Ce chapitre présente les nouveaux indicateurs de l’OCDE relatifs à la conception des régimes d’insolvabilité eu égard à leur pertinence pour la croissance de la productivité et, de manière plus générale, pour l’Objectif croissance. Ces indicateurs font ressortir des différences importantes entre les pays en ce qui concerne la contribution des régimes d’insolvabilité à la sortie sans heurts des entreprises non viables, et montrent que certains pays pourraient améliorer l’affectation des ressources et la productivité en réformant les lois et procédures en matière d’insolvabilité.
Réformes économiques 2018
Objectif croissance rapport intermédiaire
Réformes économiques
Chapitre 3. Politiques en faveur de la productivité : la conception des régimes nationaux d’insolvabilité
Abstract
Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.
Principales conclusions
L’inefficacité des régimes d’insolvabilité peut être liée à trois sources interdépendantes de faiblesse de la productivité du travail : la survie d’entreprises « zombies » qui devraient normalement quitter le marché, la mauvaise affectation du capital, c’est-à-dire l’immobilisation des ressources dans des utilisations à faible productivité, et la lenteur de la diffusion des technologies.
Le nouvel ensemble d’indicateurs relatifs aux régimes d’insolvabilité établi par l’OCDE réunit des informations sur les caractéristiques de conception des régimes d’insolvabilité participant à la sortie en douceur ou à la restructuration efficace des entreprises défaillantes, par exemple la possibilité de prendre un nouveau départ ; la présence de mécanismes de prévention et de simplification des procédures d’insolvabilité ; et l’existence d’outils de restructuration ; cet ensemble d’indicateurs contient aussi des informations supplémentaires sur le rôle des tribunaux, les dispositions établissant une distinction entre les faillites honnêtes et les faillites frauduleuses, et les droits des salariés.
Les indicateurs font apparaître des différences sensibles entre les pays. Le régime d’insolvabilité du Royaume-Uni occasionne des coûts personnels assez faibles pour les entrepreneurs faillis, engendre de faibles obstacles à la restructuration et comporte de nombreuses dispositions visant à favoriser la prévention et la simplification.
Par ailleurs, les régimes d’insolvabilité de l’Estonie et de la Hongrie sont ceux qui créent les obstacles les plus importants à la sortie sans heurts et en temps voulu ou à la restructuration. Il serait souhaitable que ces régimes diminuent les coûts assumés par les entrepreneurs faillis, améliorent l’offre d’outils de restructuration et renforcent la prévention et la simplification.
Les indicateurs de l’OCDE relatifs aux régimes d’insolvabilité sont complémentaires des indicateurs d’insolvabilité existants Doing Business de la Banque mondiale car ils prennent en compte de manière plus exhaustive les dispositions sous-jacentes. De plus, en reliant plus explicitement les faiblesses aux dispositifs publics, ils peuvent servir à repérer immédiatement les recommandations adressées aux pays dans le cadre d’Objectif croissance.
Dans son édition 2017, Objectif croissance a recommandé à six pays – l’Afrique du Sud, l’Australie, l’Estonie, l’Italie, la Pologne et le Portugal - de réformer en priorité leur législation relative à l’insolvabilité. En 2017, seule l’Italie a entrepris des réformes à cet égard. À l’avenir, ce type de recommandation pourra être affiné à l’aide des nouveaux indicateurs de l’OCDE.
3.1. Introduction
Les récents travaux de l’OCDE sur la croissance de la productivité ont apporté de nouvelles preuves de l’importance de disposer de marchés de produits ouverts et concurrentiels pour favoriser les gains d’efficience, l’innovation et la croissance économique. Ces travaux ont souligné l’intérêt qu’il y a à encourager l’entrée de nouvelles entreprises et le redéploiement des ressources depuis les entreprises peu performantes vers les entreprises très performantes. Les entreprises peu performantes qui ne peuvent pas s’améliorer devraient quitter le marché ou se restructurer afin de libérer des ressources qui pourraient être utilisées à meilleur escient par des entreprises mieux gérées et plus innovantes. De fortes pressions concurrentielles et la sélection par le marché sont les principaux mécanismes qui conduisent à ces résultats. Cependant, l’efficacité de ces mécanismes peut être affaiblie – ou renforcée – par différentes dispositions réglementaires qui influent sur l’entrée et la sortie des entreprises ainsi que sur la souplesse nécessaire pour permettre la réaffectation des ressources en capital et en main-d’œuvre dans les entreprises et les secteurs d’activité.
Depuis de nombreuses années, l’OCDE met à jour un indicateur qu’elle a élaboré, à l’échelle de l’ensemble de l’économie, des obstacles réglementaires à l’entrée des entreprises et à la concurrence afin de mesurer l’orientation de la réglementation des marchés de produits et de réaliser des comparaisons internationales (Koske et al., 2015). Il manquait toutefois un indicateur similaire des obstacles réglementaires à la sortie des entreprises. Ce chapitre remédie à cette lacune et présente les nouveaux indicateurs relatifs aux régimes d’insolvabilité de 36 pays, d’après les réponses de ces pays à un questionnaire récent de l’OCDE (Adalet McGowan et Andrews, 2018)1.
Les nouveaux indicateurs de l’OCDE portent sur les dispositifs qui – à la lumière de l’expérience et des études internationales – risquent d’avoir des incidences négatives sur la productivité en retardant l’ouverture des procédures d’insolvabilité et en allongeant leur durée. Ces indicateurs ont été construits en formulant l’hypothèse selon laquelle les inefficiences sur le seuil de sortie sont vraisemblablement plus prononcées dans les économies dont les régimes d’insolvabilité imposent un coût personnel élevé aux entrepreneurs faillis ou ne comportent pas de dispositifs de prévention et de simplification suffisamment complets ou d’outils facilitant la restructuration. Ces indicateurs prennent également en compte d’autres caractéristiques pouvant retarder le règlement en temps voulu des difficultés financières, comme le rôle des tribunaux, les droits des salariés et le traitement des activités frauduleuses.
La section qui suit rappelle brièvement les raisons pour lesquelles les régimes d’insolvabilité jouent un rôle important dans la croissance de la productivité. La section 3.3 présente les caractéristiques d’un régime d’insolvabilité efficace. La section 3.4 examine la mesure des principales caractéristiques de conception et les résultats des différents pays d’après les informations recueillies au moyen du questionnaire de l’OCDE. La section 3.5 résume les nouvelles données internationales en se fondant sur l’indicateur composite de l’OCDE concernant les régimes d’insolvabilité.
3.2. Pourquoi les régimes d’insolvabilité jouent-ils un rôle important dans la croissance de la productivité ?
La destruction créatrice est un élément fondamental des économies performantes. À long terme, la croissance durable de la productivité est assurée grâce à l’expérimentation de nouvelles idées par les entreprises, à la diffusion poussée des technologies et des pratiques commerciales de pointe auprès des entreprises et à la réaffectation de ressources rares à leurs usages les plus productifs. Cependant, selon une conception de plus en plus répandue, le ralentissement de la productivité du travail observé ces deux dernières décennies provient en partie d’une augmentation des frictions d’ajustement qui ralentissent le processus de destruction créatrice (Andrews et al., 2016 ; Gopinath et al., 2015 ; Decker et al., 2016). Un aspect significatif de ce phénomène est la part croissante des entreprises (souvent qualifiées de « zombies ») qui, normalement, sortiraient ou devraient se restructurer dans un marché concurrentiel mais parviennent à survivre et ce, au détriment de la productivité globale (graphique 3.1 ; Andrews et al., 2016). Dans cette optique, le retour à la croissance de la productivité est en partie tributaire de dispositifs qui facilitent réellement la sortie ou la restructuration des entreprises peu rentables.
