l’accession à la propriété des jeunes se fait plus difficilement que pour les générations précédentes, en raison de l'augmentation rapide des prix de l'immobilier et du fait que le parc immobilier est détenu en grande partie par des personnes plus âgées. L'étude retient aussi comme facteur à considérer la baisse du nombre de maisons construites proportionnellement au nombre de ménages sur la durée (Kingman, 2018[65]).
Note : Le rapport fournit également des éléments probants sur les écarts entre les différentes classes d'âge en termes d'équilibre entre vie privée et vie professionnelle, les liens sociaux et la sécurité.
1. Calculs de l'OCDE fondés sur l'État de santé de l'OCDE (base de données).
Source : (OCDE, 2020[12]).
Comme l’ont souligné les chapitres précédents, il est important de reconnaître qu’au sein d'une même classe d'âge ou d'une même génération, les intérêts et les besoins varient considérablement. Les besoins de services publics d'un jeune de 15 ans en milieu rural ne sont pas les mêmes que ceux d’un jeune de 24 ans vivant dans une ville universitaire, et les préoccupations d'un retraité dans la soixantaine risquent d’être différentes de celles d'une personne âgée de 80 ans ou plus. Les définitions floues autour des différents types de classes d’âge représentent une difficulté majeure pour mesurer les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la justice intergénérationnelle. Pour les ODD, par exemple, il est courant de considérer que les personnes âgées de 60 ans et plus appartiennent à la même classe d'âge. Le Groupe municipal de Titchfield sur les statistiques relatives au vieillissement et les données ventilées par âge, créé par l'Office national des statistiques du Royaume-Uni en 2018, est chargé d'améliorer et d'harmoniser les mesures statistiques des informations sur le vieillissement de la population en mettant l'accent sur l'amélioration des mesures concernant les personnes âgées (Crofts, 2018[66]).
Il appartient aux pouvoirs publics de s’assurer qu’il existe suffisamment de capacités au sein de l’administration publique, ou de se les procurer en s’associant à des instituts de recherche, pour recueillir, gérer et utiliser des éléments probants précis afin d’éclairer l’établissement des priorités et de surveiller les progrès accomplis.
Anticiper l’avenir et les besoins futurs
Les sociétés vieillissantes remettent en question les modèles classiques de prestation de services publics. Dans un contexte de complexité et d’incertitude croissantes, les évolutions démographiques et les autres grandes tendances qui s’opèrent (voir chapitre 1) obligent les responsables publics à anticiper l’avenir en se préparant à toutes sortes de scénarios possibles et à leurs retombées en matière de justice intergénérationnelle. Qu’il s'agisse d’évaluer les politiques publiques ou de rédiger des projets de réglementation d'un point de vue intergénérationnel, il est indispensable d'adopter une méthodologie qui cherche à en évaluer l'impact à long terme et à en apprécier de manière systématique les effets distributifs sur les générations actuelles et futures.
Une démarche de prospective stratégique et de gouvernance anticipative peut servir de cadre pour développer des savoirs sur des futurs différents et des voies à suivre possibles pour aider les administrations à s'orienter vers un avenir plus juste et plus équitable. La prospective stratégique peut être un moyen d’intégrer une perspective à plus long terme dans l'action publique, condition préalable s’il en est pour pouvoir appréhender des enjeux de politique publique dans toute leur dimension intertemporelle et intergénérationnelle. Les éléments probants qui en découlent peuvent susciter de nouvelles réflexions sur les meilleures politiques publiques à adopter aujourd'hui pour assurer le bien-être de demain, comme le reconnaît la Recommandation de l'OCDE sur la cohérence des politiques au service du développement durable (OCDE, 2019[14]).
Avec le soutien de l'Observatoire pour l'innovation dans le secteur public (OPSI) de l'OCDE, la ville d'Oulu en Finlande s’est livrée à un exercice d'anticipation de l’avenir à l’aide d’une initiative axée sur les jeunes à risque, visant à les accompagner dans la transformation numérique de la société et l'automatisation du travail. Cette initiative vise à renforcer les capacités administratives locales pour adopter une démarche d’anticipation et concevoir des modèles de prestation de services publics capables de s'adapter rapidement à de nouveaux enjeux. Dans la ville de Vantaa, l'initiative s'est concentrée sur d'autres scénarios d'intégration visant des jeunes migrants en vue de favoriser des interventions de bonne gouvernance (OECD Observatory of Public Sector Innovation, 2020[67]). Telle qu’appliquée dans les initiatives à Oulu et Vantaa, la prospective stratégique peut être utile pour déterminer, empêcher et atténuer les effets indésirables réels et potentiels de divers phénomènes. Au vu des perturbations actuelles et futures, comme celle de la pandémie de COVID-19, la prospective stratégique devrait éclairer la planification stratégique et la conception des programmes afin d'éviter les déséquilibres liés à l'âge.
