Ce chapitre présente les plans d’action relatifs aux trois contraintes analysées : le système éducatif, le système fiscal et le fonctionnement de l’administration publique. Les plans d’action contiennent les réformes à entreprendre, validées par le gouvernement sénégalais au cours de trois ateliers de travail tenus à Dakar en novembre 2017. Ils incluent également les résultats attendus de ces réformes, les actions pour leur mise en œuvre, et leur degré de priorité.
Examen multidimensionnel du Sénégal
Volume 3. De l'analyse à l'action
Les voies de développement
Chapitre 2. Plan d’action des recommandations pour le Sénégal et proposition de mise en œuvre
Abstract
Ce troisième rapport synthétise les analyses des deux premiers rapports et enrichit les recommandations grâce à l’approche « d’apprentissage gouvernemental ». Il s’agit d’une technique utile pour discuter de conclusions ou de recommandations de politiques publiques dans des environnements d’économie politique complexes. L’objectif de ce dialogue est de transférer la connaissance contenue dans des rapports à des décideurs et techniciens locaux, comme première étape avant la mise en œuvre.
Ainsi trois ateliers de travail ont été organisés à Dakar du 27 au 29 novembre 2017. L’atelier sur le système éducatif a regroupé 22 institutions et 42 participants ; celui sur l’administration publique 11 institutions et 23 participants ; et celui sur la fiscalité 12 et 16 respectivement (voir section remerciements). L’administration publique, le secteur privé, la société civile et les partenaires techniques et financiers ont pris part aux travaux. Au cours des ateliers, les participants ont validé, rejeté ou reformulé les propositions de recommandations de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) élaborées dans le Volume 2. Puis une discussion a eu lieu sur les modalités de leur mise en œuvre, et leur degré de priorisation. Cet exercice a permis d’assurer que les propositions de recommandations de l’OCDE sont pertinentes par rapport au contexte local et validées par le gouvernement sénégalais. Le Graphique 2.1 résume le processus.
Graphique 2.1. Le processus de l’Examen multidimensionnel du Sénégal
Auteurs.
Le chapitre présente, sous forme de plans d’action, les résultats de ces travaux qui pourront informer le travail des commissions de préparation de la phase 2 du Plan Sénégal émergent (PSE). Pour chaque contrainte, le chapitre résume les analyses réalisées par l’OCDE (voir le Volume 2 pour plus de détails ; OCDE, 2017a), les grands axes de réformes, et un plan d’action de mise en œuvre des réformes.
Faire de l’éducation un service public de qualité au Sénégal et le moteur de l’Émergence
Au Sénégal, le poids de l’éducation dans les dépenses publiques correspond aux pratiques internationales, mais les performances du système éducatif restent insatisfaisantes. La scolarisation universelle au niveau du primaire n’est pas atteinte, le décrochage scolaire reste important et le niveau des acquis des élèves est bas. Si les marges de manœuvre du gouvernement sont limitées par une économie politique héritée de politiques publiques passées, il n’en reste pas moins que le contexte économique et politique actuel est favorable à la mise en œuvre de réformes de plus en plus nécessaires compte tenu des évolutions démographiques et des taux de pauvreté et d’analphabétisme élevés.
Les recommandations de l’Examen multidimensionnel du Sénégal sont en ligne avec celles des Assises de l’Éducation et de la Formation organisées en 2014. Les Assises ont abouti à la proposition de 342 recommandations, regroupées en trois orientations stratégiques déclinées en 15 axes prioritaires et traduites en 45 directives présidentielles. Parmi les résultats attendus de ces Assises, figure la tenue d’un Conseil présidentiel. De nombreux axes prioritaires sont en lien avec les recommandations de l’examen, notamment articuler le système d’enseignement arabo-islamique et le système éducatif formel (axe 3) ; renforcer la place de l’alphabétisation et des langues nationales dans le système éducatif (axe 4) ; renforcer la professionnalisation de l’ensemble des personnels (axe 8) ; mettre en place un système d’assurance-qualité (axe 12) ; diversifier les sources et gérer de manière efficace, efficiente et transparente les financements (axe 13) ; ou encore améliorer la gouvernance et renforcer l’autonomie des acteurs locaux (axe 14).
Le système éducatif au Sénégal présente de nombreuses insuffisances qui peuvent être déclinées en trois axes
Axe 1 : Améliorer l’efficacité de la dépense à travers une meilleure gestion budgétaire, administrative et institutionnelle du système éducatif
L’amélioration du capital humain constitue l’un des piliers fondamentaux du PSE. Cela se traduit par la mise en place du Programme d’amélioration de la qualité, de l’équité et de la transparence du secteur de l’éducation et de la formation (Paquet-EF) initié en 2013 et dont l’horizon s’étend à 2025. La mise en œuvre rapide des réformes est d’autant plus importante que le contexte démographique exerce une pression sur le secteur de l’éducation et que l’efficacité du système éducatif présente de nombreuses lacunes.
Le gouvernement met à disposition des moyens importants et mène de nombreuses initiatives, mais les résultats peinent encore à se faire suffisamment sentir. La part des dépenses d’éducation dans les dépenses publiques n’a cessé de croître de 21.2% en 2007 à 26.5 % en 2015 (MEN, 2016 ; Unesco, 2017), faisant du secteur de l’éducation et de la formation le premier poste de dépenses publiques du Sénégal. Les dépenses, exprimées en pourcentage du produit intérieur brut (PIB), ont également connu une progression de 4.2 % en 2006 à 7.2 % aujourd’hui (Graphique 2.2).
Graphique 2.2. Les dépenses en éducation du Sénégal correspondent aux standards internationaux
Les données datent de 2015 pour le Kenya, Maurice, le Pérou, le Sri Lanka, la Tunisie et la Turquie ; de 2014 pour la Côte d’Ivoire et le Viet Nam ; de 2013 pour Moldova et le Sénégal ; de 2012 pour le Costa Rica ; et de 2009 pour le Maroc. Ce graphique diffère du Volume 1 de l’Examen multidimensionnel du Sénégal.
Banque mondiale (2017), http://databank.banquemondiale.org/ ; MEN (2016).
Des efforts particuliers sont faits pour l’accès à l’éducation avec la construction d’établissements scolaires (collèges de proximité, universités, instituts supérieurs d’enseignement professionnel, daraas modernes). Toutefois, en dépit d’investissements soutenus, le pays n’a pas atteint l’éducation primaire universelle (en 2015, le taux brut de scolarisation [TBS] élémentaire est de 86.6 % ; Graphique 2.3), le décrochage est encore important, et le niveau des acquis et des apprentissages est particulièrement bas (environ 40 % des élèves à la fin du cycle primaire sont en-dessous du seuil de compétences en lecture et en mathématiques de l’évaluation régionale des apprentissages selon le Programme d’analyse des systèmes éducatifs de la Conférence des ministres de l’éducation des États et gouvernements de la francophonie [Confemen] [Pasec] ; Graphique 2.4). En effet, malgré des dépenses à la hauteur des défis, le système éducatif souffre d’une mauvaise gestion des flux financiers. Au-delà des moyens mis à disposition, l’utilisation des ressources financières semble présenter des défaillances tout au long de la chaîne de dépenses.
