Rapport sur les données ouvertes publiques

Chapitre 8. Tenir les engagements : suivi de la mise en œuvre des politiques et évaluation de leur impact

Abstract

Ce chapitre présente les initiatives prises par les pays membres et partenaires de l’OCDE pour suivre et mesurer la mise en œuvre, la performance et l’impact des politiques d’ouverture des données. Il examine également les contrôles de la confidentialité des données, et établit un lien entre la pertinence des compétences d’innovation, comme la capacité de mise en récit, et les actions de communication et de diffusion des résultats des politiques publiques.

La Lituanie n’était pas membre de l’OCDE à l’époque de la préparation de la présente publication. Par conséquent, elle n’apparaît pas sur la liste des membres de l’OCDE, et n’est pas comptabilisée dans les agrégats relatifs à la zone OCDE.

Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem-Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.

Introduction

Les initiatives d’ouverture des données ayant gagné du terrain dans le monde entier, la nécessité de renforcer la capacité d’évaluer et de mesurer les progrès et l’impact des politiques dans ce domaine constitue un enjeu central du débat au sein des administrations publiques. En effet, du point de vue des administrations, il est essentiel d’étayer la réalisation d’investissements en faveur de l’ouverture des données publiques par de solides arguments économiques (c’est-à-dire par des propositions de valeur précises), en présentant les avantages potentiels d’entreprendre des efforts en la matière. Il est également très important de pouvoir tabler sur des outils d’évaluation ex post des politiques qui permettent de mesurer le degré de concrétisation de ces avantages.

Pour mesurer la performance des stratégies d’ouverture des données publiques, il est nécessaire de « cartographier » la causalité afin d’établir un lien entre données publiques et impacts directs et mesurables (Rivera Perez, 2015). Pour ce faire, il convient de faire un suivi des efforts réalisés tout le long de la chaîne de valeur des données, de leur collecte et du traitement jusqu’à leur publication et réutilisation (Ubaldi, 2013). Dans cette optique, la chaîne de valeur sert de référentiel pour chaque grande étape du cycle de vie des données, de la définition des besoins en la matière à l’utilisation de celles-ci pour exercer un impact ou opérer un changement (Open Data Watch, sans date).

Les outils d’évaluation, les mesures et les méthodes mis en œuvre sont des éléments essentiels pour assurer l’efficacité des modèles de gouvernance des données, car ils aident à mesurer la performance de l’action publique et à appuyer les actions visant à adapter, si nécessaire, les politiques des données. Toutefois, faire de la publication des données un résultat primordial de l’action publique peut conduire à une approche quantitative de la mesure des politiques, dans laquelle le nombre d’ensembles de données rendus accessibles au public devient l’étalon de la performance. Cela peut conduire à une erreur d’appréciation, et inciter à privilégier la publication des données, au détriment de leur réutilisation, pourtant indispensable à la création de valeur (OCDE, 2017a).

Un certain nombre de difficultés, qui tiennent au contenu des politiques d’ouverture des données, peuvent rendre les mesures plus complexes. Par exemple, pour ce qui est de mesurer l’impact en termes de valeur sociale et de bonne gouvernance, comment l’impact réel de l’ouverture des données sur l’intégrité du secteur public peut-il être mesuré de façon à aller au-delà du discours général sur l’intérêt d’ouvrir les processus et les décisions de l’action publique pour lutter contre la corruption ? Quel est le véritable avantage de l’ouverture des données en matière de fourniture de services publics ?

D’autres difficultés sont liées à la responsabilité et au rôle des administrations publiques. Qui doit être responsable de mesures les résultats de l’action publique ? Les évaluations comparatives nationales ou internationales constituent-elles un instrument plus efficace pour appuyer l’élaboration des politiques ? Plus important encore, comment les efforts de mesure influent-ils sur le cycle des politiques publiques et dans quelle mesure sont-ils mis en œuvre efficacement pour éclairer les politiques d’ouverture des données ? Comment peut-on exploiter au mieux la valeur des instruments internationaux d’action publique, tels que l’indice OURdata sur les données publiques ouvertes, utiles et réutilisables, l’Open Data Barometer1, le Global Open Data Index de l’Open Knowledge2, l’Open Data Watch’s Open Data Inventory (ODIN)3 et le Portail européen de données, une initiative pilotée par la Commission européenne pour mesurer la maturité des données ouvertes des différents pays de l’UE ? Comment ces outils peuvent-ils être optimisés de façon à être au service de l’élaboration des politiques publiques et non réduits à de simples instruments de classement international ?

Ce chapitre présente les efforts que les pays membres et partenaires de l’OCDE ont déployés pour suivre et évaluer les résultats de l’action publique. Ces efforts sont analysés au regard de l’indice OURdata sur les données publiques ouvertes, utiles et réutilisables (voir Contexte : l’indice OURdata sur les données publiques ouvertes, utiles et réutilisables), dont les piliers 1 et 3 évaluent les activités de mesure des administrations publiques (voir Encadré 8.1).

Encadré 8.1. Modalités d’évaluation, à l’aide de l’indice OURdata 2017 des activités de mesure des pouvoirs publics concernant l’ouverture des données publiques

Les efforts déployés pour utiliser l’application des obligations en matière d’ouverture des données publiques comme indicateur de performance des organisations du secteur public sont mesurés dans le cadre du pilier 1 de l’indice OURdata 2017, Disponibilité des données.

• Le sous-pilier 1.1 Contenu de la politique d’ouverture par défaut évalue dans quelle mesure l’application des obligations d’ouverture des données publiques est considérée comme faisant partie des indicateurs de performance des organisations du secteur public.

La disponibilité des évaluations visant à s’assurer que les modalités d’ouverture des données publiques respectent les normes et standards nationaux en matière de sécurité, de vie privée, de confidentialité et de propriété intellectuelle est mesurée dans le cadre du pilier 1 de l’indice OURdata 2017, Disponibilité des données.

• Le sous-pilier 1.1 Contenu de la politique d’ouverture par défaut évalue si, sur la période de janvier 2012 à décembre 2016, les pouvoirs publics ont mené des évaluations de l’ensemble de l’administration centrale/fédérale en vue de s’assurer que les données publiques ouvertes respectent les normes et standards nationaux en matière de : 1) sécurité ; 2) vie privée ; 3) confidentialité ; et 4) propriété intellectuelle.

La disponibilité des évaluations visant à examiner l’ensemble des textes législatifs et réglementaires applicables aux données publiques ouvertes en matière de sécurité, de vie privée, de confidentialité et de propriété intellectuelle est mesurée dans le cadre du pilier 1 de l’indice OURdata 2017, Disponibilité des données.

• Le sous-pilier 1.1 Contenu de la politique d’ouverture par défaut évalue si, sur la période de janvier 2012 à décembre 2016, les pouvoirs publics ont mené des évaluations de l’ensemble de l’administration centrale/fédérale en vue de déterminer si l’ensemble des textes législatifs et réglementaires sur les données publiques ouvertes applicables en matière de : 1) sécurité, 2) vie privée, 3) confidentialité, et 4) propriété intellectuelle sont mis en place.

La disponibilité des évaluations permettant de comprendre les principaux obstacles à la réutilisation des données publiques ouvertes dans les entreprises et/ou les organisations de la société civile est mesurée dans le cadre du pilier 3 de l’indice OURdata 2017, Soutien public à la réutilisation des données.

• Le sous-pilier 3.1 Initiatives et partenariats visant à promouvoir les données évalue si les pouvoirs publics ont recensé les principaux obstacles à la réutilisation des données publiques ouvertes dans les entreprises et les organisations de la société civile au moyen d’évaluations, telles que des rapports.

Les efforts déployés par les pouvoirs publics pour mener ou financer des recherches sur l’impact économique ou social des données publiques ouvertes, sont mesurés dans le cadre du pilier 3 de l’indice OURdata 2017, Soutien public à la réutilisation des données.

• Le sous-pilier 3.3 Suivi de l’impact évalue si, entre janvier 2015 et décembre 2016, les pouvoirs publics ont mené ou financé des recherches sur l’impact économique ou social des données publiques ouvertes.

Les efforts déployés par les pouvoirs publics pour mesurer l’impact des données publiques ouvertes sur la performance du secteur public, sont mesurés dans le cadre du pilier 3 de l’indice OURdata 2017, Soutien public à la réutilisation des données.

• Le sous-pilier 3.3 Suivi de l’impact évalue si les pouvoirs publics mesurent l’impact des données publiques ouvertes sur la performance du secteur public.