En retour, il est essentiel de faire participer les jeunes à l'élaboration de scénarios futurs pour les autonomiser, leur donner la parole et des moyens d'agir, car ils devront vivre plus longtemps avec les conséquences des décisions prises par des responsables publics plus âgés. En appelant les enfants, les adolescents et les jeunes adultes à participer aux débats sur leur avenir aux côtés d’autres classes d'âge, des méthodologies de prospective stratégique peuvent favoriser le dialogue intergénérationnel sur les moyens de relever des enjeux intertemporels et d’imaginer un avenir plus prometteur.
Les outils d'évaluation de l'impact
Les évaluations d'impact, décrites au chapitre 2, sont un élément important des outils à la disposition des autorités pour anticiper les retombées sur la protection sociale et distributives des politiques et des programmes publics, comme le reconnaît la recommandation de l'OCDE concernant la politique et la gouvernance réglementaires (OCDE, 2012[68]). Les analyses d'impact réglementaire (AIR) offrent une approche systémique pour évaluer les effets positifs et négatifs des régulations proposées et existantes et des alternatives non réglementaires. Dans le contexte de leurs systèmes nationaux d’AIR, certains pays ont adopté des évaluations plus individualisées pour produire des données probantes sur l’impact attendu des projets de législation et de réglementation sur des groupes de population spécifiques, par exemple au moyen d’« études d’impact jeunesse », qui élargissent la perspective « d’adultes » adoptée par défaut dans l’élaboration des politiques publiques. Dans le cadre de l’initiative « Analyse comparative entre les genres et plus » (GBA+), le Canada anticipe l'incidence des propositions réglementaires et budgétaires sur les jeunes et les personnes âgées (voir chapitre 2).
En dépit de la rhétorique visant à promouvoir l'équité entre les générations, il n'existe aucune norme ou approche applicable pour évaluer si une politique publique est équitable d'un point de vue intergénérationnel. Pour combler cette carence, le gouvernement des Pays-Bas élabore actuellement un « test de génération » (Encadré 4.6).
Encadré 4.6. Élaboration d’un « test de génération » aux Pays-Bas
Sur la recommandation du Conseil économique et social (SER) des Pays-Bas, le Conseil des Ministres des Pays-Bas élabore actuellement un « test de génération » pour le processus législatif et la préparation d'accords politiques et sociaux. L'introduction du test de génération répond à l'ambition de mieux comprendre les effets des politiques publiques sur les jeunes et de prendre en compte de manière plus systématique leurs intérêts dans la conception des politiques.
Le test de génération cherche à produire des données probantes sur l'impact attendu des propositions de politiques et de réglementation publiques concernant toutes les générations et à faire participer les jeunes au processus. Dans le processus d'élaboration, le Conseil des Ministres collabore avec différents groupes de jeunes, comme la plate-forme jeunesse du SER (JongerenPlatform) et le Conseil national néerlandais de la jeunesse, ainsi qu'avec des organismes de planification, le Conseil d'État et le SER.
Le cadre des évaluations d’impact sur la durabilité de la Suisse présente un autre exemple novateur. Il s'appuie sur trois dimensions (à savoir économique, sociale et environnementale) pour promouvoir la solidarité tant avec les générations futures (solidarité intergénérationnelle) qu'au sein de la génération actuelle (solidarité intragénérationnelle). Le cadre est appliqué au moyen de 15 critères de durabilité, dont trois définissent la durabilité à travers le prisme de l'équité intergénérationnelle. Il considère, par exemple, que les fonds publics doivent être gérés de manière à ne pas nuire aux générations futures. En outre, il prévoit que l'impact des catastrophes environnementales devrait être réduit et les risques d'accidents acceptés à condition seulement que les générations futures n’en subissent aucun dommage durable dans le pire des cas (OCDE, 2012[70]).
Les évaluations de l'impact sur la durabilité sont de nature à éclairer la prise de décisions et la planification stratégique en tenant compte des effets transversaux, intangibles, ainsi que des effets à court et à long terme. Ces évaluations peuvent aussi favoriser la participation multipartite en déterminant les défis futurs et leurs impacts et intégrer des considérations d'équité intergénérationnelle dans les politiques, les programmes et les stratégies sectorielles (OCDE, 2020[71]). Au Royaume-Uni, les évaluations de l'impact sur l'égalité tiennent compte des effets des politiques publiques sur les personnes, du point de vue du handicap, du sexe, de l'égalité raciale et des domaines plus larges de l'égalité, y compris l'âge (Equality and Human Rights Commission, 2009[72]).
