Dans le cadre de l’examen par les pairs de l’Union européenne, une équipe d’examinateurs venant du Canada et du Japon s’est rendue au Mali en mai 2018 et dans l’État plurinational de Bolivie en juin 2018. Dans ces deux pays, l’équipe a rencontré des responsables des délégations de l’Union européenne, des représentants des gouvernements des pays bénéficiaires, des fonctionnaires, des autorités locales, d’autres partenaires bilatéraux et multilatéraux, des partenaires d’exécution et des représentants d’organisations de la société civile et du secteur privé.
Examens de l'OCDE sur la coopération pour le développement : Union européenne 2018
Examens de l'OCDE sur la coopération pour le développement
Annexe D. Visites sur le terrain en Bolivie et au Mali
Abstract
Vers un effort global de l’Union européenne à l’appui au développement
Malgré une forte croissance, la Bolivie est l’un des pays les plus pauvres d’Amérique du Sud
En tant que principal donneur du Comité d’aide au développement de l’OCDE (CAD) en Bolivie, l’Union européenne est appréciée par toutes les parties prenantes pour la pérennité de son engagement quand d’autres membres du CAD fournisseurs d’aide au développement se retirent. L’Union européenne a acquis une réputation d’intermédiaire honnête en Bolivie, en promouvant le dialogue et en programmant des actions – largement sous forme de soutien budgétaire – dans des domaines sensibles comme la lutte contre le trafic de drogue, la réforme de la justice et le secteur de l’eau. La Bolivie est un pays enclavé et le cinquième pays d’Amérique du Sud par la taille. La Bolivie compte 11 millions d’habitants, dont les deux tiers sont des autochtones. Pendant plus de dix ans, elle a enregistré un taux de croissance économique parmi les plus rapides au monde. Pourtant, elle demeure l’un des pays les plus pauvres d’Amérique du Sud, avec un rang moyen dans l’indice de développement humain et un taux de pauvreté de 38.6 %. Depuis 2009, sa solide croissance économique s’est accompagnée d’une importante réforme politique et sociale. En 2014, l’extrême pauvreté a reculé de 37 % en 2005 à 17 %, et la pauvreté modérée a reculé de 59 % à 39%, ce qui a fait passer la Bolivie du statut de pays à faible revenu à celui de pays à revenu intermédiaire. Néanmoins, la Bolivie doit encore relever des défis considérables en matière de développement, comme en témoigne notamment le fait qu’une personne sur cinq est sous-alimentée ; c’est le taux le plus élevé d’Amérique latine.
Le Mali illustre les défis à relever en matière de développement dans les contextes fragiles
L’Union européenne est le principal fournisseur d’aide au Mali, avec une aide publique au développement de 200 millions USD (dollars des États-Unis) en moyenne en 2015-16. Le Mali doit relever de multiples défis. Avec 67 % de la population âgée de moins de 25 ans1, un taux de mortalité en baisse et un fort taux de fécondité (six enfants par femme, soit le troisième taux le plus élevé au monde), la population du Mali devrait doubler d’ici à 2035. Cette croissance démographique soutenue explique – au moins en partie – les forts taux d’émigration du pays, l’économie peinant à absorber une augmentation aussi rapide de la population (Commission européenne, 2017). En outre, le Mali est déstabilisé par des fragilités intrinsèques et par la crise qui sévit actuellement dans la région s’étendant de la Libye au Nigéria. Comme dans d’autres contextes fragiles, le développement économique ne peut remédier à lui seul aux multiples causes du conflit au Mali, et il ne peut y avoir de développement sans sécurité. Dans le contexte malien, l’engagement de l’Union européenne vise à éviter une déstabilisation accrue, non seulement au Mali mais sur l’ensemble de la région du Sahel.
Graphique D.1. L’aide en Bolivie
Source : OCDE-CAD- Banque mondiale; http://www.oecd.org/fr/cad/financementpourledeveloppementdurable/.