Graphique 2.3. Le Sénégal n’a pas atteint l’éducation primaire universelle
Les données pour le Sénégal viennent de la base UIS de l’Unesco pour 2000, et du MEN pour 2015.
MEN (2017) ; Unesco UIS, http://data.uis.unesco.org/.
Graphique 2.4. En fin de scolarité primaire, environ 40 % des élèves sénégalais n’ont pas atteint le seuil suffisant de compétences
Les barres horizontales représentent le seuil suffisant de compétences.
Pasec (2016).
Les efforts doivent être poursuivis pour réduire les inégalités de genre et géographiques dans l’accès à l’éducation. Les efforts des politiques publiques pour réduire les inégalités de genre ont été salutaires. L’indice de parité dans l’enseignement élémentaire est aujourd’hui en faveur des filles (1.14 en 2015) et les efforts sont en bonne voie pour atteindre la valeur cible de 1.1 dans l’enseignement secondaire général. En revanche, et malgré une réduction au cours des dernières années, les écarts de scolarisation sont généralement marqués entre régions et milieux de résidence (MEN, 2017). Quels que soient les indicateurs considérés, les régions de Ziguinchor, de Dakar, de Louga et de Sédhiou enregistrent généralement de meilleures performances. Par exemple, le TBS dans l’élémentaire varie de 51 % dans la région de Kaffrine à 117 % dans celle de Ziguinchor (MEN, 2017).
La prévisibilité et la visibilité de la dépense dans le système éducatif sont insuffisantes, et ne permettent pas d’assurer un bon pilotage de la réforme. Les arbitrages budgétaires présentent des faiblesses, que ce soit dans le respect des allocations prévues entre ministères ou sous-secteurs, ou dans le respect des priorités inscrites dans les documents de planification. De plus, le taux d’exécution du budget est faible et ne permet pas la régularité et la fluidité des actions. Dans ces conditions, il est difficile pour les acteurs des sous-secteurs d’anticiper et de planifier les investissements, projets et programmes. Par ailleurs, les collectivités locales ne renseignent pas systématiquement l’administration centrale sur tous les flux financiers ou en nature qu’elles reçoivent pour l’éducation (construction de cantines, fourniture de matériel scolaire, etc.), ce qui peut entraîner une planification sous-optimale des ressources. De plus, les différents ministères en charge de l’éducation et de la formation peinent à coordonner leurs efforts sur des projets communs, comme le système de passerelles. Il en résulte des actions menées en parallèle et des chevauchements, qui entraînent des risques de sous-optimisation des ressources.
En outre, bien que des efforts soient faits dans le contrôle de la masse salariale, la gestion des ressources humaines (GRH) de l’éducation souffre encore de nombreuses failles. Le ministère de l’Éducation nationale (MEN) a mis en place un système performant de GRH. Toutefois, la gestion des besoins en personnels et la collaboration entre niveau central et inspections d’académie font partie des aspects qui gagneraient à être examinés de près dans le souci d’une meilleure gestion du système éducatif. En particulier, les modalités de recrutement ne sont pas en phase avec les besoins et le calendrier des centres de formation, et les affectations ne respectent pas toujours le cadre du mouvement national. Ce manque de transparence et d’organisation ne favorise pas la rétention des enseignants dans leur poste.
La gouvernance du système éducatif au Sénégal est encore très centralisée. Malgré l’avènement de l’Acte III de la décentralisation, les structures déconcentrées ont encore des pouvoirs limités, administratifs plus que décisionnels. Leur rôle est cantonné à la remontée d’informations au niveau central, sans être en mesure d’élaborer des politiques adaptées à leur environnement géographique. Les fonds de dotation devraient permettre aux collectivités locales de supporter les charges induites par les compétences transférées, mais ce n’est pas toujours le cas, et les collectivités doivent alors faire appel aux familles pour financer certaines dépenses d’éducation.
Le dialogue de gestion et l’évaluation de la performance sont peu ancrés dans la culture des agents de l’État sénégalais. Le contrôle budgétaire continue à dominer les préoccupations, aux dépends d’une approche plus holistique, mieux centrée sur les performances du système éducatif. Le dialogue de gestion est progressivement mis en avant. Il s’agit d’un processus d’échanges et de décision entre deux niveaux hiérarchiques concernant les moyens mis à disposition, la mise en œuvre des actions et les objectifs, dans une logique de démarche de projet, de responsabilisation des acteurs et de performance des élèves. Il marque le passage d’une gestion directive à une gestion participative et apparaît nécessaire pour une gestion efficace des ressources, notamment dans le cadre de la politique de décentralisation (concertation des parties prenantes, renforcement des pouvoirs des responsables locaux, responsabilisation accrue des collectivités locales, gestion de proximité). De plus, le renforcement du système de gestion des performances offre aux pouvoirs publics une stratégie de gestion destinée à développer une culture de la performance et à renforcer l’obligation de rendre des comptes. Ce système contribue à gérer la performance dans le contexte d’un accord où les objectifs, les normes et les compétences ont été définis et agréés par les deux parties, et intègre les principes de bonne gouvernance.
Axe 2 : Améliorer la qualité de l’enseignement en agissant sur la formation
La formation du personnel d’éducation, encore insuffisante, pèse sur la qualité de l’éducation et les résultats du système éducatif. De nombreux enseignants – peu ou pas formés pour beaucoup d’entre eux – ont été recrutés au Sénégal pour pallier le déficit de personnel d’éducation suite aux plans d’ajustements structurels des années 90 et au déploiement de l’éducation pour tous depuis les années 2000, et faire face aux tendances démographiques. Or les enseignants reçoivent une formation initiale insuffisante et peu de formation continue, ce qui a des répercussions importantes sur la qualité de l’enseignement au Sénégal. Grâce aux politiques réformatrices mises en place récemment, la professionnalisation des enseignants est en marche. Ainsi, la professionnalisation des vacataires, volontaires et contractuels de l’éducation, dits corps émergents, est assurée par un vaste chantier de formation pédagogique certificative pour tous les maîtres et professeurs contractuels non qualifiés. Les progrès sont déjà visibles, avec un taux de qualification des enseignants en constante progression depuis 2013 (MEN, 2017), mais encore en-deçà des niveaux des pays de comparaison (Graphique 2.5).
Graphique 2.5. Les enseignants sénégalais sont encore peu formés
Les données pour le Kenya datent de 2009.
Unesco, UIS, http://data.uis.unesco.org/
La formation initiale des enseignants présente des déséquilibres. De nouveaux centres régionaux de formation des personnels de l’éducation (CRFPE) ont été créés, mais leur fonctionnement n’est pas encore optimal car la répartition des rôles entre les CRFPE et la Faculté des sciences et technologies de l’éducation et de la formation (Fastef) manque de transparence et de cohérence pour les publics auxquels ces formations s’adressent. La parcellisation de la mission de formation des personnels de l’éducation entraîne une compétition pernicieuse entre les deux organismes, en particulier en ce qui concerne les enseignants du cycle moyen. Par ailleurs, la formation initiale proposée dans les CRFPE ne remplit pas complètement sa mission de préparation des enseignants aux besoins du terrain : la formation est trop courte et ne permet pas de bien former les futurs enseignants, et le calendrier de la formation n’est pas respecté et peut être en décalage avec les temps scolaires. Enfin, une fois la formation initiale achevée, les nouveaux enseignants ne bénéficient pas de programme d’initiation ou de tutorat dans leur premier poste et semblent livrés à eux-mêmes.