Élaborer des indicateurs de mesure et de performance

Pour les pouvoirs publics, il est essentiel de concevoir des outils de mesure permettant d’évaluer la réalisation des objectifs fixés dans les stratégies d’ouverture des données publiques. Une fois mises en place, ces mesures doivent être diffusées et utilisées dans l’ensemble du secteur public pour apprécier le degré d’obtention des résultats escomptés, et, le cas échéant, pour adapter les politiques en conséquence. Dans le cadre d’une approche d’ouverture par défaut, les résultats des mesures doivent être accessibles au public pour contribuer à la responsabilité des pouvoirs publics en matière d’ouverture des données.

Il n’est pas surprenant que les progrès accomplis dans la publication des données par les organisations du secteur public constituent une solution courante s’agissant des principaux moyens utilisés pour évaluer le degré d’ouverture des données publiques. Dans 24 des 34 pays ayant répondu à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0, des indicateurs clés de performance sont utilisés pour assurer le suivi des objectifs définis dans la stratégie d’ouverture. Dans la plupart de ces pays, ces indicateurs sont principalement axés sur le suivi du nombre d’ensembles de données publiques accessible sur le portail des données publiques ouvertes de l’administration centrale/fédérale, leurs formats, et le nombre ou le pourcentage d’institutions publiques publiant des données ouvertes (voir Graphique 8.1)4.

Graphique 8.1. Existence d’indicateurs clés de performance utilisés pour suivre la mise en œuvre de la politique d’ouverture des données publiques dans les pays membres et partenaires de l’OCDE

Source : Indications fournies par 31 pays membres et 3 pays partenaires de l’OCDE ou autres (Colombie, Lituanie et Pérou) en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 66 : « Des indicateurs clés de performance spécifiques sont-ils utilisés pour assurer le suivi des objectifs définis dans la stratégie d’ouverture des données publiques ? ».

Dans les pays membres et partenaires de l’OCDE, l’un des exemples les plus pertinents est celui de l’Open Data Dashboard (Tableau de bord des données ouvertes) des États-Unis – un projet en source ouverte qui tient les organisations publiques du pays pour responsables, devant les utilisateurs de données, de la mise en œuvre des projets et de la publication des données (voir Encadré 8.2).

Encadré 8.2. L’Open Data Dashboard des États-Unis

L’Open Data Dashboard (Tableau de bord des données ouvertes) est un outil de l’administration qui aide à suivre les progrès réalisés par les institutions fédérales dans la mise en œuvre de la politique d’ouverture des données des États-Unis (à savoir, le Project Open Data). Ces institutions sont évaluées sur leur performance à l’aide de différents indicateurs et elles se voient attribuer une note en fonction du stade de mise en œuvre atteint :

• Inventaire des données de l’institution : Cet indicateur mesure les différents éléments relatifs aux catalogues de données des institutions fédérales. Par exemple, il évalue :

  • si les institutions fédérales fournissent une version mise à jour de leur inventaire des données institutionnelles (catalogue de données) au système d’information du Bureau de la gestion publique et du budget (Office of Management and Budget) ;

  • le nombre total des ensembles de données répertoriés dans l’inventaire des données institutionnelles et classés en trois catégories : public, non public et restreint ;

  • le nombre total d’ensembles de données mis à disposition du public ou pouvant l’être ;

  • le nombre total d’ensembles de données figurant dans l’inventaire des données institutionnelles par rapport à ceux de la liste des données publiques (les données publiques divulguées en tant que données publiques ouvertes) ;

  • le pourcentage d’ensembles de données ajouté à l’inventaire des données institutionnelles.

• Liste des données publiques : Cet indicateur met davantage l’accent sur les données publiques divulguées en tant que données publiques ouvertes institutionnelles. Il permet de déterminer, entre autres :

  • le nombre de liens qui fonctionnent par rapport aux liens rompus sur le portail fédéral des données publiques ouvertes ;

  • le nombre d’ensembles de données publiques répertoriés comme diffusables et pouvant être téléchargés ;

  • si le portail fédéral des données publiques ouvertes a bien compilé la liste des données publiques des institutions fédérales ;

  • si les institutions fédérales ont publié une page sur leurs activités liées aux données ouvertes.

• Participation des citoyens : Cet indicateur évalue les efforts des institutions fédérales pour associer les utilisateurs des données ouvertes. Il examine :

  • si les institutions fédérales ont fourni des informations, dans la Stratégie numérique, sur la façon dont elles prévoient de faire participer les citoyens à leurs initiatives en matière de données ouvertes, par exemple via les médias sociaux, dans le cadre d’événements, etc. ;

  • si les institutions fédérales donnent réellement la priorité à la divulgation des données publiques demandées par l’intermédiaire de mécanismes liés à la liberté d’accès à l’information ou par d’autres mécanismes de demande formelle d’informations ;

  • si les institutions fédérales ont véritablement mis en œuvre des actions ou des initiatives concrètes fondées sur leurs échanges avec le public (par exemple, si une demande de données ou une idée suggérée par les citoyens a été mise en œuvre concrètement par l’intermédiaire d’une nouvelle divulgation de données ou d’améliorations de la qualité des données) ;

  • le principal mécanisme de retour d’informations utilisé par les institutions fédérales pour communiquer avec les citoyens.

• Vie privée et sécurité : Cet indicateur évalue les éléments relatifs à la protection de la vie privée et à la sécurité des données des institutions fédérales en mesurant l’état d’avancement de leur processus de publication des données.

• Capital humain : Cet indicateur s’intéresse à la disponibilité des informations destinées aux principaux points de contact des institutions fédérales sur les initiatives et les activités liées aux données ouvertes. Autrement dit, il mesure si les institutions publient des informations sur leurs principaux points de contact chargés des données ouvertes.

L’Open Data Dashboard procède donc par étapes trimestrielles, la performance des institutions fédérales étant évaluée pour chaque indicateur à différents moments dans le temps. En outre, des outils de mesure automatisés sont intégrés à la mesure de la performance. Ils servent essentiellement à analyser les différentes caractéristiques des fichiers lisibles par ordinateur des institutions, notamment la validité des fichiers JSON et de leurs métadonnées associées.

Tous ces éléments permettent aux acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux d’évaluer la performance des différentes institutions fédérales, et également d’établir des comparaisons entre elles.

Source : Gouvernement fédéral des États-Unis (sans date), « Project Open Data Dashboard », https://labs.data.gov/dashboard/docs (consulté le 24 juillet 2018).

D’autres pays ont adopté des approches similaires. Au Canada, le premier indicateur utilisé pour mesurer la progression des données ouvertes est le nombre de nouveaux ensembles de données ajoutés au portail https://open.canada.ca/fr5. Parmi les autres indicateurs clés de performance pertinents, on peut citer : 1) le pourcentage de ministères diffusant des données ouvertes ; 2) le taux de satisfaction du nombre de ressources du gouvernement ouvert divulguées ; 3) le nombre de téléchargements d’ensembles de données ; et 4) la fréquence d’utilisation des données et de l’information ouvertes6. L’État a également mis en place le système de suivi du gouvernement ouvert, qui fournit des mises à jour sur les progrès du Canada concernant la mise en œuvre de ses engagements en matière d’administration ouverte (en lien avec le plan d’action du Partenariat pour un gouvernement ouvert) et, de ce fait, sur sa performance relative aux obligations d’ouverture des données publiques7.

L’Australie8, la République tchèque9, la République slovaque10, la Slovénie11, le Mexique, l’Irlande, la Nouvelle-Zélande12 et la Suède sont également des exemples de pays qui fournissent des statistiques sur la publication de données publiques ouvertes13. En Norvège, l’Agence du numérique (Difi) effectue un sondage auprès des organismes publics, qui comprend des critères spécifiques14 sur les données ouvertes (par exemple, publication dans un format ouvert lisible par ordinateur, licence, ensembles de données recensés sur data.norge.no). En Slovénie, les indicateurs clés de performance sont utilisés pour comptabiliser le nombre de visiteurs et le nombre d’ensembles de données publiés sur le portail central des données publiques ouvertes15. En République tchèque, les pouvoirs publics s’appuient à la fois sur le nombre d’ensembles de données publiques diffusés sous forme de données ouvertes et sur le nombre d’ensembles de données demandés pour suivre la réalisation des objectifs définis dans la stratégie centrale d’ouverture des données publiques16.

En France, Étalab (mission française sur les données ouvertes, voir chapitre 1) a créé un tableau de bord17 sur la plateforme ouverte des données publiques françaises (data.gouv.fr) à partir duquel les utilisateurs peuvent accéder aux dernières statistiques sur le nombre d’ensembles de données publiés sur la plateforme et les réutilisations de ces données. Les indicateurs clés de performance d’Étalab (fixés annuellement par la loi de finances) sont les nombres d’ensembles de données, de réutilisations et d’utilisateurs présents sur la plateforme ouverte des données publiques nationales18.

