OECD-Wirtschaftsausblick, Ausgabe 2019/2

Fokuspapier 4: Im Fall eines tieferen Abschwungs bedarf es globaler Politikzusammenarbeit

Das Weltwirtschaftswachstum hat sich in den letzten 18 Monaten erheblich verlangsamt. Falls Abwärtsrisiken eintreten und das Wachstum stärker nachgibt als derzeit angenommen, werden sich die Regierungen der Herausforderung gegenübersehen, einer erheblichen Konjunkturschwäche entgegenwirken zu müssen, obwohl dafür in den einzelnen Ländern kaum Handlungsspielraum vorhanden ist. In der hier zusammengefassten Analyse wird daher beispielhaft die Wirkung eines Pakets konzertierter Maßnahmen der G20-Volkswirtschaften untersucht. Vorbild sind die Maßnahmenpakete, die nach den G20-Gipfeln von Washington und London 2008 und 2009 – auf dem Höhepunkt der weltweiten Finanzkrise – umgesetzt wurden.

Dieser Analyse zufolge erhöht konzertiertes Handeln mit zeitnahen fiskal- und geldpolitischen Impulsen und erneuten Strukturreformanstrengungen in allen Ländern die Chancen, das Wachstum zu beleben und den Lebensstandard im Zeitverlauf zu heben. Wenn sich gegenseitig ergänzende geld- und fiskalpolitische sowie strukturpolitische Maßnahmen in einem gut konzipierten Paket kombiniert werden, können die positiven Effekte der einzelnen Maßnahmen gesteigert und kurzfristige Nebenwirkungen gemildert werden, wovon die G20-Volkswirtschaften insgesamt profitieren würden. Konzertiertes Handeln sorgt für positive Spillover-Effekte, die über den Handel und ein gefestigtes Vertrauen zum Tragen kommen. So fallen die Produktionszuwächse in den einzelnen Ländern insgesamt größer aus, als wenn die Länder jeweils allein handeln.

Politikoptionen

Eine anhaltende Abschwächung des BIP-Wachstums dürfte die Unsicherheit erhöhen und Zweifel an der Wirksamkeit der Instrumente wecken, die den nationalen Regierungen und Zentralbanken zur Verfügung stehen, um der Wachstumsschwäche zu begegnen. Solche Zweifel erhöhen möglicherweise bereits jetzt die Unsicherheit, auch wenn das in vielen Ländern zwar verhaltene und unter dem Trend liegende BIP-Wachstum derzeit stabil ist. Um wirkungsvoll auf eine weitere Wachstumsverlangsamung zu reagieren, bedarf es sowohl zeitnaher und gezielter Maßnahmen zur kurzfristigen Nachfragesteigerung als auch Maßnahmen, die einen dauerhaften Anstieg des Lebensstandards auf mittlere bis längere Sicht fördern. Ein solches ausgewogenes Maßnahmenpaket hilft, die potenziellen Synergieeffekte sich ergänzender Maßnahmen in verschiedenen Politikbereichen auszuschöpfen.

Anhand des globalen makroökonomischen Modells NiGEM berechnete Szenarien veranschaulichen die positiven Effekte, die erzielt werden können, wenn alle G20-Volkswirtschaften gemeinsam konzertierte konjunkturstützende geld- und fiskalpolitische sowie strukturpolitische Maßnahmen ergreifen. Dabei werden folgende Arten von Maßnahmen berücksichtigt:

• Jedes Land tätigt drei Jahre lang zusätzliche schuldenfinanzierte öffentliche Ausgaben im Umfang von 0,5% des BIP. In den fortgeschrittenen Volkswirtschaften geschieht dies über eine Erhöhung des Volumens der öffentlichen Investitionen. Für die aufstrebenden Volkswirtschaften wird eine Ex-ante-Erhöhung der nominalen Staatsausgaben um 0,5% des nominalen BIP unterstellt (weil die Modelle für diese Länder kleiner und weniger detailliert sind). Dies führt in vielen aufstrebenden Volkswirtschaften zu etwas kleineren Multiplikatoreffekten, weil der Inflationsanstieg, der durch den anfänglichen Nachfrageimpuls ausgelöst wird, den Realwert der nominalen zusätzlichen Ausgaben verringert.

• Die Geldpolitik wird in den Volkswirtschaften, in denen dafür noch Spielraum vorhanden ist, stärker akkommodierend ausgerichtet.

  • Die Leitzinsen werden in allen Volkswirtschaften außer Japan, den Euroländern und dem Vereinigten Königreich für eine Dauer von drei Jahren um 100 Basispunkte gesenkt. In Japan und im Euroraum werden die Leitzinsen während dieses Zeitraums unverändert auf dem Niveau des Basisszenarios belassen. Im Vereinigten Königreich werden sie für drei Jahre um 50 Basispunkte gesenkt.

