Civisme fiscal II

2. Résultats et analyse

Abstract

Ce chapitre présente de nouvelles données sur la manière dont les administrations fiscales perçoivent le comportement des entreprises multinationales et des quatre grands groupes d’audit et de conseil mondiaux (Big Four). L'analyse tient également compte de données issues de travaux antérieurs sur la façon dont les multinationales perçoivent les systèmes fiscaux et des conclusions de tables rondes entre représentants d'administrations fiscales et représentants d’entreprises organisées dans différentes régions.

2.1. Vue d’ensemble

Dans toutes les régions, les entreprises/multinationales/Big Four sont perçus comme respectant dans l’ensemble leurs obligations fiscales courantes. Toutefois, lorsqu'il est question d’interactions plus complexes et plus subjectives, par exemple de la confiance à l'égard des renseignements fournis, de la transparence et de la franchise, la perception est généralement plus négative, et elle varie sensiblement d'une région à l'autre. Dans la région Amérique latine et Caraïbes (ALC) et en Afrique, en particulier, les administrations fiscales ont le sentiment de se heurter à d'importants obstacles dans leurs relations avec les multinationales, ce qui laisse penser qu'il est possible d'améliorer le civisme fiscal, même s’il faut souligner que dans toutes les régions, les administrations fiscales perçoivent une forte volonté de coopération en cas de différend. Les résultats de l’enquête sur la manière dont l’administration fiscale perçoit le comportement des grandes entreprises/multinationales/Big Four révèlent aussi que la perception de l’utilisation du pouvoir et des mécanismes incitatifs est très variable, y compris en ce qui concerne les administrations – minoritaires – qui estiment que les entreprises ont un comportement illégal. Le Graphique 2.1 présente une synthèse des résultats relatifs à la perception du comportement des grandes entreprises/multinationales. Les résultats ont été normalisés sur une échelle de un à cinq, cinq étant le meilleur résultat possible. Le graphique compare les moyennes régionales simples obtenues pour certaines variables et les regroupe en cinq sous-indicateurs, dont il présente la moyenne. Les sous-indicateurs sont les suivants : respect des obligations fiscales courantes ; coopération et confiance ; franchise et transparence ; différends, conflits et règlement ; utilisation du pouvoir et des mécanismes incitatifs. Ce chapitre consacre une partie à chaque sous-indicateur et aborde aussi deux autres éléments traités dans l’enquête, à savoir le recrutement de personnel et la comparaison avec les entreprises locales. Le détail des résultats figure en annexe A et la méthodologie est présentée en annexe C.

Graphique 2.1. Vue d’ensemble de la perception du comportement fiscal des grandes entreprises par les administrations

Note : Moyennes régionales non pondérées. Les valeurs sont comprises entre 1 et 5, 5 étant le meilleur résultat possible. Les pays sont pondérés de telle manière qu'aucun d’eux ne représente plus de 10 % de l’échantillon régional.

Source : OCDE (2020), enquête sur le comportement fiscal des multinationales et des Big Four.

Les enquêtes qui mesurent des perceptions présentent des limites, mais elles n’en sont pas moins indispensables pour appréhender les relations entre les administrations fiscales et les contribuables. Leur utilisation pose des problèmes bien connus, en particulier dans le domaine fiscal, où les répondants se comportent souvent différemment de ce qu'ils déclarent avoir l’intention de faire. Certains de ces problèmes ont cependant relativement peu d'importance ici puisqu’il est question du comportement des autres et non de celui des répondants eux-mêmes. Il existe néanmoins d'autres risques, à commencer par celui que les perceptions de ce comportement soient trop influencées par les expériences (positives comme négatives) les plus mémorables des répondants avec un petit nombre d'acteurs et ne correspondent donc pas à un jugement nuancé résultant de toutes les expériences vécues. En outre, dans le cas des perceptions du comportement des Big Four, les agents des services fiscaux n’ont pas nécessairement utilisé directement les services de ces cabinets. Les perceptions ne renseignent donc peut-être qu’imparfaitement sur le civisme fiscal des multinationales et le comportement des Big Four, mais elles fournissent des données très pertinentes parce que les perceptions des administrations fiscales et des entreprises ont un impact sur la manière dont ces deux catégories d'acteurs gèrent leurs relations mutuelles. Elles fournissent aussi des indications sur l’ampleur des efforts à accomplir pour améliorer la confiance et le civisme fiscal, parce qu'il n’est possible de renforcer la confiance qu’en faisant évoluer les perceptions.