Les éléments présentés ci-dessus montrent que, dans la plupart des pays, les indicateurs clés de performance relatifs aux données publiques ouvertes portent encore sur la publication des données. Néanmoins, certains pays tiennent compte des autres étapes de la chaîne de valeur des données, et s’emploient notamment à suivre leur réutilisation.

En Espagne, l’administration centrale a créé un tableau de bord19 sur lequel les utilisateurs peuvent accéder à des informations concernant la réutilisation et le téléchargement des données, la qualité des données (par exemple, leurs formats) et le nombre d’ensembles de données par catégorie, les visualiser, interagir et les télécharger.

Au Royaume-Uni, les organisations publiques sont tenues de publier un certain nombre d’ensembles de données sous forme de données ouvertes, dont l’administration assure le suivi pour en garantir la conformité. Autrement dit, dans ce pays, les indicateurs clés de performance sont axés sur des ensembles de données spécifiques et s’intéressent donc à la qualité des publications plutôt qu’à la quantité globale publiée. Ces ensembles de données spécifiques sont20 :

• données sur les dépenses (supérieures à 25 000 GBP) ;

• données relatives à la Government procurement card (carte d’achat pour les marchés publics) ;

• exceptions aux moratoires sur les dépenses ;

• données sur la gestion des effectifs et du lieu de travail ;

• recherche de contrats en temps réel ;

• consommation d’énergie en temps réel ;

• cadeaux et marques d’hospitalité des ministres, réunions extérieures ;

• cadeaux et marques d’hospitalité des conseillers spéciaux ;

• réunions des secrétaires généraux ;

• Food Standards Agency (Agence des normes alimentaires).

En Finlande, l’administration assure le suivi de la réutilisation des données publiques dans les entreprises privées au moyen de l’enquête communautaire sur l’innovation (ECI). Cette enquête évalue le niveau de réutilisation des données publiques par le secteur privé en vue de créer de nouveaux produits ou d’améliorer ceux qui existent déjà21. Le gouvernement de la Corée assure également le suivi du nombre d’applications de données ouvertes développées par le secteur privé ou par le secteur public22.

En Colombie, le Département administratif de la fonction publique (DAFP) propose le Formulaire unique de suivi des progrès de la gestion (FURAG) une fois par an. L’enquête (qui mesure la progression des organisations publiques dans leurs domaines de compétences respectifs) comprend des indicateurs de progrès concernant l’ouverture des données ouvertes, leur utilisation et leur exploitation23.

Sur le plan institutionnel, l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 montre que, malgré les initiatives de suivi des activités d’ouverture des données menées par les administrations centrales, l’adoption d’outils de mesure pour évaluer la mise en œuvre des politiques publiques n’est pas largement répandue au sein des administrations centrales/fédérales (voir Graphique 8.2).

Graphique 8.2. Degré de prise en compte de l’application des obligations d’ouverture des données publiques parmi les indicateurs de performance des organisations publiques dans les pays membres et partenaires de l’OCDE

Source : Indications fournies par 32 pays membres et 3 pays partenaires de l’OCDE ou autres (Colombie, Lituanie et Pérou) en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 1, question 62 « Dans quelle mesure la mise en œuvre des obligations d’ouverture des données publiques (concernant, par exemple, le caractère récent des données partagées ou l’utilisation des formats ouverts) fait-elle partie des indicateurs de performance des organisations ? ».

Outils de mesure internationaux de l’action publique

Au niveau international, d’autres initiatives visant à mesurer la mise en œuvre de l’action publique ont également été menées. Elles complètent les initiatives de l’OCDE consistant à comparer sur la base de critères de référence l’élaboration et la mise en œuvre des politiques d’ouverture de données au moyen de l’indice OURdata de l’OCDE (voir la section « Rappels – l’indice OURdata de l’OCDE : des données ouvertes, utiles et réutilisables). Des organisations telles que l’Open Data Barometer, l’Open Knowledge et l’Open Data Watch mesurent les initiatives conduites par les pays en matière d’ouverture des données :

• L’Open Data Barometer (ODB) mesure la manière dont les administrations publient les données publiques ouvertes et les utilisent au titre de leur responsabilité envers les citoyens, de l’innovation et de l’impact social. Les pays inclus dans ce baromètre sont classés en fonction de : 1) leur volonté à mettre en place des initiatives d’ouverture de données ; 2) leur mise en œuvre de programmes de données ouvertes ; et 3) l’impact de l’ouverture des données publiques sur les entreprises, les responsables politiques et la société civile24.

• L’Open Knowledge a élaboré l’indice mondial sur les données ouvertes (Global Open Data Index – GODI) qui porte essentiellement sur l’état d’avancement de la publication des données publiques ouvertes émanant de l’administration publique du point de vue de l’intérêt général. Autrement dit, les acteurs de l’ouverture des données réalisent le suivi des administrations publiques concernant la diffusion de leurs données publiques. Le GODI est axé sur le niveau d’ouverture des données publiques en fonction de différentes caractéristiques. Les données publiques sont considérées comme ouvertes si toute personne peut y accéder, les utiliser, les modifier et les partager gratuitement, que ce soit à des fins commerciales ou non25.

• L’Open Data Watch a créé l’inventaire des données ouvertes (Open Data Inventory – ODIN) dans le but de mesurer le champ d’application et l’ouverture des ensembles de données publiques nécessaires pour suivre les évolutions sociales, économiques et environnementales dans des pays étudiés et pour les gérer. Les mesures du champ couvert par les ensembles de données publiques reposent sur la disponibilité d’indicateurs clés, sur les niveaux de désagrégation des données et sur leur couverture géographique. Celles relatives à l’ouverture sont axées sur le format des données (lisible par ordinateur, non propriétaire), leurs métadonnées, leurs options de téléchargement et leur licence associée. L’ODIN porte essentiellement sur la disponibilité des données sur la santé, l’éducation, les finances publiques, le commerce, ou la consommation d’énergie et la pollution26.

En outre, la Charte internationale sur les données ouvertes a publié le Measurement Guide en 2018 (voir Encadré 8.3) dans le but de proposer une vue d’ensemble de la façon dont les instruments de référence internationaux présentés plus haut, ainsi que l’indice OURdata de l’OCDE, mesurent la mise en œuvre de la charte27.

Encadré 8.3. Le Measurement Guide de la Charte internationale sur les données ouvertes

Objet du Measurement Guide

La Charte internationale sur les données ouvertes comprend un ensemble de principes normatifs pour mettre en œuvre l’ouverture des données, destiné à tous les niveaux de l’administration publique. Contrairement à d’autres initiatives comme le Partenariat pour un gouvernement ouvert, elle ne propose pas de procédure de suivi du processus d’adoption.

Parallèlement, ces dernières années, de nombreuses mesures sont apparues, qui évaluent non seulement la disponibilité des données ouvertes et la publication de données publiques ouvertes par les administrations, mais également l’impact de ces données, en s’intéressant tout particulièrement aux organismes spécifiques tels que les instituts nationaux des statistiques. Toutefois, pour rendre ces outils plus transparents et plus facilement utilisables, il manquait une vue d’ensemble comparative des mesures, de leurs recoupements et similitudes méthodologiques, et des lacunes qu’elles présentent. En outre, le degré d’adaptation des outils de mesure au suivi des progrès réalisés dans l’adoption de la charte n’apparaissait pas clairement.

Le groupe de travail de la charte sur la mesure et la responsabilité (auquel des organisations telles que l’Open Knowledge et l’OCDE ont participé) ont élaboré le Measurement Guide1 au titre d’une collaboration visant à examiner une série d’outils existants de mesure des politiques et stratégies de données ouvertes. Ce guide constitue le premier examen global, à l’échelle internationale, de certains des principaux outils de mesure des données ouvertes. Il mesure l’adoption de la Charte internationale sur les données ouvertes.

Cette initiative est pertinente pour ceux qui souhaitent comprendre les outils de mesure existants, leur finalité et leur rapport avec tel ou tel principe de la charte. Les responsables politiques et les fonctionnaires peuvent ainsi savoir quels outils de mesure sont à leur disposition pour assurer le suivi des activités liées aux données ouvertes, et la société civile et les journalistes peuvent améliorer leur compréhension des outils de mesure existants et utiliser ces connaissances pour suivre l’action publique.

Atouts du Measurement Guide

Le principal atout du Measurement Guide tient à son analyse de la façon dont chaque principe de la charte est mesuré, notamment à une comparaison des indicateurs actuellement utilisés pour mesurer chaque principe de la charte et les engagements qui lui sont associés.