La formation continue est encore trop faible. Elle s’adresse d’abord aux corps émergents, laissant de côté les enseignants déjà qualifiés, et ne prévoit pas de coordination avec la formation initiale. Ce manque de continuité ne permet pas d’assurer le développement professionnel des enseignants dans de bonnes conditions. Toutefois, la participation du Sénégal au programme Initiative francophone pour la formation à distance des maîtres (Ifadem) – une initiative de l’Organisation internationale de la francophonie pour développer la formation continue à distance selon les référentiels de compétences des enseignants – est une réalisation positive.
L’évaluation des enseignants présente des insuffisances et le système de certification est irrégulier. L’évaluation des enseignants est rare au Sénégal car le ratio inspecteurs/enseignants est faible (1 pour 200). Lorsque l’évaluation a lieu, elle est souvent trop bienveillante pour ne pas décourager les enseignants et n’est pas considérée comme un outil destiné à améliorer la qualité de l’enseignement. Ce manque d’inspection créé également des frustrations chez les enseignants car, une fois la formation initiale achevée, ils sont contraints de rester contractuels dans l’attente de leur évaluation.
Au-delà des enseignants, peu d’attention est portée à la formation des autres corps de métiers de l’éducation. La formation initiale et continue des personnels de l’éducation, tels que les directeurs d’école, inspecteurs et facilitateurs, n’est pas suffisante. Les formations de soutien et de requalification dans de nouvelles fonctions, comme directeur d’établissement, ne semblent pas être la priorité des politiques éducatives. Il n’existe actuellement pas de programme institutionnel de renforcement des capacités dédié à ces personnels.
Axe 3 : Renforcer l’équité et la diversification de l’offre éducative
Les efforts de l’État en matière d’éducation sur les dernières décennies se sont concentrés sur l’accès à l’école primaire mais d’autres franges du secteur ont été négligées. Ainsi, 47 % des enfants en âge d’aller à l’école (soit plus de 1.5 million d’enfants) seraient encore hors du système scolaire formel, ce taux pouvant aller jusqu’à 60 % dans les zones rurales (MEFP, 2016 ; IRD/UCAD/Unicef, 2016). L’éducation non-formelle (ENF), qui inclut l’éducation de base des jeunes adultes, les écoles coraniques (daaras) et l’apprentissage en ateliers, pourrait constituer une opportunité pour atteindre les jeunes non-scolarisés. Toutefois, il est difficile d’obtenir une photographie exhaustive et réaliste du nombre de structures et de bénéficiaires de l’ENF, faute de données qualitatives et quantitatives fiables, ce qui complexifie la mise en œuvre de politiques publiques adaptées. À cela vient s’ajouter le manque de passerelles entre les différents sous-secteurs de l’éducation formelle et non-formelle, et au sein des sous-secteurs de l’ENF.
L’alphabétisation est une priorité nationale, mais elle reste sous-financée et constitue un frein majeur à l’émergence du pays. Les accords de Bamako recommandent de dédier 3 % du budget de l’éducation à ce sous-secteur, mais le Sénégal n’y consacre qu’1.5 % de son budget pour l’éducation (MEN, 2017). Les structures pour l’alphabétisation sont insuffisantes et ne permettent pas de répondre aux défis. Le pays n’a pas encore compensé le désengagement des partenaires techniques et financiers de l’alphabétisation, qui souffre d’un important manque de moyens.
Les langues nationales représentent un autre domaine où l’État sénégalais doit encore fournir des efforts. L’utilisation des langues nationales reste trop marginale. Bien qu’inscrites dans la Constitution de la République du Sénégal, et dans les priorités du Paquet-EF en matière d’éducation, les langues nationales, dont 22 sont codifiées, sont écartées au profit du français, aussi bien dans les administrations que dans les établissements scolaires. Pour beaucoup d’élèves, le français est un obstacle supplémentaire à affronter dans l’apprentissage de la lecture et de l’écriture, qui se traduit par de très mauvaises performances en lecture et calcul à la fin des deux premières années d’école primaire.
Les écoles franco-arabes enregistrent un net succès. Elles se sont développées, passant de 9 à 374 entre 2002 et 2014, en réponse à une demande des parents insatisfaits par l’école publique, qui ne jouit pas toujours d’une bonne réputation. Quant aux daaras, qui continuent de dominer sur l’école formelle dans certaines régions du pays, elles offrent une alternative à la crise de l’école formelle, sous réserve que l’État maintienne un contrôle sur les enseignements et les pratiques pédagogiques. Or les daaras sont encore insuffisamment accompagnées. Le manque de données sur les daaras complexifie le bon encadrement de cette forme d’éducation. Le récent programme de modernisation des daaras démarre lentement (en janvier 2017, il n’existe que 132 daaras modernes au lieu des 164 prévues initialement ; MEN, 2017), mais laisse entrevoir de belles perspectives. La FSPE a par ailleurs lancé une initiative pour moderniser les daaras, au travers de son programme « Daara communautaire » auprès de10 daaras des régions de Dakar et Louga et qui devrait s’étendre à 200 daaras sur les cinq prochaines années (FSPE, 2017).
Enfin, la formation professionnelle et technique (FPT) manque de prestige et souffre d’un financement insuffisant alors qu’elle répond à un besoin réel du pays. Le gouvernement actuel affiche une volonté politique forte d’orienter 30 % des élèves du cycle fondamental dans la FPT (contre 8 % aujourd’hui). Cependant, en raison des retards importants dans la construction ou la réhabilitation des structures de formation, celles-ci ne parviennent pas à absorber la demande grandissante. De plus, malgré son augmentation régulière, le financement de la FPT reste largement insuffisant pour répondre à la demande, d’autant que les besoins en financement sont relativement plus élevés dans la FPT que dans l’enseignement général. En 2015, près de 27 milliards FCFA (francs de la Communauté financière d’Afrique) étaient consacrés aux dépenses de FPT, loin des 56 milliards FCFA dédiés à l’enseignement secondaire général public (MEN, 2016). Ainsi, et faute de places suffisantes, les jeunes se tournent vers la formation traditionnelle, qui reste très largement majoritaire. Dans le Paquet-EF, ce problème a été pris à bras le corps en proposant un mécanisme de modernisation de la formation traditionnelle artisanale sur l’ensemble du territoire national. Des efforts sont également en cours concernant la certification des apprentis et les passerelles du non-formel au formel.
Ainsi, pour assurer une meilleure offre de service d’éducation à sa population, le Sénégal devrait mener des réformes sur trois fronts (Graphique 2.6) :
Améliorer l’efficacité de la dépense éducative.
