Ce chapitre donne un aperçu de l’évolution des politiques de financement des PME dans les pays couverts par le Tableau de bord au cours de la dernière décennie, en mettant l’accent sur la période qui a immédiatement suivi la crise (2008-11), les premières années de la reprise (à partir de 2012) et les tendances les plus récentes qui se font jour. Il recense également les transformations survenues dans le paysage réglementaire du financement des PME. Il se fonde largement sur les informations tirées des différentes éditions du Tableau de bord depuis son lancement, ainsi que sur d’autres travaux consacrés à l’accès des PME aux financements menés pour le Groupe de travail de l’OCDE sur les petites et moyennes entreprises (PME) et l’entrepreneuriat.
Le financement des PME et des entrepreneurs 2020 (version abrégée)
2. Évolutions des politiques de financement des PME dix ans après la crise économique et financière mondiale
Abstract
Présentation générale
Dans le sillage de la crise économique et financière mondiale de 2008, nombreux ont été les pays à engager une action résolue pour atténuer l’impact de la récession sur de nombreux segments de l’écosystème des PME. Ces mesures se sont accompagnées de réformes financières destinées à renforcer la résilience des banques, telles que le cadre Bâle III qui a instauré de nouvelles exigences minimales de fonds propres et conçu de nouvelles règles en matière de gestion des liquidités. La crise a eu des effets immédiats et marqués : les faillites dans les pays couverts par le Tableau de bord ont fortement augmenté d’une année sur l’autre depuis 2007, atteignant une croissance médiane maximale de 22.14 % en 2009. Ce n’est qu’en 2012 que la croissance médiane des faillites a commencé à fléchir de nouveau.
Les petites entreprises ont été particulièrement affectées par la récession, puisque la part des PME dans le total des flux de prêts aux entreprises a chuté à 19.7 % en 2009, contre 25.6 % en 2007 (valeur médiane). Au Portugal, par exemple, les nouveaux prêts en 2012, corrigés de l’inflation, représentaient à peine 42 % des volumes de 2007. Aux États‑Unis, l’indice des prêts aux petites entreprises (SBLI, Small Business Lending Index), qui mesure le volume des nouveaux prêts normalisés sur l’année de référence de 2005, est passé de 118.7 en 2007 à 73.7 en 2009. Cette même année, les prêts improductifs ont atteint leur niveau maximum aux États‑Unis, à la fois pour les prêts aux PME et à l’ensemble des entreprises.
Les investissements de capital‑risque ont eux aussi beaucoup baissé après la crise, puisqu’ils ont atteint leur niveau le plus faible en 2011, à 0.025 % du PIB (valeur médiane), contre 0.043 % du PIB en 2007 parmi les pays couverts (OCDE, 2019[1]).
La reprise s’est faite à un rythme lent dans de nombreuses économies avancées. La plupart des pays à haut revenu n’ont toujours pas renoué avec les niveaux de production d’avant la crise et, en moyenne, l’investissement ne représente que 75 % des volumes d’avant la crise (Chen, Mrkaic et Nabar, 2019[2]).
Ces évolutions ont conduit les gouvernements nationaux à agir avec détermination dans de nombreux domaines, notamment pour faciliter l’accès des PME aux financements, qui demeure une priorité de l’action publique afin de stimuler la croissance économique et le bien‑être.
Face à la crise, les pouvoirs publics ont redoublé d’efforts. Entre 2009 et 2012, de nombreux pays ont mis en place ou étoffé des mécanismes de prêt direct ou de garantie, ainsi que des dispositifs de médiation du crédit et d’autres mesures visant à faciliter l’accès des PME au crédit, en réponse à la contraction drastique des activités de prêt du secteur financier privé.
Même si ces mesures sont restées en place pendant plusieurs années, l’orientation globale des politiques a changé à mesure que la reprise s’affermissait. En général, les instruments de capitaux propres ont attiré davantage l’attention à mesure que la crise s’éloignait, et les mesures axées sur le crédit (garanties de crédit, prêts directs) étaient de plus en plus orientées sur des catégories spécifiques de la population des PME (entreprises innovantes, femmes entrepreneurs, start-ups, etc.). Cela traduit un changement de cap, les problèmes structurels chroniques d’accès des PME à la finance prenant le pas sur les questions cycliques.
Les évolutions des politiques publiques sont de plus en plus façonnées par des grandes tendances telles que la mondialisation, la transformation numérique et le vieillissement de la population. La transformation numérique offre en particulier de nouvelles opportunités, mais s’accompagne aussi de défis, tant pour les responsables de la politique publique que pour les PME en quête de financements. La fintech, qui désigne l’innovation facilitée par la technologie dans les services financiers, joue un rôle de plus en plus important pour faciliter l’accès des PME aux financements. C’est aussi un moyen d’assurer l’inclusion financière de certains segments du monde des PME qui, traditionnellement, ne sont pas desservis ou sont mal desservis par les institutions financières et les marchés (OCDE, 2019[3]).
En utilisant des technologies telles que la vérification de l’identité numérique, la technologie des registres distribués, les données massives et les crédits boursiers, de nouveaux fournisseurs proposent un large éventail de services innovants ayant le potentiel de révolutionner les marchés du financement des PME. Les services bancaires en ligne, les paiements mobiles (internationaux) et l’utilisation de données alternatives pour l’évaluation du risque de crédit peuvent réduire sensiblement les asymétries d’information et les coûts des transactions, contribuant à lever les obstacles structurels auxquels les PME se heurtent pour obtenir des financements. Selon toute vraisemblance, la fintech occupera une place plus importante dans la gamme des options de financement des PME au cours des années à venir.
De façon générale, les acteurs historiques du secteur financier adoptent les techniques et les instruments introduits par la fintech, on assiste à l’émergence de modèles mixtes et des « géants des technologies » (tels que Amazon ou Alibaba) s’implantent dans la sphère des services financiers (OCDE, 2019[3]).
Le Tableau de bord cartographie les évolutions qui influent sur le financement des PME depuis 2007, l’année de référence avant la crise. Les séries chronologiques et le recueil annuel des grandes tendances de l’action publique offrent un repère pour l’analyse des réponses des pouvoirs publics et de leurs effets. Plus de dix ans après la crise financière, le moment est venu de dresser un bilan des politiques en matière de financement des PME. Le tableau 2.1 résume les grandes tendances dans le domaine du financement des PME qui sont analysées dans le présent chapitre et décrit les évolutions intervenues concernant les types de mesures déployées à l’appui du financement par recours à l’emprunt et aux capitaux propres, les bénéficiaires ciblés et les mesures et approches réglementaires pertinentes.
Tableau 2.1. Aperçu de l’évolution des politiques de financement des PME
Ce chapitre s’intéresse aux grandes transformations qui se sont produites dans le domaine du financement des PME depuis la crise financière, ainsi qu’aux principales réponses apportées par les pouvoirs publics. Dans un premier temps, il analyse les principaux instruments contracycliques utilisés juste après la crise, tels que les garanties d’emprunt et le prêt direct. Il examine ensuite les approches qui ont eu la préférence des pouvoirs publics au cours des premières années de la reprise et qui ont été conservées dans l’arsenal des mesures mises en œuvre dans la plupart des juridictions par la suite. Les initiatives relatives au financement par apport de fonds propres et par nantissement d’actifs, la transformation numérique des services financiers, la réduction des délais de paiement et le renforcement de la culture financière des entrepreneurs et des chefs d’entreprise sont analysés, à partir d’études de cas tirées des pays couverts par le Tableau de bord de l’OCDE et de l’exercice entrepris en vue d’élaborer des approches efficaces pour l’application des Principes de haut niveau du G20 et de l’OCDE relatifs au financement des PME (Koreen, Laboul et Smaini, 2018[4]).
Ce tour d’horizon de l’évolution des politiques publiques est particulièrement utile à l’heure où les PME du monde entier se trouvent une fois encore confrontées à des difficultés de financement grandissantes dans le contexte de la pandémie de coronavirus de 2020. En dépit des différences importantes observées entre la crise financière de 2008 et celle provoquée par la pandémie mondiale, le bilan que l’on peut tirer de la période comprise entre 2007 et 2012 peut s’avérer riche d’enseignements pour les décideurs soucieux d’atténuer l’impact de la crise actuelle sur les PME.
Mesures prises par les pouvoirs publics au lendemain de la crise (2008-12)
La crise financière mondiale a été l’une des plus graves jamais connue depuis la Grande Dépression. La crise bancaire sous-jacente a provoqué une crise de la dette souveraine et une récession dans de nombreux pays, poussant les États à prendre des mesures énergiques.
À la suite de l’effondrement du secteur financier en 2008, 91 économies représentant les deux tiers du PIB mondial en termes de parité de pouvoir d’achat ont vu leur production diminuer au cours de l’année suivante (Chen, Mrkaic et Nabar, 2019[2]). En 2009, le PIB s’est contracté de 0.1 % au niveau mondial, et de 3.3 % dans les économies avancées (FMI, 2019[5]). À l’échelle de la zone OCDE, les estimations font état d’une perte de production de 3.5 % en valeur médiane en 2014 (Ollivaud et al., 2015[6]). Mais la crise a aussi entraîné un « resserrement du crédit », c’est-à-dire à une raréfaction du crédit et un net durcissement des critères d’octroi, rendant plus problématique l’accès des PME au financement bancaire (OCDE, 2013[7]).
En 2008-09, le taux de rejet des demandes de prêts a augmenté de façon significative dans la plupart des pays, cependant que le taux de demande de prêts diminuait dans la majorité des cas. La part des prêts aux PME rapportée à l’ensemble des prêts octroyés aux entreprises est tombée à un niveau bien inférieur à leur contribution nationale au revenu et à l’emploi (OCDE, 2013[7]). Dans le même temps, le nombre de défaillances a augmenté, et la capacité d’autofinancement des PME s’est considérablement réduite.
Les mesures visant à stimuler le financement par l’emprunt se sont considérablement intensifiées au lendemain de la crise financière.
Dès le début de l’année 2008, les autorités ont pris des mesures pour contrer les effets de la récession (GTPMEE, 2010[8]). Elles ont notamment mis en place des dispositifs de garantie d’emprunt et des programmes de prêts directs, et renforcé les dispositifs existants. Ces instruments ont pris une importance croissante immédiatement après la crise, tant par le nombre de dispositifs existants, qu’en termes de volumes garantis pour ceux déjà en place. Les taux de couverture des garanties ont aussi augmenté. Les volumes garantis ont continué de croître à un rythme modéré après 2009, et se sont transformés dans certains cas en programmes plus ciblés après 2012.
Dans les quelques années qui ont suivi la crise, de nombreuses mesures n’étaient pas ciblées sur un secteur spécifique ou un segment d’entreprise en particulier, mais concernaient la majeure partie de la population des PME, voire l’ensemble des entreprises.
Au Royaume-Uni, par exemple, le dispositif Enterprise Finance Guarantee (EFG) créé en 2009 a remplacé le Small Firm Loan Guarantee Scheme (SFLG) qui existait depuis 1981. Le nouveau dispositif a permis d’élargir le nombre d’entreprises admissibles, et de quadrupler le plafond des prêts (pour le porter à 1 million de GBP). Le plafond de chiffre d’affaires pour les bénéficiaires est passé de 5.6 millions de GBP à 25 millions de GBP dans un premier temps, puis a été augmenté à 41 millions de GBP pour répondre à la demande des plus grandes PME qui éprouvaient des difficultés croissantes d’accès au financement. Le nombre de prêts octroyés dans le cadre de ce nouveau système a été multiplié par deux entre le premier et le deuxième trimestre de 2009, passant de 1 202 à 2 339 (BBB, 2019[9]).