Graphique 3.1. L’augmentation de la congestion causée par les entreprises zombies¹
Note : Les entreprises zombies sont des entreprises de plus de dix ans qui présentent un taux de couverture des intérêts inférieur à 1 pendant trois années consécutives.
Source : Adalet-McGowan, M., D. Andrews et V. Millot (2017), « Insolvency regimes, zombie firms and capital reallocation », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, no 1399, Éditions OCDE.
3.3. Caractéristiques et mode d’évaluation des régimes d’insolvabilité efficaces
L’éventail des politiques publiques qui ont un impact sur la sortie et la restructuration est large. Par exemple, des barrières importantes à l’entrée peuvent elles-mêmes constituer un obstacle à la sortie dans la mesure où elles permettent aux entreprises peu performantes de survivre plus facilement en les protégeant d’une concurrence plus intense. En conséquence, la réglementation des produits, du travail et des marchés financiers, de même que les politiques macroéconomiques, les subventions et garanties publiques, l’efficacité du système judiciaire et les régimes de propriété intellectuelle, la fiscalité et la réglementation environnementale différenciée en fonction de l’ancienneté sont autant de facteurs pouvant affecter l’intensité de la sélection par le marché et l’ampleur et la rapidité avec lesquelles les ressources rares utilisées par des entreprises en difficulté peuvent être réaffectées à des usages plus productifs. Cependant, comme les imperfections du marché créent souvent des obstacles à la sortie sans heurts des entreprises défaillantes, l’efficacité des régimes d’insolvabilité revêt une importance particulière parmi les nombreuses dispositions qui affectent le seuil de sortie. Quelles sont les caractéristiques fondamentales d’un régime d’insolvabilité efficace ? La présente section examine certaines d’entre elles et évoque brièvement les mesures existantes.
3.3.1. Objectifs généraux des régimes d’insolvabilité
Les imperfections du marché, comme les problèmes de coordination, les contrats incomplets et les asymétries d’information, font qu’en pratique il est difficile pour le marché privé de faciliter la sortie sans heurts des entreprises défaillantes. Lorsqu’un débiteur est soupçonné d’insolvabilité, les créanciers ont une incitation à se « ruer vers la sortie » et à exiger d’être remboursés rapidement, même si cela entraîne une réduction de la valeur totale des créances récupérables ou diminue les chances de restructurer les parties viables de l’activité. En pratique, il est également difficile pour les débiteurs et les créanciers de rédiger un contrat privé complet qui assure un résultat optimal par avance en raison des nombreux imprévus et du fait que le débiteur peut acquérir de nouvelles créances ou contracter de nouvelles dettes après le contrat initial (Hart, 2000). D’où la nécessité de disposer de régimes d’insolvabilité qui contiennent des dispositions prévoyant le traitement sans heurts, en cas de difficulté financière, des entreprises commerciales (c’est-à-dire de régimes d’insolvabilité des entreprises) et des entrepreneurs qui ont exercé leurs activités dans le cadre d’une entreprise individuelle ou qui font partie d’une société fermée comptant peu d’actionnaires (c’est-à-dire de régimes d’insolvabilité des particuliers).
Les régimes d’insolvabilité doivent respecter un équilibre important entre, d’une part, les incitations donnés aux investisseurs pour consentir des prêts et surveiller l’entreprise et, d’autre part, les incitations données aux débiteurs pour gérer l’entreprise avec efficacité et transparence. Les régimes d’insolvabilité peuvent encourager des résultats efficaces en créant ces incitations : i) avant l’insolvabilité, lorsque l’entreprise est prospère (efficacité ex ante) ; et ii) lorsqu’elle est en difficulté et devient insolvable (efficacité ex post). Alors que l’efficacité ex ante est importante pour décourager la prise de risque excessive des débiteurs et des dirigeants, les indicateurs actuellement disponibles – notamment les nouveaux indicateurs présentés ci-dessous – mettent davantage l’accent, en général, sur les incitations à l’efficacité ex post, en partie parce que celle-ci est plus facile à mesurer. De plus, si les indicateurs existants s’attachent aux caractéristiques de conception qui peuvent avoir une incidence sur l’ouverture et le règlement rapides des procédures d’insolvabilité, la qualité du règlement – qui est très difficile à mesurer – joue aussi un rôle.
Enfin, les régimes d’insolvabilité ont des objectifs bien définis mais leur conception optimale fait moins l’unanimité. Compte tenu des complémentarités qui existent entre les régimes d’insolvabilité et les autres cadres institutionnels, il n’y pas d’approche unique en la matière. Cependant, de nombreuses études ont décrit les meilleures pratiques internationales (FMI, 1999 ; INSOL, 2000 ; CNUDCI, 2004 ; Banque mondiale, 2015 ; Bricongne et al., 2016). L’enseignement général tiré de ces études est que les régimes d’insolvabilité devraient être conçus de manière à encourager les débiteurs à prendre des dispositions adéquates assez rapidement lorsqu’ils rencontrent des difficultés financières, ce qui augmente les chances de réussite de la restructuration.
3.3.2. Mesures existantes recensées dans les régimes d’insolvabilité
L’ensemble d’indicateurs Doing Business de la Banque mondiale concernant les régimes d’insolvabilité de différents pays étudie les coûts, en temps et en ressources, des procédures d’insolvabilité (Encadré 3.1). Ces indicateurs rendent compte des aspects de fait et de droit des régimes d’insolvabilité mais ne mettent guère l’accent sur leurs nombreux aspects liés aux politiques publiques, ce qui rend difficile de cerner leur contribution à la productivité et d’élaborer des propositions de réformes spécifiques aux pays – la mission d’Objectif croissance (Adalet McGowan et Andrews, 2016).
En particulier, les indicateurs de la Banque mondiale s’intéressent surtout à la restructuration des entreprises, alors que les régimes d’insolvabilité des particuliers sont souvent mieux adaptés aux entrepreneurs et aux petites entreprises. De fait, la distinction entre les entreprises et les autres types d’entités, s’agissant des créances et des dettes, est souvent floue pour les petites entreprises, soit parce que les prêteurs exigent des garanties personnelles – par exemple, une garantie hypothécaire sur la résidence du propriétaire – soit parce qu’avant de se constituer en société et d’obtenir une protection en qualité de société à responsabilité limité, les entrepreneurs utilisent habituellement leurs moyens de financement personnels (Berkowitz et White, 2004 ; Cumming, 2012)2.