2.2. Respect des obligations fiscales courantes

Les administrations fiscales de la région ont généralement une image positive des multinationales en ce qui concerne la ponctualité du paiement de l’impôt. La ponctualité du paiement d’impôt est une dimension essentielle de la discipline fiscale spontanée. À cet égard, il existe une certaine unanimité dans toutes les régions sur le fait que les grandes entreprises/multinationales s'acquittent de leur impôt dans les délais prescrits, au moins 77 % des agents, toutes régions confondues, estimant que la plupart ou la quasi-totalité des multinationales paient leur impôt dans les délais requis (Graphique 2.2, partie A).

À mesure que les interactions courantes se complexifient, la discipline fiscale perçue commence à varier selon les régions. Les multinationales sont perçues comme moins performantes s'agissant de leur capacité à répondre dans les délais spécifiés aux demandes de renseignements et à fournir des informations au format requis, alors que ces deux interactions relèvent aussi des obligations courantes. Dans toutes les régions, la performance perçue est inférieure à ce qu’elle est pour la ponctualité du paiement de l’impôt : dans la zone OCDE, la proportion d'agents des services fiscaux déclarant que la plupart des multinationales répondent dans les délais spécifiés aux demandes de renseignements n’est que de 75 %, tandis qu’en Asie, en Afrique et dans la région ALC, entre 65 % et 50 % des agents interrogés ont déclaré que toutes les multinationales ou la plupart d’entre elles répondaient dans les délais (Graphique 2.2, partie B). De même, il existe de fortes disparités entre les régions en ce qui concerne la perception du choix du format relatif à la communication des informations : dans la région ALC, moins de la moitié (44 %) des administrations fiscales estime que la plupart ou la totalité des grandes entreprises/multinationales communiquent les informations au bon format. Ce pourcentage s'établit à 54 % en Afrique, 61 % en Asie et 75 % dans la zone OCDE.

Graphique 2.2. Les grandes entreprises/multinationales paient-elles/répondent-elles dans les délais impartis ?

Note : Moyennes régionales non pondérées. Les pays sont pondérés de telle manière qu'aucun d’eux ne représente plus de 10 % de l’échantillon régional.

Source : OCDE (2020), enquête sur le comportement fiscal des multinationales et des Big Four.

Même si les multinationales et les administrations fiscales s'accordent à reconnaître qu'il n’est pas possible de refuser de répondre à une demande d'informations raisonnable, les tables rondes comme les résultats de l’enquête sur les perceptions des multinationales révèlent les difficultés rencontrées pour répondre à ces demandes. Ces difficultés peuvent être internes aux entreprises mais aussi être liées à la manière dont les informations sont demandées.

Le caractère prévisible (ou non prévisible) des demandes peut influer sur la capacité des contribuables à répondre dans les délais spécifiés. Lors des tables rondes, plusieurs multinationales ont insisté sur les difficultés qu’elles rencontrent pour répondre dans le délai fixé lorsqu’elles reçoivent des demandes sans avoir été prévenues et/ou lorsque le délai de réponse est court, a fortiori quand ces demandes arrivent durant des périodes où la charge de travail liée au respect des obligations fiscales est déjà lourde, par exemple en fin d’exercice. Les entreprises ont ajouté qu’elles mettaient souvent du temps à répondre pour différentes raisons, notamment le niveau de détail des demandes, l’utilisation d'une langue différente de celle utilisée pour la communication interne, le format dans lequel les informations sont demandées (lorsqu’il n’est pas identique à celui dans lequel l’entreprise conserve ses données) et des difficultés d'accès aux informations détenues par d'autres entités du groupe. Même si les entreprises peuvent surmonter la plupart de ces écueils en améliorant leurs processus internes et en affectant suffisamment de ressources à l’amélioration de la discipline fiscale, les administrations pourraient obtenir plus de réponses en adaptant la manière dont elles demandent des informations et le moment auquel elles les demandent.