Les fonds souverains, le cycle budgétaire, la politique fiscale et la passation de marchés publics
L’attribution des ressources publiques constitue pour les autorités un autre puissant outil d’investissement dans la justice intergénérationnelle. Les fonds souverains (et les fonds de pension et de « justice climatique »), le cycle budgétaire, la politique fiscale et les pratiques de passation de marchés publics jouent un rôle essentiel à cet égard. Par exemple, le Fonds souverain de la Finlande et le Fonds de pension de la Nouvelle-Zélande constituent un fonds d’épargne pour les besoins et les générations futurs. Le Fonds de pension mondial de l’État norvégien (Statens pensjonsfond Utland) gère les recettes provenant des ressources pétrolières et gazières du pays au profit des générations actuelles et futures.
L’adoption d’une perspective de justice intergénérationnelle dans le cycle budgétaire peut orienter les plans de développement, les stratégies sectorielles, les politiques et les programmes publics d'un pays. Par exemple, le « budget du bien-être » en Nouvelle-Zélande (voir 3.1), qui a été introduit en 2019, met en lumière les inégalités horizontales, les effets distributifs des allocations budgétaires entre les différentes classes d'âge et les réelles concessions auxquelles font face les responsables publics (Government of New Zealand, 2019[73]). Le Conseil slovaque pour la responsabilité budgétaire envisage l'équité intergénérationnelle en rapport avec la viabilité à long terme des finances publiques (OCDE, 2020[74]). Le Conseil quantifie pour chaque classe d'âge ses contributions nettes aux financements publics et les bénéfices nets qu’elle en retire. En 2019, la Commission européenne a publié un document de travail, qui tente d’intégrer des considérations de justice intergénérationnelle dans l'analyse de la viabilité budgétaire, entre autres en mesurant le montant des passifs publics intertemporels qui sont des créances non financées sur les budgets publics futurs (Arévalo et al., 2019[75]). En Australie, les prévisions budgétaires intergénérationnelles sont entreprises dans le contexte de la publication des projections budgétaires des dépenses et des coûts (Australian Government, 2015[76]).
Comme le souligne le chapitre 3, les marchés publics représentent 12 % du PIB dans les pays de l'OCDE, or, il s'agit là d’un autre outil puissant à la disposition des administrations publiques pour répondre de manière stratégique aux besoins des citoyens, y compris des jeunes (OCDE, 2020[77]). Le recours stratégique aux marchés publics pour atteindre des résultats sociaux et environnementaux est de plus en plus reconnu et appliqué (« marchés publics durables », « marchés publics verts »), s’accompagnant de liens plus ou moins explicites à la défense de l’équité intergénérationnelle (Stoffel et al., 2019[78]). Les projets d'infrastructure à grande échelle méritent une mention particulière, car une mauvaise gestion et la corruption peuvent créer une charge excessive pour les contribuables jeunes et futurs. Alors que le montant des besoins d'investissement dans le monde s’élèverait à 71 000 milliards USD, soit 3,5 % du PIB annuel entre 2007 et 2030, les investissements dans les infrastructures dans des secteurs à fort impact tels que le bâtiment, les véhicules et les produits consommateurs d'énergie, offrent également une occasion unique de réduire les émissions de gaz à effet de serre et de créer un monde plus sain et plus durable (OCDE, 2020[79]).
Dans le cadre des efforts mondiaux de lutte contre le changement climatique, l'Irlande a lancé le Fonds de la justice climatique pour les jeunes en mars 2020. En 2020, le Fonds mettra à disposition 500 000 euros pour soutenir des actions et des innovations dirigées par des jeunes dans le domaine de la justice climatique au niveau communautaire, régional et national. Les projets sont admissibles dès lors qu'ils sensibilisent les jeunes à la justice climatique et leur permettent d'influer sur le changement à différents niveaux d'administration (Department of Children and Youth Affairs in Ireland, 2020[80]).
Les cadres de contrôle et de performance
La mesure systématique des progrès accomplis dans la lutte contre les fractures intergénérationnelles est essentielle pour éviter que les sociétés et les économies ne supportent à long terme les coûts économiques, sociaux et environnementaux de l'inaction. Les systèmes de mesure de la performance doivent être étayés par des indicateurs qui relèvent les écarts générationnels et leurs conséquences sur le bien-être actuel et futur.
À la demande du cabinet néerlandais, l’organisme des statistiques des Pays-Bas publie une fois par an son « contrôleur de la durabilité », à l’occasion de la « Journée de la Redevabilité ». Ce contrôleur de la durabilité évalue le bien-être « immédiat » (c’est-à-dire la qualité de vie dans le présent), le bien-être « plus tard » (c’est-à-dire les ressources disponibles pour la prochaine génération) et « ailleurs » (c’est-à-dire pour placer les résultats du bien-être pour les Pays-Bas dans le contexte d’une évolution globale plus large). La Chambre des représentants discute de ses constatations au cours des débats annuels sur la redevabilité et le Cabinet des Ministres néerlandais présente une réponse officielle à ses principales conclusions (Encadré 4.7).