Cette analyse est fondée sur les indicateurs de données publiques ouvertes utilisés par les cinq grands outils de mesure : l’Open Data Barometer de la Web Foundation, le Global Open Data Index de l’Open Knowledge International, l’Open Data Inventory de l’Open Data Watch, l’indice OURdata de l’OCDE et l’Open Data Maturity Assessment  du Portail européen de données.

Des tableaux d’indicateurs complets mettent en évidence la façon dont chaque engagement associé à un principe de la charte peut être mesuré. Ils peuvent être particulièrement utiles pour comparer l’approche d’un même engagement par chacun des indices, et mettre au jour les lacunes existantes.

Difficultés posées par la mesure des données ouvertes

Le Measurement Guide met également en évidence les difficultés liées à la mesure des données ouvertes. Selon le guide, il existe plus de 180 indicateurs différents pour mesurer la performance des pouvoirs publics. Parfois, ces indicateurs se chevauchent ou sont en tous points semblables ; parfois, ils font appel à des unités d’analyse différentes ou adoptent des critères différents lorsqu’un élément de preuve répond aux conditions requises par un indicateur. Cela peut signifier que les mesures reposent sur des définitions différentes de la qualité des données, ou qu’elles adoptent des critères différents quant à ce qui constitue des preuves solides de l’impact des données ouvertes.

Des travaux pourraient être menés afin de continuer à : 1) définir les indicateurs appropriés pour mesurer chacun des aspects de l’ouverture des données et pour élaborer des orientations à l’intention des utilisateurs ; et 2) mieux cerner les méthodes sous-jacentes des indicateurs, notamment au moyen d’une étude sur les similitudes ou les différences entre les unités d’analyse et les critères d’évaluation.

1. Consulter https://open-data-charter.gitbook.io/odcmeasurement-guide/.

Source : Éléments fournis à l’OCDE par Danny Lämmerhirt (Open Knowledge International) et Ana Brandusescu (Web Foundation).

Évaluer la mise en œuvre de l’action publique et les obstacles y afférents

Les initiatives décrites plus haut sont pertinentes pour assurer le suivi de la publication des données, mais peu de pays ont réussi à évaluer la mise en œuvre de la politique d’ouverture des données avec une approche plus large. Les exemples présentés dans cette section fournissent quelques exemples intéressants. Parmi ceux-ci, le cas de la France mérite d’être signalé.

L’administrateur général des données, placé sous l’autorité du Premier ministre, coordonne l’action des administrations françaises en matière d’inventaire, de gouvernance, de production, de circulation et d’exploitation des données, notamment les données publiques ouvertes (Administrateur général des données de la France, 2016). Par conséquent, il présente un rapport annuel au Premier ministre, qui comprend les évaluations et résultats généraux de la France en matière de politique des données et les étapes prévues pour l’année suivante (voir Encadré 8.4).

Encadré 8.4. Rapport 2016-17 de l’administrateur général des données de la France au Premier ministre : La donnée comme infrastructure essentielle

Dans son rapport 2016-17 au Premier ministre français, l’administrateur général des données (AGD) a mis l’accent sur la production et l’exploitation des données comme infrastructure stratégique pour encourager le développement. Le rapport montre que les pouvoirs publics doivent comprendre que les données constituent une infrastructure à part entière, au même titre qu’un réseau de transport ou de télécommunications (c’est-à-dire, des infrastructures matérielles).

Les administrations publiques doivent créer une infrastructure de données pour permettre la réutilisation des données la plus efficace possible. Toutefois, le rapport souligne que maximiser cette réutilisation nécessite la participation et la collaboration de l’ensemble des acteurs de l’écosystème des données.

D’après ce rapport, il ressort d’une consultation menée par Étalab auprès des utilisateurs de données ouvertes qu’il importe de fournir des données mises à jour de façon régulière, qui utilisent des standards ouverts et qui sont accessibles, complètes, exactes et disponibles de façon permanente. En outre, les utilisateurs réclament des mécanismes permettant une plus grande transparence sur le processus de production et de mise à jour des données publiques, et un échange avec leurs producteurs.

Le rapport met en exergue la nécessité de donner la priorité à la qualité afin de construire une infrastructure de données efficace et fiable, avec un niveau élevé de réutilisation (voir chapitre 3).

Dans le rapport, l’AGD présente également différentes études de cas de pays qui se sont engagés à construire une infrastructure de données : la National Information Infrastructure au Royaume-Uni, le programme sur les données de base (Grunddata) au Danemark ou l’initiative X-Road en Estonie sont présentés et comparés à la situation actuelle en France. Le document souligne aussi l’importance d’un engagement politique fort et constant pour construire une infrastructure de données. Il montre que la construction de cette dernière repose sur des leviers budgétaire, contractuel et juridique, ainsi que sur un modèle de gouvernance globale bien établi.

S’agissant de l’analyse de la donnée comme infrastructure, le rapport conclut par une définition générale des différents éléments qui la constituent, et par les prochaines étapes à franchir. Il fait valoir qu’une infrastructure de données est composée, par exemple, de données de qualité, ainsi que de mécanismes de participation des utilisateurs de données ouvertes, et de contrôle des ensembles de données publiques divulgués sous forme de données ouvertes. En outre, il plaide en faveur d’une plus grande circulation des données publiques ouvertes si leur publication ne fait l’objet d’aucun frein juridique, de la mise en place de mécanismes pour garantir la confidentialité des données, et d’un plus grand soutien de l’écosystème des utilisateurs de données ouvertes.

Source : Administrateur général des données de la Direction interministérielle du numérique et du système d’information et de communication de l’État (2018), « La donnée comme infrastructure essentielle », Rapport au Premier ministre sur la donnée dans les administrations 2016-2017, www.etalab.gouv.fr/wp-content/uploads/2018/04/RapportAGD_2016-2017_web.pdf.

En Grèce, le rapport annuel sur la mise en œuvre de la politique d’ouverture des données, publié en avril 2017, conformément aux dispositions de l’article 12 de la loi 4305/2014, a été soumis au Président du Parlement hellénique et examiné dans le cadre d’une session conjointe des commissions parlementaires compétentes. Il met l’accent sur l’évaluation du cadre législatif et opérationnel de la politique d’ouverture des données en Grèce, ses dimensions qualitatives et quantitatives, les enjeux globaux auxquels sont confrontés les pouvoirs publics, et il fournit un plan d’action stratégique des évolutions des données ouvertes. Le rapport de 2018 a également été soumis au Président du Parlement hellénique et doit maintenant être examiné par les commissions parlementaires compétentes28.

En Nouvelle-Zélande, en 2015, le Groupe de gouvernance des administrateurs généraux des données publiques ouvertes (Open Government Data Chief Executives Governance Group) a publié un rapport d’étape sur l’évaluation de la mise en œuvre de la Déclaration du Cabinet de 2011 sur l’administration ouverte et transparente, qui comprend des actions spécifiques pouvant être mises en œuvre par les organisations du secteur public en matière d’ouverture des données publiques. Ce rapport donne un éclairage sur la participation des utilisateurs et les études de cas qui montrent l’impact de la publication des données publiques ouvertes et de leur réutilisation (Gouvernement de la Nouvelle-Zélande, 2015). Une approche semblable a également été adoptée par l’Australie, où la Commission de la productivité a diffusé en 2017 un rapport d’enquête sur l’évaluation des avantages et des coûts des différentes possibilités d’amélioration et d’utilisation des données (Gouvernement australien, 2017).

Pour ce qui est des obstacles relatifs aux politiques, la plupart des pays ne disposent pas d’outils d’évaluation complets permettant de mieux comprendre les principaux obstacles qui entravent la réutilisation des données publiques ouvertes par l’ensemble de l’écosystème. En effet, sur les 35 pays qui ont répondu à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0, 20 n’ont pas réalisé ce type d’évaluation s’agissant des entreprises, et 28 s’agissant des organisations de la société civile (voir Graphique 8.3).

Graphique 8.3. Réalisation d’une évaluation complète permettant de mieux comprendre les principaux obstacles à la réutilisation des données publiques ouvertes dans les entreprises et les organisations de la société civile des pays membres et partenaires de l’OCDE

Source : Indications fournies par 32 pays membres et 3 pays partenaires de l’OCDE ou autres (Colombie, Lituanie et Pérou) en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 1, questions 46 et 52. Les questions étaient les suivantes : « Depuis janvier 2015, des évaluations complètes (prenant par exemple la forme d’un rapport) ont-elles été réalisées pour mieux comprendre les principaux obstacles à la réutilisation des données publiques ouvertes dans les entreprises ? » et « Depuis janvier 2015, des évaluations complètes (prenant par exemple la forme d’un rapport) ont-elles été réalisées pour mieux comprendre les principaux obstacles à la réutilisation des données publiques ouvertes dans les organisations de la société civile ? ».