Les entreprises se sont également interrogées sur l’objectif et l’efficacité de certaines demandes, précisant que comprendre à l'avance ce que l’administration veut analyser les aiderait à répondre à la demande et faciliterait le respect des obligations fiscales. Les administrations ont reconnu que les contribuables respectaient mieux leurs obligations lorsqu'ils comprenaient « pourquoi » on leur avait demandé certaines informations. Les avis exprimés lors des tables rondes sont corroborés par les données issues de l’enquête auprès des multinationales, dont il ressort que le caractère imprévisible ou incohérent du traitement de l’administration fait partie des principales préoccupations des multinationales (première préoccupation sur 21 en Asie, deuxième dans la région ALC, troisième en Afrique et sixième dans la zone OCDE). La lourdeur administrative (notamment des obligations documentaires) constitue aussi une préoccupation majeure (elle se classe en première position dans la région ALC et dans la zone OCDE, en deuxième en Asie et en quatrième en Afrique), ce qui conforte les conclusions des tables rondes.

2.3. Coopération et confiance

En dehors de la région ALC, les administrations fiscales estiment généralement que les multinationales/les grandes entreprises/les Big Four sont disposés à coopérer. Plus de 60 % des agents interrogés en Afrique, en Asie et dans la zone OCDE ont le sentiment que la plupart ou la quasi-totalité des grandes entreprises/multinationales sont disposées à coopérer avec les autorités. Ce pourcentage n’est cependant que de 49 % dans la région ALC (Graphique 2.3, partie A). Les tendances sont similaires en ce qui concerne la perception de la volonté de coopération des Big Four : la volonté de coopération perçue est plus faible dans la région ALC, 27 % des agents seulement estimant que les Big Four sont le plus souvent disposés à coopérer, contre 45 % des agents en Asie, 50 % en Afrique et 58 % dans les pays de l’OCDE.

La coopération perçue est légèrement plus faible lorsque l’enjeu est de remédier à une interprétation erronée de la législation, mais elle reste globalement élevée. Si l’on excepte une fois de plus la région ALC, plus de 60 % des agents interrogés estiment que la plupart des entreprises sont coopératives. Ce pourcentage s’établit à 48 % dans la région ALC (Graphique 2.3, partie B). Coopérer en cas d’interprétation erronée de la législation semble servir à la fois les intérêts des multinationales et ceux des autorités fiscales, les multinationales indiquant que diverses difficultés liées à la législation nuisent à la sécurité fiscale. Le manque de clarté et la complexité de la législation, des incohérences ou des différences d'interprétation des normes fiscales internationales et le décalage entre la législation fiscale et les nouveaux modèles d'affaires des entreprises constituent des préoccupations prioritaires pour les multinationales, toutes régions confondues. Durant les tables rondes régionales, plusieurs multinationales ont également rappelé à quel point il est important de pouvoir échanger des vues sur l’interprétation de la loi, aussi bien au stade de l’élaboration des politiques que durant les vérifications. L’enjeu est particulièrement important dans la région ALC : alors que c’est dans cette région que les entreprises sont les plus préoccupées par les erreurs d'interprétation de la législation, les administrations fiscales de la région perçoivent une moindre volonté de coopérer pour remédier à ces problèmes d'interprétation.