Encadré 4.7. Le suivi des objectifs de bien-être et de développement durable aux Pays-Bas
Le contrôleur de la durabilité a été publié pour la deuxième fois en 2019 pour couvrir les ODD. Il fait la distinction entre le bien-être actuel en fonction de 29 indicateurs, répartis en huit thèmes (PIB, bien-être, bien-être matériel, santé, temps de travail et de loisirs, logement, société, sécurité et environnement) et le bien-être pour les générations futures. Pour mesurer le potentiel de bien-être futur, il recense 20 tendances en matière de bien-être, fondées sur l'évolution des stocks du capital économique, social, humain et environnemental, semblables au cadre du bien-être de l'OCDE (voir visuel).
Le contrôleur compare les résultats des Pays-Bas à la performance moyenne des pays de l'UE. En outre, il montre l'impact du niveau de bien-être aux Pays-Bas sur le reste du monde, sur la base de 12 indicateurs dans les domaines « commerce et aide », « environnement et ressources » et PIB.
Source : (Statistics Netherlands, 2019[81]).
La diversité d'âge dans la vie publique et la prise de décisions
Selon les prévisions, à mesure que les sociétés vieilliront, la part des jeunes dans la société est vouée à diminuer, réduisant ainsi encore plus le poids politique des jeunes dans l'électorat, dans les institutions publiques et dans l’élaboration des politiques publiques. Si elles ne sont pas maîtrisées, ces évolutions pourraient à leur tour renforcer le désenchantement des jeunes à l’égard des institutions publiques de leur pays.
Le chapitre 3 a évoqué les obstacles juridiques, institutionnels et autres auxquels se heurtent les jeunes pour participer à la vie publique et politique. Une population vieillissante pourrait aggraver certaines de ces difficultés. Lorsqu’une société vieillit et que les taux de participation aux élections restent stables, l’âge médian des électeurs augmente forcément. Par exemple, l'âge médian des électeurs au Royaume-Uni devrait passer de 49 ans en 2010 à 54 ans d’ici à 2051 (Berry, 2014[82]). Une population plus âgée d'électeurs éligibles et des taux de participation aux élections supérieurs à la moyenne parmi les personnes plus âgées par rapport aux plus jeunes font craindre une possible domination des intérêts des personnes âgées dans les programmes des partis politiques et le discours politique (Vanhuysse et Goerres, 2012[4]). À cela s’ajoute le risque d'une partialité des dépenses par les administrations qui favorise les personnes âgées et la marginalisation croissante des jeunes dans le processus démocratique (OCDE, 2018[13] ; Vanhuysse, 2013[2]). Cela suppose que proportionnellement, une plus forte représentation des personnes âgées aux urnes incitera les dirigeants politiques à agir en leur faveur, potentiellement au détriment des intérêts des jeunes générations.
Or, jeunes ou âgés, les électeurs n’ont pas forcément des opinions et des intérêts divergents sur l’avenir. Les générations sont liées entre elles par des liens familiaux, des expériences conjointes et partagent souvent des normes, des valeurs et des intérêts similaires. Par exemple, alors que des adolescents et des jeunes adultes ont lancé le mouvement « Les vendredis pour l’avenir », l’initiative « Les aînés pour l’avenir » mobilise les personnes âgées exprimant les mêmes préoccupations de préservation de l’environnement pour les générations futures. Les études existantes suggèrent que le stade de la vie et l'identité générationnelle influent l’un comme l'autre sur le comportement politique et qu'une simple comparaison entre les jeunes électeurs et les plus âgés ne suffit pas (Berry, 2014[82] ; Hollanders et Koster, 2010[83] ; Goerres et Tepe, 2010[84]). Bien que ces constatations assouvissent quelque peu les craintes que les intérêts des jeunes électeurs soient supplantés par ceux d’électeurs plus âgés, la faible participation des jeunes aux urnes présente un risque en soi, car elle est de nature à ébranler la légitimité de la démocratie représentative et de ses institutions au fil du temps.
Les enfants, les adolescents et les jeunes adultes sont parfois considérés comme des « substituts » pour les intérêts des générations futures. Pour surmonter la difficulté inhérente des systèmes qui tendent à privilégier les générations actuelles, la municipalité de Yahaba au Japon s’est livrée à une expérience intéressante. Lors des débats au sein de la municipalité sur sa vision pour 2060, des groupes imaginaires d’une « génération future » ont été créés en tant que parties prenantes pour négocier avec des groupes de l’actuelle génération dans une série d’ateliers sur les politiques publiques de la municipalité à l’horizon de 2060. L’expérience s’est conclue par l’adoption de plus de la moitié des mesures proposées à l’origine par les groupes imaginaires de la « génération future », signe que les préférences décisionnelles s’étaient décalées ne serait-ce que d'un cran vers les générations futures (Hara et al., 2019[85]).