Graphique D.2. L’aide au Mali
Source : OCDE-CAD‑Banque mondiale; http://www.oecd.org/fr/cad/financementpourledeveloppementdurable/.
L’Union européenne met à profit ses avantages comparatifs en Bolivie et au Mali
L’Union européenne est un partenaire apprécié en Bolivie pour sa neutralité apparente, son importante capacité technique et l’avantage comparatif dont elle jouit s’agissant de la fourniture de ressources importantes au moyen de différents instruments, dans le respect des engagements de Paris et Busan. Conformément au Consensus européen sur l’aide humanitaire de l’Union européenne, elle joue un rôle de coordination en Bolivie en favorisant l’harmonisation stratégique entre les États membres et la Suisse, notamment à travers la stratégie européenne commune arrêtée avec le gouvernement bolivien. Cela représente une avancée significative dans l’engagement de l’Union européenne à mettre en place une programmation commune pour accroître l’efficacité du développement et abaisser les coûts de transaction. Cependant, des efforts supplémentaires s’imposent si l’Union européenne veut passer du stade de l’élaboration de stratégies communes à celui de la mise en œuvre commune de la coopération européenne pour le développement en Bolivie. Elle doit notamment développer davantage son approche axée sur les résultats, clarifier la finalité actuelle de la stratégie visant à remplacer les stratégies de programmes adoptées par les différents États membres, et réfléchir davantage à la façon d’inscrire la stratégie commune dans l’action pangouvernementale des États membres.
Dans le contexte d’une insécurité croissante et de conditions de gouvernance difficiles au Mali, l’Union européenne est très appréciée pour son leadership, ses ressources considérables et son approche holistique de soutien dans les domaines humanitaire, de développement et de sécurité, y compris en période de crise. Coordonner tous les volets de sa réponse à la crise au Mali demeure pour l’Union européenne une gageure, lorsque différents instruments de financement sont déployés en parallèle dans un contexte d’instabilité permanente. Cependant, l’Union européenne accomplit d’importants progrès dans ce domaine, en veillant à ce que les instruments fonctionnent ensemble de façon cohérente2,3. Pragmatisme et bonne volonté prévalent sur le terrain, grâce à des approches concertées et à des liens efficaces entre les programmes. Par exemple, la Mission de formation de l’Union européenne au Mali contribue au soutien budgétaire apporté par l’Union européenne dans le cadre du contrat d’appui à la consolidation de l’État au Mali, en aidant à définir des indicateurs de sécurité sous la forme de politiques de ressources humaines pour les forces armées maliennes.
Le gouvernement malien et d’autres partenaires pour le développement reconnaissent qu’un soutien pérenne de la part de l’Union européenne sera indispensable à la stabilité et au développement futurs du Mali, mais aussi de l’ensemble de la région du Sahel. Il importera donc tout particulièrement de gérer tout risque financier ou politique lié à la sortie imminente du Royaume-Uni de l’Union européenne, et de veiller à ce qu’il n’y ait pas d’important déficit de financement dans la période précédant le nouveau cadre financier pluriannuel 2021‑27.
Politiques, stratégies et répartition de l’aide de l’Union européenne
L’utilisation cohérente des instruments au Mali est motivée par les besoins du pays, mais des problèmes structurels subsistent
L’Union européenne a relancé son programme de coopération pour le développement en 2013 après l’adoption par le gouvernement malien d’une « feuille de route pour la transition ». Cette même année, une conférence internationale de donneurs a conduit à l’élaboration du Plan pour la relance durable du Mali pour 2013‑14. Lors de cette conférence, les donneurs se sont engagés à engager au total 3.25 milliards EUR (euros). Sur ce total, l’Union européenne s’est engagée à fournir 523 millions EUR, portant ainsi de 533 millions EUR à 728 millions EUR l’enveloppe affectée au Mali au titre du 10e Fonds européen de développement (2008‑13).