Encadré 3.1. Indicateurs Doing Business de la Banque mondiale - Règlement de l’insolvabilité
Les indicateurs Doing Business de la Banque mondiale comprennent un indicateur du règlement de l’insolvabilité dans le monde. Les données utilisées pour établir cet indicateur proviennent des réponses de praticiens de l’insolvabilité à des questionnaires, de l’étude des lois et réglementations en vigueur, et des informations publiques concernant les procédures d’insolvabilité. Le classement des pays est fondé sur les résultats de deux sous-indicateurs ayant la même pondération.
Indicateurs fondés sur les résultats : le taux de recouvrement, fondé sur la durée, le coût et les résultats des procédures d’insolvabilité, d’après une étude de cas hypothétique.
Indice de solidité du régime d’insolvabilité (ajouté en 2015), fondé sur quatre autres indices : l’indice de l’ouverture des procédures, l’indice de la gestion des actifs du débiteur, l’indice de la restructuration et l’indice de la participation des créanciers.
L’utilisation d’une étude de cas pour dériver des indicateurs fondés sur les résultats (indicateurs de fait) comporte des avantages et des inconvénients. En ce qui concerne les avantages, l’étude de cas vise à mesurer directement la durée et le coût moyens des procédures d’insolvabilité, compte tenu du fait que les personnes interrogées dans le cadre de l’enquête trouvent habituellement difficile de donner une réponse exacte à un questionnaire général sans fournir de détails sur la complexité de chaque affaire. De plus, cette mesure de fait peut rendre compte des lourdeurs réelles du régime d’insolvabilité qui sont imputables à des institutions ne concernant pas le régime d’insolvabilité proprement dit, par exemple à un système judiciaire inefficace.
L’étude de cas ne permet toutefois pas de dégager une vision générale des choses : elle se borne à évoquer l’insolvabilité des entreprises ; elle s’intéresse aux seules créances couvertes par des garanties – c’est-à-dire un hôtel, qui est un actif physique – alors que les actifs incorporels sont difficiles à garantir et peuvent compliquer les procédures d’insolvabilité ; elle ne porte que sur le créancier privilégié, à savoir une banque, et ne prend pas en compte les questions de priorité, qui sont des éléments importants des régimes d’insolvabilité ; elle se concentre sur les procédures formelles d’insolvabilité car les personnes interrogées n’ont pas la possibilité de choisir le règlement à l’amiable et des solutions informelles ; enfin, elle ne permet pas d’établir un lien direct entre les résultats et les dispositifs publics.
3.4. Les nouveaux indicateurs de l’OCDE relatifs aux régimes d’insolvabilité
Pour combler une lacune et fournir des éclairages complémentaires – notamment en matière d’identification des besoins précis de réformes – l’OCDE a conçu et construit un nouvel ensemble d’indicateurs concernant les régimes d’insolvabilité. Les informations sur le cadre réglementaire utilisées pour compiler les indicateurs composites ont été recueillies au moyen d’un questionnaire sur les régimes d’insolvabilité des entreprises et des particuliers. Le choix des questions et du codage quantitatif des réponses possibles à chaque question est fondé sur les principales conclusions des études théoriques et empiriques sur les liens entre les régimes d’insolvabilité et la croissance économique. Le questionnaire a été mis au point pour rendre compte des caractéristiques des régimes d’insolvabilité dans les domaines suivants (Graphique 3.2) :
Traitement des entrepreneurs faillis – mesure de la possibilité, pour les entrepreneurs ayant connu l’échec, de prendre un nouveau départ, compte tenu du délai de libération et de l’exonération de leurs actifs personnels des procédures d’insolvabilité.
Prévention et simplification – synthèse des informations sur les mécanismes d’alerte précoce, les régimes de pré-insolvabilité et les procédures simplifiées spéciales pour les PME.
Outils liés à la restructuration proprement dite : possibilité, pour les créanciers, de lancer la restructuration, possibilité de suspension des procédures visant les actifs et durée de la suspension, rang de priorité des parties requérantes (pouvoirs publics, salariés), application forcée du plan de restructuration aux créanciers opposés à cette procédure et traitement réservé aux dirigeants en place.
Des données supplémentaires ont été recueillies sur le rôle des tribunaux, les dispositions établissant une distinction entre les faillites honnêtes et les faillites frauduleuses, et les droits des salariés.
Graphique 3.2. Structure de l’indicateur de l’OCDE relatif aux régimes d’insolvabilité¹
1. Les données sur les droits des salariés pour le Danemark et la Corée ne sont pas disponibles.
Source : Adalet-McGowan, M., D. Andrews et V. Millot (2017), « Insolvency regimes, zombie firms and capital reallocation », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, no 1399, Éditions OCDE.
3.4.1. Traitement des entrepreneurs faillis
Une dimension fondamentale des régimes d’insolvabilité des particuliers est la sévérité de la « punition » qu’ils infligent aux entrepreneurs en situation d’échec. Les études indiquent que la limite imposée par les régimes d’insolvabilité à la capacité des entrepreneurs de lancer une nouvelle entreprise après un échec dépend habituellement i) de la possibilité de libération et du délai de libération (c’est-à-dire du nombre d’années qu’un entrepreneur ayant fait faillite doit attendre avant d’être déchargé des dettes préalables à la faillite) ; ii) la part des exonérations applicables aux actifs du débiteur qui ne sont pas directement liés à son activité (par exemple son domicile familial ou les avoirs de son conjoint) ; et iii) les restrictions imposées aux droits civils et économiques du débiteur.3
Selon des données internationales, des coûts personnels moindres pour les entrepreneurs faillis peuvent peut-être accroître les taux de travail indépendant et l’utilisation des procédures d’insolvabilité par les propriétaires de petites entreprises (Armour et Cumming, 2008), de même que les taux d’entrée des entreprises (Lee et al., 2007 ; Fan et White, 2003), et attirer des entrepreneurs plus efficaces (Eberhart, 2014 ; Fossen, 2014). En particulier, la longueur du délai de libération peut décourager l’entrepreneuriat en faisant augmenter le coût de lancement d’entreprises risquées. Il semble que la possibilité de prendre un nouveau départ favorise la croissance de la productivité en donnant davantage d’incitations à l’entrepreneuriat et à l’expérimentation, car elle a pour effet i) d’augmenter l’entrée de nouvelles entreprises (Cumming, 2012) ; ii) d’octroyer aux entrepreneurs ayant fait faillite une seconde chance pour mettre à profit les enseignements tirés de leur expérience et assurer la croissance de leur nouvelle entreprise (Burchell et Hughes, 2006) ; et iii) d’attirer des entrepreneurs plus performants – c’est-à-dire des personnes disposant d’un capital humain observé plus important (Eberhart et al., 2014).
Cependant, faciliter un nouveau départ exige des compromis. D’après les études, il faudrait prévoir une remise de dette intégrale dans un délai limité dont la durée idéale n’est toutefois pas évidente. D’une part, un long délai peut décourager l’entrepreneuriat en rendant plus onéreux le lancement d’une entreprise risquée. D’autre part, un délai de courte durée peut influencer le comportement des prêteurs et augmenter le coût du crédit et, partant, nuire à l’entrepreneuriat. Comme le délai de libération, l’exonération des actifs des débiteurs qui ne sont pas directement liés à l’entreprise (par exemple, la résidence familiale ou les avoirs du conjoint) est reliée à l’entrepreneuriat et à la productivité. Par exemple, des données montrent qu’une exonération généreuse peut favoriser l’entrepreneuriat en diminuant le coût de l’échec et en permettant à des personnes moins portées à la prise de risque de lancer une entreprise (Gropp et al., 1997), même si elle peut également augmenter les coûts du crédit et les garanties exigées (Berkowitz et White, 2004 ; Davydenko et Franks, 2008). Parallèlement, la vente forcée de biens peut diminuer ce que le créancier tirera de la vente (Campbell et al., 2011).