Dans les pays de l’OCDE, la part des prêts garantis rapportée à l’encours total de prêts a été multipliée par trois entre le début de la crise et l’année 2010. Les garanties avaient notamment pour objectif de soutenir les prêts contracycliques aux PME viables qui rencontraient des difficultés d’accès au financement du fait de l’environnement post-crise, mais qui auraient été en mesure de se financer auprès des banques dans des circonstances normales (Cusmano, 2018[10]). Cette hausse s’inscrit dans le cadre d’une demande accrue de garanties publiques.
Plusieurs pays ont aussi augmenté le taux de couverture de leurs garanties, de 10 points de pourcentage en République tchèque par exemple (de 58 % à 68 %). BpiFrance l’a porté à 90 % (échanges écrits avec l’AECM, l’Association européenne du cautionnement mutuel).
Dans quelques cas, le taux de couverture a atteint 100 %. La Corée, par exemple, a mis en œuvre un « programme de renflouement intensif » dans le cadre de son fonds de garantie du crédit (KODIT) en 2009. Ce plan a porté le taux de couverture à 100 %, et a considérablement allégé le processus de sélection des emprunteurs (Cusmano, 2018[10]). En Espagne, les membres de la CESGAR, la confédération espagnole des sociétés de garantie, ont également décidé de porter le taux de couverture à 100 % (échanges écrits avec l’AECM, l’Association européenne du cautionnement mutuel).
Graphique 2.1. Évolution des prêts garantis et des prêts directs de l’État destinés aux PME après la crise
Source : OCDE, Le financement des PME et des entrepreneurs : Tableau de bord de l’OCDE, 2012-2019
Finnvera, l’institution publique de financement en Finlande, a été autorisée à octroyer des prêts contracycliques et des garanties entre 2008 et 2012. Les prêts étaient destinés à financer les fonds de roulement et visaient les entreprises de moins de 1 000 employés confrontées à une baisse de leur rentabilité ou de leurs liquidités en raison de la crise. Les demandes de prêts des PME ont augmenté de 12 % en 2009 ; l’encours et les garanties de prêts sont passés de 801 millions EUR en 2007 à un niveau record de 1.067 million EUR. Les autorités finlandaises estiment que le programme a joué un rôle majeur en permettant de sauvegarder des emplois dans les PME durant les années de la crise financière. Selon certaines estimations, les pertes d’emplois auraient été deux fois plus importantes en 2009 sans ces prêts. En d’autres termes, plus de 20 000 postes ont été préservés grâce aux financements des institutions publiques (OCDE, 2016[11]).
Dans certains pays européens, comme l’Allemagne, la Belgique, l’Espagne et la France, différents dispositifs de médiation du crédit ont été mis en place, et de nombreuses PME ont pu en bénéficier (Cusmano, 2018[10]). Ces dispositifs avaient vocation à être supprimés progressivement après quelques années, mais certains pays ont décidé de les maintenir et de les transformer en programmes de soutien aux PME sur le long terme (Wehinger, 2014[12]). En Allemagne, le programme a été suspendu en 2011 comme prévu. En Irlande, les autorités ont mis en place un office de surveillance du crédit (Credit Review Office) en 2010. L’Espagne et le Royaume-Uni se sont dotés de dispositifs similaires en 2011 et 2012, respectivement. Au Royaume-Uni, il s’agit d’un mécanisme indépendant d’évaluation des crédits qui supervise la procédure de recours en cas de rejet d’un prêt dans les plus grandes banques britanniques.
Le financement par apport de fonds propres a également souffert au lendemain de la crise, mais n’a pas fait l’objet d’une attention particulière de la part des pouvoirs publics au sortir de la crise.
Au lendemain de la crise, du fait du resserrement des conditions de crédit dans le secteur financier, la dépendance des PME à l’égard du financement bancaire s’est révélée de plus en plus problématique. Par ailleurs, les solutions de substitution au financement classique par emprunt, comme le capital-risque, les capitaux de croissance et le tutorat-investissement ont été encore plus durement touchées par la crise financière, pénalisant les PME innovantes à la recherche de financements.
Le graphique 2.3 illustre la forte baisse des volumes d’investissement en capitaux de croissance et en capital-risque entre 2008 et 2010 (OCDE, 2015[13]). En 2014, les volumes d’investissement en capital-risque étaient toujours inférieurs aux niveaux observés avant la crise dans la plupart des pays étudiés, souvent dans une large mesure (OCDE, 2015[13]). Le taux de croissance médian en glissement annuel témoigne clairement du caractère procyclique des instruments de capital-investissement, ce que confirment deux nets replis observés en 2009 et 2012, correspondant aux deux périodes de récession subies par la plupart des pays examinés.
Graphique 2.2. Capitaux de croissance et capital-risque, 2008-2018
Taux de croissance médian en glissement annuel (%)
Note : Les données correspondent à la variation en glissement annuel des volumes en USD courants, sauf pour le Chili, la Chine, la Colombie, l’Indonésie, la Malaisie, le Mexique, la Turquie et l’Ukraine, pour lesquels l’indicateur rend compte de la variation des volumes en monnaies locales courantes.
Source : OCDE, Panorama de l'entrepreneuriat ; Base de données de l’OCDE sur le financement de l’entrepreneuriat, et données compilées à partir des fiches pays publiées dans le Financement des PME et des entrepreneurs 2020, lorsque les informations n’étaient pas disponibles par ailleurs.
Au cours de cette période, plusieurs États ont conservé ou mis en place des mesures en faveur du financement par apport de capital, même si les politiques publiques visaient avant tout à favoriser l’accès des PME au financement par l’emprunt. La Suède, par exemple, a créé Almi Invest en 2009, un fonds public d’investissement, et la France a lancé le Fonds d’investissement stratégique en 2010. Les Pays-Bas ont renforcé leur dispositif de croissance (GFAC) qui offre aux banques, aux sociétés de capital-investissement et autres bailleurs de fonds, une garantie de 50 % sur les prêts participatifs ou mezzanine nouvellement émis. Le budget total alloué à ce dispositif a été porté de 5 à 25 millions EUR durant la crise. Le Canada, le Chili, le Danemark, la Finlande, l’Italie, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni ont aussi adopté des mesures en faveur du financement par apport de fonds propres au cours de cette période (OCDE, 2012[14]).
En Europe, les mesures nationales ont souvent bénéficié d’un soutien au niveau régional, avec des initiatives prises par la Commission européenne et la Banque européenne d’investissement (BEI). Ces actions mises en œuvre par les pouvoirs publics visaient un objectif contracyclique, mais le plus souvent, il a été constaté une diminution des capitaux disponibles pour investir dans les fonds de capital-risque1, ainsi qu’une baisse de la valeur des entreprises financées par le capital-risque en raison de la récession, ce qui a par contrecoup retenti sur les fonds de capital-risque.
Encadré 2.1. Initiatives en faveur du capital-risque : Danemark et Royaume-Uni
Le Danemark affiche des niveaux élevés d’investissement de capital-risque en pourcentage du PIB, notamment en ce qui concerne les investissements de démarrage. Les investissements en capital-risque et en capitaux de croissance ont connu une expansion considérable depuis 2016, avec une progression de 78 % en glissement annuel sur la période 2016-17, tirée avant tout par les capitaux de croissance qui ont atteint un niveau record de 267 millions DKK en 2017 (OCDE, 2019[15]). Le fonds d’investissement public danois (Vækstfonden) a financé 7 900 entreprises depuis sa création en 1992. Le montant total de ses engagements s’élève à plus de 24.9 milliards DKK. Pour assurer sa mission, Vækstfonden a recours à différents instruments, dont des investissements directs, des investissements dans des fonds, des investissements dans des fonds de fonds (par l’intermédiaire du fonds de fonds Dansk VækstKapital, géré par Vækstfonden) et des prêts syndiqués (Rogers, 2016[16]). L’utilisation de ces instruments se justifie par le sous-investissement chronique dans les entreprises innovantes au Danemark. Le développement du marché du capital-risque a bénéficié d’une intervention importante des pouvoirs publics, mais tous les investissements sont réalisés aux conditions du marché avec des investisseurs privés (Rogers, 2016[16]) et Dansk VækstKapital reste une structure vraiment indépendante. Vækstfonden affiche dans l’ensemble des performances excellentes, et a réalisé des désengagements qui se sont avérés rémunérateurs.
L’importance des banques dans l’offre de financement à destination des PME britanniques diminue depuis quelques années, une tendance qui s’explique en partie par le développement du capital-investissement (UK Finance, 2018[17]). Les autorités britanniques ont contribué à cette diversification de l’offre de financement, notamment par des investissements directs réalisés par l’intermédiaire de la British Business Bank. Le rapport Breedon de 2012, et les rapports Young (UK Finance, 2018[17]) ont reconnu la nécessité de favoriser le recours à des instruments alternatifs au lendemain de la crise. Dans son rapport de 2010, le Groupe de travail sur le financement des entreprises (Business Finance Taskforce) préconisait la création du Business Growth Fund (BGF), un fonds de croissance ciblant un segment insuffisamment couvert, en l’occurrence les PME dont les besoins en matière d’apport de fonds propres sont compris entre 2 et 10 millions GBP. Le Royaume-Uni a aussi mis en place trois dispositifs d’incitation fiscale destinés aux investisseurs en fonds propres de PME entre 1994 et 2012 (OCDE, 2015[13]). Même si le déficit de fonds propres persiste, l’offre de financement alternatif destinée aux PME est désormais bien développée outre-Manche, et des ressources publiques ont été massivement mobilisées pour favoriser ce mode de financement.
Évolution des politiques de financement des PME pendant la phase de reprise (depuis 2012)
Le redressement du financement des PME s’est opéré à des cadences différentes selon les pays, en raison d’un certain nombre de facteurs caractérisant l’activité économique à l’échelle nationale et à l’échelle mondiale. En dépit des différences observées d’un pays à l’autre, on peut déceler une réorientation visible des politiques à partir de 2012. À mesure que la crise s’effaçait et que la reprise commençait à devenir réalité, l’enjeu de l’accès au financement est devenu moins préoccupant pour un grand nombre de PME. En Europe, le nombre de PME citant l’accès au financement comme un problème extrêmement préoccupant n’a cessé de baisser à partir du premier semestre de 2012 (voir graphique 2.4). Dans des économies comme le Bélarus, les États-Unis, la Nouvelle-Zélande et l’Ukraine, l’encours des prêts aux entreprises a recommencé à progresser en 2012-13 après des phases de déclin et de stagnation au lendemain de la crise. Au Japon, le pourcentage des petites entreprises qui considèrent les conditions comme accommodantes est devenu légèrement supérieur en 2011 au pourcentage de celles qui les jugent strictes, et la progression de la proportion des petites entreprises qui ont une attitude positive s’est amplifiée entre le premier trimestre 2012 et 2016 (Bank of Japan, 2019[18]).
Graphique 2.3. L’accès au financement perçu comme problème majeur par les PME européennes
En pourcentage des PME
Source : (Banque centrale européenne, 2019[19]).
Le financement des PME demeure néanmoins une priorité de premier ordre pour les pouvoirs publics dans un grand nombre de pays en tant que moyen de stimuler la croissance économique et d’améliorer le bien-être. De plus, des instances internationales comme le G20 et le G7, ainsi que des groupements régionaux tels que l’APEC (Coopération économique de la zone Asie-Pacifique), l’Union européenne (UE) et l’Association des Nations du Sud-Est asiatique (ANASE), ont fait du financement des PME une priorité politique pendant les années qui ont suivi la crise.