En l’absence de plan national actualisé au Mali, l’Union européenne utilise presque toute la palette des instruments pertinents pour sa programmation, exception faite des missions de politique de sécurité et de défense commune. La coordination entre les différents acteurs et instruments est généralement bonne dans la pratique et la transparence s’accroît. Cependant, il manque à l’Union européenne une stratégie ou un argumentaire clair et cohérent exposant ses objectifs au Mali et expliquant comment les différents actions et instruments s’articulent dans un cadre de résultats commun. Rédiger cet exposé circonstancié, qui pourrait en outre être ajusté en fonction de l’évolution rapide de l’environnement, aiderait l’Union européenne à clarifier l’intérêt de ses actions aux parties prenantes maliennes, aux autres partenaires au développement et à l’opinion publique européenne.
Pour mieux lier les efforts de sécurité et les efforts de développement, l’Union européenne utilise conjointement différents programmes et instruments au service d’objectifs communs. Par exemple, le soutien à l’éducation dans le centre du Mali est lié aux programmes d’alimentation scolaire d’EDF et au Programme d’appui au renforcement de la sécurité, financé par le Fonds fiduciaire d’urgence de l’Union européenne pour l’Afrique. Un indicateur spécifique pour l’alimentation scolaire fait également partie du soutien budgétaire de l’Union européenne au Mali4. La répartition des tâches avec les acteurs de l’aide humanitaire est claire, la Direction générale de la protection civile et des opérations d’aide humanitaire européenne (DG ECHO) soutenant l’éducation exclusivement dans le nord du Mali. Axer différents instruments à court terme et long terme sur un nombre limité de secteurs clés et associer le gouvernement par le biais d’indicateurs spécifiques constitue une bonne pratique dans un contexte fluide comme le Mali, où les besoins de développement excèdent la capacité du pays à mettre en place des réformes et opérer des changements.
Dans le cadre de sa mission d’aide humanitaire au Mali, la DG ECHO centre ses interventions sur la gestion de la malnutrition et sur les soins de santé primaires dans le nord du Mali5. Si la crise a exacerbé les besoins humanitaires, les défis actuels sont structurels. Par exemple, l’aide humanitaire de l’Union européenne continue à offrir un accès aux soins de santé primaires dans le nord du Mali, avec de meilleurs résultats qu’avant la crise6. Le secteur de la santé n’étant pas une priorité de la Direction générale Coopération internationale et développement international (DG DEVCO), il n’est pas envisagé que la DG ECHO se retire du nord du Mali. Ainsi, la répartition des tâches entre l’aide humanitaire, la coopération pour le développement et la stabilisation est pragmatique. Toutefois, un meilleur usage des évaluations portant sur l’optimisation des ressources faciliterait le transfert de certaines activités de la DG ECHO à la DG DEVCO ou à d’autres acteurs du développement lorsque c’est possible. Cela permettrait d’améliorer le rapport coût-efficacité des activités de l’Union européenne, tout en lui permettant d’étendre son rayon d’action à un plus grand nombre de communautés vulnérables.
La stratégie européenne commune pour la Bolivie est remarquable, mais le financement du développement nécessite une stratégie plus globale
La Bolivie est, après Haïti, le premier bénéficiaire de l’aide bilatérale au développement de l’Union européenne en Amérique latine, avec une enveloppe d’aide de 281 millions EUR sur la période 2014‑20. Entre 2008 et 2016, les partenaires extérieurs pour le développement de la Bolivie ont versé plus de 600 millions USD (dollars des États-Unis) par an pour soutenir des activités liées à la réduction de la pauvreté. Toutefois, en raison d’une forte croissance économique et de l’augmentation des ressources intérieures, la part des ressources des donneurs dans les dépenses publiques de la Bolivie a progressivement diminué.