Le chapitre 3 a également fait ressortir la persistance du « déficit de représentation » des jeunes dans les institutions et les postes de décision de l’État. Si l'âge compte dans l'établissement des priorités et la prise de décisions politiques, on peut s'attendre à ce que les décideurs plus jeunes consacrent une plus grande part des ressources publiques aux domaines qui leur profitent directement ou indirectement, comme celui de l'éducation. Il est important de garder à l’esprit que cette hypothèse est quelque peu simplificatrice, car il est difficile d’isoler le facteur « âge » et il est possible que les décideurs plus âgés soient animés par des motivations similaires à celles des jeunes qui visent à laisser derrière eux un monde où leurs enfants et petits-enfants jouiront des mêmes, voire de meilleures, chances que celles qu’ils ont connues. En gardant ces réserves à l'esprit, les prochaines sections présentent les résultats d'une analyse de corrélation visant à établir une possible relation entre, d’une part, la composition par âge des parlements et conseils des ministres des pays et, d'autre part, les dépenses publiques dans les pays de l'OCDE.
L’âge des membres du cabinet et les dépenses publiques
L'hypothèse selon laquelle des décideurs plus jeunes ont tendance à allouer une plus grande part du budget public à des domaines de l’action publique liés à la jeunesse et à accumuler moins de dettes a été mise à l’épreuve selon deux dimensions et les indicateurs suivants :
1. les dépenses relatives dans les retraites par rapport à celles dans l'éducation : on s'attend à une relation négative (« plus la part des jeunes décideurs est élevée, moins les dépenses de retraites sont élevées par rapport à celles pour l'éducation »)
2. la dette publique par habitant de moins de 20 ans : on s'attend à une relation négative (« plus la part des jeunes décideurs est élevée, plus la dette publique par habitant des moins de 20 ans est faible »)
Pour chaque dimension, l'hypothèse a été testée en fonction de la part des députés de moins de 40 ans et de l'âge moyen des membres du cabinet, tout en tenant compte de la proportion des personnes âgées de 65 ans et plus20. Les variables indépendantes (part des jeunes députés, âge moyen des membres du cabinet) et les variables dépendantes (c’est-à-dire les dépenses relatives en matière de retraite/d'éducation, la dette publique) présentent les unes comme les autres des données « instantanées », qui sont donc dénuées de dynamique intertemporelle.21
L'analyse statistique ne constate pas de relation significative entre la proportion de jeunes députés et les dépenses publiques relatives dans le domaine des pensions ou de l'éducation22. Il existe une relation imprécise, en ce sens que les pays où l’on trouve une plus forte représentation de députés de moins de 40 ans tendent à avoir une dette publique moins élevée par habitant de moins de 20 ans.23 Aucune de ces constatations n'est statistiquement significative En revanche, l'analyse met à jour des schémas de covariation qui donnent à réfléchir entre l'âge moyen des membres du cabinet et les dépenses publiques dans les pays de l'OCDE.
L’âge des membres du cabinet et la répartition des ressources publiques
Conformément à l'hypothèse, le Graphique 4.5 confirme que les pays où l'âge moyen des membres du cabinet est plus élevé ont tendance à dépenser plus pour les retraites par rapport à l'éducation. Cette relation reste positive lorsque la proportion de personnes âgées (65 ans +) est introduite comme deuxième variable indépendante. Les résultats montrent aussi que les sociétés plus âgées ont tendance à dépenser plus en retraites que dans des investissements dans l'éducation que les sociétés plus jeunes. Autrement dit, un âge moyen plus élevé des membres du cabinet et une démographie plus âgée dans la société ont tous deux tendance à être associés à la répartition d'une part plus importante des ressources publiques aux retraites par rapport à l'éducation.
Les constats suggèrent que différents facteurs sont à l’œuvre au niveau des pays. Par exemple, au Mexique, au Chili et en Israël, la société est relativement jeune, mais les membres du cabinet sont plus âgés que la moyenne de l'OCDE, ce qui ne les empêche pas de continuer à présenter une répartition plus équilibrée des dépenses publiques entre les générations que la plupart des autres pays. En Italie et en Grèce, où la démographie est plus âgée et les membres du cabinet sont eux aussi plus âgés, les dépenses sont nettement plus élevées pour les retraites que pour l'éducation. La Finlande, quant à elle, compte l'une des sociétés les plus âgées, alors que les membres de son cabinet figurent parmi les plus jeunes de l'OCDE, et on y constate des dépenses relativement équilibrées entre les retraites et l'éducation.
Graphique 4.5. Âge des membres du cabinet et dépenses relatives pour les retraites et l’éducation, 2015/18
Note : Coefficient de corrélation à deux variables : 0,28 ; valeur p : 0,10. Lorsqu'on tient compte de la part des personnes âgées dans la population dans une régression à trois variables, le coefficient pour l'âge moyen des membres du cabinet est de 0,0006 ; valeur p : 0,11.