En fait, l’OCDE a conçu le Tableau de bord sur le financement des PME en partie en réaction à la crise. La première édition a été publiée en 2012, à l’issue d’une phase pilote, dans le but d’enrichir la base de données factuelles disponibles et d’offrir un outil de suivi de l’évolution du financement des PME (voir encadré 2.2). C’est en 2015 que l’OCDE a élaboré les Principes de haut niveau du G20 et de l’OCDE sur le financement des PME. Le Partenariat mondial du G20 sur l’inclusion financière est pour sa part l’auteur du Plan d’action du G20 sur le financement des PME2. La même année, l’ANASE a fait de l’accès au financement un objectif central de son Plan d’action stratégique pour le développement des PME 2016‑25, lancé au mois de novembre (ASEAN, 2015[20]).
Encadré 2.2. Principes de haut niveau du G20 et de l’OCDE sur le financement des PME
1. Recenser les besoins et les déficits de financement des PME et améliorer le socle de données
2. Renforcer l’accès des PME au financement bancaire traditionnel
3. Permettre aux PME d’avoir accès à divers instruments et canaux de financement bancaire non traditionnel
4. Promouvoir l’intégration financière des PME et faciliter l’accès aux services financiers classiques, notamment pour les entreprises du secteur informel
5. Élaborer une réglementation mettant une gamme complète d’instruments de financement à la portée des PME, tout en veillant à la stabilité financière et à la protection des investisseurs
6. Renforcer la transparence sur les marchés du financement des PME
7. Améliorer les compétences financières des PME et leur vision stratégique
8. Adopter des principes de partage des risques pour les instruments de financement des PME subventionnés par les pouvoirs publics
9. Encourager la ponctualité des paiements dans les transactions commerciales et les passations de marchés publics
10. Concevoir des programmes publics de financement des PME qui offrent additionnalité, rentabilité et convivialité
11. Suivre et évaluer les programmes publics pour renforcer le financement des PME
Source : (OCDE, 2015[21]).
En dépit d’une amélioration sensible de l’accès des PME au financement depuis 2012, la plupart des instruments mis en place par les pouvoirs publics pendant la crise ont été maintenus. Ils ont toutefois subi des transformations dans leur conception et, dans certains cas, ils ont été redéployés de façon à répondre à des problèmes structurels se posant à des segments spécifiques de la population des PME.
Ciblage croissant des instruments de soutien des prêts aux PME sur des segments spécifiques
Globalement, une tendance à la segmentation a pu être observée pour la première fois en 2011, avec l’apparition de programmes plus adaptés aux besoins de segments spécifiques de la population de PME (OCDE, 2014[22]). L’un des objectifs poursuivis était de garantir l’additionnalité de ces programmes pour que le soutien des pouvoirs publics aille à des entreprises incapables d’accéder à des financements par d’autres voies et pour qu’il n’ait aucun effet d’éviction préjudiciable aux initiatives du secteur privé.
Il ressort des données factuelles que certains segments de la population de PME se heurtent à des difficultés plus graves encore d’accès à des sources de financement adaptées. Il s’agit notamment des PME en forte croissance, des entreprises innovantes, des microentreprises, des start-ups, des jeunes PME, des entreprises situées dans des zones enclavées et/ou rurales et des entreprises dirigées par des femmes (OCDE, 2018[23]). Les politiques contra-cycliques perdant de leur pertinence, les obstacles structurels auxquels se heurtent ces entreprises ont obtenu une place de choix dans l’ordre des priorités inscrites au programme des pouvoirs publics.
Le nombre croissant de pays ayant mis au point des programmes de prêt et de garantie à l’intention des start-ups est un exemple parmi d’autres illustrant cette tendance. Sur les 11 pays figurant dans le Tableau de bord en 2012, deux avaient déclaré avoir pris des mesures de cette nature ; en 2018, 21 des 46 pays apparaissant dans le Tableau de bord ont indiqué être dotés de dispositifs de prêt ou de garantie en faveur des start-ups3. En outre, environ les deux tiers des pays visés par l’enquête sur la mise en œuvre des Principes du G20 et de l’OCDE qui a été réalisée en 2017 ont opté pour des mesures ciblant spécifiquement soit les jeunes entrepreneurs, soit les PME situées dans des régions enclavées, soit les femmes entrepreneurs (Koreen, Laboul et Smaini, 2018[4]).
Les mécanismes de garantie de prêt sont de plus en plus souvent conçus pour répondre aux besoins de segments défavorisés de la population de PME, comme les start-ups innovantes, les entreprises dirigées par des femmes et les PME implantées dans des régions mal desservies. Plusieurs conditions doivent être remplies pour que les entreprises défavorisées ou situées dans une zone mal desservie aient accès à des mécanismes de garantie de prêt (OCDE/Commission européenne, 2014[24]). L’accessibilité de ces dispositifs passe notamment par un relèvement des taux de couverture, par l’adoption de dispositions visant à assurer que la période couverte par la garantie est inférieure à cinq ans, par un subventionnement des prix des garanties et par l’octroi d’un soutien non financier aux entreprises concernées (OCDE/Commission européenne, 2014[24]).
La Turquie offre une bonne illustration de cette segmentation ; elle a institué des subventions et des garanties de prêt ouvertes à des taux préférentiels aux PME dirigées par des femmes et elle les a associées à un soutien non financier. Un partenariat conclu récemment entre la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et le Fonds turc de garantie du crédit (KGF) a permis de mobiliser 300 millions EUR en faveur de l’entrepreneuriat au féminin (Rosca, 2018[25]). La Corée a elle aussi pris des mesures visant les entreprises innovantes : le KIBO (Korea Technology Finance Corporation), qui propose des mécanismes de garantie adaptés aux besoins des start-ups et des entreprises innovantes, a été pionnier en la matière (OCDE, 2014[22]).
Il importe de noter que le nombre de bénéficiaires de garanties de prêt a continué d’augmenter, certes à un rythme plus lent, après 2012. Le rôle des garanties a évolué : alors qu’elles remplissaient à l’origine une fonction contra-cyclique, elles sont devenues un outil permettant de pallier des défaillances du marché dans un contexte économique plus stable. La plupart des programmes ont été maintenus après la crise (échanges écrits avec l’AECM). La segmentation et la réglementation financière ont également contribué à alimenter la demande de garanties de prêt (voir section 1.5).
Une autre stratégie visant les PME innovantes en quête de financements consiste à leur dispenser un soutien destiné à leur permettre d’utiliser leurs actifs incorporels pour garantir leurs emprunts. En effet, elles possèdent souvent peu d’actifs corporels pouvant servir de garanties et les établissements financiers hésitent pour cette raison à leur accorder des prêts. Les pouvoirs publics, ayant pris conscience des défaillances du marché dont pâtit cette catégorie de PME, ont également pris la mesure de l’importance qu’il convient d’accorder à la nécessité d’ouvrir l’accès à des sources de financement appropriées aux entreprises en forte croissance richement dotées en actifs incorporels.
Des pays toujours plus nombreux, en particulier en Asie, mettent en place des dispositifs spécifiques pour résoudre les difficultés que pose la constitution en garantie d’actifs incorporels. Les initiatives en la matière recouvrent la création de fonds par des banques de développement ainsi que des mécanismes associant subventions et garanties pour encourager l’engagement du secteur privé. D’autres mesures destinées à régler les problèmes de l’évaluation et du niveau élevé des coûts de transaction sont également déployées (Brassell et Boschmans, 2018[26]).
Au Japon par exemple, l’effort se concentre depuis quelque temps sur le comportement des prêteurs, l’idée étant de subventionner la production des rapports d’évaluation de la propriété intellectuelle destinés aux banques régionales et aux coopératives de crédit. La Chine est le marché le plus actif d’instruments de financement de la PI bénéficiant d’un soutien public ; elle est le premier pays à avoir expérimenté les prêts bancaires garantis par des actifs incorporels en 2006, et disposer d’une large gamme de mesures de soutien à la PI. En Corée, les pouvoirs publics ont créé ces dernières années divers dispositifs de soutien aux PME exerçant des activités axées sur le savoir. La Banque coréenne de développement (Korea Development Bank - KDB) a lancé une initiative baptisée « Techno Banking » consistant à accorder des prêts en vue de l’achat, de la commercialisation et de la constitution en garantie d’actifs de PI. Le Fonds coréen de garantie du crédit (Korea Credit Guarantee Fund - KODIT) propose de garantir un prêt ou une opération d’émission de titres à concurrence de 95 % du montant de l’actif de PI évalué ; l’activité d’évaluation est subventionnée par l’Office coréen de la propriété intellectuelle (Korean Intellectual Property Office - KIPO) et les travaux d’évaluation proprement dits sont réalisés par d’autres organismes tels que l’Association coréenne de promotion des inventions (Korea Invention Promotion Association - KIPA) (Brassell et Boschmans, 2018[26]).
Grâce à la spécialisation des programmes, les pouvoirs publics ont mieux pris conscience de la nécessité de produire des données désagrégées pour enrichir la base de données factuelles. De fait, le recueil de données plus détaillées pour éclairer la définition de politiques fondées sur des éléments factuels au service de stratégies ciblées demeure un défi (Alliance pour l’inclusion financière, 2017[27]). On trouvera dans l’encadré 2.3 un aperçu de quelques-unes des difficultés résolues et des initiatives prises par les pouvoirs publics pour exploiter les données au service d’un meilleur ciblage des mesures gouvernementales.
Encadré 2.3. Rôle des données dans le ciblage des mesures gouvernementales
Un nombre croissant de pays font état d’améliorations des données détaillées et d’initiatives nouvelles permettant de rendre compte de l’hétérogénéité de la population des PME. Néanmoins, il reste un long chemin à parcourir dans ce domaine. Au Royaume-Uni, la British Business Bank a élaboré une typologie des PME pour mieux guider le ciblage de ses initiatives. Elle regroupe les PME en fonction de critères relatifs à leurs attitudes et à leurs besoins déterminés selon des données tirées d’une enquête menée du côté de la demande. Les caractéristiques prises en compte pour regrouper les PME en catégories concernent notamment le besoin de financement et l’utilisation du financement ainsi que la réceptivité des entreprises aux informations sur les sources de financement et sur l’accès au financement. C’est à partir de ces catégories, et non plus en s’intéressant d’abord au profil des PME « moyennes », que les responsables de l’action publique et ceux qui la mettent en œuvre parviennent à cibler des PME aux caractéristiques similaires, en particulier en isolant les groupes d’entreprises qui affichent de grandes ambitions et aspirent à croître (OCDE, 2019[15]).
La ventilation par sexe des données sur les PME est également apparue comme essentielle pour dynamiser l’entrepreneuriat au féminin ; or la plupart des pays sont en retard pour ce qui est du recueil et de l’analyse de ce type de données. L’autorité chilienne de réglementation du secteur financier (Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras de Chile - SBIF) a commencé à produire des données différenciées selon le sexe en suivant un processus progressif qui a débuté en 2001. Les données relatives à l’offre sont présentées dans un rapport annuel consacré au thème de l’égalité entre les sexes et du système financier et les informations publiées depuis plus d’une décennie ont guidé la conception, par les établissements financiers chiliens, de programmes ciblant les femmes en tant que segment distinct de la population entrepreneuriale.