En mai 2018, le commissaire de l’Union européenne chargé du développement, Neven Mimica, a annoncé l’adoption d’une stratégie européenne commune en faveur de la Bolivie pour la période 2017‑20, dotée d’un budget indicatif de 530 millions EUR. Dans le cadre de cette stratégie, tous les États membres présents en Bolivie (Belgique, Danemark, France, Espagne, Royaume-Uni, Italie, Suède et Allemagne) ainsi que la Suisse ont décidé d’aligner et de coordonner leurs activités de coopération pour le développement afin d’en renforcer les effets et d’accroître l’efficacité de leurs efforts. La stratégie couvre huit secteurs, qu’éclaire l’Agenda patriotique 2025, la vision à long terme de la Bolivie (Agenda Patriotica 2025). Les secteurs visés sont la culture et le tourisme ; le développement rural et la sécurité alimentaire ; la lutte contre le trafic de drogue ; l’éducation ; la gouvernance ; l’environnement et le changement climatique ; la santé ; et le développement économique et l’emploi. Les interventions de l’Union européenne s’inscrivent dans le contexte général des politiques extérieures de l’Union européenne (notamment le Programme pour le changement, et le Cadre stratégique et plan d’action de l’Union européenne sur les droits de l’homme et la démocratie), de ses engagements à l’horizon 2030 et des engagements internationaux en lien avec le changement climatique.
En Bolivie, la coopération pour le développement de l’Union européenne est alignée sur le Plan de développement à moyen terme du gouvernement pour la période 2016‑20. Elle priorise les activités portant sur la justice ; l’environnement et l’eau ; et la lutte contre le trafic de drogue. En recourant largement au soutien budgétaire – qui représente 75 % de ses dépenses en Bolivie – l’Union européenne a montré sa volonté d’accompagner le gouvernement bolivien sur la voie de développement qu’il a choisie. Parallèlement, il importe de veiller à ce que le soutien budgétaire n’évince pas les dépenses publiques dans ces domaines prioritaires, et d’assurer la pérennité des progrès accomplis grâce au soutien budgétaire une fois le programme de l’Union européenne achevé. De même, compte tenu de l’intérêt croissant de la Bolivie pour l’échange de connaissances, l’Union européenne pourrait envisager d’employer son assistance technique à renforcer les capacités et le partage des connaissances, notamment dans le cadre de la coopération Sud-Sud et de la coopération triangulaire.
En ligne avec le rôle pilote qu’elle joue à l’échelle planétaire dans le Programme d’action d’Addis-Abeba, l’Union européenne est déterminée à élargir les sources de financement pour le développement en Bolivie. En collaboration avec des banques multilatérales de développement et des institutions de financement du développement, elle s’emploie notamment à combiner des dons pour accorder des prêts souverains concessionnels. Si cette modalité accroît les fonds mis au service du développement en Bolivie, elle ne doit pas constituer pour ces institutions une moindre raison de proposer des prêts non concessionnels aux pays qui ne sont plus éligibles aux prêts de l’Association internationale de développement. Dans ce contexte, l’Union européenne pourrait tirer profit d’une analyse sur le meilleur moyen de contribuer aux efforts de financement du développement en Bolivie, en œuvrant de concert avec la Banque européenne d’investissement sur l’ensemble du cycle de programmation et en prenant en considération les nouveaux financements extérieurs en provenance de la Chine et de l’Inde.
Organisation et gestion
La complexité des procédures et la gestion des ressources humaines constituent deux difficultés majeures
Les motifs régissant le déploiement des instruments de l’Union européenne au Mali sont clairs et cohérents, mais les procédures de l’Union européenne sont conçues pour la coopération en faveur du développement hors situation de crise. Cela complique l’élaboration d’une approche globale au stade de la mise en œuvre dans les contextes fragiles comme le Mali, où l’aide cible non pas l’infrastructure ou les services, mais la sécurité et les mesures de réforme. Une approche flexible en matière de prise de décisions et de mobilisation de financements s’impose. Cependant, il est difficile d’y parvenir lorsque les versements doivent suivre des procédures différentes, selon que le projet est financé par le Fonds européen de développement, le Fonds fiduciaire d’urgence de l’Union européenne pour l’Afrique ou des instruments de politique étrangère.