Source : Calculs de l'OCDE fondés sur le rapport OCDE (2018), Impliquer et autonomiser les jeunes dans les pays OCDE, Éditions OCDE : Paris ; Les pensions dans les pays de l'OCDE (base de données) ; OCDE (2020), Dépenses publiques d’éducation (indicateur). doi : 10.1787/f99b45d0-fr ; Démographie et population de l'OCDE (base de données).
Ces résultats suggèrent que, bien que la composition démographique de la société et l'âge moyen des membres du cabinet puissent avoir un impact sur les priorités en matière de dépenses publiques, ce ne sont pas les seuls facteurs en jeu. Les choix de politique publique jouent un grand rôle et sous-tendent l'importance de l'engagement politique à lutter contre les déséquilibres liés à l'âge.
L’âge des membres du cabinet et la charge fiscale
Comme mentionné, ci-dessus, il peut y avoir de bonnes raisons à ce qu'une administration contracte des dettes publiques. Par exemple, des plans de relance budgétaire sont susceptible d’aider les pays à faire face à un ralentissement économique, comme celui résultant de la crise de COVID-19, et stimuler les investissements dans des actifs présentant des taux de rendement élevés et des avantages sociaux, comme l’amélioration de l’accès à l'éducation et aux soins de santé ou la mise en place d'infrastructures stratégiques.
Graphique 4.6. Âge des membres du cabinet et dette publique par citoyen de moins de 20 ans, 2018
Note : Coefficient de corrélation à deux variables : 0,47 ; valeur p : 0,04. Lorsqu'on tient compte de la part des personnes âgées dans la population dans une régression à trois variables, le coefficient pour l'âge moyen des membres du cabinet est de 9672.749 ; valeur p : 0,03.
Source : Calculs de l'OCDE fondés sur les éléments suivants : OCDE (2018), Impliquer et autonomiser les jeunes dans les pays OCDE, Éditions OCDE : Paris ; Panorama des comptes nationaux de l’OCDE (base de données) ; Données rétrospectives sur la population (base de données de l’OCDE) ; et Démographie et population de l'OCDE (base de données).
Les résultats de l'exercice de corrélation suggèrent que dans les pays où l'âge moyen des membres du cabinet est plus élevé, la dette publique totale pour les moins de 20 ans tend à être plus élevée. Cette relation est d'autant plus marquée quand on tient compte de la proportion de personnes âgées (65 ans +) dans une régression à trois variables. On retrouve cette relation dans des pays présentant des démographies très variables, comme la Slovénie, à l’extrémité la plus jeune, et le Portugal et la Grèce, à l’extrémité la plus âgée. Chaque année d'âge moyen du cabinet est associée à une augmentation de la dette publique prévue pour les jeunes d'environ 10 000 USD. Une exception notable est le Chili où la dette publique totale par personne de moins de 20 ans est faible par rapport à l'âge moyen des membres du cabinet.
L'importance statistique des constatations de cette section suggère que les autorités publiques devraient envisager de promouvoir la diversité d'âge et l'inclusivité dans différentes formes de participation et de représentation dans les institutions publiques, y compris parmi les postes de haute fonction du gouvernement et de l'administration publique. Malgré des carences importantes dans la pratique, il est largement reconnu que l'équilibre et la diversité entre les sexes aux postes de la haute fonction publique sont essentiels pour intégrer des perspectives variées dans l’action publique (OCDE, 2019[86]).
En revanche, la perception des jeunes et des personnes âgées (âgisme) à des postes de haute direction continue d'être dominée par des stéréotypes plutôt que par une appréciation des divers points de vue et expériences que peuvent apporter les différentes classes d'âge. Relever les défis de la justice intergénérationnelle demeure donc une tâche importante pour les responsables publics de tous âges dans les années à venir.
Recommandations
Ce chapitre a démontré à l'aide de données probantes que la promesse implicite selon laquelle chaque nouvelle génération se portera mieux que la précédente repose sur des bases de plus en plus incertaines. Faisant observer que la notion de justice intergénérationnelle sous-tend nombre des débats politiques controversés, et que la démographie ne constitue pas une fatalité, ce chapitre a recensé les efforts entrepris par les pays membres de l’OCDE pour intégrer des considérations de justice intergénérationnelle dans l’élaboration des politiques publiques et la gouvernance. Il constate que, malgré des pratiques novatrices notables de renforcement des capacités institutionnelles et d'application de nouveaux outils de gouvernance pour anticiper l'impact distributif des politiques publiques et de la budgétisation entre les différentes classes d'âge, des risques systémiques persistent.