L’Australie, la Colombie, la Corée, le Japon, le Mexique, les Pays-Bas et la Pologne sont les seuls pays (7 pays sur 35) à avoir réalisé une évaluation visant à mieux comprendre les principaux obstacles à la réutilisation des données publiques dans les organisations de la société civile29.

Aux Pays-Bas, en 2016, par exemple, la Cour des comptes, en collaboration avec le ministère de l’Intérieur et d’autres ministères, a publié le Rapport sur les tendances des données ouvertes 2016. Ce rapport fournit une évaluation générale des données ouvertes dans ce pays, notamment une analyse des obstacles à la publication des données publiques ouvertes et à leur réutilisation. L’un des obstacles mis en exergue dans le rapport concerne l’accessibilité des données publiques ouvertes, étant donné que certains ministères ne publient pas leurs données sur le portail central de données publiques ouvertes, mais le font sur les portails institutionnels30.

En Pologne, avant l’élaboration de la politique centrale sur l’ouverture des données publiques, une enquête a été menée par les pouvoirs publics pour évaluer les besoins, ainsi que les principaux obstacles à la réutilisation des données publiques31. De même, au Japon, les recherches sur les initiatives relatives aux données ouvertes destinées aux administrations locales ont fait l’objet d’une enquête sur les principaux obstacles à la réutilisation des données publiques ouvertes. Cette enquête a également été réalisée auprès des organisations de la société civile : il en est ressorti que l’un des principaux obstacles était le manque de compétences pour comprendre les données ouvertes et les exploiter32.

S’agissant des évaluations visant à comprendre les principaux obstacles à la réutilisation des données dans les entreprises, en Espagne, les recherches menées sur le secteur de l’infomédiation ont permis de détecter certains freins à la réutilisation des données dans le secteur privé, comme l’absence d’interopérabilité des données entre les régions, et un manque de souplesse administrative pour s’adapter aux besoins du secteur privé pour ce qui est du choix des ensembles de données à diffuser, ainsi qu’aux besoins de nouveaux investissements dans la technologie pour mieux traiter les données publiques ouvertes afin que celles-ci soient plus utiles33. En Italie, les pouvoirs publics ont participé au projet Open Data 200, projet de recherche sur les entreprises italiennes qui réutilisent les données publiques ouvertes afin de créer de nouveaux produits ainsi que de la valeur sociale. Dans le cadre de ce projet, une enquête a été réalisée auprès d’un certain nombre d’entreprises, qui vise également à évaluer les obstacles à la réutilisation des données ouvertes34.

De la diffusion des résultats à la mise en récit

La diffusion et la communication des résultats constituent une bonne pratique pour accroître la sensibilisation et promouvoir davantage la réutilisation des données, qui peut elle-même renforcer les solides arguments en faveur de l’ouverture des données et contribuer à leur durabilité à long terme. À titre d’exemple, mettre en vedette des initiatives sur le portail central/fédéral des données publiques ouvertes peut favoriser la réutilisation des données et la mise en place de nouveaux projets utilisant ces données, ainsi qu’encourager la consommation des produits issus de la réutilisation des données publiques ouvertes.

Il en va généralement ainsi dans la plupart des pays membres de l’OCDE : 22 pays sur 35 ayant répondu à l’enquête de l’OCDE ont en effet indiqué qu’ils promeuvent des initiatives fondées sur la réutilisation des données publiques sur leur portail central/fédéral de données publiques ouvertes. Pour ce faire, l’accent est mis surtout sur la présentation de visualisations de données ou d’applications réutilisant des données publiques. À titre d’exemple, 19 pays sur 35 ont créé des sections spécifiques pour mettre en vedette des applications qui réutilisent les données publiques ouvertes.

Peu de pays (9 sur 35) mettent en valeur des exemples d’articles de blog sur le thème de la réutilisation des données publiques ouvertes, ou présentent des cas de réutilisation des données. En France, par exemple, un article de blog réutilisant les données publiques ouvertes a examiné les différents niveaux d’altitude des villes et des régions françaises35. De telles analyses peuvent être intéressantes pour les politiques d’urbanisme et le développement d’infrastructures ou d’industries, les niveaux d’altitude étant un élément important à prendre en compte dans ces décisions. En Corée, un blog présentant différents exemples de réutilisation des données publiques est accessible par le portail central des données publiques ouvertes36. Au Mexique, selon une logique similaire à celle de la Corée, le portail fédéral des données publiques ouvertes abrite un blog qui présente les différentes initiatives relatives aux données ouvertes et leurs réutilisations dans différents domaines, tels que l’éducation, la santé, la culture et le tourisme37. En Australie, les données sur les prévisions de fermetures de routes publiées par la ville de Gold Coast ont été utilisées dans le cadre d’un article de blog pour créer des visualisations de données, afin de faciliter pour les utilisateurs la recherche des équipements publics situés dans la ville38.

Toutefois, l’explosion des médias sociaux et des plateformes numériques mobiles a non seulement changé la façon dont les individus consomment l’information pour prendre leurs décisions, mais aussi la façon dont les citoyens communiquent et interagissent entre eux, ce qui établit un lien plus direct entre fournisseur de contenu et consommateur de contenu, et crée de nouvelles formes de relations sociales (voir chapitre 4). Les plateformes telles que Twitter sont largement utilisées pour communiquer et échanger, tandis qu’Instagram, YouTube et Snapshat ont montré l’intérêt des vidéos comme outil de diffusion pour produire des contenus utiles fondés sur les données publiques ouvertes, promouvoir les pratiques de réutilisation des données et s’associer à l’écosystème des utilisateurs.

En outre, s’il convient de ne pas laisser passer les opportunités offertes par les plateformes mentionnées plus haut, il est également pertinent de combiner ces outils avec les compétences de communication appropriées dans l’ensemble de l’écosystème – et particulièrement du secteur public (voir également le chapitre 2), telles que la mise en récit, afin de stimuler la participation des utilisateurs (OCDE, 2017b), attirer de nouveaux utilisateurs et bâtir une communauté autour des données publiques ouvertes, qui soit orientée vers une plus grande réutilisation des données et vers la co-création de valeur publique (voir Encadré 8.5).

Contrôle du respect de la réglementation en matière de protection des personnes et des données sensibles

Si la publication et la réutilisation des données publiques ouvertes sont primordiales pour la co-création de valeur publique, l’ouverture des administrations ne doit pas compromettre l’exercice de leurs responsabilités en matière de protection des données publiques et/ou personnelles. Comme il ressort du chapitre 3, les pays ont élaboré des lignes directrices et des standards pour favoriser l’anonymisation des données avant leur publication, ou pour la faire respecter si nécessaire.

Les pouvoirs publics sont de plus en plus conscients de leur rôle de gardien des données des citoyens. Par conséquent, ils s’efforcent de veiller à ce que la diffusion des données publiques sous forme de données ouvertes n’entraîne pas la violation de certaines normes et réglementations essentielles qui constituent le fondement de l’intégrité, de la confiance et de l’éthique de l’État.

La diffusion des données publiques peut être davantage source de difficultés que de bénéfices, et de ce fait avoir un impact direct sur la confiance du public, lorsque l’État ne se conforme pas à ces normes et réglementations. Des événements passés et récents survenus dans des pays membres de l’OCDE, comme le Mexique39 et la Norvège40, ont montré que les atteintes à la protection des données personnelles et la mauvaise utilisation qui en découle peuvent faire peser en permanence un risque de perte de confiance du public. Ce risque a renforcé la sensibilisation des pouvoirs publics à la nécessité de mettre en œuvre les bons contrôles de protection des données.

Encadré 8.5. Compétences de l’OCDE en matière d’innovation dans le secteur public : mise en récit

Le modèle bêta de l’OCDE sur les compétences en matière d’innovation dans le secteur public s’articule autour de six domaines de compétences « essentielles ». Tous les agents publics n’auront pas à faire appel à ces compétences ou à les appliquer dans leur travail quotidien. Toutefois, pour un service public moderne, l’ensemble des fonctionnaires devraient avoir au moins un certain degré de sensibilisation à ces six domaines afin de soutenir des niveaux accrus d’innovation dans le secteur public : élaboration itérative, maîtrise des données, focalisation sur l’utilisateur, curiosité, mise en récit et sens critique.

Parmi ces derniers, la « mise en récit » consiste à communiquer dans un monde en constante évolution ; raconter l’« histoire » du changement aide à susciter l’appui et la participation des citoyens en parlant du passé, du présent et de l’avenir possible.

Graphique 8.4. Mise en récit : compétence essentielle au service de l’innovation dans le secteur public

Source : Observatoire sur l’innovation dans le secteur public (2017), « Core Skills for Public Sector Innovation », OCDE, Paris, www.oecd.org/media/oecdorg/satellitesites/opsi/contents/files/OECD_OPSI-core_skills_for_public_sector_innovation-201704.pdf.