Améliorer la qualité de l’enseignement en agissant sur la formation.
Renforcer l’équité et la diversification de l’offre éducative.
Graphique 2.6. Les trois axes de recommandations de politiques publiques pour le système éducatif
Le plan d’action des réformes pour le système éducatif présente les options de mise en œuvre
Il est à noter que les recommandations et sous-recommandations sont tirées du volume 2 de l’Examen multidimensionnel du Sénégal (OCDE, 2017a). Certaines ont été reformulées par les participants à l’atelier « L’éducation, moteur du Plan Sénégal émergent » du 27 novembre 2017 à Dakar, et d’autres ont été ajoutées. Ces changements sont tous signalés par des astérisques. Les propositions d’action et l’ordre de priorité (1 désignant le plus prioritaire et 3 le moins prioritaire) proviennent quant à eux entièrement des participants.
Tableau 2.1. Plan d’action pour le système éducatif
Axe 1 : Améliorer l’efficacité de la dépense éducative à travers une meilleure gestion budgétaire, administrative et institutionnelle du système éducatif
Axe 2 : Améliorer la qualité de l’enseignement en agissant sur la formation
Axe 3 : Renforcer l’équité et la diversification de l’offre éducative
Note: * La recommandation a été reformulée par les participants à l’atelier « L’éducation, moteur du Plan Sénégal émergent » tenu à Dakar le 27 novembre 2017. ** La recommandation a été émise par les participants du même atelier. *** Cette recommandation n’a pas été traitée par les participants.
Créer un système fiscal compétitif pouvant financer l’action de l’État pour l’Émergence
Dans le cadre du PSE, la fiscalité pourrait jouer un rôle clé dans la mobilisation de ressources supplémentaires. En 2015, le ratio de recettes fiscales du Sénégal est de 20.8 % du PIB avec la prise en compte partielle des cotisations de sécurité sociale, soit un niveau supérieur au nouveau critère de convergence de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) (20 % du PIB). Dans un contexte d’émergence, les recettes fiscales du Sénégal risquent d’être insuffisantes pour soutenir les besoins croissants d’investissements publics et la mobilisation de recettes fiscales supplémentaires apparaît cruciale.
Le Sénégal a fait de nombreux progrès en matière de fiscalité depuis 2012, mais des réformes sont encore nécessaires. Tout d’abord, le Sénégal a mis en place un identifiant fiscal unique pour les entreprises et les associations (Ninea), afin de faciliter les démarches administratives. Le Ninea est utilisé par les administrations fiscale et douanière, ce qui facilite le contrôle des déclarations. Le Sénégal a également mis en place un impôt synthétique, la contribution globale unique (CGU), pour inciter les petits opérateurs informels à se formaliser. Enfin, en 2012, le pays a réformé son Code général des impôts pour, notamment, simplifier le texte, rationaliser les incitations fiscales et promouvoir une meilleure équité fiscale. Cependant, malgré ces efforts, des contraintes fiscales demeurent. Ainsi, le système fiscal sénégalais a besoin d’une réforme globale pour élaborer et mettre en œuvre un système simplifié, cohérent et adapté au niveau de développement du pays, ainsi qu’aux besoins d’une économie émergente.
La mobilisation des recettes fiscales doit être renforcée afin de soutenir l’émergence du Sénégal
Axe 1 : Réformer le système fiscal pour améliorer le climat des affaires
La structure fiscale du Sénégal pèse fortement sur la consommation. En 2015, 64 % des recettes fiscales du Sénégal provenaient des impôts sur la consommation, tandis que les impôts sur le revenu et les bénéfices ne représentaient que 26 % des recettes fiscales, et les contributions sociales 5 %. La structure fiscale du Sénégal est comparable à celle du Cameroun et du Rwanda (Graphique 2.7 ; OCDE/ATAF/CUA, 2017). Cette structure diffère de celle de la Tunisie, du Maroc et de la moyenne des pays de l’OCDE, où les recettes fiscales proviennent principalement de l’impôt sur le revenu et les bénéfices, et des cotisations sociales. Le rééquilibrage de la structure fiscale sénégalaise est ainsi nécessaire.
Graphique 2.7. La structure fiscale du Sénégal repose principalement sur les impôts sur la consommation
Les chiffres prennent en compte les recettes fiscales des administrations infranationales pour l’Afrique du Sud, le Maroc et Maurice. Les moyennes ALC (24 pays d’Amérique latine et Caraïbes) et OCDE (35 pays) sont des moyennes non pondérées.
OCDE/ATAF/CUA (2017), Statistiques des recettes publiques en Afrique 2017, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264280854-en-fr
Le gouvernement a introduit des taux d’imposition élevés pour mobiliser suffisamment de ressources et compenser, en partie, l’étroitesse de l’assiette fiscale :
L’imposition des entreprises est élevée. Les entreprises sont redevables de l’impôt sur les sociétés (IS) au taux de 30 %, ce qui est relativement élevé par rapport à la moyenne des pays de l’OCDE (24 %). Les entreprises en déficit, ou dont le résultat ne permet pas de générer un IS supérieur à 0.5 % du chiffre d’affaires, sont soumises à un impôt minimum forfaitaire. Cet impôt est ainsi exigible même en l’absence de bénéfices et peut représenter une forte taxation pour les entreprises qui réalisent des activités à faibles marges. À cela s’ajoutent les nombreux impôts perçus au profit des collectivités locales (dont la patente, les contributions foncières ou encore la contribution des licences) qui augmentent leur charge fiscale effective. La contribution des patentes, en particulier, crée des distorsions et augmente considérablement la charge fiscale des entreprises qui réalisent un chiffre d’affaires important, mais qui sont peu rentables. Elle est due même en l’absence de bénéfices réalisés, et ce, dès l’année de création de l’entreprise. Cela constitue une contrainte pour les entreprises nouvellement créées. La patente illustre le manque d’harmonisation entre les objectifs fiscaux à court et long termes au Sénégal : les gouvernements locaux doivent veiller à ce que la patente génère des recettes pour financer des services locaux, mais cette taxe engendre des effets de distorsion qui nuisent à la croissance économique à long terme.
Les taux maximum de l’impôt sur le revenu (IR) des individus sont également élevés. Les individus sont soumis à une imposition progressive selon différentes tranches d’imposition de 0 %, 20 %, 30 %, 35 %, 37 % ou 40 % en fonction de leurs revenus. Les travailleurs indépendants sont redevables de l’IR des personnes physiques assis sur les bénéfices industriels et commerciaux. Les travailleurs indépendants sont soumis au régime réel normal si leur chiffre d’affaires est supérieur à 100 millions FCFA ou au régime réel simplifié si leur chiffre d’affaires est compris entre 50 et 100 millions FCFA. À l’inverse, les travailleurs indépendants réalisant un chiffre d’affaires inférieur à 50 millions FCFA peuvent solliciter une imposition forfaitaire au titre de la CGU, plus avantageuse que les deux précédents régimes. La forte imposition des travailleurs indépendants soumis au régime réel normal ou au régime réel simplifié pourrait inciter certains d’entre eux à ne pas déclarer la totalité de leurs revenus de façon à être soumis à des tranches d’imposition inférieures, ou pour solliciter le régime de la CGU.