Dans ces conditions, l’indicateur de l’OCDE est établi en posant comme principe qu’un délai de libération plus long nuit à la croissance de la productivité et cet élément prend donc une valeur plus élevée (pire résultat). Des valeurs de seuil d’un an et trois ans sont adoptées pour la notation. Un délai de libération supérieur à trois ans reçoit un score élevé, en accord avec une proposition faite en 2016 par la Commission européenne d’harmoniser les périodes de réhabilitation en Europe et de les fixer à trois ans pour les entrepreneurs honnêtes. Il est présumé que des exonérations plus généreuses comportent un risque moindre de retarder l’ouverture des procédures d’insolvabilité et cet élément reçoit donc un score plus bas.
En ce qui concerne les liens entre les coûts personnels et l’entrepreneuriat, les valeurs les plus basses sont enregistrées au Canada, en Turquie et aux États-Unis et les plus élevées, en République tchèque (Graphique 3.3). Il n’y a guère eu d’activités de réforme dans le domaine des coûts personnels assumés par les entrepreneurs faillis, seuls le Chili, la Grèce et l’Espagne ayant entrepris des réformes dans ce domaine entre 2010 et 2016.
Graphique 3.3. Possibilité de prendre un nouveau départ
Note : Le délai de libération prend la valeur 0 s’il est inférieur ou égal à un an, la valeur 0.5 s’il est compris entre un et trois ans et la valeur 1 s’il est supérieur à trois ans (ou s’il n’est pas offert). Les exonérations (actifs détenus avant l’insolvabilité qui ne sont pas inclus dans la masse de la faillite) prennent la valeur 0 si elles vont au-delà des effets personnels de valeur modeste et du matériel professionnel (par exemple si la résidence du débiteur est exclue), la valeur 0.5 si elles se limitent aux effets personnels de valeur modeste (actifs ou revenu nécessaires pour assurer la subsistance du débiteur) et à l’équipement professionnel, et la valeur 1 si elles sont moins généreuses. Le total est divisé par 2 pour être compris entre 0 et 1.
Source : Adalet-McGowan, A. t D. Andrews (2018), « Design of Insolvency Regimes across Countries », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, à paraître.
Les possibilités de libération sont très différentes d’un pays à l’autre. De fait, le Mexique, la Norvège et la Suisse n’octroient pas la libération. Le délai de libération est supérieur à trois ans dans dix autres pays. La France, les Pays-Bas, la Pologne et la République tchèque sont les pays les plus sévères en matière d’exonération puisque ce dispositif ne s’applique pas aux effets personnels modestes et nécessaires à l’exercice de l’activité professionnelle. La majorité des pays de l’échantillon limitent les exonérations aux effets personnels modestes et nécessaires à l’exercice de l’activité professionnelle et neuf pays accordent des exonérations plus généreuses.
3.4.2. Dispositifs de prévention et de simplification
La résolution précoce des problèmes de surendettement peut maximiser la valeur récupérée par les créanciers et atténuer le coût pour l’économie (Garrido, 2012). En pratique, l’absence de mesures suffisantes de prévention et de simplification peut s’expliquer par :
L’absence de mécanismes d’alerte précoce et de régimes de pré-insolvabilité, ce qui peut obliger des entreprises viables confrontées à des difficultés financières temporaires à passer par des procédures d’insolvabilité formelles longues et onéreuses alors que la situation aurait pu être traitée au moyen de dispositifs informels de règlement (c’est-à-dire sans l’intervention des tribunaux).
L’absence de procédures spéciales pour les petites et moyennes entreprises (PME), qui peut conduire de nombreuses petites entreprises inefficaces à poursuivre leurs activités parce qu’elles n’ont pas l’envergure voulue pour prendre en charge les coûts fixes associés aux procédures d’insolvabilité formelles.
Les outils d’alerte précoce, comme la formation offerte aux entreprises pour leur permettre d’évaluer leur situation financière et les conseils financiers et sur l’endettement dispensés aux entreprises qui connaissent des difficultés financières, de même que les cadres de restructuration préventive comme les régimes de pré-insolvabilité, sont utiles dans la mesure où ils peuvent aider les débiteurs à évaluer l’ampleur des risques, et permettre aux débiteurs et aux créanciers d’intervenir rapidement et, au besoin, de mener des négociations informelles avant l’insolvabilité (Bricongne et al., 2016). L’absence de tels outils ou leur utilisation restreinte, en particulier dans les pays d’Europe méridionale (Costantini, 2009), peut conduire des entreprises viables aux prises avec des difficultés financières temporaires à s’engager dans des procédures d’insolvabilité formelles. Les retards et les coûts élevés associés aux procédures formelles peuvent amoindrir la valeur finale d’une entreprise, empêcher la réaffectation rapide des actifs et des ressources des entreprises en difficulté vers des utilisations plus productives et limiter la possibilité pour les entrepreneurs de lancer de nouvelles entreprises, ce qui diminue le dynamisme des affaires.
Les PME peuvent nécessiter un traitement différent des autres entreprises dans le cadre d’une stratégie de restructuration de dette car il se peut que les procédures complexes, longues et rigides, la nécessité de recourir à des spécialistes et les coûts élevés de l’insolvabilité soient incompatibles avec leurs besoins (CE, 2011 ; 2013). En outre, certaines PME sont détenues et administrées par des familles qui garantissent leurs prêts professionnels au moyen de leurs actifs personnels. Par conséquent, l’insolvabilité de ces entreprises peut conduire à la faillite personnelle lorsque l’entreprise dépose le bilan, et ce, même si l’entreprise est une entité juridique distincte (Bergthaler et al., 2015). C’est pourquoi des procédures d’insolvabilité spéciales pour les PME – comme les procédures judiciaires simplifiées ou préétablies ciblant les PME, ou la possibilité d’échelonner le paiement des dépenses administratives liées aux procédures d’insolvabilité, pourraient assurer que les entreprises non viables sortent du marché et que les entreprises viables connaissant des difficultés temporaires soient restructurées sans délai. Bien évidemment, ces mesures doivent être évaluées avec prudence étant donné que la discontinuité des dispositifs publics peut ajouter un obstacle à la croissance des PME – cependant, cela ne risque pas de constituer un problème majeur dans le cadre des procédures d’insolvabilité.
L’indicateur recense l’existence de mécanismes d’alerte précoce, de régimes de pré-insolvabilité et de procédures d’insolvabilité spéciales pour les PME. Le score 0 signifie que des dispositifs de prévention et de simplification existent dans ces trois domaines, c’est-à-dire que le pays a mis en place au moins un dispositif dans chacun.