Alors que l’Union européenne continue de déployer une réforme organisationnelle et des efforts concernant les accords de niveaux de service, il convient d’étudier plus avant quels sont les meilleurs moyens de s’assurer qu’elle dispose des bonnes capacités aux bons endroits. Cela pourrait passer par un examen des différences dans les structures salariales et les conditions d’emploi pour les cinq catégories de personnel en poste, et une plus grande attention portée aux possibilités d’évolution et de mobilité professionnelles offertes au personnel local. Un moyen de promouvoir des pratiques professionnelles équitables – et peut-être de contribuer à un meilleur équilibre entre travail et vie privée – consisterait à standardiser les politiques des ressources humaines des différentes délégations, afin de réduire les disparités entre les personnels relevant de régimes différents. Par exemple, comme observé en Bolivie, les personnels dans les délégations qui sont parents de jeunes enfants ne bénéficient pas des conditions plus avantageuses en matière de congés parentaux et de congés pour les personnes assurant des soins qui sont accordées aux personnels des services centraux. Pour répondre à ces questions, l’Union européenne pourrait envisager d’adopter certaines des bonnes pratiques de ses États membres.
Comme constaté en Bolivie et au Mali, la coopération pour le développement de l’Union européenne reste lourde sur le plan administratif. Pour réduire ce fardeau et accroître l’efficience, l’Union européenne gagnerait à s’assurer que les systèmes d’organisation conçus à Bruxelles prennent en considération les besoins sur le terrain, en diminuant le nombre de processus parallèles et en libérant les hauts responsables des délégations pour qu’ils puissent se consacrer à des tâches plus stratégiques. De même, l’Union européenne pourrait aller plus loin dans ses efforts pour rendre moins chronophages la planification, les autorisations et la passation de marchés pour ses activités. Enfin, une plus grande délégation des pouvoirs au niveau des pays en tirant des enseignements des bonnes pratiques d’autres donneurs augmenterait la capacité de l’Union européenne à répondre plus rapidement aux évolutions de contexte.
Partenariats, résultats et responsabilisation
L’Union européenne renforce ses partenariats en Bolivie et au Mali
Outre qu’elle renforce sa propre coordination avec les États membres grâce à des programmations communes, l’Union européenne œuvre en partenariat avec la société civile au Mali et en Bolivie. Par exemple, l’Union européenne apporte un soutien dans ces deux pays aux groupes de la société civile qui s’occupent de questions politiquement sensibles, comme les droits de l’homme et la démocratie ; la prévention de la violence sexiste ; la protection des enfants ; et les droits sexuels et génésiques. L’Union européenne consacre également d’importantes ressources à sa collaboration avec les organisations et réseaux de la société civile en tant qu’organismes d’exécution, tout en entretenant le dialogue et une relation étroite avec les gouvernements. Les partenaires d’exécution apprécient les pratiques fédératrices de l’Union européenne en matière de programmation, qu’ils considèrent comme prévisibles, équitables et axées sur les résultats. Cependant, l’Union européenne pourrait s’attacher davantage à promouvoir ses partenariats plus stratégiques avec la société civile. C’est notamment le cas au Mali, où il est manifestement nécessaire de renforcer la capacité de la société civile à obliger le gouvernement à rendre des comptes – ce qui contribuera à son tour à appuyer les efforts de l’Union européenne au Mali.
L’Union européenne pourrait faire davantage d’efforts pour délier l’aide
Pour avancer dans ses importants efforts visant le déliement de l’aide, l’Union européenne pourrait reconsidérer si ses accords-cadres sur la fourniture de l’assistance technique, décidés à Bruxelles, ne conduisent pas à accorder un traitement préférentiel aux consultants et sociétés européens. Comme l’équipe d’examinateurs l’a observé en Bolivie, ouvrir ce mécanisme à l’assistance technique d’origine locale et régionale permettrait d’élargir la passation des marchés à un plus grand nombre de soumissionnaires, de bénéficier davantage des compétences Sud-Sud pertinentes et éventuellement d’abaisser les coûts.