La banque publique chilienne BancoEstado a mis en place, en s’appuyant sur un ensemble de données émanant de la SBIF, le programme Crece Mujer Emprendedora, qui s’adresse aux femmes entrepreneurs et dont les grands axes sont l’accès au capital, l’éducation et les réseaux d’entreprises. Le secteur financier coopératif chilien a commencé à produire des données ventilées par sexe pour les besoins de ses propres activités et l’Association des banques chiliennes publie des notes de réflexion sur les grandes tendances dans le secteur des services bancaires destinés aux femmes dans le but de mettre en lumière les perspectives de croissance ouvertes notamment par la participation croissante des femmes aux marchés du crédit et les taux de remboursement supérieurs enregistrés parmi les femmes entrepreneurs (Data2X et al., 2016[28]). L’OCDE s’emploie également à intensifier le recueil de données plus détaillées, selon divers critères, sur le financement des PME ; les travaux entrepris sont décrits dans le chapitre 1 du rapport.
Le financement par capitaux propres est devenu un axe central des politiques de soutien au financement des PME
Les pouvoirs publics ont continué à soutenir les marchés du capital-investissement au-delà des années immédiatement consécutives à la crise et ce soutien a souvent été déterminant pour le développement de ces marchés. En Europe, il apparaît que les organismes publics de financement sont plus actifs que les investisseurs privés lorsqu’il s’agit d’apporter un soutien à des fonds finançant des investissements initiaux, et que leurs prises de participations dans des fonds de capital-risque émettent des signaux positifs à l’intention des investisseurs privés (Kraemer-Eis, Signore et Prencipe, 2016[29]).
L’importance des précurseurs pour le développement d’une activité dynamique de capital-risque est reconnue et l’évolution observée dans divers pays montre que le soutien public peut avoir une fonction décisive de catalyseur de l’émergence d’un secteur du capital-risque viable (Kraemer-Eis, Signore et Prencipe, 2016[29]).
De plus, les marchés du capital-risque n’avaient souvent pas renoué en 2018 avec les niveaux d’avant la crise. Le soutien public dont ont bénéficié les instruments de capitaux propres, conjugué à des évolutions de marché et aux rendements financiers potentiellement générés par les investissements publics sur ces marchés, a produit des avantages économiques. C’est pour ces raisons que les instruments visant à stimuler l’activité sur les marchés d’actions ouverts aux PME suscitent de plus en plus l’intérêt des pouvoirs publics. Dans un contexte de prise de conscience du fait qu’un recours excessif à l’endettement appelle une diversification des instruments de financement, on assiste à une multiplication des initiatives ayant pour objet de stimuler les apports de fonds propres privés (Conférence ministérielle de l’OCDE sur les PME, 2018[30]).
En 2019, 40 pays sur 46 ont déclaré avoir mis en place des mesures de soutien au financement des PME par des apports de fonds propres privés, et 27 pays des programmes spécifiques en faveur du tutorat-investissement. Il s’agit principalement de mesures du côté de l’offre (investissements publics directs, co-investissements associant secteurs privé et public, incitations fiscales et soutien public à des réseaux et associations) (OCDE, 2015[13]).
La création de fonds de fonds est également devenue une pratique plus répandue. Les fonds de fonds sont des fonds communs qui investissent dans des fonds de capital-risque plus petits au lieu d’investir directement dans des entreprises. Ils contribuent à combler l’écart entre les grands investisseurs (notamment les investisseurs institutionnels) et les entreprises en quête d’apports de capitaux privés. Ils offrent en outre aux investisseurs une solution pour diversifier et atténuer les risques. Bien qu’il soit difficile d’évaluer le succès de ces dispositifs de manière générale, il est clair que les acteurs publics jouent un rôle important sur les marchés du capital-investissement d’un grand nombre d’économies, aux côtés des acteurs privés.
L’attention portée aux mesures de soutien au capital-risque et aux capitaux de croissance est allée grandissant à mesure que la reprise a commencé à s’affermir
Dans le cadre des initiatives destinées à stimuler le développement des start-ups innovantes et des PME à fort potentiel, de nombreux pays ont commencé en 2012 à adopter des mesures de soutien au financement par capitaux propres à l’intention de cette catégorie de PME, et un grand nombre d’instruments d’investissement public et de mécanismes de co-financement ont fait leur apparition.
En 2013, le Canada a annoncé l’adoption d’un Plan d’action sur le capital de risque, comportant un engagement à investir 400 millions CAD sur les sept à dix prochaines années pour redynamiser le secteur du capital-risque. La même année, l’Estonie, la Lettonie et la Lituanie ont créé, avec le concours du Fonds européen d’investissement (FEI), le Fonds d’innovation baltique (FIB). La Grèce a lancé un Fonds de développement de la nouvelle économie (TANEO), qui a vocation à financer la prise de participations minoritaires dans des fonds de capital-risque. En Italie, le Fonds pour la croissance durable a lancé cette année un premier appel à propositions, sachant que 60 % du montant total de 300 millions EUR dont il dispose serviront à financer des investissements dans des PME. En 2014, la Finlande s’est dotée d’un programme de financement de la croissance prévoyant le cofinancement, avec des investisseurs privés, d’investissements dans des start-ups en croissance, et le gouvernement suédois a accru l’enveloppe budgétaire qu’il consacre à des programmes de capital-risque (OCDE, 2015[31]).
Au Chili, il existe depuis 2013 un Fonds d’amorçage (Fondo Etapas Tempranas). Ce fonds de fonds a vocation à apporter un soutien à de nouveaux fonds de placement procurant des capitaux propres à des PME en forte croissance. En 2013, les Pays-Bas ont créé, en coopération avec le FEI, un fonds de fonds ayant vocation à réaliser des investissements de croissance initiale ; cette mesure de soutien au financement des PME par des apports de capitaux propres, nouvelle à l’époque, comportait un volet concernant la demande puisque les pouvoirs publics œuvraient aussi, aux côtés des banques, à la diffusion d’informations, en direction des PME, sur les instruments de ce type (OCDE, 2017[32]).
Au Royaume-Uni, diverses initiatives gouvernementales ainsi que des investissements publics directs réalisés par la British Business Bank (BBB) depuis la crise ont clairement eu des effets sur la diversification de l’offre (UK Finance, 2018[17]). Une tendance similaire est observée au Danemark grâce à l’action du Fonds danois pour la croissance (voir encadré 2.1). Selon le Fonds européen d’investissement (FEI), on peut considérer 2010 comme l’année marquant le début d’une expansion des investissements bénéficiant d’un soutien du FEI qui offrent une rentabilité (Prencipe, 2017[33]). Bien que les causes de cette évolution soient multiples, l’action contra-cyclique des institutions citées précédemment est patent. Certaines études empiriques ont montré que les investissements en capital-risque bénéficiant d’un soutien du FEI ont des retombées positives sur la croissance des start-ups, conduisent à une meilleure capitalisation, à une augmentation du chiffre d’affaires et de la création d’emplois ainsi qu’à une hausse des niveaux d’investissement et d’endettement pendant les cinq premières années suivant la réalisation de l’investissement en capital-risque (Pavlova et Signore, 2019[34]).
Le soutien des pouvoirs publics au tutorat-investissement s’est également intensifié
Les investisseurs-tuteurs sont des particuliers fortunés, financièrement indépendants, qui décident d’investir leurs propres deniers dans des start-ups ou des entreprises en phase d’amorçage en entrant dans leur capital (OCDE, 2015[13]). Il s’agit souvent d’entrepreneurs ou d’anciens entrepreneurs qui sont réputés être plus impliqués que d’autres investisseurs dans la vie des entreprises qu’ils financent et qui leur apportent souvent une valeur ajoutée en intervenant en personne dans la gestion et la définition de la stratégie. Si cette forme d’investissement existe depuis des siècles, elle a donné naissance à un secteur très reconnu et de plus en plus structuré autour de réseaux et d’associations, particulièrement en Europe où il est pourtant traditionnellement moins développé qu’aux États-Unis, par exemple.
Dans ce secteur, l’activité a nettement ralenti à la suite de la récession, certes de façon moins spectaculaire que dans celui du capital-risque (OCDE, 2015[13]). L’un et l’autre secteurs bénéficient de plus en plus de l’appui des responsables de l’action publique qui sont conscients de leur complémentarité pour le financement des entreprises innovantes et en forte croissance pendant la phase d’amorçage. Les pouvoirs publics ont généralement commencé à leur porter davantage d’intérêt quelques années après la crise financière et ce, parce que le marché du tutorat-investissement ne s’est redressé que lentement et que des signes de plus en plus clairs indiquant une pénurie de capitaux d’amorçage sont apparus.
Les incitations fiscales destinées à stimuler l’innovation et la création de PME en forte croissance ciblent fréquemment les investisseurs-tuteurs. En Turquie, ceux-ci sont autorisés depuis 2013 à déduire jusqu’à 75 % du capital investi de leur base annuelle d’imposition. En décembre 2013, la Suède a institué une réduction d’impôt au bénéfice des investisseurs-tuteurs représentant au total 800 millions SEK par an (OCDE, 2015[31]).
Progressivement, une évolution s’est dessinée, du côté de l’offre, vers des mesures plus diversifiées en faveur des investisseurs-tuteurs qui ont essentiellement pris la forme de co-investissements via des fonds dédiés (comme aux Pays-Bas et au Royaume-Uni notamment) ou de mécanismes d’exonération d’impôt comme en Italie et au Japon – voir encadré 3 (OCDE, 2015[13]). En août 2014, le gouvernement autrichien (Austria Wirtschaftsservice-AWS) a créé une plateforme de mise en relation baptisée aws Equity Finder pour aider les start-ups et les PME à entrer en contact avec des bailleurs de fonds prêts à investir dans du capital-risque, ou avec des investisseurs-tuteurs, ou à accéder à des mécanismes de financement participatif ou à d’autres modes alternatifs de financement. Il propose également d’autres aides pouvant représenter (dans la limite de 50 000 EUR) jusqu’à 50 % des frais externes de publication des prospectus à l’occasion d’opérations sur les marchés d’actions, pour ne citer que l’une des mesures de soutien répondant à la demande ciblant explicitement les PME par une réduction des obstacles à la levée de fonds sur les marchés financiers au-delà du seuil fixé par la réglementation (OCDE, 2016[11]).
Une autre évolution importante peut être dégagée depuis la crise, c’est la forte tendance à la formalisation du secteur du tutorat-investissement, grâce à la création de réseaux, d’associations et de syndicats qui bénéficient souvent d’un soutien public. Reste à combler les lacunes que présentent les données factuelles dont on dispose ; des outils d’enquête et des instruments statistiques devraient être mis au point à cet effet dans les années à venir.
Encadré 2.4 Encourager l’activité des investisseurs-tuteurs par des dispositifs fiscaux : exemples de l’Italie et du Japon
Les incitations fiscales font partie des instruments qui peuvent être utilisés, du côté de l’offre, pour encourager l’activité des investisseurs-tuteurs. L’objectif de ces mesures est d’une part, d’accroître le nombre d’investisseurs-tuteurs actifs, et d’autre part, de les encourager à investir des montants plus élevés. L’Italie s’est dotée d’un dispositif de cette nature en 2008, sous la forme d’un régime d’allègement de la fiscalité. Les plus-values réalisées sur la cession de participations au capital d’une start-up sont exonérées d’impôt, sous réserve que certaines conditions soient satisfaites. Il faut notamment que les parts soient détenues depuis plus de trois ans et que les plus-values soient réinvesties dans les deux ans dans une autre start-up (OCDE, 2014[35]).