Pour compenser cette forte imposition et maintenir une attractivité de son système fiscal, le Sénégal a introduit des incitations fiscales. Les taux d’imposition élevés ont été compensés au fil du temps par la multiplication d’exonérations et régimes dérogatoires, qui limitent la neutralité du système fiscal et rendent l’administration de l’impôt plus complexe. La législation fiscale octroie de nombreuses incitations fiscales aux entreprises et aux individus. Par exemple, les entreprises industrielles, agricoles ou de télé-services qui exportent au moins 80 % de leur production bénéficient du taux réduit de 15 % pour l’IS et sont exonérées de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) (mais peuvent déduire les coûts de TVA qu’elles ont supportés), et sont exonérées de nombreux autres impôts, comme la patente. Si elles procurent de nombreux avantages aux bénéficiaires, ces incitations engendrent également des coûts importants (759 milliards FCFA en 2017, environ 8 % du PIB ; Graphique 2.8). Outre les pertes de recettes fiscales, ces incitations créent des distorsions entre opérateurs économiques. Ces incitations fiscales ne sont pas indispensables si les conditions pour les investissements ne sont pas favorables. En effet, elles subventionnent des investissements qui auraient eu lieu de toute façon, et n’entraînent pas d’investissements supplémentaires. Certaines de ces incitations fiscales empêcheraient même le pays de diversifier ses activités économiques vers les secteurs les plus productifs et par conséquent, à long terme, empêcheraient le pays de devenir émergent.
Graphique 2.8. Les dépenses fiscales en pourcentage du PIB restent très élevées entre 2014 et 2017
Les données des années 2015-17 correspondent à des projections de la Direction générale des impôts et des domaines (DGID).
DGID (2017), http://www.impotsetdomaines.gouv.sn/.
Les exonérations de TVA engendrent des problèmes de compétitivité, réduisent la neutralité de cet impôt et encouragent l’informalité. Les exonérations de TVA entraînent des problèmes de compétitivité de la production locale car la TVA supportée sur les intrants ne peut pas être récupérée. Cette situation est particulièrement problématique dans le secteur exportateur manufacturier, et le secteur agricole, où le Sénégal exonère de TVA les ventes de production des agriculteurs. Dans la mesure où la consommation de produits intermédiaires nécessaires à la production locale n’est pas exonérée de TVA, elle constitue un coût définitif pour le producteur local, qui ne peut la déduire. Cette situation désavantage la production locale par rapport à la production importée, qui ne subit pas la TVA dans le pays du producteur. Les importations sont soumises à des droits de douanes, qui augmentent leur prix, mais cela ne résout pas les effets de distorsion causés par les faiblesses du fonctionnement du système de la TVA au Sénégal. Par ailleurs, les exonérations de TVA contribuent à encourager l’informalité : les producteurs ont tendance à acheter leurs intrants auprès de fournisseurs du secteur informel pour éviter d’avoir à supporter de la TVA irrécupérable. Il est également à noter l’importance d’avoir une TVA intégrée dans la phase d’exploitation du secteur des ressources naturelles. En effet, le système fiscal actuel prévoit des exonérations de TVA très généreuses dont le coût va augmenter avec le développement de ce secteur.
Cette forte imposition est exercée sur une assiette fiscale étroite. La présence de nombreux opérateurs économiques en dehors du filet fiscal conduit le gouvernement à concentrer la pression fiscale sur les contribuables du secteur formel. Ainsi, une part importante des acteurs opère dans l’économie informelle et ne paie qu’une partie des impôts dont ils devraient s’acquitter, quand ils ne s’en affranchissent pas totalement. Par conséquent, le Sénégal soumet la minorité de contribuables du secteur formel à de forts taux d’imposition pour collecter suffisamment de recettes.
Le Sénégal a pris un certain nombre d’initiatives louables en tant que membre du cadre inclusif sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert des bénéfices (BEPS). De nombreux pays visent à instaurer un environnement fiscal concurrentiel pour les entreprises. Avant la mise en œuvre du projet BEPS, plusieurs pays ont mis en place des régimes spéciaux pour les grandes entreprises. Le projet BEPS vise à réduire la concurrence déloyale et a défini des règles du jeu équitables. Les pays ont désormais trois options pour préserver leur position concurrentielle sur le plan fiscal : i) baisser le taux légal de l’IS, ii) promouvoir l’introduction d’incitations fiscales plus généreuses, et iii) renforcer la coopération fiscale internationale. Ces trois stratégies sont observées dans la réalité. Par conséquent, des pays ayant un taux d’IS relativement élevé, comme le Sénégal, se retrouvent dans une situation de vulnérabilité. Dans ce contexte, le Sénégal a démontré une grande prise de conscience politique face aux enjeux de fiscalité internationale. Le pays est un membre du cadre inclusif qui met en œuvre les recommandations du BEPS. Le pays a aussi signé la Convention multilatérale concernant l’assistance administrative mutuelle en matière fiscale. De plus, le pays est en train de réformer sa législation des prix de transfert et la sous-capitalisation et renforce ses capacités de contrôle. Une coopération fiscale plus intensive avec les pays dans la région pourrait aussi être envisagée afin d’éviter une compétition à la baisse en termes de taux et incitations fiscales.
Les défis en matière de fiscalité internationale auxquels le pays est confronté en raison de la découverte de nouvelles ressources naturelles dépassent les problématiques du BEPS. Le Sénégal possède des conventions fiscales bilatérales, notamment avec Maurice, qui pourraient être revues et rediscutées pour un partage plus équitable et plus transparent des ressources. La croissance du secteur des ressources naturelles et le volume des investissements directs étrangers (IDE) lié à ce développement signifieront que les pertes de recettes fiscales dues à ces traités fiscaux augmenteront fortement. Le système fiscal actuel prévoit des exonérations de TVA très généreuses dans le secteur des ressources naturelles. Le coût de ces exonérations fiscales va augmenter mécaniquement avec la croissance progressive du secteur des ressources naturelles. Dans ce contexte, il est également important que le traitement fiscal accordé au secteur des ressources naturelles soit maintenu par le MEFP et que l’administration fiscale fasse appel à l’application de l’ensemble des règles. Ceci nécessite la formation du personnel de l’administration pour faire face aux problèmes fiscaux spécifiques liés à ce secteur. Parallèlement, l’accent mis sur la fiscalité des ressources naturelles ainsi que sur les implications fiscales au niveau national et international signifie que le Sénégal devra consacrer du temps à développer ces règles et à veiller à leur bonne application (par exemple le code minier offre de larges exonérations pour le zircon). Ces efforts seront bénéfiques mais auront aussi un impact en termes de mobilisation des recettes fiscales, car l’administration passera moins de temps sur le contrôle fiscal des entreprises nationales et sur l’amélioration du fonctionnement du système fiscal actuel.