Il existe des mécanismes d’alerte précoce dans le tiers seulement des pays étudiés, ce qui témoigne sans doute de l’intérêt qu’il y aurait à apporter des réformes dans ce domaine (Graphique 3.4). Des régimes de pré-insolvabilité sont en place dans de nombreux pays européens mais l’Estonie, la Finlande, la Hongrie, la Lituanie, la République slovaque, la République tchèque et la Suède en sont dépourvues. De plus, ce type de régime n’est guère répandu dans des pays de l’OCDE autres qu’européens tels que l’Australie, le Canada, les États-Unis et le Mexique. Au total, 25 pays sont dépourvus de procédures d’insolvabilité spéciales pour les PME, ce qui pourrait faire en sorte que de nombreuses petites entreprises inefficaces poursuivent leurs activités parce qu’elles n’ont pas l’envergure nécessaire pour couvrir les coûts fixes associés aux procédures formelles d’insolvabilité. Entre 2010 et 2016, on a assisté à l’intensification et à la multiplication des efforts de réforme des régimes d’insolvabilité s’agissant de la prévention et de la simplification, en particulier dans 11 pays européens.
Graphique 3.4. Dispositifs de détection et de règlement précoces du surendettement
Note : Les mécanismes d’alerte précoce prennent la valeur 0 si les pays ont mis en place des mécanismes d’alerte précoce (par exemple, d’auto-évaluation en ligne, de formation), et la valeur 1 dans le cas contraire. Les régimes de pré-insolvabilité ont la valeur 0 si de tels régimes existent et la valeur 1 dans le cas contraire. Les procédures spéciales pour les PME prennent la valeur 0 si les pays disposent de telles procédures pour les PME et la valeur 1 dans le cas contraire. Le total est divisé par 3 pour être compris entre 0 et 1.
Source : Adalet-McGowan, A. t D. Andrews (2018), « Design of Insolvency Regimes across Countries », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, à paraître.
3.4.3. Outils de restructuration
Les caractéristiques de conception des régimes d’insolvabilité des entreprises devraient favoriser le redressement des entreprises viables (Djankov et al., 2008) en réduisant les obstacles à la restructuration. Les chances de réussite d’un processus de restructuration peuvent être améliorées par des caractéristiques de conception qui encouragent l’ouverture rapide de la restructuration et la continuité des activités d’une entreprise. Ces caractéristiques de conception sont les suivantes :
Les créanciers peuvent engager la restructuration. La possibilité de lancer rapidement des procédures de restructuration est un élément fondamental d’un régime d’insolvabilité efficace car les retards peuvent accroître les coûts et compromettre les perspectives de restructuration réussie (Banque mondiale, 2015 ; Bricongne et al., 2016). Les entreprises non viables restent donc moins longtemps sur le marché et les entreprises viables qui rencontrent des difficultés financières temporaires risquent moins d’être lésées en raison de leur trop grande lenteur à se restructurer. Comme le débiteur peut avoir des incitations à retarder la restructuration, il est indispensable de donner aux créanciers la possibilité de lancer ces procédures et des incitations pertinentes à le faire.
La suspension des procédures visant les actifs est possible4. La continuité des activités des entreprises pendant le processus de restructuration augmente les chances de réussite. La suspension des procédures visant les actifs permet aux parties de négocier sans interrompre les actions d’exécution tandis que l’absence de suspension peut conduire à des liquidations prématurées, même lorsque la valeur retirée du maintien de l’entreprise en activité est plus élevée que la valeur de liquidation de l’entreprise (Wrucj, 1990). Cela peut augmenter la probabilité de liquidation d’entreprises viables mais, avant tout, décourager les entrepreneurs de lancer une nouvelle entreprise, et affecter les stratégies d’innovation adoptées par les nouveaux entrants. D’autre part, la faible possibilité pour les créanciers de recouvrer leurs créances peut augmenter le coût du crédit et, partant, affecter l’entrepreneuriat (Armour et Cumming, 2008 ; Lee et al., 2011 ; Broadie et al., 2007). Par conséquent, des garanties sont nécessaires pour assurer que la suspension soit limitée dans le temps et serve strictement à faciliter un plan de restructuration.
Un nouveau financement peut avoir priorité sur les créanciers non garantis. Les règles de priorité, qui concernent l’ordre dans lequel les différentes parties prenantes sont remboursées en cas de liquidation, sont spécifiées ex ante dans le contrat de prêt conformément à la législation générale sur l’insolvabilité, mais des dérogations ex post par rapport aux règles de priorité absolue sont possibles. Habituellement, les créanciers de rang supérieur sont remboursés intégralement avant qu’un paiement soit effectué aux créanciers de rang inférieur et les droits de priorité détaillés des créanciers garantis, des salariés, des fournisseurs et de l’administration fiscale varient selon les pays. Le maintien de l’ordre de priorité (ex ante) accroît l’efficacité du système en le rendant plus prévisible et efficace. Cependant, des dérogations à la règle de priorité absolue sont parfois accordées (par exemple, pour un nouveau financement) si elles peuvent faire réussir la restructuration et augmenter la valeur récupérée finale (CE 2014a et 2014b ; Bergthaler et al., 2015). La portée et la conception précise du droit de priorité sont moins bien délimitées. Les meilleures pratiques internationales semblent indiquer que le nouveau financement devrait avoir priorité sur les créanciers non garantis. Cependant, il importe d’assurer que les créanciers existants n’exploitent pas la priorité accordée au nouveau financement pour se hisser au premier rang des créanciers en injectant du capital neuf dans l’entreprise. À moins d’un accord donné par les créanciers garantis, le financement postérieur à l’ouverture de la procédure n’a normalement pas priorité sur les créanciers garantis existants car cela nuirait à l’accès aux prêts et à la certitude juridique.5.
Il est possible d’imposer l’application forcée du plan de restructuration aux créanciers opposés à ce plan qui tentent de le bloquer6. Demander un vote unanime de tous les créanciers sur un plan de restructuration peut retarder les procédures. Par conséquent, permettre l’approbation de ce plan par une majorité requise de créanciers (« l’application forcée ») peut renforcer la sélection par le marché en encourageant la restructuration en temps voulu des entreprises viables qui rencontrent des difficultés financières temporaires, et permettre des gains de productivité plus élevés au sein de l’entreprise (Bricongne et al., 2016). Dans ce cas également, afin d’empêcher de possibles incidences négatives sur l’offre de crédit, il importe de protéger les intérêts des créanciers opposés au plan de restructuration en veillant à ce qu’ils soient traités sur un pied d’égalité avec les autres créanciers de la même classe et à ce qu’ils reçoivent, dans le cadre du plan de restructuration, un paiement au moins aussi important qu’en cas de liquidation.