  • Danach werden bei der Ausrichtung der Geldpolitik die längerfristigen angebotsseitigen Nutzeffekte berücksichtigt, die sich aus den nachstehend erörterten verstärkten Strukturreformen ergeben. Das bedeutet, dass Forward Guidance eingesetzt wird, um das Zinsniveau länger auf einem niedrigen Niveau zu halten. Dadurch wird dafür gesorgt, dass sich die Investitionen des privaten Sektors schneller beleben, als dies sonst der Fall wäre.

• In allen Volkswirtschaften werden produktivitätssteigernde Strukturreformen durchgeführt.

  • In den fortgeschrittenen Volkswirtschaften handelt es sich dabei um Maßnahmen, die das Wachstum des arbeitsvermehrenden technischen Fortschritts (Gesamtfaktorproduktivität – GFP) über einen Zeitraum von fünf Jahren um 0,2 Prozentpunkte pro Jahr erhöhen. Das um 1% höhere Niveau der GFP bleibt anschließend dauerhaft bestehen. In den aufstrebenden Volkswirtschaften handelt es sich bei den Reformen um Maßnahmen, die das Wachstumspotenzial über einen Zeitraum von zehn Jahren um 1% erhöhen, wobei der Zuwachs im Zeitverlauf zunimmt.

  • Stärkere Strukturreformen können den aufstrebenden Volkswirtschaften helfen, nicht nur ihre Produktivität zu steigern, sondern auch gegenüber der Produktivitätsgrenze aufzuholen. Dieser Mechanismus ist im hier beschriebenen Szenario nicht direkt berücksichtigt. Daher ist der langfristige Effekt auf die aufstrebenden Volkswirtschaften hier möglicherweise unterzeichnet.

Starke konzertierte Maßnahmen aller G20-Volkswirtschaften festigen in einer Zeit, in der sich das Wachstum rasch abschwächt, zudem das Vertrauen der Verbraucher und Investoren und verringern die Unsicherheit. Im nachstehenden Szenario wird dieser Effekt durch um 50 Basispunkte niedrigere Risikoprämien während eines Zeitraums von zwei Jahren dargestellt; anschließend klingt dieser Effekt langsam ab. Dies entspricht spiegelbildlich dem Unsicherheitsschock, der in die Simulationen für die Handelsspannungen zwischen den Vereinigten Staaten und China in Kapitel 1 eingerechnet ist.

Ergebnisse

Die wichtigsten Merkmale des Szenarios, in dem alle G20-Länder gleichzeitig Maßnahmen ergreifen (Figure 2.7), sind:

• Durch den kurzfristigen Effekt der konzertierten Maßnahmen erhöht sich das BIP der G20-Länder im ersten Jahr des Schocks um über ¾% und im zweiten Jahr um 1¼%. Auf längere Sicht (nach 15 Jahren) ist das BIP im Median der G20-Volkswirtschaften um knapp 1% höher (Figure 2.7, Teil C).

• Der kurzfristige BIP-Zuwachs ergibt sich in erster Linie aus dem Gesamteffekt der stärker konjunkturstützend ausgerichteten Geld- und Fiskalpolitik. Die Strukturreformmaßnahmen erhöhen das BIP-Wachstum der G20-Volkswirtschaften aber ebenfalls um jeweils 0,15-0,2 Prozentpunkte (Medianwert) im ersten und im zweiten Jahr des Schocks. Anschließend nimmt der Effekt der Strukturreformen auf die gesamtwirtschaftliche Produktion weiter zu, während der Effekt der makroökonomischen Impulse allmählich abklingt. Die Investitionstätigkeit und die Reallöhne reagieren auf die gestiegene Arbeitseffizienz und der Kapitalstock vergrößert sich nach und nach. Von der Zunahme des Kapitalstocks des öffentlichen Sektors gehen zudem kleine zusätzliche positive Effekte auf die langfristige Produktion aus.

• Der kurzfristige Effekt auf das BIP fällt in G20-Volkswirtschaften, in denen Spielraum für Leitzinssenkungen besteht, stärker aus (Figure 2.7, Teil A und B). Zusätzlich zu den positiven Nachfrage- und Investitionseffekten sorgt in diesen Ländern auch eine Währungsabwertung gegenüber den Ländern, in denen die Leitzinsen nicht verändert werden, für einen kleinen Konjunkturimpuls. Doch auch in den Ländern, in denen die Leitzinsen nicht gesenkt werden, werden starke Produktionszuwächse verzeichnet. Dies erklärt sich aus den direkten Effekten der höheren öffentlichen Investitionen sowie den positiven Vertrauenseffekten, die von gemeinsamem länderübergreifendem Handeln ausgehen.