Graphique 2.3. Volonté de coopération des grandes entreprises/multinationales

Note : Moyennes régionales non pondérées. Les pays sont pondérés de telle manière qu'aucun d’eux ne représente plus de 10 % de l’échantillon régional.

Source : OCDE (2020), enquête sur le comportement fiscal des multinationales et des Big Four.

La volonté de coopération perçue est plus faible lorsque les renseignements ne sont pas disponibles. S'agissant de la question de savoir dans quelle mesure les entreprises motivent leur incapacité à fournir des informations et à coopérer avec les autorités fiscales, en Afrique, en Asie et dans la région ALC, seulement 50 % des agents interrogés environ indiquent que généralement, ils reçoivent des explications et observent une attitude coopérative (Graphique 2.4). Ce pourcentage est nettement inférieur à celui constaté dans les pays de l’OCDE (78 %) et laisse penser que l’accès aux informations constitue peut-être une difficulté particulière en Asie, en Afrique et dans la région ALC, ce que les tables rondes confirment. Plusieurs administrations ont fait observer que cette difficulté se posait avec encore plus d'acuité lorsque les informations sont détenues par une autre entité du groupe multinational, ce que plusieurs représentants d’entreprises avaient également souligné lors des tables rondes.

Graphique 2.4. Réaction des multinationales/grandes entreprises aux demandes de renseignements des autorités fiscales

Note : Moyennes régionales non pondérées. Les pays sont pondérés de telle manière qu'aucun d’eux ne représente plus de 10 % de l’échantillon régional.

Source : OCDE (2020), enquête sur le comportement fiscal des multinationales et des Big Four.

La coopération peut s'intensifier en cas de différend. Seulement un faible pourcentage des agents interrogés sur leur perception de la coopération dans le cadre de l’examen ou de la résolution d'un litige indique que les grandes entreprises/multinationales se montrent peu coopératives. En Afrique, seulement 5 % des agents interrogés estiment que les entreprises sont peu coopératives dans certains ou dans tous les cas. Ce pourcentage augmente pour s'établir à 17 % dans la région ALC (Graphique 2.5). Il est permis d’en déduire que dès lors qu’un différend existe officiellement, les multinationales sont plus disposées à coopérer et qu'il est par conséquent possible de les encourager à adopter cette attitude avant la survenue de différends.

Graphique 2.5. Attitude des grandes entreprises/multinationales en cas de différend

Note : Moyennes régionales non pondérées. Les pays sont pondérés de telle manière que chacun d’eux ne représente pas plus de 10 % de l’échantillon régional.

Source : OCDE (2020), enquête sur le comportement fiscal des multinationales et des Big Four.

Coopération n’est pas synonyme de confiance. Même si les administrations jugent les grandes entreprises/multinationales coopératives, elles ne pensent pas nécessairement que cette coopération repose sur la confiance, en particulier sur la confiance dans les informations transmises. Invitées à indiquer si les informations fiscales communiquées par les grandes multinationales sont dignes de confiance, elles fournissent des réponses beaucoup moins positives qu’en ce qui concerne la coopération, en particulier en dehors de la zone OCDE. Alors que 74 % des agents interrogés dans les pays de l’OCDE estiment que la plupart ou la totalité des grandes entreprises/multinationales fournissent des informations dignes de confiance, ce pourcentage n’est plus que de 53 % en Asie, 43 % en Afrique et 37 % dans la région ALC. De même, alors que la plupart des administrations fiscales considèrent que les grandes entreprises/multinationales se montrent coopératives en cas de litige, un pourcentage beaucoup plus faible pense qu’elles font preuve de bonne foi durant les négociations visant à résoudre le litige (voir Différends, conflits et règlement). Ce manque de confiance entre administrations fiscales et entreprises a été évoqué à de multiples reprises durant les tables rondes, dont il est ressorti que la recherche de moyens d'établir ou de rétablir la confiance constitue un enjeu prioritaire pour les administrations fiscales comme pour les entreprises.