Les dirigeants en place ne sont pas automatiquement écartés pendant la restructuration. Permettre aux dirigeants en place de continuer à s’occuper des affaires courantes d’une entreprise en difficulté au lieu de les forcer à démissionner peut influencer la productivité de diverses manières. Les régimes d’insolvabilité qui ne prennent pas suffisamment en compte les dirigeants en place accroissent les incitations personnelles de ces derniers à dissimuler la situation financière réelle de l’entreprise et à parier sur sa remise sur pied (Marinč et Vlahu, 2012). Cela risquerait d’affaiblir la sélection par le marché et, en retardant le processus, de diminuer les chances que la restructuration réussisse à susciter des gains de productivité plus importants à l’avenir. En revanche, le maintien des dirigeants augmente leurs incitations à réaliser des investissements visant spécifiquement à améliorer la productivité de l’entreprise si un nouveau financement est accessible (von Thadden et al., 2010 ; Ayotte, 2007)7. Cependant, le maintien des dirigeants en place pourrait affaiblir la sélection par le marché s’il incite les créanciers garantis à liquider les entreprises viables plutôt qu’à les restructurer (Kaiser, 1996)8. Malgré ces avantages et ces inconvénients, il y a lieu de penser que l’éviction des dirigeants pendant la restructuration entravera dans une large mesure l’ouverture en temps voulu de la procédure d’insolvabilité.
Pour chacun des domaines énumérés ci-dessus, l’indicateur prend la valeur 0 dans les cas suivants : il n’y a pas d’obstacles à la restructuration (c’est-à-dire que les créanciers peuvent lancer la restructuration ; la suspension limitée des procédures visant les actifs est possible ; l’application forcée du plan de restructuration est possible à certaines conditions ; le nouveau financement a priorité sur les créanciers non garantis ; et les dirigeants ne sont pas forcément licenciés.) Dans 14 pays (Graphique 3.5), seuls les créanciers peuvent engager la restructuration. La suspension des procédures visant les actifs est possible dans tous les pays, mais la durée de la suspension est variable, et dans environ la moitié des pays étudiés, elle est indéterminée. L’accès d’une entreprise en difficulté ou en cours de restructuration à un nouveau financement et la priorité accordée au nouveau financement sont très différents d’un pays à l’autre. La priorité d’un nouveau financement sur les créanciers non garantis seulement est possible dans 20 pays. Un nouveau financement peut avoir priorité sur les créanciers garantis et non garantis dans 11 pays, et dans les six autres pays, le nouveau financement n’a aucune priorité.
Graphique 3.5. Obstacles à la restructuration
Note : Le lancement de la restructuration par les créanciers prend la valeur 0 si les créanciers peuvent engager aussi bien la liquidation que la restructuration et la valeur 1 si les créanciers peuvent engager la liquidation seulement. La durée de la suspension des procédures visant les actifs au cours de la restructuration a la valeur 0 si la durée de la suspension est limitée et la valeur 1 si elle est indéterminée. La possibilité d’un nouveau financement et la priorité accordée à celui-ci prennent la valeur 0 si le nouveau financement a priorité sur les créanciers non garantis seulement, la valeur 0.5 si la priorité concerne à la fois les créanciers garantis et les créanciers non garantis, et la valeur 1 si le nouveau financement n’a aucune priorité. La possibilité d’application forcée du plan de restructuration aux créanciers qui s’y opposent prend la valeur 0 si une disposition prévoit que ces créanciers reçoivent autant en cas de restructuration qu’en cas de liquidation, la valeur 0.5 si la possibilité d’application forcée ne s’accompagne pas de cette disposition, et la valeur 1 si la possibilité d’application forcée n’existe pas. Le licenciement des dirigeants pendant la restructuration prend la valeur 0 si les dirigeants ne sont pas licenciés pendant le processus de restructuration et la valeur 1 si les dirigeants sont licenciés. Le total est divisé par 5 pour être compris entre 0 et 1.
Source : Adalet McGowan, A. et D. Andrews (2018), « Design of Insolvency Regimes across Countries », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, à paraître.
La possibilité d’application forcée du plan de restructuration aux créanciers qui s’y opposent est inexistante dans seulement trois pays – le Canada, les Pays-Bas et la Turquie. Parmi les pays ou l’application forcée est possible, 13 ne prévoient pas de disposition selon laquelle les créanciers opposants devraient recevoir au moins autant dans le cadre de la restructuration que dans celui d’une liquidation – ce qui fait qu’il y aurait tout lieu d’apporter des réformes pour adopter des pratiques optimales à cet égard. Les dirigeants ne sont pas forcément licenciés dans tous les pays sauf quatre, à savoir l’Australie, la Chine, Israël et la Fédération de Russie. Dans l’ensemble, les obstacles à la restructuration ont diminué dans dix pays entre 2010 et 2016.
3.4.4. Autres caractéristiques de conception
Enfin, l’indicateur prend également en compte trois facteurs supplémentaires :
Un degré élevé d’intervention des tribunaux, qui peut prolonger la sortie ou la restructuration des entreprises affaiblies, en particulier dans les pays dont le système judiciaire manque d’efficacité. L’intervention des tribunaux - directement ou par le biais de praticiens de l’insolvabilité désignés par un tribunal – est importante parce qu’elle garantit les droits des différentes parties concernées et peut accroître l’efficience ex post en servant d’outil de coordination. Elle peut cependant se révéler onéreuse - en particulier pour les petites entreprises qui n’ont pas l’envergure suffisante pour assumer les coûts fixes associés à cette intervention (Bergthaler et al., 2015). Bien que certaines étapes du processus de restructuration nécessitent l’intervention des tribunaux, la plupart des étapes procédurales – en principe et dans les affaires relativement simples – peuvent être réglées à l’amiable. Cela peut réduire la charge de travail des tribunaux et permettre à ceux-ci de se concentrer sur le règlement en temps voulu des affaires complexes qui nécessitent leur intervention (Franks et Sussman, 2001 ; Betker, 1997). Limiter l’intervention des tribunaux aux seules affaires dans lesquelles celle-ci est nécessaire peut améliorer la productivité générale en facilitant la sortie des entreprises non viables (c’est-à-dire en renforçant la sélection par le marché) et en libérant des ressources rares pour les redéployer vers des utilisations plus productives. Cet indicateur est fondé sur le nombre d’étapes que comportent les procédures d’insolvabilité (et pour la restructuration et pour la liquidation) dans lesquelles des tribunaux interviennent (jusqu’à cinq étapes, rapportées sur une échelle de 0 à 1). Cet indicateur demeure une valeur approchée étant donné qu’il existe de fortes complémentarités entre cet aspect et l’efficacité du système judiciaire (Ponticelli, 2015).
Des restrictions importantes sur le licenciement des travailleurs et l’impossibilité de négocier des licenciements collectifs pendant les procédures, qui peuvent retarder la sortie ou la rationalisation des entreprises affaiblies. Manifestement, les restrictions relatives aux licenciements n’ont pas pour but d’empêcher la sortie ou la rationalisation de l’entreprise, mais peuvent avoir pour effet secondaire de créer un biais en défaveur de la liquidation des entreprises non viables, ce qui peut nuire à la productivité9. L’indicateur prend la valeur 0 s’il n’y a pas de restrictions sur la capacité de licencier les salariés à l’ouverture des procédures d’insolvabilité et s’il est possible de renégocier les accords de licenciement collectif avec les salariés. Il prend la valeur 0.5 s’il n’y a pas de restrictions sur la capacité de licencier des salariés à l’ouverture de la procédure d’insolvabilité mais qu’il est possible de renégocier les accords de licenciement collectif avec les salariés ; et la valeur 1 s’il y a des restrictions sur la capacité de licencier les salariés à l’ouverture des procédures d’insolvabilité et qu’il n’est pas possible de renégocier les accords de licenciement collectif avec les salariés.