Dans la plupart des pays membres et partenaires de l’OCDE, des améliorations peuvent encore être apportées pour évaluer dans quelle mesure les données publiques mises à disposition des citoyens respectent la législation, la réglementation, les normes et les standards nationaux en matière de sécurité, de vie privée, de confidentialité et/ou de propriété intellectuelle. Toutefois, certains pays ont pris des mesures préventives permettant d’évaluer la situation de la protection des données dans le cadre des politiques d’ouverture :

Aux États-Unis, l’Open Data Dashboard permet de suivre la façon dont les institutions mettent en œuvre la politique d’ouverture des données y afférents (voir la section sur

• Évaluer la mise en œuvre de l’action publique et les obstacles y afférents plus haut) et d’évaluer si les normes en matière de vie privée et de sécurité sont respectées (voir Encadré 8.2)41.

• En Slovénie, le rapport annuel du Commissaire à l’information examine la conformité des données publiques ouvertes en matière de normes et de standards relatifs à la sécurité et à la vie privée42.

• En France, avant la loi de 2016 pour une République numérique, le Sénat avait publié en 2014 une évaluation de la législation passée et en vigueur en matière de données publiques ouvertes concernant la protection de la vie privée et la propriété intellectuelle, pour déterminer si le contexte juridique était favorable à la diffusion des données publiques43. En outre, l’autorité en matière de protection des données, la CNIL, par l’intermédiaire de la journée « Open CNIL » a mesuré les efforts actuellement déployés pour protéger la confidentialité des données publiques diffusées sous forme de données ouvertes. Un compte rendu du séminaire sur les différents échanges et conclusions a été publié44.

• En Finlande, le Groupe de pilotage pour l’information et la cybersécurité dans l’administration centrale (VAHTI) publie des rapports, fondés sur des enquêtes, qui ont pour objet d’évaluer la sécurité de l’information au sein de l’administration, et notamment de vérifier si les données publiques ouvertes respectent les normes et standards nationaux en matière de sécurité. C’est ainsi qu’en 2016, le Baromètre de la sécurité de l’information pour le personnel et la direction du VAHTI a publié un rapport qui formule des recommandations sur la nécessité d’accroître les niveaux de formation dans des domaines comme la protection des données ou le traitement des données à caractère personnel parmi les fonctionnaires, afin de protéger la sécurité de l’information45.

En Australie, le rapport de 2017 de la Commission de la productivité a estimé les avantages et les coûts des options permettant d’améliorer et d’utiliser les données y afférentes (voir la section sur

• Évaluer la mise en œuvre de l’action publique et les obstacles y afférents, plus haut), et a cherché à déterminer si l’ensemble de la législation en matière de données publiques ouvertes a été mise en place concernant la sécurité, la protection de la vie privée, la confidentialité et la propriété intellectuelle46.

L’anonymisation des données constitue un autre élément important auquel les pouvoirs publics devraient veiller de façon à maintenir des niveaux élevés de confiance du public. Il ressort des résultats de la plupart des pays que ces évaluations n’ont pas été conduites. En effet, dans 28 des 35 pays ayant répondu à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0, aucune évaluation ex post de l’ensemble de l’administration centrale/fédérale n’a été réalisée pour s’assurer de l’anonymisation de toutes les données publiques avant leur publication en tant que données ouvertes. L’Australie, la Corée, l’Espagne, la France, le Mexique, la Nouvelle-Zélande et la Slovénie sont les seuls pays à avoir réalisé ces évaluations de janvier 2012 à janvier 201747.

Au Mexique, le Centre de recherche et d’innovation en technologies de l’information et des communications (INFOTEC) évalue si l’ensemble des données publiques diffusées sous la forme de données ouvertes sont effectivement anonymes. Toutefois, cette évaluation n’est pas disponible en ligne48.

Des outils de mesure à la valeur publique : évaluer l’impact de l’action publique

Mesurer l’impact de l’ouverture des données publiques s’est avéré difficile pour la plupart des pays. Il n’est pas surprenant que la plupart des efforts en la matière aient été principalement axés sur les moyens de mesure concernant la publication de données (voir la section sur Élaborer des indicateurs de mesure et de performance, plus haut) ou sur le développement de mesures ex ante visant à estimer les avantages potentiels des données ouvertes (voir Encadré 8.6).

Encadré 8.6. Aperçu des travaux théoriques sur la mesure de l’impact de la politique d’ouverture des données publiques

Il existe un large éventail de travaux sur des sujets tels que l’orientation pour l’action publique et la qualité des données, mais la recherche théorique sur les méthodes permettant de mesurer l’impact et la performance de l’action publique reste encore limitée.

Valeur économique

L’attribution d’une valeur monétaire aux résultats de l’ouverture des données publiques résulte de la création de nouveaux modèles économiques fondés sur les données, tels que les services d’analyse des données ou le nombre d’emplois créés grâce à l’activité entrepreneuriale, et de l’utilisation des données qui constitue un apport précieux pour la chaîne de valeur des entreprises non basées sur les données (en améliorant leur planification, éclairant leur prise de décisions, etc.).

Comme l’indique Koski (2015), la plupart des impacts économiques de la divulgation des données publiques ouvertes ont fait l’objet d’une évaluation ex ante et « les travaux se caractérisent par une absence d’évaluation ex post axée sur les impacts économiques concrets. »

Pollock (2010), par exemple, propose un modèle économique fondé sur les revenus pour mesurer « les gains de bien-être découlant de l’ouverture de l’information du secteur public1. » Son modèle tient compte des avantages économiques, allant de l’élaboration de nouveaux produits et services fondés sur les données publiques ouvertes, aux produits complémentaires, tels que les logiciels, en passant par d’autres « avantages indirects, tels que la réduction des coûts de transaction pour les utilisateurs et réutilisateurs de l’information. »

Houghton (2011) propose une approche coûts-avantages qui permet de calculer l’impact économique de la divulgation des données publiques ouvertes dans les institutions australiennes. Le modèle prend en considération les coûts et les économies pour les institutions et les utilisateurs, ainsi que ces « avantages plus larges découlant de l’augmentation du rendement des dépenses annuelles consacrées à la production de données. »

Avantages en matière sociale et de bonne gouvernance

Les travaux de Keseru et Chan (2015), et de Barnet, Dembo et Verhulst (2013) proposent des méthodes de mesure de l’impact social qui différencient clairement les résultats et leurs effets.

D’une part, Keseru et Chan proposent une approche fondée sur un Cadre pour une cartographie des effets (Outcome Mapping Framework) pour évaluer les changements de comportements et d’activités chez les individus et dans les organisations résultant de la mise en œuvre des stratégies d’ouverture de données publiques. Comme l’affirment les auteurs, cette approche est « moins efficace » pour démontrer le lien de causalité entre la divulgation des données publiques ouvertes et leur impact. Toutefois, l’approche de Barnet Dembo et Verhulst complète celle de Keseru et Chan, et montre que la mise en œuvre d’essais comparatifs randomisés ex ante pourrait être utile pour « établir, de manière rigoureuse, l’impact d’initiatives publiques ouvertes relativement matures » (autrement dit, pour remédier au problème de démonstration du lien de causalité entre la divulgation des données publiques ouvertes et leur impact) et mesurer les impacts, tels que l’amélioration de la gouvernance et la participation des citoyens.

D’autre part, Meng (2014) utilise la méthode de différence de John Stuart Mill et une combinaison d’autres outils tels que l’analyse de régression pour évaluer l’impact social dans les pays latinoaméricains ayant un contexte historique semblable, mais ayant obtenu des résultats différents en matière de création de valeur sociale. L’auteur limite le concept d’impact social aux avantages que la divulgation des données publiques ouvertes présente pour la « participation accrue des groupes marginalisés aux affaires publiques et leur accès aux services publics. »

Houghton (2011) inclut les « économies réalisées par les institutions » dans son modèle de coûts-avantages, indiquant que « rendre pleinement accessibles les informations [données publiques ouvertes] pourrait avoir des répercussions notables sur les coûts de diffusion des institutions. » Il en va de même pour Pollock (2010) qui affirme que « l’accès à une information de meilleure qualité et plus opportune peut entraîner des gains d’efficience dans le secteur public. » Toutefois, cet auteur établit un lien entre les gains d’efficacité du secteur public et d’autres « avantages indirects tels que la réduction des coûts de transaction pour les utilisateurs et les réutilisateurs de l’information. »

L’approche de Chu et Chang concernant « l’évaluation de la performance orientée sur la création de valeur publique » se caractérise par une volonté plus marquée d’évaluer l’impact sur l’efficacité du secteur public (Ionas, 2014). Leur approche définit « l’efficacité » comme l’une des cinq grandes valeurs publiques produites par l’ouverture de l’information du secteur public. Leur définition de l’efficacité n’envisage pas la fourniture de services publics et l’accès à ceux-ci, mais plutôt des aspects tels que les économies de coûts et l’amélioration des procédures au sein des institutions publiques (valeurs intérieures).