Le Japon a été précurseur dans ce domaine : il a instauré dès 1997 un régime fiscal comparable en faveur des investisseurs-tuteurs, lequel a été revu ultérieurement pour y intégrer un mécanisme d’exonération des bénéfices. Sous certaines conditions, les investisseurs-tuteurs peuvent déduire de leurs impôts un montant donné, proportionnel à celui de leurs investissements réalisés dans l’année (OCDE, 2015[13]). En outre, les moins-values sur les placements des investisseurs-tuteurs peuvent être reportées pendant trois ans (Commission européenne, PwC et IHS, 2015[36]). Le système japonais est également l’un des seuls dispositifs d’incitation fiscale à appliquer des conditions de déductibilité des pertes aussi favorables.
Les pouvoirs publics se sont efforcés d’intensifier leurs efforts et d’accroître l’efficacité de leur action dans le domaine du financement des PME en s’appuyant sur des institutions financières nationales spécialisées
Les institutions financières publiques sont l’un des outils couramment utilisés par les pouvoirs publics pour pallier les défaillances des marchés financiers et fournir des services financiers à des catégories d’entreprises qui n’y ont pas facilement accès. Il en existe depuis longtemps dans un grand nombre de pays membres et non membres de l’OCDE, souvent depuis avant la crise de 2008-09, mais le rôle qu’elles ont joué au lendemain de la crise justifie l’attention croissante qui leur est portée. Dans de nombreux pays, les institutions financières publiques ont élargi l’échelle et le champ de leurs activités.
Elles peuvent être des prêteurs de premier recours, autrement dit elles peuvent prêter directement à des consommateurs finaux, en l’espèce des PME et des entrepreneurs. C’est le cas notamment des banques commerciales publiques, qui ont souvent explicitement pour mandat d’accorder des financements aux PME. Elles peuvent également jouer le rôle de prêteurs de deuxième niveau et procurer à ce titre des financements à d’autres banques et établissements financiers qui prêtent à leur tour à des entreprises. Certaines de ces institutions combinent les deux activités et peuvent également être actives dans d’autres domaines que celui du financement (prêts directs, crédits commerciaux, garanties), notamment en effectuant des opérations de capital-investissement, en proposant des instruments hybrides et en distribuant des aides.
Les institutions financières publiques assurent aussi généralement un soutien indirect passant par l’infrastructure financière (affacturage inversé, liquidité des marchés, assurance des exportations, accords de PPP, titrisation des prêts) et non financière (services de conseil notamment).
Pendant les premières années de la reprise, nombre de pays ont procédé à des restructurations des institutions financières publiques fournissant ce type de services. Dans le cas de la France, du Royaume-Uni et du Portugal, des institutions centralisées ont été créées pour assurer la coordination et le déploiement de tous les mécanismes de soutien direct et indirect s’adressant aux petites entreprises.
La France a institué début 2013 une banque publique d’investissement (Bpifrance), fruit de la fusion de plusieurs acteurs publics (OSEO, CDC Entreprises, Fonds stratégique d’investissement). Bpifrance offre aux entreprises des services de financement au niveau local ; elle dispose à cet effet d’une large gamme d’instruments financiers et de formules de conseil. Elle propose des garanties, des formules de cofinancement, des prêts directs, et gère, pour le compte de l’État, le soutien public à l’innovation et à la fourniture de services. Elle est en outre garante de fonds de capital-risque. S’agissant du financement par capitaux propres, Bpifrance gère plusieurs fonds d’investissement, notamment des fonds de fonds qui, pour la plupart, ont vocation à répondre aux besoins des PME (OCDE, 2017[37]).
La British Business Bank est devenue fonctionnellement indépendante fin 2014 ; le but poursuivi était d’améliorer la structure des marchés du financement au bénéfice des PME en intensifiant la concurrence et en accroissant la diversité de l’offre (OCDE, 2017[38]). La banque publique de développement du Portugal a été créée en octobre 2014 en complément des établissements de crédit existants. Sa mission est principalement orientée vers les PME et consiste à accorder des lignes de crédit (via d’autres banques), à partager les risques, à offrir des garanties et à procurer des capitaux à des fonds de tutorat-investissement et de capital-risque (Instituição Financeira de Desenvolvimento, 2019[39]).
En Russie, la Banque de développement est née en 1999 ; elle est devenue en 2008 la Banque russe des petites et moyennes entreprises, filiale de la Vnesheconombank-VEB, qui est un organisme d’État. Elle propose des financements à bas taux pour des projets d’innovation et de modernisation ainsi que des formules de crédit-bail pour les start-ups et du microfinancement.
Des banques de développement ont décidé de se réunir au sein du Groupe de Montréal, qui est un forum mondial rassemblant des établissements de financement du développement créé en 2012 sous l’égide de la Banque de développement du Canada. En 2019, le Groupe comptait huit établissements membres représentant l’Arabie saoudite, le Brésil, le Canada, la Chine, la Finlande, la France, le Maroc et le Mexique (Groupe de Montréal, 2019[40]). Le Groupe fonctionne comme un réseau de partage de connaissances et de pratiques exemplaires au service des PME.
Évolutions récentes et problématiques émergentes
L’orientation des politiques de financement des PME a changé au cours des dernières années. La fintech et les outils numériques de financement des PME, l’aide non financière au renforcement de la culture financière des entrepreneurs et la réduction des délais de paiement constituent, parmi tout un ensemble de sujets, trois priorités pour les responsables de l’action publique. Les sections suivantes livrent davantage d’informations sur chacun de ces thèmes.
Les responsables publics accordent de plus en plus d’importance aux progrès de la fintech et aux outils numériques au service du financement des PME
La transformation numérique est porteuse de nouvelles opportunités mais aussi de nouveaux défis pour le financement des PME, au nombre desquels figurent de nouvelles méthodes d’évaluation du risque de crédit et de nouveaux outils numériques pour le financement des PME. Pour accompagner ces évolutions, les pouvoirs publics ont principalement eu recours aux mesures réglementaires, qui sont examinées dans la section 1.5 ci‑dessous.
La transformation numérique a de plus en plus d’impact sur les instruments de crédit. Les nouvelles possibilités de collecte de données ont favorisé les avancées de l’analytique de données dans le domaine des services financiers. La notation de crédit est l’une des applications de ces méthodes. Il s’agit d’une technique d’analyse statistique de la solvabilité dont dépend souvent la décision d’octroi d’un crédit.
Bien que les méthodes de notation du crédit comptent parmi les applications les plus anciennes de l’analytique de données, elles ont été récemment transformées, non pas tant du fait du bouleversement des méthodes statistiques, mais surtout en raison de la diversification des sources de données (Óskarsdóttir et al., 2019[41]). Avant tout, les institutions financières se montrent très désireuses d’enrichir le socle de données dont elles disposent pour évaluer le risque de crédit, en utilisant des sources de données dites alternatives, à savoir des informations non liées au crédit (données transactionnelles, données comportementales, données issues des médias sociaux) (ICCR, 2018[42]). Le recours à ces informations soulève des problèmes juridiques et réglementaires dans certains pays, notamment en lien avec la protection des données (voir la section 1.5).
Comme le Conseil de stabilité financière (CSF) l’a reconnu, l’amélioration de la qualité et de l’accessibilité des informations pour les acteurs du système financier et les autorités de réglementation peut procurer des avantages significatifs (FSB, 2017[43]). Des mécanismes de notation du crédit plus performants contribuent à réduire les asymétries de l’information et à faire baisser les taux de défaut des entreprises (Conférence ministérielle de l’OCDE sur les PME, 2018[30]). Ces deux problèmes touchent les PME de manière disproportionnée. Néanmoins, il est difficile d’évaluer ces nouveaux modèles fondés sur les données massives en l’absence de cycle de crédit complet, et les craintes de caractère procyclique et de volatilité résultant des nouvelles techniques d’analytique de données sont assez répandues (FSB, 2017[43]).
Dans le même temps, plusieurs pays s’emploient à établir et développer des infrastructures d’information pour l’évaluation du risque de crédit, telles que les registres des opérations de crédit ou les agences privées d’évaluation de la solvabilité (Conférence ministérielle de l’OCDE sur les PME, 2018[30]) (PMIF, 2017[44]). Il s’agit par exemple de la base de données sur le risque de crédit mise en place au Japon en 2001, et de l’Euro-Secured Notes Issuer établi en France en 2014 (OCDE, 2017[32]).
L’essor des instruments fintech s’est traduit par un meilleur accès aux services financiers pour les ménages comme pour les PME (FSB, 2017[43]). C’est surtout vrai sur les marchés émergents, où des instruments tels que les dispositifs de paiement mobile ont grandement facilité les transactions de paiement quotidiennes pour les entreprises (FSB, 2017[43]). Comme indiqué précédemment, la fintech a également contribué à faire baisser les coûts de transaction pour les prêteurs qui souhaitent s’adresser aux segments non desservis du monde des PME, comme les entreprises situées en zone rurale ou isolée, les micro-entreprises et les entreprises informelles (Conférence ministérielle de l’OCDE sur les PME, 2018[30]), qui sont toutes plus nombreuses sur les marchés émergents. Cette tendance cadre bien avec les Principes de haut niveau du G20 et de l’OCDE qui appellent à une action en faveur de l’inclusion financière, y compris pour les entreprises informelles (Koreen, Laboul et Smaini, 2018[4]).
La transformation numérique des services financiers facilite également les investissements transfrontaliers, encore qu’ils se heurtent aux divergences réglementaires. Le Conseil de stabilité financière (CSF) s’est interrogé sur la « compatibilité internationale des cadres juridiques nationaux » (FSB, 2017[43]). Plus fondamentalement, la transformation numérique pose la question du niveau approprié où réglementer (voir l’encadré 3 ci‑dessous), car les transactions transfrontières se déroulent souvent dans des zones grises juridiques (FSB, 2017[43]). Enfin, les responsables publics réalisent que l’amélioration de l’accès aux financements accroît l’importance de la culture financière (FSB, 2017[43]): un soutien non financier est de plus en plus prévu dans les instruments qui ciblent les PME et les entrepreneurs.
Le soutien apporté par les pouvoirs publics intègre de plus en plus des efforts pour améliorer la culture financière des chefs d’entreprise et des entrepreneurs
Les données d’expérience montrent que le soutien financier est d’autant plus efficace qu’il s’accompagne de mesures de soutien non financières, qui englobent le mentorat, le conseil, l’encadrement ou une éducation financière générale (OCDE, 2017[32]). En effet, les PME souffrent parfois non seulement d’un déficit de financement, mais aussi d’un déficit de compétences (OCDE, 2019[3]). Combler ce déficit fait désormais partie des priorités des responsables publics. Un nombre croissant de pays, une soixantaine en 2015, ont adopté une stratégie nationale d’éducation financière comportant une approche coordonnée à l’échelle nationale. Ces approches ciblent souvent des groupes spécifiques, et les PME comptent parmi les principaux publics visés par ces stratégies dans le monde (OCDE/INFE, 2015[45]). L’encadré 2.5 jette un éclairage sur le modèle portugais.
Encadré 2.5. Promouvoir la culture financière au Portugal
En 2016, le Portugal s’est doté d’un programme de « compétences fondamentales pour l’éducation financière » qui adresse des orientations à tous les acteurs du monde de l’éducation financière à l’intention des entreprises dans le pays. Cette initiative vise à harmoniser les programmes et à promouvoir les bonnes pratiques. Elle a été soumise à une consultation publique avant d’être affinée au cours d’une série d’actions de formation pilotes.