Axe 2 : Renforcer l’administration fiscale
La coopération entre les différentes administrations publiques reste faible. Le cadre juridique de la coopération existe, mais les différents systèmes informatiques ne dialoguent pas et ne peuvent ainsi pas être exploités correctement. L’échange entre les administrations (Trésor et DGID) n’est pas systématique et se fait à la demande de l’une ou l’autre des administrations. Ainsi, certaines irrégularités peuvent échapper au contrôle, alors qu’un accès direct aux informations et un croisement des données permettraient à l’administration de les détecter immédiatement. Le renforcement de la coopération permettrait des gains financiers et d’efficacité dans le recouvrement des impôts. Le Sénégal a franchi une étape importante en matière d’échange d’informations avec le lancement de la transmission automatique des données depuis juillet 2017. La plateforme Tandem, accessible à partir de l’intranet gouvernemental, relie en effet les administrations fiscale et douanière, le Trésor, et l’Agence nationale de statistique et de la démographie du Sénégal (ANSD).
Par ailleurs, le renforcement des moyens techniques et des capacités humaines rendrait la procédure plus simple et efficace. Le Sénégal rencontre des difficultés dans la procédure de remboursement des crédits de TVA, trop longue, qui expose les entreprises à des coûts de trésorerie. L’amélioration de cette procédure est essentielle pour assurer la neutralité et la pérennité de la TVA. Ainsi, la modernisation des logiciels utilisés par l’administration fiscale et des systèmes de télé-procédures est nécessaire.
Axe 3 : Inciter les acteurs du secteur informel à se formaliser
L’étendue du secteur informel se traduit par un faible civisme fiscal au Sénégal. Le civisme fiscal permet de lier l’action publique aux citoyens par un contrat social et d’élargir le filet fiscal. Il se traduit par un consentement volontaire des contribuables au paiement de l’impôt, au-delà de leur obligation légale de le faire. Or l’ampleur de l’informalité constitue un obstacle pour le renforcement et le fonctionnement du système fiscal : la proportion d’entreprises qui identifie l’ampleur du secteur informel comme un obstacle à l’investissement est très élevé. Actuellement, les incitations fiscales à se formaliser ont montré leurs limites (amnistie fiscale, simplification des impôts, etc.), et il s’agit désormais de focaliser l’attention sur les retours non financiers d’une formalisation (retraite, filets sociaux, etc.).
Le manque de civisme fiscal pourrait constituer un frein au succès d’une réforme fiscale et de la mise en œuvre des réformes fiscales complètes. De nombreux Sénégalais n’ont pas le sentiment de devoir payer des taxes et impôts en raison des faibles bénéfices et retours qu’ils estiment en tirer pour leur bien-être. Le civisme fiscal a un lien étroit avec la maîtrise de l’assiette fiscale et la bonne gouvernance. Ainsi, la destination finale de l’impôt collecté d’une part, et le contrôle et la sanction d’autre part, sont des préalables nécessaires à la politique de civisme fiscal. Par ailleurs, la prise en compte d’aspects sociologiques (rôle et implication des guides religieux ou coutumiers) fait partie intégrante de la politique de civisme fiscal.
Cette réalité nécessite d’apporter de nouvelles réponses en matière de mobilisation des ressources intérieures. Pour ce faire, trois axes de réformes peuvent être envisagés (Graphique 2.9) :
Réformer le système fiscal pour améliorer le climat des affaires
Renforcer le rôle de l’administration fiscale
Inciter à la formalisation
Graphique 2.9. Les trois axes de recommandations de politiques publiques pour le système fiscal
Le plan d’action des réformes pour le système fiscal présente les options de mise en œuvre
Il est à noter que les recommandations et sous-recommandations sont tirées du volume 2 de l’Examen multidimensionnel du Sénégal (OCDE, 2017a). Certaines ont été reformulées par les participants à l’atelier « Renforcer la mobilisation des recettes fiscales pour soutenir l’émergence du Sénégal » tenu à Dakar le 29 novembre 2017, et d’autres ont été ajoutées. Ces changements sont tous signalés par des astérisques. Les propositions d’action et l’ordre de priorité (1 désignant le plus prioritaire et 3 le moins prioritaire) proviennent quant à eux entièrement des participants.
Tableau 2.2. Plan d’action pour le système fiscal
Axe 1 : Réformer le système fiscal pour améliorer le climat des affaires
Axe 2 : Renforcer l’administration fiscale
Axe 3 : Inciter les acteurs du secteur informel à se formaliser
Note: * La recommandation a été reformulée par les participants à l’atelier « Renforcer la mobilisation des recettes fiscales pour soutenir l’émergence du Sénégal » tenu à Dakar le 29 novembre 2017. ** La recommandation a été émise par les participants du même atelier.
Il est à noter que la recommandation « Continuer à renforcer les règles fiscales internationales » proposée dans le volume 2 n’a pas été conservée par les participants (OCDE, 2017a). Elle couvrait les points suivants : i) évaluer la règle fiscale sur la limitation de la déduction des intérêts, ii) aligner la législation sur les prix de transfert aux principes directeurs développés par l’OCDE, iii) mettre en œuvre les standards minimums du paquet sur l’érosion de la BEPS, iv) évaluer les avantages et inconvénients de signer des conventions fiscales bilatérales, et v) renforcer la capacité administrative pour mettre en place l’échange d’informations.
Fournir à l’administration publique les capacités d’impulsion pour l’Émergence
Dès son arrivée au pouvoir, en 2012, le président Macky Sall a reconnu la modernisation de l’administration comme priorité. Elle figure désormais comme un des piliers de réformes majeures, avec la révision de la Constitution, la réforme foncière et l’Acte III de la décentralisation. Si le PSE 2014-23 fait référence au besoin de réforme de l’administration publique dans son premier volet quinquennal (2014-18), l’approche opérationnelle n’est toutefois pas spécifiée. Ceci laisse au second volet du PSE une marge de manœuvre importante pour assurer que l’administration publique et ses agents aient véritablement un dynamisme et une efficacité qui leur permettent d’assurer une mission de service de qualité pour les citoyens sénégalais.
Le fonctionnement de l’administration publique doit changer pour lui permettre d’être un catalyseur du développement
Axe 1 : Mettre en œuvre une approche intégrée de la modernisation de l’administration publique
Le besoin d’amélioration de la qualité du service public est tangible et l’enjeu de la quatrième génération de réformes de l’administration publique est substantiel. Plusieurs indicateurs internationaux montrent le besoin d’améliorer la qualité du service fourni par l’administration publique au Sénégal, comme par exemple l’Indice global de compétitivité, qui montre que la corruption et la bureaucratie gouvernementale inefficace sont listées parmi les « facteurs les plus problématiques » pour faire des affaires au Sénégal (Forum Économique Mondial, 2017). Du point de vue du citoyen, le manque de qualité de service se caractérise par un accès difficile et inégal aux services sociaux de base tels que l’eau, l’assainissement, la santé et l’éducation, ainsi que les services judiciaires. Depuis son indépendance, l’administration publique du Sénégal a connu plusieurs réformes, la dernière vague ayant commencé en 2012. Malgré ces tentatives de réformes, le secteur public continue d’être perçu comme une bureaucratie peu performante avec des contraintes liées aux lourdeurs des procédures d’administration du personnel ; au statut dans la gestion des carrières ; à la maîtrise des effectifs ; au système d’évaluation des agents de l’État peu efficace ; à l’absence de stratégie nationale de formation ; et aux disparités dans le système de rémunération des agents de l’État. L’organisation en avril 2016 du Forum national de l’administration a permis d’identifier huit mesures stratégiques de haut niveau suite à un processus participatif, ainsi qu’un plan d’actions prioritaires (une cinquantaine de procédures administratives à alléger, simplifier, décentraliser, déconcentrer et/ou dématérialiser). Ceci montre l’enjeu et l’envergure de l’agenda de modernisation.