Une distinction insuffisante entre les faillites honnêtes et les faillites frauduleuses, qui augmente les coûts et la stigmatisation de l’échec liés aux procédures d’insolvabilité, et compromet les chances de sortie rapide du marché des entreprises en difficulté. L’indicateur prend la valeur 0 s’il y a une distinction entre le traitement des entrepreneurs honnêtes et des entrepreneurs fraudeurs dans le processus d’insolvabilité (par exemple, un entrepreneur fraudeur ne peut pas bénéficier d’une annulation ou d’une remise de dette) et la valeur 1 dans le cas contraire.
C’est en Corée que le degré d’intervention des tribunaux dans les procédures d’insolvabilité et de restructuration est le plus faible et au Canada, au Costa Rica, en Autriche et en Slovénie qu’il est le plus élevé (Graphique 3.6). De même, il existe des différences notables entre les pays en ce qui concerne les droits des salariés pendant la liquidation et la restructuration et les restrictions les plus sévères sont appliquées en Autriche, en République slovaque et en Slovénie. Enfin, le traitement différencié des entrepreneurs honnêtes et des entrepreneurs fraudeurs, qui est indispensable pour que la seconde chance soit efficace, existe dans 29 des pays examinés.
Graphique 3.6. Autres caractéristiques de conception
Note : Le degré d’intervention des tribunaux est obtenu en additionnant le nombre d’étapes dans lesquelles les tribunaux jouent un rôle au cours de la restructuration (entre 0 et 5) et de la liquidation (entre 0 et 5). Le résultat est ensuite rapporté sur une échelle de 0 à 1. La distinction entre les faillites honnêtes et les faillites frauduleuses prend la valeur 0 s’il y a une distinction entre le traitement des entrepreneurs honnêtes et des entrepreneurs fraudeurs dans le cadre du processus d’insolvabilité, et la valeur 1 dans le cas contraire. Pour la liquidation comme pour la restructuration, l’indicateur est défini comme étant égal à 0 s’il n’y a pas de restrictions sur la capacité de licencier les salariés à l’ouverture des procédures d’insolvabilité et qu’il est possible de renégocier les accords de licenciement collectif avec les salariés ; la valeur 1 s’il n’y a pas de restrictions sur la capacité de licencier les salariés à l’ouverture des procédures d’insolvabilité mais qu’il est impossible de renégocier les accords de licenciement collectif avec les salariés, ou s’il y a des restrictions sur la capacité de licencier les salariés à l’ouverture des procédures d’insolvabilité mais qu’il est possible de renégocier les accords de licenciement collectif avec les salariés ; enfin, l’indicateur prend la valeur 2 s’il y a des restrictions sur la capacité de licencier les salariés à l’ouverture des procédures d’insolvabilité et qu’il est impossible de renégocier les accords de licenciement collectif avec les salariés. Les deux indicateurs sont additionnés et rapportés sur une échelle de 0 à 1. Le total est divisé par 3 pour être compris entre 0 et 1.
Source : Adalet-McGowan, A. t D. Andrews (2018), « Design of Insolvency Regimes across Countries », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, à paraître.
3.5. Différences entre les régimes d’insolvabilité nationaux
Les données concernant les différents sous-indicateurs de l’OCDE ont été combinées pour obtenir un indicateur composite des régimes d’insolvabilité au moyen d’une approche allant du particulier au général, qui permet de suivre les scores de l’indicateur jusqu’au niveau des différents dispositifs. Aux fins d’agrégation sont appliqués quatre coefficients de pondération égaux à chaque sous-indicateur et chacune des quatre dimensions principales (graphique 3.4) a été calculée de manière à ce que l’indicateur agrégé des régimes d’insolvabilité soit rapporté sur une échelle de 0 à 1, où 1 correspond aux obstacles les plus importants à une sortie sans heurts ou à une restructuration réussie (Graphique 3.7).
Il ressort de ces mesures combinées que la conception des régimes d’insolvabilité est très différente d’un pays à l’autre. Par exemple, la faible valeur de l’indicateur du Royaume-Uni traduit le fait que les coûts personnels associés à la faillite des entreprises et aux obstacles à la restructuration sont peu élevés, et qu’il existe également de nombreuses dispositions destinées à favoriser la prévention et la simplification. Au contraire, la valeur élevée de l’indicateur de l’Estonie tient au fait que les trois sous-composantes ont un résultat quasiment égal10.
Graphique 3.7. Indicateur composite des régimes d’insolvabilité
Source : Adalet-McGowan, A. t D. Andrews (2018), « Design of Insolvency Regimes across Countries », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, à paraître.
L’Estonie, l’Australie, l’Italie, la Pologne et le Portugal sont les pays de l’OCDE auxquels la dernière édition d’Objectif croissance avait recommandé de réformer en priorité ce domaine (OCDE, 2017). La plupart de ces pays figurent dans la moitié supérieure de la répartition illustrée par l’indicateur agrégé des régimes d’insolvabilité et se situent au milieu du classement de l’indicateur Doing Business de la Banque mondiale relatif au règlement de l’insolvabilité (Graphique 3.8). Notons que dans les mesures de la Banque mondiale, l’Estonie, le Portugal, la Pologne et l’Italie se classent mieux au regard de l’indice de droit relatif à la solidité du cadre d’insolvabilité que du taux de recouvrement de fait.
Au cours du temps, la comparaison des valeurs des trois sous-indicateurs entre 2010 et 2016 montre que 15 pays ont récemment réformé leur régime d’insolvabilité. Les pays qui ont le plus réformé dans ce de domaine sont l’Allemagne, le Chili, la Grèce, le Japon, le Portugal et la Slovénie. Les efforts de réforme ont été concentrés sur la prévention et la simplification, domaines dans lesquels des réformes ont été observées dans 11 pays, en particulier en Europe (par exemple, au Portugal). Cela peut traduire en partie le fait que ces mesures ont récemment été appuyées par la Commission européenne et le FMI en réponse à la crise (Carcea et al., 2015 ; Bergthaler et al., 2015). Les obstacles à la restructuration ont également diminué dans dix pays, tandis que l’activité de réforme concernant les coûts personnels assumés par les entrepreneurs ayant fait faillite s’est révélée moins ambitieuse, puisque seuls le Chili, l’Espagne et la Grèce ont entrepris ce type de réformes depuis 2010. Notons, en ce qui concerne l’ensemble des pays auxquels Objectif croissance a recommandé de réformer en priorité leur régime d’insolvabilité, que des réformes importantes ont été engagées entre 2010 et 2016, mais seulement dans des pays d’Europe méridionale, à savoir le Portugal et l’Italie. On a vu dans le chapitre premier que l’Italie a poursuivi ses réformes en 2017.