Ce travail est le résultat d’un projet conjoint entre l’autorité de supervision du secteur financier, l’Agence pour la compétitivité et l’innovation (IAPMEI) et l’Agence pour le tourisme (TP). Il fait partie du « Plan d’action national portugais en faveur de l’éducation financière », un ambitieux programme gouvernemental de renforcement de la culture financière. Mis sur pied en 2011 et révisé en 2016, il associe un large éventail de parties prenantes, y compris des ministères, le secteur financier, des associations de consommateurs, des syndicats, des associations professionnelles et des universités.
L’ambition du plan d’action portugais n’est pas seulement d’améliorer les connaissances financières des chefs d’entreprise et des dirigeants, mais c’est aussi de rétablir la confiance entre les entreprises et le secteur financier, qui a été sérieusement ébranlée par la crise financière.
En 2017, les membres du protocole de coopération ont dispensé un ensemble de cours afin de former une équipe de formateurs dans le pays. Les participants étaient issus d’associations professionnelles, d’universités et d’instituts polytechniques. Sur les 34 participants, 10 ont été certifiés en tant que formateurs, sous la coordination de l’IAPMEI et de la TP.
En 2018, l’équipe de formateurs a entamé ses activités et organisé 24 sessions de formation à l’intention des chefs d’entreprise et des entrepreneurs. Ces sessions ont eu lieu dans différentes régions du Portugal, principalement dans les locaux d’associations professionnelles locales, de conseils municipaux, d’écoles de commerce, de tourisme et hôtelières. 382 participants y ont assisté.
En plus des cours programmés, l’IAPMEI et la TP organiseront une conférence annuelle afin de sensibiliser à l’importance de l’éducation financière pour la gestion des PME.
Source : Correspondance écrite avec des experts de la CMVM.
Les mesures de soutien non financières s’invitent parmi les instruments de politique financière
Les Principes de haut niveau du G20 et de l’OCDE relatifs au financement des PME recommandaient d’améliorer les compétences financières et la vision stratégique des PME, dans le cadre des onze priorités d’action approuvées par les ministres des Finances des pays du G20 en 2015 (Koreen, Laboul et Smaini, 2018[4]). Une étude mandatée par la Banque de développement du Canada en 2013 a montré que les services de conseil, et notamment les initiatives en faveur de la culture financière, améliorent sensiblement les performances des entreprises, mesurées par la croissance des ventes, de l’emploi, de la productivité et des bénéfices, ainsi que leur taux de survie (Boschmans et Pissareva, 2017[46]).
En 2018, 27 pays couverts par le Tableau de bord ont indiqué avoir mis en place un instrument de soutien non financier dans le cadre de leurs initiatives à l’appui du financement des PME (OCDE, 2018[47]). Malgré leurs différences de conception, il est possible de classer les multiples initiatives en plusieurs catégories :
Services de conseil dans le cadre de la mission institutionnelle des prestataires publics de services financiers (ex. Autriche, Brésil, Colombie, Géorgie, Israël, Malaisie, Suède) ;
Mécanismes de conseil multiples, essentiellement par le biais de partenariats avec le secteur privé et le secteur sans but lucratif (ex. Australie et Nouvelle-Zélande) ;
Mécanismes de conseil publics spécifiques au domaine de la finance (ex. Finlande, Pays-Bas) ;
Programmes spécifiques associant des instruments de financement par emprunt et des services de conseil (ex. Belgique – Flandres et République tchèque) ;
Services de conseil en ligne (ex. Belgique – Wallonie et France) ;
Encadrement et mentorat dispensés par des organismes de garantie en association avec des garanties d’emprunt (ex. Autriche, Belgique et Finlande) (échanges écrits avec des experts de l’Association européenne du cautionnement mutuel – AECM).
Un soutien non financier est également prodigué dans le cadre des accélérateurs et incubateurs d’entreprises
On assiste à une multiplication des offres d’appui aux entreprises émanant d’accélérateurs et d’incubateurs. Les accélérateurs d’entreprises sont souvent associés aux fonds de capital‑risque aux États‑Unis et sont issus d’investissements mixtes publics et privés en Europe. En général, incubateurs et accélérateurs apportent un soutien financier et non financier aux start-ups et aux PME à fort potentiel de croissance. Les entreprises ciblées, les modèles d’activité et les portefeuilles de services affichent une grande hétérogénéité (voir le tableau 2.2).
Les incubateurs proposent généralement des services de formation et de mentorat plus complets mais moins spécialisés, tandis que les accélérateurs apportent un soutien plus ciblé dans le domaine des compétences et stratégies de management. Leur dénominateur commun est d’offrir la possibilité aux chefs d’entreprise et aux entrepreneurs de bénéficier d’un réseau local. Diverses initiatives se sont fait jour à différents niveaux, local ou national. La Finlande est l’un des premiers pays à avoir adopté le modèle public‑privé, avec le lancement du programme d’accélérateurs VIGO en 2009 (encadré 5). Sur un plan général, les incubateurs et accélérateurs ont tendance à cibler des segments plus spécifiques comme les femmes, les jeunes, les migrants ou les entrepreneurs et chefs d’entreprise seniors (Commission européenne / OCDE, 2019[48]).
Tableau 2.2. Différences et similitudes entre accélérateurs et incubateurs d’entreprises
Source : (OCDE/Commission européenne, 2019[49]), adapté d’autres sources.
Encadré 2.6. Accélérateurs et incubateurs en Finlande : de VIGO à Start-up Refugees
Le programme d’accélérateur VIGO (Finlande) – 2009-15
Le programme d’accélérateur d’entreprises VIGO reflète la conviction selon laquelle le capital (mesures du côté de l’offre) ne suffit pas pour aider les start-ups finlandaises à atteindre le marché mondial, mais doit être complété par du savoir‑faire (mesures du côté de la demande). Ce programme a été conçu par différents groupes d’entrepreneurs qui ont constitué des équipes « d’accélérateurs ». Il incombait à ces équipes d’investir leur propre épargne dans les start-ups et de les encadrer. Les accélérateurs pouvaient demander à la société Finnvera jusqu’à 1 million EUR de fonds propres, et jusqu’à 1 million EUR à Tekes sous la forme de dons. Ces deux sociétés de financement sont publiques. Le programme VIGO a pris fin, mais en 2014 il avait aidé 100 start-ups et en hébergeait encore 80 supplémentaires. Le programme a été salué pour sa capacité à conjuguer des fonds publics et privés de façon innovante et à doper le marché finlandais du capital‑risque et des accélérateurs. Il a également favorisé l’émergence d’entreprises à forte croissance (Halme et al., 2018[50]). Parce qu’il est l’un des premiers projets à grande échelle de ce type, VIGO peut être considéré comme un modèle d’avant-garde qui a été reproduit dans d’autres pays par la suite.
Startup Refugees – depuis 2015
En novembre 2015, deux entrepreneurs finlandais ont lancé une initiative pour encourager des réfugiés à créer leur entreprise. Ils sont partis du constat que les réfugiés sont souvent des personnes très qualifiées, qui recèlent un vaste potentiel inexploité, mais aussi que dans un contexte de hausse du chômage en Finlande, les initiatives entrepreneuriales étaient les bienvenues pour créer des emplois (Commission européenne / OCDE, 2019[48]). Startup Refugees a commencé par cartographier les compétences et les besoins des employeurs avec l’aide de volontaires, afin de rapprocher les employeurs de recrues potentielles. Dans un second temps, un programme d’incubateur a été lancé dans divers centres d’accueil de réfugiés (Commission européenne / OCDE, 2019[48]). L’incubateur met en relation les candidats entrepreneurs avec des mentors et des investisseurs potentiels, y compris des investisseurs tuteurs. Cette initiative, financée en partie par le ministère finlandais de l’Intérieur et le Service finlandais d’immigration, était complétée par un programme spécifique ciblant les femmes (Commission européenne / OCDE, 2019[48]). Même si cette initiative est d’envergure modeste, elle illustre l’importance grandissante de politiques axées sur des segments particuliers des PME et des entrepreneurs.
Les pouvoirs publics agissent pour réduire les délais de paiement
Il ressort des données d’observation que les retards ou les défauts de paiement (à l’occasion de transactions entre entreprises ou entre entreprises et pouvoirs publics) sont préjudiciables à la croissance, voire même à la survie des entreprises. C’est surtout vrai pour les petites entreprises, qui n’ont souvent guère de capacités de gestion de trésorerie et qui disposent de possibilités restreintes pour lisser leur trésorerie. En outre, les PME sont pénalisées par une asymétrie du pouvoir dans la négociation dans les transactions entre entreprises, qui peut les contraindre à accepter de mauvaises conditions de paiement, surtout lorsque la survie de leur activité dépend de l’obtention du contrat. La Federation of Small Businesses estime qu’en réduisant ou supprimant les retards de paiement, le nombre total de faillites d’entreprise au Royaume-Uni pourrait baisser de 50 000 chaque année (FSB, 2016[51]).
Pour sa part, l’Union européenne estime qu’une faillite sur quatre dans ses États membres est imputable à des retards de paiement. En 2019, l’UE a calculé que 6 entreprises sur 10 impliquées dans des transactions entre entreprises continuent d’être payées plus tard que ce que le contrat prévoit, et le taux déclaré par les PME est encore plus élevé. Cette situation a suscité un certain nombre de réactions des pouvoirs publics dans différents pays, et les initiatives se sont multipliées de par le monde ces dernières années.
Dès 2011, l’UE a adopté la directive concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales. Cette directive, transposée dans le droit interne de plusieurs États membres entre 2012 et 2014, stipule que les paiements doivent être effectués dans un délai de 60 jours pour les transactions entre entreprises et de 30 jours (exceptionnellement, 60 jours) pour les transactions entre pouvoirs publics et entreprises. La directive prévoit également un droit automatique à des intérêts de retard et à une indemnisation. Elle autorise les États membres à durcir les conditions applicables (réduire le délai de paiement maximum, par exemple).
Une évaluation de la directive publiée en 2015 révèle que la plupart des entreprises avaient connaissance de la législation sur les délais de paiement, ainsi que de leurs droits. Néanmoins, cette connaissance est plus faible parmi les PME, et elles font rarement valoir leurs droits, puisque 60 % des entreprises indiquent qu’elles n’ont jamais réclamé des intérêts ou une indemnisation pour retard de paiement. Les résultats réunis sur les effets de la directive sur les délais de paiement sont contrastés (DG GROW et al., 2015[52]), même si cette législation a placé la question des délais de paiement sur le devant de la scène. Une résolution adoptée par le Parlement européen en janvier 2019 appelait à une meilleure application de la législation et à une diversification des outils utilisés pour lutter contre les retards de paiement.
En juin 2018, le Chili a introduit un projet de loi sur le paiement en temps opportun, afin d’encourager le règlement des factures dans les délais fixés. Ce projet de loi entend limiter les délais de paiement à 30 jours et les délais négociés à 60 jours. Concernant les marchés publics, les fournisseurs doivent être réglés sous 30 jours civils suivant réception de la facture ou émission de l’instrument fiscal concerné, et un délai pouvant atteindre 60 jours civils est acceptable en cas d’appel d’offres ou de marché public.
En Australie, depuis juillet 2019, les entités publiques sont tenues de régler les factures au titre de contrats d’une valeur maximale de 1 million AUD dans un délai de 20 jours civils, contre 30 jours qui étaient auparavant la norme. En outre, afin d’accroître la transparence et la redevabilité dans le respect de cette nouvelle règle, le gouvernement demande aux grandes entreprises d’élaborer un système de signalement annuel des délais de paiement pour vérifier qu’elles paient les petites entreprises en temps voulu.