Graphique 2.6. Confiance dans les renseignements fournis par les grandes entreprises/multinationales

Note : Moyennes régionales non pondérées. Les pays sont pondérés de telle manière qu'aucun d’eux ne représente plus de 10 % de l’échantillon régional.

Source : OCDE (2020), enquête sur le comportement fiscal des multinationales et des Big Four.

Il n’existe pas de corrélation entre la coopération perçue des Big Four, la perception de leur volonté de respecter l’esprit ou l'intention de la loi et la perception de leur propension à promouvoir des montages d'optimisation fiscale artificiels. Alors qu’environ 50 % des agents (27 % dans la région ALC) considèrent que les Big Four se montrent le plus souvent coopératifs vis-à-vis des autorités (Graphique 2.7, partie A), seulement 25 % (19 % dans la région ALC) estiment qu'ils respectent l’esprit ou l'intention de la législation fiscale (Graphique 2.7, partie B). Ces résultats pourraient s’expliquer par le fait que dans beaucoup de pays, la législation fiscale n’est pas claire, si bien qu'il peut être difficile d’en cerner l’esprit ou l’intention. Toutefois, les réponses à la question de savoir si les Big Four ne promeuvent que des dispositifs d'optimisation fiscale respectant les exigences de substance économique (autrement dit ne font pas la promotion de montages d'optimisation fiscale artificiels) révèlent des tendances similaires à celles mises en lumière par les réponses sur le respect de l’esprit de la loi. En Afrique, en Asie et dans la région ALC, environ 20 % des agents estiment que les Big Four promeuvent dans la majorité des cas des dispositifs d'optimisation fiscale fondés sur la substance économique (ce pourcentage est de 29 % dans les pays de l’OCDE) (Graphique 2.7, partie C). Il peut là aussi y avoir des divergences de vues concernant les exigences de substance, mais ces résultats laissent penser que le défi à relever pour établir la confiance, à tout le moins pour parvenir à une interprétation commune de la législation, se retrouve dans la relation entre les autorités fiscales et les Big Four.

Graphique 2.7. Coopération, respect de l’esprit de la loi et optimisation fiscale de la part des Big Four

Note : Moyennes régionales non pondérées. Les pays sont pondérés de telle manière que chacun d’eux ne représente pas plus de 10 % de l’échantillon régional.

Source : OCDE (2020), enquête sur le comportement fiscal des multinationales et des Big Four.

Les participants aux tables rondes ont insisté sur l'importance de l’établissement de relations de confiance entre les administrations fiscales et les entreprises (et ceux qui les conseillent). L'établissement de relations de confiance suppose la contribution de toutes les parties. L’enquête sur les perceptions des multinationales et les tables rondes fournissent des informations supplémentaires précieuses sur divers problèmes auxquels il est nécessaire de s’attaquer pour établir la confiance. Il ressort de l’enquête auprès des administrations fiscales que certaines entreprises (et conseillers) devraient revoir leur mode de coopération avec les administrations fiscales, en particulier en dehors de l’OCDE, et s'attacher non seulement aux aspects formels de la coopération, mais aussi à l’amélioration de sa qualité. Il est cependant peu probable que cette démarche soit suffisante, la confiance exigeant la contribution de toutes les parties. C’est pourquoi les tables rondes et les données relatives aux perceptions des multinationales peuvent fournir un éclairage supplémentaire précieux sur ce qui nuit à la confiance et sur les aspects sur lesquels il faudrait se concentrer pour établir une confiance mutuelle.