Cependant le calendrier initial diffère considérablement de sa mise en œuvre effective. Les séquençages initiaux de la réforme sont souvent trop ambitieux. Par exemple, le plan de travail annuel 2017 du ministère de la Fonction publique, de la Rationalisation des effectifs et du Renouveau du secteur public (MFPRERSP) et le plan d’actions (2016-17) pour la modernisation de l’administration mettent en avant un calendrier très ambitieux pour réaliser ces réformes importantes dans la GRH. Or les livrables de l’étude sur les distorsions dans le système de rémunération des agents de l’État, commanditée par le Président, sont peu satisfaisants, et la mise en œuvre de la réforme est ralentie (le MFPRERSP et le ministère de l’Économie, des Finances et du Plan [MEFP] ont été saisis pour faire des propositions sur un plan d’harmonisation des rémunérations). Le non-respect de ce calendrier risque d’affecter la crédibilité de la réforme et la perception par le citoyen de la réelle volonté politique d’introduire des changements durables. Une planification solide apparaît ainsi essentielle pour la mobilisation des acteurs et la mise en place de changements durables. À ce titre, le suivi et la mise en cohérence des réformes font défaut. Le cadre de suivi existe (Comité de modernisation de l’administration publique, CMAP), mais il n’est pas fonctionnel.
La dispersion des efforts, dans un cadre institutionnel fragmenté, pénalise la réalisation de l’agenda de modernisation de l’administration publique. De nombreux acteurs sont impliqués : MFPRERSP ; Bureau organisation et méthodes (BOM) ; Direction de la Promotion de la bonne gouvernance au sein du ministère de l’Intégration africaine, du Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (Nepad) et de la Promotion de la bonne gouvernance ; CMAP ; Comités ministériels de modernisation ; Bureau opérationnel de suivi (BOS) du PSE, etc. Cette multiplication des acteurs s’accompagne d’une duplication des responsabilités dans le domaine de la modernisation de l’administration publique au niveau des mandats des institutions et des priorités de leurs documents stratégiques. Le risque de manque d’efficacité dû à ces chevauchements est d’autant plus préjudiciable que les ressources humaines et financières de chacune des institutions sont limitées. Une réorganisation des structures et de leurs missions apparaît ainsi essentielle pour la mise en œuvre des réformes par les techniciens, au même titre qu’un leadership fort de haut-niveau sur l’ensemble de la chaîne décisionnelle pour porter durablement les réformes et accompagner les acteurs faisant face à des difficultés de terrain. Enfin, la responsabilisation de tous les acteurs aura des impacts positifs pour la réussite des réformes.
Axe 2 : Professionnaliser la gestion des ressources humaines
La stratégie et la politique de la GRH méritent une mise à jour. Plusieurs diagnostics au cours des dernières années (notamment du Programme des Nations Unies pour le développement [PNUD] et du BOM) ont confirmé les défis importants dans le domaine de la GRH, tout en reconnaissant les progrès réalisés (PNUD, 2011). Dans sa Lettre de politique sectorielle de développement 2017-21, le MFPRERSP identifie trois axes stratégiques, se focalisant sur la modernisation de la GRH ; la rénovation du service public ; et l’amélioration de la gouvernance institutionnelle. Ces priorités coïncident avec les huit mesures du Forum national de l’administration ayant pour objectif de doter le pays d’un nouveau modèle d’administration publique. Ces mesures incluent l’élaboration d’un nouveau droit de la fonction publique (Loi n° 1961-33 avec une révision de 2015 ; actuellement le processus est lancé avec une note sur les options élaborées soumise à l’autorité), ainsi que celle d’un plan d’harmonisation des rémunérations. Cette réforme, inscrite dans l’agenda du gouvernement, est sensible dans la mesure où elle touche aux différents statuts de plusieurs groupes d’agents de l’État. Le Sénégal réfléchit actuellement au choix entre un système statutaire ou contractuel pour les fonctionnaires – un processus qui a engendré des retards considérables dans la mise en œuvre de la réforme de la fonction publique. La planification stratégique et le séquençage devraient être les conditions sine qua non pour la réforme des ressources humaines (RH). La planification d’une réforme des RH demande une attention particulière. Plus la réforme est ambitieuse, plus sa mise en œuvre nécessite un leadership qualifié et engagé, ainsi que des agents de l’État qui comprennent et soutiennent cette vision future. Les expériences de plusieurs pays de l’OCDE menant de grandes réformes transversales ont montré l’importance d’investir dans le soutien politique, la coordination au sein de l’exécutif et la communication.
Or le Sénégal rencontre des difficultés importantes de coordination des acteurs de l’exécutif. Le Sénégal ne dispose pas de vision globale des initiatives en cours dans le domaine de la réforme de la fonction publique. Dans un contexte de ressources limitées, cette vision globale serait particulièrement utile. Une meilleure coordination des initiatives en cours permettrait également de développer un système de suivi et d’évaluation plus transparent et efficace, ce qui contribuerait au renforcement de la mémoire institutionnelle. De plus, la disponibilité des outils modernes de gestion est indispensable à la professionnalisation de la fonction RH. À ce titre il est à noter que la mise à disposition d’outils RH a déjà commencé dans certains ministères et que la modernisation des RH est à l’étude.
De plus, la planification réaliste de la réforme fait encore défaut. Elle devrait reposer sur un séquençage bien réfléchi, c’est-à-dire une analyse détaillée des conditions requises pour entamer certaines réformes. Cette réflexion devrait englober des éléments de nature stratégique et technique. Du point de vue stratégique, il peut être judicieux de choisir quelques domaines prioritaires très visibles et peu risqués, qui permettront d’établir un précédent de réforme réussie. Du point de vue technique, la disponibilité de données (ou la priorisation de la collecte de données si celles-ci ne sont pas encore disponibles) est essentielle pour entamer certaines réformes de GRH. Actuellement, le Sénégal réfléchit à la façon de traiter la question du système de rémunération : de façon isolée du nouveau droit de la fonction publique, ou conjointement, au risque de rallonger les délais et la complexité du chantier de réforme.