Les cadres des résultats, les évaluations et le partage des connaissances doivent être renforcés
L’approche de l’Union européenne en matière de résultats est alignée sur les plans de développement nationaux de la Bolivie et du Mali, ce qui permet d’avoir avec ces gouvernements un dialogue constructif sur les réformes. Parallèlement, et comme le montre l’exemple de la Bolivie, certains indicateurs du soutien budgétaire définis en commun avec le gouvernement (fait important, puisque les versements sont effectués en fonction des résultats obtenus) privilégient les processus et non les réalisations. En outre, ils n’incitent guère à soutenir les réformes clés, notamment celles susceptibles de concourir à la concrétisation des Objectifs de développement durable.
Les évaluations sont gérées par le personnel des délégations en collaboration avec le gouvernement et les principaux partenaires, ce qui se traduit par un degré d’appropriation très élevé et des conclusions plus pertinentes. Cependant, peu d’éléments indiquent que les enseignements tirés du terrain contribuent à l’apprentissage organisationnel au niveau des services centraux. En conséquence, un partage plus systématiquement des connaissances au sein du système de coopération pour le développement de l’Union européenne, y compris entre les services centraux et le terrain, améliorerait la base de données factuelles à l’appui de la prise de décisions et renforcerait l’apprentissage organisationnel. Les programmes d’apprentissage organisés sous la forme de séminaires visant le partage des connaissances entre les délégations sont particulièrement appréciés par le personnel. L’Union européenne gagnerait donc à adopter une approche plus stratégique en matière d’apprentissage, notamment en examinant les bonnes pratiques d’autres donneurs.
Références
Source principale
Urso, G. (2017), Mali: Structural Migration Profile and Flash Migration Profile, August-October 2016, Union européenne, Luxembourg, http://dx.doi.org/doi:10.2760/59109.
Notes
← 1. Index Mundi 2018 concernant le profil démographique du Mali : https://www.indexmundi.com/mali/demographics_profile.html (consulté le 2 juillet 2018).
← 2. La délégation de l’Union européenne à Bamako gère essentiellement les fonds du Fonds européen de développement, conformément à la politique de coopération pour le développement définie par l’Union européenne avant la crise. Cependant, depuis 2013, divers nouveaux instruments sont gérés en parallèle depuis Bamako, depuis Dakar et/ou depuis les services centraux à Bruxelles.
← 3. En 2013, l’Union européenne a nommé un Représentant spécial pour le Sahel, dont la mission consiste à promouvoir les politiques et intérêts de l’Union européenne, tout en respectant le processus de paix du Mali. Bien qu’il soit basé à Bruxelles, le Représentant spécial joue un rôle de coordination de l’approche globale de l’Union européenne en ce qui concerne la crise régionale. En outre, le Fonds fiduciaire d’urgence de l’Union européenne pour l’Afrique est géré centralement depuis Bruxelles, tout en bénéficiant de contributions de la délégation de l’Union européenne à Bamako. Quant à l’Instrument contribuant à la stabilité et à la paix, ainsi que l’aide humanitaire, ils sont tous deux gérés à Bruxelles, avec le concours régional de leurs bureaux respectifs à Dakar.
← 4. Cet indicateur est le suivant : « Validation de la Loi réglementant l’alimentation scolaire en Conseil des Ministres et transmission à la Délégation de l’Union Européenne des projets de décret d’application (si pertinent). » Il figure dans la matrice (non publiée) du gouvernement malien relative aux indicateurs de résultat du soutien budgétaire.
← 5. Base de données EDRIS: https://webgate.ec.europa.eu/hac/ (consultée le 2 juillet 2018).
← 6. Le système de santé malien repose sur le principe du recouvrement des coûts, tandis que l’aide humanitaire subventionne l’accès aux soins de santé. Le nord du Mali représente approximativement 10 % de la population malienne et 50 % du territoire malien, ce qui signifie qu’un système de santé fondé sur le recouvrement des coûts ne peut assurer la pérennité d’une grille de santé territoriale appropriée.