Les nouveaux indicateurs mesurant l’efficacité des régimes d’insolvabilité établis par l’OCDE sont un outil très utile pour évaluer l’impact des régimes d’insolvabilité sur la performance économique et permettront une meilleure intégration du seuil de sortie dans Objectif croissance pour fixer les priorités des pays. Par exemple, des études récentes utilisant les nouveaux indicateurs montrent que les réformes des régimes d’insolvabilité peuvent : 1) réduire la part du stock de capital englouti dans les entreprises zombies, ce qui stimule la réaffectation du capital dans des entreprises plus productives (Adalet McGowan, Andrews et Millot, 2017a, Graphique 3.9) ;et ii) faciliter la diffusion de la technologie en encourageant l’expérimentation et en donnant aux entreprises qui accusent un retard la latitude voulue pour mettre en œuvre les modifications nécessaires pour se rapprocher de la frontière technologique (Adalet McGowan, Andrews et Millot, 2017b). Les indicateurs permettent également de réaliser des comparaisons internationales de certaines caractéristiques de conception des régimes d’insolvabilité et le suivi des modifications apportées au fil du temps, et d’obtenir ainsi des informations indispensables pour la réalisation des études par pays de l’OCDE de la performance économique et des réformes structurelles.
Graphique 3.8. Indicateurs de l’OCDE et de la Banque mondiale relatifs aux régimes d’insolvabilité¹
1. Les triangles rouges et les abréviations en gras correspondent aux pays auxquels l’édition 2017 d’Objectif croissance a recommandé de réformer leur régime d’insolvabilité.
2. L’indice de solidité du cadre d’insolvabilité établi par la Banque mondiale est fondé sur quatre autres indices : l’indice de l’ouverture des procédures, l’indice de la gestion des actifs du débiteur, l’indice de la restructuration et l’indice de la participation des créanciers. L’indice de solidité du cadre d’insolvabilité est la somme des scores des indices relatifs à l’ouverture des procédures, à la gestion des actifs du débiteur, à la restructuration et à la participation des créanciers. L’indice de solidité du cadre d’insolvabilité est compris entre 0 et 16, les valeurs les plus élevées correspondant à la législation relative à l’insolvabilité qui est la mieux conçue pour redresser les entreprises viables et liquider celles qui ne le sont pas.
3. Les données utilisées pour l’indicateur relatif au règlement de l’insolvabilité sont dérivées des réponses de praticiens de l’insolvabilité implantés localement à un questionnaire et sont vérifiées au moyen d’une étude des lois et réglementations en vigueur, ainsi que des informations publiques concernant les procédures d’insolvabilité. Le classement des différents pays en fonction de la facilité du règlement de l’insolvabilité est obtenu en triant les scores de distance à la frontière (DTF, distance to frontier) de l’indicateur relatif au règlement de l’insolvabilité.
Source : Adalet McGowan, A. et D. Andrews (2018), « Design of Insolvency Regimes across Countries », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, à paraître.
Graphique 3.9. Simulation de l’accroissement de la productivité globale du travail résultant de la réduction de la congestion causée par les entreprises zombies¹, 2013
Note : Les entreprises zombies sont des entreprises de plus de dix ans qui présentent un taux de couverture des intérêts inférieur à 1 pendant trois exercices consécutifs. La partie A montre la simulation de l’accroissement de l’investissement d’une entreprise non zombie type résultant de l’abaissement de la part des entreprises zombies au niveau minimum de l’échantillon (c’est-à-dire celui de la Slovénie en 2013). La partie B illustre la simulation de l’accroissement de la productivité multifactorielle globale du secteur des entreprises obtenu à la faveur d’une réaffectation plus efficiente du capital résultant de l’abaissement de la part des entreprises zombies dans chaque pays au niveau minimum de l’échantillon pour chaque secteur et chaque année. Les chiffres correspondant au niveau des pays sont une moyenne non pondérée de l’ensemble des secteurs (niveau de détail à deux chiffres de la NACE Rev. 2 qui concerne le secteur marchand non agricole et non financier).
Source : Adalet-McGowan, M., D. Andrews et V. Millot (2017), « Insolvency regimes, zombie firms and capital reallocation », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, no 1399, Éditions OCDE.
Références
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Notes
← 1. L’indicateur complet est disponible pour 34 pays seulement. Les données ont été collectées auprès de tous les pays de l’OCDE et des principales économies émergentes et il se peut que certains indicateurs de niveau inférieur rendent compte d’ensembles de pays un peu plus importants. Par exemple, en raison de l’absence de réponses aux questions concernant les droits des salariés en Corée et au Danemark, ces pays ne sont pas inclus dans l’indicateur composite complet.
← 2. Les indicateurs de la Banque mondiale ne rendent pas entièrement compte de la possibilité de suspension des procédures visant les actifs et de la durée de la suspension, du traitement réservé aux dirigeants et des outils de prévention et de simplification, puisqu’ils s’attachent seulement aux procédures formelles d’insolvabilité. En principe, certaines de ces lacunes peuvent être comblées en utilisant les données de la Commission européenne (Carcea et al., 2015), notamment pour ce qui concerne le rôle des tribunaux et le traitement réservé aux dirigeants en place, mais le champ couvert se limite à un sous-échantillon de pays européens de 2012.
← 3. Ceux-ci comprennent : i) la perte du pouvoir de gérer des actifs ou de détenir un mandat électif ; ii) des restrictions imposées à l’obtention de crédit ou à la participation à la direction d’une entreprise ; et iii) des restrictions sur les voyages, l’interception du courrier ou l’incarcération pour non-remboursement de créance.
← 4. Une suspension des procédures visant les actifs fait cesser les actions entreprises par les créanciers, avec certaines exceptions, pour recouvrer des créances auprès d’un débiteur.
← 5. Cela s’applique aux affaires dans lesquelles tous les créanciers ont davantage de chances de recouvrer leur investissement à la faveur d’une restructuration réussie qu’en cas de liquidation. Les créanciers garantis sont les prêteurs qui détiennent une créance garantie, c’est-à-dire une garantie qu’ils peuvent faire appliquer en cas de défaillance du débiteur.
← 6. L’indicateur prend également en compte les caractéristiques de conception qui assurent que les créanciers opposants reçoivent autant dans le cadre du plan de restructuration qu’en cas de liquidation (qui entraînera sans doute une restructuration plus importante).
← 7. La conception des dispositifs de compensation des dirigeants influera également sur les incitations qu’ont les entreprises à effectuer des investissements onéreux pour améliorer la productivité, la réalisation de profits ne pouvant survenir que de façon tardive.
← 8. En outre, permettre aux dirigeants de conserver leur emploi peut être perçu par les créanciers comme un obstacle au remboursement de leurs créances, ce qui peut accroître le coût du crédit et réduire les taux d’entrée des entreprises, en particulier si les créanciers estiment que les dirigeants peuvent mettre en œuvre une stratégie d’organisation de l’insolvabilité (Moulton et Thomas, 1993).
← 9. La question se pose de savoir s’il existe des outils plus efficaces pour soutenir les travailleurs déplacés en raison de la sortie d’une entreprise – par exemple des politiques actives pour le marché du travail (Andrews et Saia, 2016).
← 10. Notons que le nombre de pays peut différer selon les sous-indicateurs en fonction des réponses reçues. L’agrégation n’est donc possible que pour 34 pays..