La Nouvelle‑Zélande place la transformation numérique au cœur de ses efforts pour réduire les délais de paiement. L’initiative New Zealand Business Number (NZBN) (lancée en 2013 pour les sociétés immatriculées) instaure un identifiant unique pour toutes les entreprises néo-zélandaises, y compris celles qui ne sont pas constituées en société. L’existence d’un identifiant unique permettra d’accélérer les échanges avec d’autres entreprises et avec les administrations publiques, car ces entités n’auront plus à actualiser sans cesse leurs informations et toutes les données de base seront conservées en ligne.
Le gouvernement néo-zélandais encouragera également l’adoption à plus grande échelle de la facturation électronique via le NZBN. Toutes les factures seront envoyées instantanément aux clients par le biais de leurs systèmes de gestion financière, et le risque d’erreur manuelle sera minimisé. En mars 2019, la Nouvelle‑Zélande a adhéré au réseau PEPPOL pour l’échange de documents électroniques à l’échelle européenne, et la facturation électronique devrait être possible d’ici fin 2019. Le gouvernement prévoit également de prendre des mesures visant à interdire les pratiques de paiement « inadmissibles » dans les transactions entre entreprises et d’étendre le régime existant de protection des consommateurs (en vertu de la loi sur les pratiques commerciales) face aux conditions contractuelles inéquitables de manière à englober les contrats commerciaux d’une valeur inférieure à 25 000 NZD.
L’évolution des approches réglementaires
Le cadre réglementaire applicable au financement des PME s’est également profondément transformé après la crise financière. Cette section aborde les principaux aspects de la réglementation examinés par les autorités au lendemain de la crise. Celles-ci ont, dans un premier temps, mis l’accent sur la stabilisation du secteur financier en agissant sur la réglementation de l’offre, avant de s'employer à établir un cadre propice à l’innovation financière, qui s’appuie la plupart du temps sur des progrès technologiques.
Réformes financières de Bâle III et financement des PME au lendemain de la crise
Le cadre de Bâle III a constitué l’axe central de la réponse que les autorités ont apportée à la crise financière mondiale. Les régulateurs ont constaté que le cadre réglementaire présentait un certain nombre de faiblesses avant la crise, et ont tenté de corriger ces insuffisances dans l’optique de renforcer la résilience du système bancaire et de limiter les risques systémiques. Au lendemain de la crise, les établissements d’importance systémique ont été progressivement tenus de respecter un ratio de fonds propres pondérés en fonction des risques, un ratio de liquidité à court terme, un ratio de levier financier, ainsi que de nouvelles règles macroprudentielles. Dans ce contexte en mutation, la dépendance excessive des PME à l’égard du financement bancaire a mis en évidence, aux yeux des responsables de l’élaboration des politiques dans le domaine du financement des PME, la nécessité d’engager des réformes au cours des années postérieures à la crise (OCDE, 2012[53]).
L’introduction du facteur supplétif en faveur des PME en 2014 a été l'une des mesures prises par le législateur européen pour atténuer les éventuels effets négatifs sur les prêts aux PME découlant de la mise en place d’une réglementation plus stricte. Le règlement sur les exigences de fonds propres (CRR) prévoit un coefficient de réduction des fonds propres égal à 0.7619 applicable aux expositions sur les PME et destiné à inciter les établissements bancaires à accorder des prêts à cette catégorie d'entreprises (encadré 2.7). Les États ont en parallèle mis en place des mesures contracycliques de nature non réglementaire afin de favoriser le financement des PME.
Encadré 2.7. Exigences de fonds propres et financement des PME : l’introduction du « facteur supplétif »
Le renforcement des exigences de fonds propres à la suite de la crise a fait craindre que les banques soient moins disposées à financer les PME. La transcription dans le droit communautaire des normes de Bâle III en 2014 a donné lieu dans ces conditions à l'introduction du « facteur supplétif », lequel permet de réduire de 23.81 % le niveau des exigences de fonds propres en ce qui concerne les prêts aux PME. Cette mesure vise à compenser la contraction de l’offre de crédit pour les PME, et à inciter les banques à octroyer des prêts aux PME qui remplissent les conditions requises.
Dans une étude publiée récemment, les auteurs ont démontré que le facteur supplétif avait contribué à soutenir l’activité de prêts bancaires aux PME, et constaté une efficacité croissante au fil du temps. Ils ont comparé un groupe d’entreprises visées par la réforme à un groupe d’entreprises similaires non concernées, et ont mis en évidence que le facteur supplétif avait eu un impact significatif sur les prêts aux PME. Cette analyse révèle que les exigences de fonds propres influent sur la décision des banques en matière d’octroi de prêts aux PME.
L’étude note en outre que les exigences de fonds propres applicables aux prêts aux PME ne tiennent pas compte de façon satisfaisante de leur profil de risques, surtout au niveau du portefeuille. Les expositions sur les PME sont en particulier très faiblement corrélées, voire corrélées négativement, avec les engagements vis-à-vis des grandes entreprises. Il s’ensuit que les banques dont le portefeuille est diversifié et qui financent à la fois des PME et des grandes entreprises sont plus résilientes face aux fluctuations du cycle économique.
Source : (Dietsch et al., 2019[54])
Neuf ans après l’adoption des accords de Bâle III, les résultats d’une évaluation en continu des effets des réformes sur le financement des PME montrent que l’on observe globalement aucun effet négatif majeur et durable sur le financement des PME, même si des différences existent selon les pays4. Il est possible cependant que les exigences de fonds propres pondérés en fonction des risques aient eu, temporairement, un impact sur la croissance et contribué à resserrer les conditions d’accès au financement pour les PME dans tel ou tel pays, s’agissant des banques les plus exposées (les moins capitalisées). De plus, les établissements financiers ont semble-t-il joué la prudence en matière d’octroi de crédits, préférant réorienter leurs activités vers des segments moins risqués (FSB, 2019[55]). Ce constat confirme le fait que dans certains pays, la demande de garanties de crédit a augmenté au cours des dernières années du fait d’un durcissement des exigences de fonds propres et des obligations déclaratives imposées aux banques (échanges écrits avec l’AECM, l’Association européenne du cautionnement mutuel).
Il est intéressant de noter, au vu des observations empiriques issues de cette évaluation, que les conditions macroéconomiques et des facteurs non liés à la réglementation financière sont les principaux déterminants des tendances en matière en financement des PME. Au lendemain de la crise financière, les politiques publiques qui ont été mises en place, conjuguées à des conditions financières favorables (en particulier le faible niveau des taux d'intérêt) ont constitué des facteurs de confusion importants qui ont pu atténuer certains des effets négatifs engendrés par les réformes financières (FSB, 2019[55]).
En outre, en plus des réformes adoptées au niveau international après la crise, de nombreux pays ont mis en place des mesures destinées à resserrer la réglementation et la supervision des banques et à lutter contre à la prolifération des prêts improductifs. L’Espagne s'est par exemple dotée d’un fonds de restructuration ordonnée du secteur bancaire (Fondo de reestructuración ordenada bancaria, FROB) qui a été chargé du pilotage du processus de restructuration des établissements de crédit en difficulté financière, de la recapitalisation des banques, conduisant dans certains cas à une nationalisation totale ou partielle, et de la création de mécanismes de protection des actifs.
Les autorités espagnoles ont également prévu de renforcer les garde-fous afin de réduire la probabilité et la gravité de crises financières futures. On citera, parmi les mesures les plus significatives, la mise en place de nouvelles exigences en matière de fonds propres, l’obligation d’améliorer les politiques de gestion des opérations de crédit et de réduire l'encours de prêts improductifs, ou encore le renforcement des systèmes d’évaluation du risque de liquidité. De nouvelles obligations d’information ont été introduites en ce qui concerne les prêts restructurés et refinancés, les prêts improductifs, la qualité des actifs constituant les différentes composantes des portefeuilles de prêts, la concentration sectorielle des portefeuilles, etc.
À la suite de la recapitalisation de certaines banques, l’Italie a aussi renforcé ses systèmes de contrôle, et imposé de nouvelles règles visant les prêts bancaires accordés aux PME, comme l’obligation de constituer des réserves proportionnelles à l’encours de crédits octroyés aux PME, une mesure mise en place pour tenter de lutter directement contre les prêts improductifs.
Réglementation du financement alternatif en ligne pour les PME
On observe depuis quelques années une progression soutenue du financement alternatif, comme l’affacturage, le crédit-bail et le financement alternatif en ligne, un mouvement qui s’appuie sur le développement des Fintech dans la plupart des cas. Parallèlement à ces évolutions, la récente dynamique impulsée par la révolution numérique ouvre de nouvelles perspectives tout autant qu’elle pose de nouveaux défis en ce qui concerne le financement des PME (OCDE, 2019[3]). Le terme Fintech, selon la définition du Conseil de stabilité financière (CSF), désigne les « innovations en matière de services financiers permises par les technologies et susceptibles de donner naissance à des modèles d'entreprise, des applications, des processus ou des produits nouveaux et ainsi influer fortement sur les modalités de fourniture des services financiers » (FSB, 2017[43]), et couvre une large gamme de services financiers, comme des instruments de fonds propres et des titres de dette.
Au nombre de ces innovations figurent les banques « challengers » en ligne, les plateformes de crédit exploitant les nouvelles technologies financières, la transformation numérique des instruments de capital-investissement, la diversification des emprunteurs éventuels, et les possibilités offertes par les nouvelles technologies en matière d’analytique des données et de registres distribués.
Les politiques publiques relatives au financement des PME accordent de plus en plus de place au financement alternatif en ligne. Les Fintech peuvent faciliter l’accès des PME au financement, en ce qu’elles offrent des services à la fois plus pratiques et plus abordables, des évaluations du risque de crédit plus efficaces, et des coûts de transaction réduits. Ces instruments peuvent constituer une occasion unique pour des projets qui sont trop petits, trop risqués ou qui ont une vocation sociale (Conférence ministérielle de l’OCDE sur les PME, 2018[30]), et leur montée en puissance, notamment au début des années 2010, a incité les autorités de réglementation à intervenir.
Même si le nombre d’entreprises qui ont recours à des solutions de financement alternatif en ligne demeure relativement faible dans la plupart des pays, dans certains, la masse critique a été atteinte, notamment en Chine, au Royaume-Uni et aux États-Unis. En outre, les défaillances opérationnelles récentes mettent en lumière les défis posés aux régulateurs qui cherchent à assurer une protection adéquate des consommateurs et des investisseurs (Claessens et al., 2018[56]). La question sous-jacente consiste à savoir s’il faut obliger les plateformes d’intermédiation à se conformer à la réglementation relative aux services financiers, ou bien si une réglementation spécifique devrait être mise en place (encadré 2.8).
Dans le cadre de l'exercice visant à définir des approches efficaces à l'appui de la mise en œuvre des Principes de haut niveau du G20 et de l’OCDE, une grande majorité de pays ont annoncé avoir pris des mesures afin de favoriser le développement des technologies financières comme moyen d’améliorer l’accès des PME au financement (27 pays sur 38). Des mesures réglementaires ont été mises en œuvre dans 19 de ces 27 pays. Certains pays ont aussi mentionné la mise en place de plateformes d'information et de mise en relation des PME avec des entreprises de technologie financière, l’organisation d’ateliers et la création d’associations fédérant les acteurs de la Fintech (Koreen, Laboul et Smaini, 2018[4]).