Chu et Chang identifient également les économies réalisées en termes de dépenses publiques et de ressources humaines, la « simplification de l’application de l’information » et « l’intégration des procédures internes » comme indicateurs pour mesurer la valeur de l’efficacité de l’ouverture de l’information du secteur public.

1. Dans Pollock (2010), le concept d’information de secteur public est employé comme synonyme de données publiques ouvertes.

Source : auteur. Initialement publié dans Rivera Perez, J. (2015), Beyond Open Data Disclosure: Fostering The Impact Of Open Government Data Towards More Efficient Public Institutions, London School of Economics and Political Science, Department of Management, Londres.

À titre d’exemple, en Australie, un rapport intitulé « Open Government Data and Why it Matters » a examiné les avantages économiques et sociaux qui pourraient être tirés de la publication et de la réutilisation des données publiques ouvertes, comme outil permettant de créer de meilleurs services publics, d’associer davantage les citoyens et d’encourager des pratiques des entreprises plus efficaces49.

Le Royaume-Uni avait déjà déployé des efforts pour évaluer les avantages économiques potentiels de l’ouverture des données publiques. En 2013, le Department of Business, Innovation and Skills a commandé un rapport pour mesurer l’impact économique potentiel de la publication des données ouvertes par l’Ordnance Survey (OS) – le service cartographique national de la Grande-Bretagne (OCDE, 2016). Ce rapport prévoyait que l’initiative d’ouverture des données de l’OS générerait 13 millions GBP nets – une hausse du PIB de 28.5 millions GBP (Carpenter et Watts, 2013).

En France, le rapport 2016-2017 de l’administrateur général des données (voir la section plus haut sur

Évaluer la mise en œuvre de l’action publique et les obstacles y afférents) a relevé des éléments relatifs à l’impact économique de l’ouverture des données publiques50. En Suède, des recherches spécifiques ont été effectuées pour évaluer l’impact économique des géodonnées publiques diffusées sous forme de données ouvertes51.

Au Canada, en 2015, l’Analyse de la conjoncture du secteur canadien de la géomatique et étude sur la valeur s’est intéressée à l’impact économique généré par les données géomatiques ouvertes. Elle a montré que grâce à la réutilisation des données géospatiales ouvertes, ce sont 695 millions CAD qui ont été apportés au produit intérieur brut (PIB) du Canada. Selon cette analyse, les données géospatiales ouvertes généreraient des avantages économiques plus importants, étant donné qu’elles sont utilisées en parallèle de données publiques concernant la santé, la sécurité ou l’environnement. En outre, le rapport illustre les changements importants que les données géospatiales ouvertes ont apportés : elles ont donné lieu à de nouveaux modèles d’entreprises, à de nouveaux acteurs économiques qui n’existaient pas auparavant et à un changement dans la nature de la demande, où l’accent est davantage placé sur les produits et services à valeur ajoutée, comme les données géospatiales accessibles sur des applications52.

En Finlande, l’étude préliminaire sur l’impact des données ouvertes présente une évaluation de l’impact économique potentiel de l’ouverture des données publiques. En effet, sur la base d’une analyse des travaux antérieurs sur les différentes théories économiques et de données probantes sur l’impact des données publiques ouvertes, le rapport vise à cerner les différents domaines pour lesquels ces données devraient générer des avantages économiques. Il préconise, par exemple, que l’ouverture des données publiques devrait favoriser des niveaux plus élevés de compétitivité et d’innovation, accroître la consommation des citoyens, promouvoir l’emploi et la productivité. De ce fait, le rapport se présente sous la forme d’une analyse des travaux antérieurs proposant une description théorique de l’impact des données publiques ouvertes, mais vise également à orienter l’administration finlandaise sur la meilleure façon de mesurer ces impacts, offrant notamment un cadre comprenant les indicateurs de mesure pertinents53.

Au Mexique, bien que les résultats soient confidentiels, la Coordination de la stratégie nationale a réalisé un certain nombre d’analyses internes pour mettre en évidence l’impact économique engendré par les ensembles de données publiques de qualité54. En Espagne, l’Observatoire national des télécommunications et de la société de l’information (ONTSI) publie chaque année un rapport sur l’impact de la publication des données publiques ouvertes sur l’activité économique55. Le rapport de 2016 a calculé que, jusqu’en 2015, la publication des données publiques ouvertes avait généré un impact économique compris entre 600 millions EUR et 750 millions EUR (ONTSI, sans date).

Au Japon, l’État, en collaboration avec le Mitsubishi Research Institute, a mené une série de projets de recherche sur l’impact des données publiques ouvertes sur les entreprises. Ces travaux présentent différents exemples d’entreprises utilisant des données publiques ouvertes et la création de valeur ajoutée qui en découle, afin d’éclairer le secteur privé sur les avantages potentiels pouvant être générés par les données ouvertes56. Au Japon, le Center for Global Communications (GLOCOM) de l’Université internationale du Japon collabore également avec le principal organe public chargé des données ouvertes afin d’évaluer les avancées de l’ouverture dans d’autres pays57.

S’agissant des travaux de recherche sur l’impact social de l’ouverture des données publiques, 31 des 35 pays ayant répondu à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 n’en ont pas conduit. En outre, 32 pays n’ont pas financé de tels travaux (voir Graphique 8.5). L’Australie, la Corée, le Mexique et les Pays-Bas sont les seuls pays qui en ont mené dans ce domaine58.

Graphique 8.5. Travaux de recherche sur l’impact économique et social de l’ouverture des données publiques menés par les pays membres et partenaires de l’OCDE

Source : Indications fournies par 32 pays membres et 3 pays partenaires de l’OCDE ou autres (Colombie, Lituanie et Pérou) en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 1, questions 48, 54 et 65. Les questions étaient les suivantes : « Depuis janvier 2015, l’administration centrale/fédérale a-t-elle : - mené des travaux de recherche sur l’impact économique de l’ouverture des données publiques / - financé des travaux de recherche sur l’impact économique de l’ouverture des données publiques ? » « Depuis janvier 2015, l’administration centrale/fédérale a-t-elle : - mené des projets de recherche pour évaluer l’impact social de l’ouverture des données / - financé un projet de recherche sur l’impact social de l’ouverture des données publiques ? » ; et « Mesurez-vous l’impact de l’ouverture des données publiques sur la performance du secteur public ? ».

Concernant la mesure de l’impact de l’ouverture des données publiques sur la performance du secteur public, en Corée, l’évaluation de la performance de l’initiative Gouvernement 3.0 examine la performance des données ouvertes et les effets qu’elle a eus sur l’efficacité de l’administration publique59.

Même si, dans tous les pays, mesurer l’impact demeure un défi considérable, en partie parce que les données et les indicateurs pertinents sont limités, les efforts visant à renforcer la capacité de mesurer les avantages réels doivent se poursuivre collectivement et individuellement. La disponibilité de données concrètes claires et solides sur l’impact, ou sur l’absence d’impact, est en effet le meilleur moyen d’améliorer, si nécessaire, l’action publique et sa mise en œuvre, ainsi que de garantir un appui permanent du public et des responsables politiques.

Références

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Pollock, R. (2010), « Welfare Gains from Opening-up Public Sector Information in the UK », http://rufuspollock.org/papers/psi_openness_gains.pdf (consulté le 6 juillet 2015).

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Gouvernement fédéral américain (sans date), « Project Open Data Dashboard », https://labs.data.gov/ dashboard/docs (consulté le 24 juillet 2018).

Notes

← 1. Pour en savoir plus, voir https://opendatabarometer.org/.

← 2. Pour en savoir plus, voir https://index.okfn.org/.

← 3. Pour en savoir plus, voir http://odin.opendatawatch.com/report/worldMap.

← 4. Complément d’information fourni par les pays en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 2, question 66.

← 5. Indications fournies par les pays à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 1, question 62. Dans quelle mesure l’application des obligations d’ouverture des données publiques (par exemple, concernant l’actualité des données partagées ou l’utilisation des formats ouverts) fait-elle partie des indicateurs de performance des organisations ?

← 6. Pour en savoir plus, voir https://ouvert.canada.ca/fr/contenu/analyses-concernant-gouvernement-ouvert.

← 7. Indications fournies à l’OCDE par la délégation du Canada le 10 août 2018.