Plus particulièrement, les États doivent répondre au manque de structures et d’incitations pour encourager la réflexion et la planification à long terme au sein des institutions publiques et de leurs processus. Une telle démarche implique une évaluation équitable de la panoplie complète des avantages et des coûts pertinents des décisions actuelles qui se répercutent sur les générations existantes et celles qui ne sont pas encore nées. Elle requiert aussi de la part des décideurs d’appliquer dans une stratégie cohérente l’arsenal complet des initiatives, des institutions et des outils disponibles pour remédier aux déséquilibres entre les générations. Une collecte plus systématique de données ventilées par âge, le recours à la prospective stratégique et la création d'institutions de contrôle dotées des ressources nécessaires, ainsi que la promotion de la diversité d'âge dans la prise de décisions, sont quelques-unes des voies à suivre pour une approche plus robuste dans l'ensemble de l'administration.
Pour favoriser la justice intergénérationnelle dans le contexte de sociétés vieillissantes, les pouvoirs publics devraient envisager les mesures suivantes :
1. Faire montre d’un engagement politique fort en vue de lutter contre les inégalités tant entre les classes d’âge qu’au sein de chacune d’elles, et de relever les défis intergénérationnels.
2. Intégrer des considérations de justice intergénérationnelle dans les lois, les politiques, les stratégies et les programmes publics et promouvoir la coordination dans l’ensemble de l’administration afin d'assurer la cohérence de l’action publique.
3. Créer des mécanismes ou institutions de contrôle, ou renforcer ceux qui existent déjà, pour assurer le suivi des engagements en faveur de la justice intergénérationnelle en veillant à ce que ces mécanismes ou institutions disposent des moyens adéquats et soient indépendants sur les plans juridique, financier et politique.
4. Veiller à ce que les responsables publics connaissent et disposent des compétences et des outils de gestion publique appropriés pour promouvoir la justice intergénérationnelle dans l’élaboration des politiques publiques, les dépenses publiques et la prise de décisions.
5. Promouvoir la diversité sur le plan de l’âge dans la vie publique et la prise de décisions.
Références
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Notes
← 1. En 2019, l’expression « OK Boomer » s’est propagée sur les réseaux sociaux et a servi de slogan pour décrire les relations de plus en plus tendues entre jeunes et personnes âgées (BBC News, 7 November 2019[92]).
← 2. OCDE (2020), Population d’âge actif (indicateur). doi : 10.1787/d339918b-en (consulté le 22 juillet 2020).
← 3. OCDE (2020), Dépenses de retraite (indicateur). doi : 10.1787/a041f4ef-en (consulté le 22 juillet 2020) ; OCDE (2020), Dépenses publiques d’éducation (indicateur). doi : 10.1787/f99b45d0-en (consulté le 22 juillet 2020).
← 4. Le GSG réunit des ministres, des sherpas et hauts responsables du G7/G20 pour discuter des grandes tendances mondiales et du soutien que l'OCDE peut apporter aux pays pour faire face aux défis et opportunités futurs.
← 5. Nations Unies, Département des affaires économiques et sociales, Division de la Population (2019). Perspectives de la population mondiale 2019, données personnalisées obtenues sur le site Web.
← 6. Calculs d'après (OCDE, 2020[96]). Les données comprennent tous les pays de l'OCDE, à l'exception de la Lettonie (aucune donnée disponible pour 1990). Calculs d'après les données de 2018, à l'exception du Japon (2017).
← 7. L'espérance de vie à l'âge de 65 ans est le nombre moyen d'années qu'une personne de cet âge peut espérer vivre, en supposant que les niveaux de mortalité par âge restent constants. Calculs d'après (OCDE, 2020[95]). Les données comprennent tous les pays de l'OCDE, à l'exception de la Lettonie (aucune donnée disponible pour 1990) et de la Colombie (aucune donnée disponible). Calculs d'après les données de 2017, à l'exception du Chili (2016).
← 8. En supposant l’absence de migration nette et une mortalité inchangée, un taux de fécondité total de 2,1 enfants par femme garantit une population globalement stable. Calculs d'après (OCDE, 2020[94]) avec des données pour 1990 et 2017.
← 9. OCDE (2020), Population jeune (indicateur). doi : 10.1787/3d774f19-en (consulté le 24 juillet 2020).
← 10. Le Glossaire des termes statistiques de l'OCDE définit l'équité intergénérationnelle comme « la question du développement durable qui se réfère, dans le contexte environnemental, à l'équité dans la répartition intertemporelle des dotations de ressources naturelles ou des droits à leur exploitation. » (OECD Glossary of Statistical Terms, s.d.[93]). Pour une discussion sur le changement climatique en tant que problématique intergénérationnelle et ses implications sur l'équité entre les communautés d’aujourd’hui et de demain, voir (Weiss, 2008[87])
← 11. La Déclaration des Nations Unies sur l'environnement et le développement, adoptée lors du Sommet de la Terre à Rio de Janeiro en 1992, a réaffirmé que « le droit au développement doit être réalisé de façon à satisfaire équitablement les besoins relatifs au développement et à l'environnement des générations présentes et futures » (UN General Assembly, 12 August 1992[91]). Un rapport de 2013 du Secrétaire général des Nations Unies a marqué une autre étape décisive, faisant valoir que la cohésion sociale entre les générations est une pierre angulaire pour la réalisation du développement durable (United Nations, 2013[5]).