• Der geringere Effekt der fiskalpolitischen Maßnahmen in den Ländern, die die Leitzinsen senken, erklärt sich aus dem schwächeren realen Ex-post-Impuls in den aufstrebenden Volkswirtschaften.

Figure 2.7. The impact of G20 policy co-ordination

Differences from baseline, collective policy simulation

Note: Scenario with all G20 economies simultaneously undertaking changes to fiscal, monetary and structural policies. See text for details of the shocks applied. PPP weighted averages in Panels A and B. The countries without lower policy rates are Japan, France, Germany and Italy.

Source: OECD calculations using the NiGEM global macroeconomic model.

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Figure 2.8. There are sizeable spillovers from co-operative actions

GDP in the median G20 economy, differences from baseline

Note: The blue panel shows the impact on GDP in the median G20 country from undertaking the package of fiscal, monetary and structural measures by itself. The green panel shows the additional boost to GDP if all G20 countries undertake these policy measures at the same time. The red panel shows the additional gains from an improvement in confidence when all countries undertake actions at the same time.

Source: OECD calculations using the NiGEM global macroeconomic model.

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In allen G20-Ländern kann durch das gemeinsame Handeln ein eindeutig stärkerer positiver Effekt erzielt werden, als wenn die Länder jeweils alleine Maßnahmen ergreifen (Figure 2.8). Diese positiven Spillover-Effekte gehen auf zwei verschiedene Faktoren zurück:

• Erstens entwickelt sich die Situation im Szenario der konzertierten Maßnahmen in jedem Land günstiger, als wenn dieses Land als einziges Maßnahmen ergriffen hätte – selbst ohne Berücksichtigung von Vertrauenseffekten. Gemeinsame Maßnahmen erhöhen die Spillover-Effekte durch ein stärkeres Handelswachstum und höhere Wertpapierkurse. Im Median der G20-Volkswirtschaften sind die Produktionszuwächse in den ersten drei Jahren deutlich höher, wenn alle Länder gemeinsam handeln, als wenn nur ein Land alleine Maßnahmen ergreift. Zurückzuführen ist dies auf den Anstieg der Exporte und der Investitionsanreize, der sich aus einer stärkeren Auslandsnachfrage ergibt (Figure 2.8). Durch gemeinsames Handeln kommt auch der längerfristige positive Effekt auf die gesamtwirtschaftliche Produktion, der von den Strukturreformen ausgeht, schneller zum Tragen. In der typischen Volkswirtschaft ist der längerfristige BIP-Effekt um etwa ein Viertel stärker, wenn alle Länder konzertiert handeln. Dies erklärt sich aus der stärkeren inländischen Investitionstätigkeit, durch die sich der Kapitalstock rascher an das neue, höhere langfristige Gleichgewichtsniveau anpassen kann.

• Zweitens bewirkt gemeinsames Handeln zur Lösung eines gemeinsamen Problems, dass das Vertrauen allgemein steigt und die Unsicherheit abnimmt. Dies sorgt in allen Ländern für zusätzliche positive Effekte. Im Szenario der konzertierten Maßnahmen (Figure 2.7) leistet das gestiegene Vertrauen einen erheblichen Beitrag zu der kurzfristigen Produktionssteigerung, die durch das gemeinsame Handeln herbeigeführt wird. Dieser Effekt erhöht die Produktionszuwächse im Median der G20-Volkswirtschaften im ersten und im zweiten Jahr der konzertierten Maßnahmen um jeweils ein Sechstel bzw. ein Drittel (Figure 2.8). Zudem geht davon ein positiver Effekt auf die längerfristige Entwicklung aus, da es aufgrund höherer Unternehmensinvestitionen zu einem zusätzlichen dauerhaften (wenn auch nur kleinen) Anstieg des Kapitalstocks kommt.

Diese Ergebnisse lassen den Schluss zu, dass einer noch stärkeren oder länger anhaltenden weltweiten Wachstumsverlangsamung als derzeit unterstellt am raschesten und wirkungsvollsten durch konzertierte Maßnahmen der verschiedenen Länder begegnet werden könnte. In der Praxis kann es sein, dass nicht alle Länder in der Lage sind, die gleichen Maßnahmen zu ergreifen, oder dass die einzelnen Länder unterschiedliche Kombinationen von fiskal-, geld- und strukturpolitischen Maßnahmen bevorzugen. Dennoch ist es wichtig, dass alle Länder an konzertierten Anstrengungen zur Stützung des Wachstums mitwirken, da so der Gesamtnutzen ebenso wie der Nutzen für jede einzelne Volkswirtschaft maximiert werden kann.