← 8. Complément d’information fourni par l’Australie en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 2, question 66. Pour en savoir plus, voir https://data.gov.au/stats#total-datasets.

← 9. Complément d’information fourni par la République tchèque en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 2, question 66.

← 10. Pour en savoir plus, voir https://data.gov.sk/en/dataset.

← 11. Complément d’information fourni par la Slovénie en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 2, question 66.

← 12. Pour en savoir plus, voir https://catalogue.data.govt.nz/dataset?_ga=2.173806947. 1559841141.1531749567-862969441.1528881112.

← 13. Indications fournies par 32 pays membres de l’OCDE et 3 pays partenaires de l’OCDE ou autres (Colombie, Lituanie et Pérou) en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 1, question 8. Depuis janvier 2015, avez-vous publié, en ligne, un rapport global sur la situation de la disponibilité des données dans l’ensemble de l’administration publique centrale/fédérale ?

← 14. Pour en savoir plus, voir https://kvalitet.difi.no/artikkel/2015/11/47-nettstedeier-har-gjort-apne-data-tilgjengeli.

← 15. Complément d’information fourni par la Slovénie en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 2, question 66.

← 16. Complément d’information fourni par la République tchèque en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 2, question 66.

← 17. Pour en savoir plus, voir https://www.data.gouv.fr/fr/dashboard/.

← 18. Indications fournies par les pays à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 1, question 62. Dans quelle mesure l’application des obligations d’ouverture des données publiques (par exemple, concernant l’actualité des données partagées ou l’utilisation des formats ouverts) fait-elle partie des indicateurs de performance des organisations ?

← 19. Pour en savoir plus, voir http://datos.gob.es/es/dashboard.

← 20. Complément d’information fourni par le Royaume-Uni en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 1, question 62.

← 21. Complément d’information fourni par la Finlande en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 2, question 66. Pour en savoir plus, voir http://tilastokeskus.fi/til/inn/2014/inn_2014_2016-06-02_tau_019_en.html.

← 22. Complément d’information fourni par la Corée en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 2, question 66.

← 23. Pour en savoir plus, voir http://estrategia.gobiernoenlinea.gov.co/623/w3-propertyvalue-14713.html.

← 24. Pour en savoir plus, voir https://opendatabarometer.org/barometer/.

← 25. Pour en savoir plus, voir https://index.okfn.org/about/ et https://index.okfn.org/ methodology/.

← 26. Pour en savoir plus, voir http://odin.opendatawatch.com/.

← 27. Pour en savoir plus, voir https://opendatacharter.net/.

← 28. Indications fournies par la Grèce à l’OCDE le 14 août 2018.

← 29. Indications fournies par 32 pays membres de l’OCDE et 3 pays partenaires de l’OCDE ou autres (Colombie, Lituanie et Pérou) en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 1, question 52. Depuis janvier 2015, des évaluations complètes (prenant par exemple la forme d’un rapport) ont-elles été réalisées pour mieux comprendre les principaux obstacles à la réutilisation des données publiques ouvertes dans les organisations de la société civile ?

← 30. Complément d’information fourni par les Pays-Bas en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 1, question 52. Pour en savoir plus, voir https://data.overheid.nl/sites/default/files/Trendrapport%20open%20data %202016.pdf.

← 31. Complément d’information fourni par la Pologne en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 1, question 52.

← 32. Complément d’information fourni par le Japon en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 1, question 52. Pour en savoir plus, voir www.kantei.go.jp/jp/singi/it2/senmon_bunka/data_ryutsuseibi/opendata_wg_dai2/siryou1_1.pdf.

← 33. Complément d’information fourni par l’Espagne en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 1, question 46. Pour en savoir plus, voir www.ontsi.red.es/ontsi/?q=es/content/estudio-de-caracterizaci%C3%B3n-del-sector-infomediario-2016.

← 34. Complément d’information fourni par l’Italie en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 1, question 46. Pour en savoir plus, voir www.opendata200.it/limesurvey/index.php/522493# et http://eventipa.formez.it/sites/ default/files/allegati_eventi/de_chiara_2017_03_08.pdf.

← 35. Complément d’information fourni par la France en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 1, question 80. Pour en savoir plus, voir www.data.gouv.fr/fr/reuses/platitude/ et https://mtmx.github.io/blog/carto_alti/.

← 36. Complément d’information fourni par la Corée en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 1, question 80. Pour en savoir plus, voir https://blog.naver.com/nia_korea.

← 37. Complément d’information fourni par le Mexique en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 1, question 80. Pour en savoir plus, voir https://datos.gob.mx/blog.

← 38. Complément d’information fourni par l’Australie en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 1, question 80. Pour en savoir plus, voir https://data.gov.au/showcase/city-of-gold-coast-mash-up.

← 39. Pour en savoir plus, voir www.debate.com.mx/mexico/Roban-padron-electoral-de-INE-y-lo-publican-en-Amazon-20160422-0086.html.

← 40. Pour en savoir plus, voir www.nsm.stat.no/aktuelt/datainnbrudd-helse-sor-ost/.

← 41. Complément d’information fourni par les États-Unis en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 1, question 17. Pour en savoir plus, voir https://labs.data.gov/dashboard/docs#privacy_and_security.

← 42. Complément d’information fourni par la Slovénie en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 1, question 17. Pour en savoir plus, voir www.ip-rs.si/fileadmin/user_upload/Pdf/porocila/Letno_porocilo_2015_web.pdf.

← 43. Complément d’information fourni par la France en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 1, question 19. Pour en savoir plus, voir www.senat.fr/rap/r13-589-1/r13-589-1.html.

← 44. Complément d’information fourni par la France en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 1, question 22. Pour en savoir plus, voir www.cnil.fr/sites/default/files/typo/document/CR_Workshop_Open_Data_9_juillet_2013.pdf.

← 45. Complément d’information fourni par la Finlande en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 1, question 17. Pour en savoir plus, voir http://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/79060/VAHTI3_henkiloston_ja_johdon_tietoturvabarometri.pdf?sequence=1turvatasokartoitukset.

← 46.  . Complément d’information fourni par l’Australie en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 1, question 19. Pour en savoir plus, voir www.pc.gov.au/inquiries/current/data-access/draft.

← 47. Indications fournies par 32 pays membres de l’OCDE et 3 pays partenaires de l’OCDE ou autres (Colombie, Lituanie et Pérou) en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 1, question 22. Depuis janvier 2012, une/des évaluation(s) (par exemple, sous la forme d’un rapport) a-t-elle/ont-elles été menée(s) à l’échelle de l’ensemble de l’administration centrale/fédérale pour s’assurer que toutes les données publiques ont été anonymisées avant d’être publiées ?

← 48. Complément d’information fourni par le Mexique en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 1, question 22.

← 49. Complément d’information fourni par l’Australie en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 1, question 54. Pour en savoir plus, voir www.communications.gov.au/publications/open-government-data-and-why-it-matters.

← 50. Complément d’information fourni par la France en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 1, question 48. Pour en savoir plus, voir https://agd.data.gouv.fr/wp-content/uploads/2016/07/2016_06_20-rapport-AGD-EN-v4.pdf.

← 51. Complément d’information fourni par la Suède en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 1, question 48.

← 52. Complément d’information fourni par le Canada en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 1, question 48. Pour en savoir plus, voir http://ftp.maps.canada.ca/pub/nrcan_rncan/publications/ess_sst/296/296426/cgdi_ip_41e.pdf.

← 53. Complément d’information fourni par la Finlande en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 1, question 48. Pour en savoir plus, voir https://vnk.fi/julkaisu?pubid=5202.

← 54. Complément d’information fourni par le Mexique en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 1, question 48.

← 55. Pour en savoir plus, voir http://datos.gob.es/es/noticia/iv-edicion-del-estudio-de-caracterizacion-del-sector-infomediario-2016.

← 56. Complément d’information fourni par le Japon en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 2, question 67b. Pour en savoir plus, voir www.vled.or.jp/results/opendata_business_usecases.docx.

← 57. Complément d’information fourni par le Japon en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 2, question 67b. Pour en savoir plus, voir www.glocom.ac.jp/.

← 58. Indications fournies par 32 pays membres de l’OCDE et 3 pays partenaires de l’OCDE ou autres (Colombie, Lituanie et Pérou) en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 1, question 54. Depuis janvier 2015, l’administration centrale/fédérale a-t-elle : - menée un projet de recherche pour évaluer l’impact social des données ouvertes - Projet de recherche financé sur l’impact social des données ouvertes.

← 59. Complément d’information fourni par la Corée en réponse à l’enquête de l’OCDE sur l’ouverture des données publiques 3.0 (2017), section 1, question 65.