Les initiatives réglementaires ciblant ce nouveau secteur d’activité visent à assurer la protection des consommateurs et des investisseurs, tout en prenant soin, en parallèle, de ne pas étouffer l’innovation. S’agissant des Fintech engagées dans des activités de crédit, plusieurs pays ont élaboré depuis 2015 des réglementations et instauré des procédures d’agrément spécifiques. Le Brésil, la Chine et le Mexique figurent parmi les derniers pays qui ont adopté de telles mesures. Des cadres existent aussi en Espagne, en Finlande, en France et au Royaume-Uni. Dans d’autres pays, comme l’Allemagne et les États-Unis, les entreprises de technologie financière s’associent avec des banques commerciales pour distribuer les prêts souscrits par l’intermédiaire de la plateforme. Au Brésil, de nombreuses sociétés fonctionnent selon ce modèle de partenariat, alors même qu’il existe une réglementation leur permettant d’octroyer des prêts à partir de leurs propres bilans.
Les « bacs à sable » réglementaires sont une solution souvent proposée par les autorités en réponse aux incertitudes liées à ces nouveaux prestataires de services financiers. Ces instruments permettent aux entreprises de tester leurs services et leurs modèles économiques sous la surveillance d’un organisme de régulation financière et dans un environnement contrôlé. Le Global Financial Innovation Network (GFIN) est un réseau de régulateurs qui œuvrent en faveur de l’innovation dans le secteur financier tout en préservant les intérêts des consommateurs. Lancé officiellement en janvier 2019, le GFIN se compose d’un groupe international de 11 autorités de coordination, 20 membres et sept observateurs, parmi lesquels figurent des autorités nationales et infranationales, ainsi que des organisations internationales et des forums (tableau 3) (Global Financial Innovation Network, 2019[57]).
Au-delà de servir de plateforme permettant de confronter les expériences et les approches, il offre aux entreprises innovantes un moyen plus efficace d'interagir avec les régulateurs. Un projet pilote transnational destiné aux entreprises qui souhaitent tester des produits, des services et des modèles économiques innovants dans plusieurs pays a été lancé, et huit entreprises ont été sélectionnées parmi les 44 candidats déclarés. Les membres de cette première cohorte expérimenteront leurs services dans les pays suivants : Australie, Bahreïn, Bermudes, Canada (Colombie-Britannique, Ontario et Québec), Émirats arabes unis (Abu Dhabi, Dubaï), Guernesey et Jersey, Hong Kong (Chine), Hongrie, Kazakhstan (Astana), Lituanie, Royaume-Uni, Singapour (Global Financial Innovation Network et Financial Conduct Authority, 2019[58]).
Tableau 2.3. Membres du Global Financial Innovation Network (GFIN)
« Bacs à sable » réglementaires des autorités financières et forums internationaux, juin 2019
Encadré 2.8. Cadres réglementaires des Fintech : « bacs à sable » réglementaires et autres mesures
Dans de nombreux pays, les autorités ont mis en place des programmes afin de soutenir et de réglementer les Fintech lors de la phase de mise en œuvre, c’est-à-dire lorsque les idées sont testées sur le marché (OCDE, 2018[59]). Les « bacs à sable » établissent ainsi un périmètre réglementaire qui permet aux entreprises de tester leurs idées innovantes dans un environnement contrôlé. Cette démarche participe d’une logique qui vise à donner aux acteurs concernés les moyens d’expérimenter des services financiers innovants (généralement à petite échelle) avec davantage de souplesse. Les entreprises sont soumises à certaines conditions afin de garantir la protection des consommateurs, dont les commentaires (tant en ce qui concerne l’idée que la réglementation) constituent un élément essentiel du dispositif.
En plus de la mise en place d’un « bac à sable », l’assouplissement des obligations réglementaires peut passer par des procédures d’agrément moins contraignantes, comme c’est le cas aux Pays-Bas et au Royaume-Uni (OCDE, 2018[59]). En contrepartie, les entreprises qui bénéficient de tels dispositifs peuvent être soumises à un plafond de chiffre d’affaires ou de nombre de clients, comme en Australie par exemple (OCDE, 2018[59]). Dans certaines conditions, si l’expérimentation ne s’avère pas concluante, l’entreprise peut aussi être dispensée de certaines exigences légales. La plupart du temps, les conditions relatives à la protection des consommateurs sont relativement strictes, et prévoient entre autres l’obligation de désigner un point de contact ou un conseiller réservé, avec qui les régulateurs pourront échanger tout au long du processus.
Conclusions
Au cours de la décennie qui a suivi la crise financière mondiale, les politiques publiques en matière de financement des PME et de l’entrepreneuriat ont été profondément transformées. Les activités de prêt direct et les dispositifs de garantie d’emprunt ont souvent être étendus et développés juste après la crise. L’objectif était de contrer l’impact cyclique de la crise et d’atténuer les conséquences potentielles fortuites d’un durcissement de la réglementation bancaire. Avec l’assouplissement des conditions de crédit, ces politiques ont été pour l’essentiel maintenues en place et souvent axées plus explicitement sur certains segments de l’écosystème des PME. L’accès des PME aux financements est devenu un volet permanent des politiques publiques de nombreux pays, comme l’illustrent les Principes de haut niveau du G20 et de l’OCDE relatifs au financement des PME et le Plan d’action du G20 à l’appui du financement des PME, salués par les dirigeants des pays du G20 en novembre 2015.
Plus récemment, de nombreux pays ont réorienté leurs politiques afin de réduire la dépendance excessive des PME vis-à-vis de l’endettement bancaire traditionnel, dans le but d’améliorer l’accès des PME aux instruments financiers les mieux adaptés à leurs besoins à différents stades de leur cycle de vie, et d’accroître leur résilience face au risque de récession à l’avenir. Les programmes de soutien au capital-investissement sont devenus le deuxième instrument d’aide au financement des PME le plus utilisé dans les pays couverts par le Tableau de bord.
Dans la période qui a immédiatement suivi la crise, la réglementation financière s’est attachée à réformer le secteur bancaire de manière à contenir le risque systémique. L’adoption à grande échelle de la fintech et d’instruments de financement alternatifs en ligne au cours de la deuxième moitié de la décennie a conduit les autorités de réglementation à revoir leur approche. Les instruments ont eux aussi évolué, passant de mesures macroprudentielles générales à de nouveaux dispositifs réglementaires tels que la technique du « bac à sable » réglementaire et l’assouplissement des critères d’octroi d’autorisations.
Les autorités publiques de nombreux pays ont agi ces dernières années pour mettre à profit le potentiel de l’innovation financière, mais d’autres initiatives sont attendues, et on pourrait bien assister, au cours de la décennie à venir, à une transformation profonde des modalités d’accès des PME au financement. En outre, l’expérience acquise à la faveur de la crise financière éclaire la riposte des pouvoirs publics face aux crises actuelles et futures pesant sur l’accès des PME au financement. Cela inclut les conséquences économiques de l’épidémie de coronavirus (COVID-19) du premier semestre de 2020. Ce Tableau de bord continuera de suivre de près les tendances et évolutions des politiques de financement, en s’appuyant sur son vaste réseau d’experts.
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[64] Global Financial Innovation Network et Financial Conduct Authority (2019), GFIN cross-border testing pilot – next steps, https://www.fca.org.uk/firms/gfin-cross-border-testing-pilot-next-steps (consulté le 26 août 2019).
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[24] OCDE/Commission européenne (2014), Accès au financement pour la création d’entreprise dans le cadre de l’entrepreneuriat inclusif. L’activité entrepreneuriale en Europe, https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/cfb2ed19-96bf-4fef-a503-30af58886097/language-fr.
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[34] Pavlova, E. et S. Signore (2019), EIF Research & Market Analysis Working Paper 2019/55: The European venture capital landscape: an EIF perspective Volume V: The economic impact of VC investments supported by the EIF, FEI, http://www.eif.org/news_centre/research/index.htm.
[44] PMIF (2017), G20 Action Plan on SME Financing: Credit Infrastructure Country Self-Assessment Consolidated Report, Groupe de la Banque mondiale, Washington, http://www.gpfi.org/sites/gpfi/files/documents/GPFI%20-%20G20%20AP%20SME%20Financing%20Self%20Assessment%20Consolidated%20Report.pdf (consulté le 19 juillet 2019).
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[33] Prencipe, D. (2017), EIF Research & Market Analysis Working Paper, Fonds européen d’investissement, Luxembourg, http://www.eif.org/news_centre/research/index.htm.
[16] Rogers, S. (2016), Assessing the potential for EU investment in venture capital and other risk capital fund of funds, Commission européenne, Bruxelles, http://dx.doi.org/10.2777/997836.
[25] Rosca, O. (2018), EBRD partners with Turkey’s credit guarantee fund to expand financing for women-led firms, https://www.ebrd.com/news/2018/ebrd-partners-with-turkeys-credit-guarantee-fund-to-expand-financing-for-womenled-firms-.html.
[17] UK Finance (2018), SME finance in the UK: past, present and future, UK Finance.
[12] Wehinger, G. (2014), SMEs and the credit crunch: Current financing difficulties, policy measures and a review of literature, https://www.oecd.org/finance/SMEs-Credit-Crunch-Financing-Difficulties.pdf (consulté le 24 juillet 2019).
Notes
← 1. Les investisseurs institutionnels, en particulier, se sont montrés plutôt frileux face au risque.
← 2. Le Groupe de travail du G20 sur l’investissement et les infrastructures et le Sous-groupe sur le financement des PME du Partenariat mondial du G20 pour l’inclusion financière (GPFI) ont uni leurs efforts dans le domaine de la promotion du financement des PME et défini un ensemble d’actions prioritaires, qui ont été approuvées par les Dirigeants du G20 en 2015. Ces actions recouvrent des réformes prioritaires des infrastructures des marchés financiers ainsi que la poursuite d’un programme d’action pour l’acquisition de connaissances permettant de combler les déficits de données sur le financement des PME, sur l’innovation dans le domaine des politiques de financement des PME et sur les instruments de financement à long terme des PME (PMIF, 2015[60]).
← 3. Ces données font référence au nombre de pays figurant dans le Tableau de bord qui ont fait état de mesures relevant des diverses catégories mentionnées dans les éditions successives du Tableau de bord. Dans chaque édition, la liste des pays est présentée dans le chapitre consacré aux tendances du financement des PME. Les catégories varient peu au fil du temps. La liste complète comporte les catégories suivantes : (i) garanties de prêts accordées par l’État ; (ii) garanties spéciales et prêts aux start-ups ; (iii) garanties de l’État pour le financement des exportations, crédits commerciaux ; (iv) cofinancement par l’État/des fonds de pension ; (v) prêts directs aux PME ; (vi) taux d’intérêt bonifiés ; (vii) capital-risque, financement par apport de fonds propres, tutorat-investissement (business angels) ; (viii) co-investissement par des investisseurs-tuteurs (ajouté en 2019) ; (ix) banques spécialisées dans les PME ; (x) conseil aux entreprises, services de conseil ; (xi) exonérations fiscales, reports d’impôts ; (xii) médiation/révision/code du conduite du crédit ; (xiii) objectifs de prêts aux PME fixés aux banques, taux d’intérêt négatifs sur les dépôts auprès de la banque centrale ; (xiv) financement des banques auprès de la Banque centrale en fonction de leur taux débiteur net.
← 4. Nous avons considéré que le rapport avait effectivement été publié en novembre et modifié le temps en conséquence.