← 12. Pour une introduction aux grands concepts du débat sur la justice intergénérationnelle, voir (Thompson, 2010[7]) sur les remises, les choses de valeur et la justice mondiale, (Vanhuysse, 2013[2]) sur la façon de tenir compte des intérêts des générations futures, des progrès technologiques futurs et des chocs exogènes inattendus futurs, et (Gosseries et Meyer, 2009[8]) (Meyer, 2015[6]) sur les principes philosophiques qui sous-tendent le concept.
← 13. L'indice sur l'équité intergénérationnelle, établi par l’Intergenerational Foundation (organisme de bienfaisance britannique), mesure à quel point les jeunes d'aujourd'hui sont désavantagés par rapport au reste de la société et à quel degré les générations futures seront pénalisées par notre mode de vie actuel ou par l’action des autorités. En revanche, l’indice sur la fracture générationnelle s’intéresse à la « fracture générationnelle » et évalue l’ampleur du retard subi par les jeunes dans leur accession à la pleine autonomie pour vivre une vie ordinaire (c’est-à-dire l’achat d’une maison, l’emprunt d’argent, des études supérieures, un emploi adapté) par rapport à leurs aînés (Monti, 2017[11]).
← 14. Au moment de la rédaction du rapport, la candidature du Costa Rica était en cours de discussion dans le cadre du processus d’adhésion à l’OCDE. Le Costa Rica n’est ainsi pas comptabilisé comme pays membre dans la présentation des résultats de l’enquête de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse exposée dans ce rapport. Le Costa Rica est officiellement devenu le 38ème Membre de l’OCDE le 25 mai 2021.
← 15. Calculs de l'OCDE basés sur Les comptes nationaux de l'OCDE en un coup d'œil (base de données) et sur Démographie et population de l'OCDE (base de données).
← 16. En 2019, les parents de la commune de Neath Port Talbot au pays de Galles ont contesté la fermeture d'une école au motif qu'elle était contraire à l'objectif de bien-être de créer des « collectivités attrayantes, viables, sûres et bien connectées » (R (B) / Neath Port Talbot CBC). Toutefois, la Haute Cour a rejeté l'affaire, en faisant valoir que la loi ne pouvait pas déclencher un contrôle judiciaire dans la mesure où elle prescrit une « obligation de haut niveau de caractère délibérément vague, général et ambitieux, qui s’applique à un groupe plutôt qu’à des individus. » (Martin, 15 May 2019[89])
← 17. Les responsabilités des générations présentes à l'égard des générations futures sont également reconnues dans d'autres instruments des Nations Unies, tels que la Convention pour la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel (1972), la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques et la Convention sur la diversité biologique (1992), la Déclaration de Rio sur l'environnement et le développement (1992), la Déclaration et Programme d'action de Vienne (1993) et les résolutions de l'Assemblée générale des Nations Unies relatives à la protection du climat mondial pour les générations présentes et futures adoptées depuis 1990.
← 18. Coefficient de corrélation à deux variables : 0,44 (valeur p : 0,03). Quand on tient compte de la part des personnes âgées, une progression de 0,1 point de la qualité de la stratégie nationale en matière de jeunesse est associée à un recul de l'empreinte écologique de 0,8 point (valeur p : 0,02).
← 19. Pour deux points de vue largement opposés sur ce sujet, voir (Bristow, 2019[90]) et (Sternberg, 2019[88]), entre autres.
← 20. Conformément à la définition de l'Union interparlementaire, sont considérés « jeunes » députés ceux de 40 ans ou moins. Quant aux membres du cabinet, l'évaluation repose sur l'âge moyen des ministres dans les pays de l'OCDE en date de février 2018 (OCDE, 2018[13]).
← 21. Les données « instantanées » mesurent les résultats en matière d'action publique et les efforts/la situation d’aujourd’hui. D'autres études pourraient étayer les constatations présentées dans ce chapitre en intégrant des points passés et futurs dans le temps. Des recherches futures pourraient également explorer la relation dans d'autres domaines, comme le budget alloué à l'instance publique chargée des affaires de la jeunesse, les dépenses financées par les pouvoirs publics en recherche et développement sous forme de pourcentage du produit intérieur brut (PIB), etc.
← 22. Le coefficient de corrélation est de -0,03 (=0,85).
← 23. L'analyse produit une légère relation négative à deux variables entre la représentation de députés jeunes plus élevée et la dette publique par habitant de moins de 20 ans. R = -0,21 (p = 0,38). Dans une régression à trois variables où la proportion de personnes âgées constitue la deuxième variable indépendante, la relation reste négative, mais la valeur p est de 0,29, signe d'une relation imprécise.