La pression en faveur d’une gestion stratégique des RH s’est accrue avec l’introduction de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF). La LOLF a été votée en 2011 avec une entrée en vigueur en 2016, mais ce n’est que prochainement que les ministères vont introduire l’approche programme. L’approche programme au niveau des ministères et agences incite à une planification stratégique des effectifs, laquelle nécessite la disponibilité de données. Plusieurs ministères font à ce stade un effort important pour créer leur propre base de données, mais pas forcément de manière coordonnée, ce qui limite l’interopérabilité, l’échange de données, et l’efficacité de manière plus générale. Cette situation est d’autant plus préoccupante que la masse salariale à gérer est importante et que sa gestion est cruciale.
Au-delà de ce besoin d’informations, l’approche programme de la LOLF et la planification stratégique des effectifs encouragent également un certain degré de délégation de la fonction RH pour une gestion plus souple et plus réactive aux besoins stratégiques des organisations individuelles. La Direction de la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences du MFPRERSP aura un rôle clé à jouer concernant le développement et la mise en œuvre d’une approche de gestion stratégique des RH. Ceci ne se limitera pas au développement du cadre réglementaire et à la collecte et la gestion de données, mais impliquera également un renforcement du dialogue avec les directions RH des ministères (pour autant qu’elles existent – en effet le corps des GRH n’est pas créé et seuls quatre ministères – éducation nationale ; formation professionnelle, apprentissage et artisanat ; santé et action sociale ; et économie, finances et plan – ont des directions de RH). Une délégation (partielle) de la fonction RH au niveau des ministères techniques (relais du MFPRERSP) suppose de leur accorder un mandat formel, tout en reconnaissant à l’entité centrale du MFPRERSP un rôle de supervision, ainsi qu’une capacité de communication et de soutien. Dans ce sens, le rapport de l’audit physique et biométrique a recommandé la généralisation des directions de RH au sein des ministères. Cette organisation permettra d’éviter la duplication des efforts des directions de RH des ministères techniques (comme, par exemple, dans le cas actuel du développement de manuels de procédure). En Côte d’Ivoire par exemple, la fonction de gestionnaire des RH a été généralisée dans tous les ministères depuis deux ans : tous les ministères ont ainsi une direction des RH qui doit rendre compte au ministre en charge des questions relatives à la fonction publique. La généralisation de cette fonction a permis de réaliser des économies. Au Sénégal, des initiatives proches existent comme par exemple les statisticiens de l’ANSD détachés dans les ministères sectoriels, ou les agents comptables particuliers du MEFP, qu’il serait opportun d’évaluer pour mesurer leur utilité et efficacité.
Plusieurs documents stratégiques du gouvernement sénégalais font référence au besoin de développer de nouvelles compétences chez les agents de l’État pour orienter le service public vers plus de qualité. À ce stade cependant, cela ne s’est pas encore traduit en une stratégie de développement de compétences pointue. D’après la cartographie OCDE des compétences, quatre éléments sont à prendre en compte pour passer de la définition des compétences à la gestion des compétences : la détermination des besoins et l’évaluation des écarts ; le recrutement ; le développement ; et la conception des organisations qui sont prêtes à exploiter ces compétences (OCDE, 2017b).
Axe 3 : Tirer profit du gouvernement ouvert comme vecteur de promotion du contrat social
La notion de gouvernement ouvert a été bien accueillie par le leadership politique sénégalais dans le contexte du Partenariat pour un gouvernement ouvert (PGO). L’adhésion au PGO, ainsi que le développement d’un plan d’action (obligatoire), offriraient l’opportunité de stimuler les bonnes pratiques de gouvernement ouvert au sein de l’administration sénégalaise. Dans ce sens, l’adhésion au PGO est enclenchée depuis 2012 (lettre d’intention envoyée). Un cadre juridique solide constitue le fondement nécessaire pour que les réformes gouvernementales ouvertes soient fermement enracinées. Si la Constitution de 2001 (dernière révision en 2016) fait référence aux principes du gouvernement ouvert, le Sénégal n’a pas à ce jour de loi d’accès à l’information, même si les initiatives visant à adopter une telle loi sont en cours depuis plusieurs années (mise en place d’un comité multi-acteurs avec la société civile et l’administration ; étude qui capitalise sur le cadre légal existant en cours ; projet de texte de loi sur l’accès à l’information en cours d’observation par les autorités). Or le droit d’accéder à l’information publique constitue un pilier essentiel d’un gouvernement ouvert, et une telle loi a le potentiel de réduire la corruption et de renforcer la confiance des citoyens envers le gouvernement.
Des initiatives participatives se développent, mais le défi est d’assurer une approche stratégique à long terme et un renfort mutuel des initiatives. Les politiques publiques dans le domaine de la gouvernance expriment une orientation vers les principes du gouvernement ouvert (dialogue national organisé en mai 2016 à Dakar, LPGS 2017-21 du MFPRERSP élaborée de manière inclusive et participative, etc.). Cet échantillon de projets de nature participative souligne le potentiel et l’engagement du gouvernement du Sénégal à faire progresser le gouvernement ouvert dans différents domaines. Néanmoins, à ce stade, il manque un cadre stratégique ou plan d’action pour orienter l’agenda gouvernement ouvert. Par ailleurs, un point d’attention particulier concerne l’assurance de pérennité des efforts participatifs et l’existence de plusieurs formes intermédiaires de participation. Enfin, le renforcement de l’interaction avec le citoyen suppose une communication proactive concernant l’agenda gouvernement ouvert, notamment compte tenu de la grande variété des langues parlées au Sénégal, mais aussi du faible taux d’alphabétisation de la population.
Face à ces constats, trois pistes de réformes relatives au fonctionnement de l’administration devraient être engagées. Elles abordent le cadre stratégique de la gestion de la réforme, la GRH et le gouvernement ouvert (Graphique 2.10) :
Mettre en œuvre une approche intégrée de la modernisation de l’administration publique.
Professionnaliser la gestion des ressources humaines.
Tirer davantage profit du gouvernement ouvert.
Graphique 2.10. Les trois axes de recommandations de politiques publiques pour le fonctionnement de l’administration publique
Le plan d’action des réformes pour le fonctionnement de l’administration publique présente les options de mise en œuvre
Il est à noter que les recommandations et sous-recommandations sont tirées du volume 2 de l’Examen multidimensionnel du Sénégal (OCDE, 2017a). Certaines ont été reformulées par les participants à l’atelier « Vers une administration publique opérant comme catalyseur du développement social et économique » tenu à Dakar le 28 novembre 2017, et d’autres ont été ajoutées. Ces changements sont tous signalés par des astérisques. Les propositions d’action et l’ordre de priorité (1 désignant le plus prioritaire et 3 le moins prioritaire) proviennent quant à eux entièrement des participants.
Tableau 2.3. Plan d’action pour le fonctionnement de l’administration publique
Axe 1 : Mettre en œuvre une approche intégrée de la modernisation de l’administration publique
Axe 2 : Professionnaliser la gestion des ressources humaines
Axe 3 : Tirer profit du gouvernement ouvert comme vecteur de promotion du contrat social
Note: * La recommandation a été reformulée par les participants à l’atelier « Vers une administration publique opérant comme catalyseur du développement social et économique » tenu le 28 novembre 2017 à Dakar. ** La recommandation a été émise par les participants au même atelier.
Références
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