Les multinationales ne perçoivent pas d’obstacles majeurs concernant leurs relations avec les autorités fiscales en général. Quelle que soit la région, l’« état général médiocre des relations avec l'autorité fiscale » fait partie des sources d'insécurité fiscale les moins souvent citées par les multinationales, cette préoccupation se classant au 20^e rang sur 21 en Afrique et dans la région ALC, au 19^e rang en Asie et au 17^e rang dans la zone OCDE. Il semble donc que de la même manière que les administrations fiscales jugent la plupart des grandes entreprises/multinationales coopératives (au moins jusqu’à un certain point), la plupart des multinationales n’ont pas une vision négative de la relation générale qu’elles entretiennent avec les autorités fiscales. Autrement dit, même si certains problèmes doivent être réglés, il existe une base relativement solide à partir de laquelle établir la confiance.

Un traitement imprévisible de la part des autorités fiscales pourrait limiter les possibilités de coopération et l'établissement d’une relation de confiance. Un traitement imprévisible ou incohérent des autorités fiscales est la source d'insécurité fiscale la plus souvent citée en Asie. Cette source arrive en deuxième position dans la région ALC, en troisième position en Afrique et en sixième position dans la zone OCDE. Ce problème a également été cité lors des tables rondes comme un obstacle à la confiance et à la coopération, les multinationales expliquant à quel point il leur est difficile de se montrer totalement réactives et coopératives dans un environnement imprévisible.

L'opacité de la législation et/ou une lourdeur administrative excessive peuvent aussi nuire à la coopération et à la confiance. Lorsque les exigences à satisfaire ne sont pas claires et/ou quand les formalités administratives sont trop lourdes, il peut être difficile pour les entreprises de se montrer pleinement coopératives. L'opacité de la législation est la source d’insécurité fiscale la plus souvent citée en Afrique (occupant la deuxième position dans la zone OCDE, la huitième en Asie et dans la région ALC), tandis que la lourdeur des formalités administratives arrive en première position dans la région ALC et dans la zone OCDE, en deuxième position en Asie et en quatrième en Afrique.

Les multinationales citent également une méconnaissance des chaînes de valeur par les autorités fiscales et des inquiétudes liées à la fiscalité internationale parmi les obstacles à l'établissement de relations de coopération efficaces. Lors de toutes les tables rondes, les multinationales et les administrations fiscales ont souligné que la méconnaissance des chaînes de valeur par les administrations fiscales pouvait être source de confusion et de problèmes de communication et donner l'impression d'un manque de volonté de coopération et/ou d'un manque de confiance. Les entreprises ont fait observer que ce phénomène pouvait être accentué par des préoccupations en lien avec la mise en œuvre des normes fiscales internationales (cet aspect figurant systématiquement parmi les dix premières sources d'insécurité fiscale pour les multinationales), certaines entreprises soulignant être moins enclines à coopérer si elles craignent que leur coopération n'aboutisse à un traitement fiscal contraire aux normes internationales.

La structure des administrations fiscales et des multinationales a un impact sur la volonté de coopération des contribuables. Certaines entreprises ont expliqué qu’elles étaient réticentes à communiquer spontanément des informations dans le cadre de négociations ou de consultations si elles avaient le sentiment qu’elles risquaient ainsi davantage de faire l’objet d'une vérification fiscale ou d'une autre mesure répressive que des entreprises comparables mais moins transparentes. Plusieurs administrations ont indiqué que confier les fonctions de négociation, de contrôle et de résolution des différends à des équipes ou agences différentes était un bon moyen de créer un climat de confiance et d'impartialité. La structure interne des multinationales pourrait aussi avoir une incidence : les administrations estiment que la coopération est meilleure avec les gros contribuables qui disposent de structures de gouvernance internes spécifiquement chargées des relations avec l'administration fiscale.

Les lignes directrices peuvent être un bon moyen d’établir la confiance. Là où il en existe, la plupart des agents des services fiscaux estiment que les grandes entreprises/multinationales les respectent. Les lignes directrices peuvent être un moyen de clarifier les obligations à respecter et de permettre que la relation entre les contribuables et les administrations fiscales s'établissent dans un cadre transparent et ouvert. Les enquêtes fournissent diverses informations qui plaident en faveur du recours à des lignes directrices. En Afrique, en Asie et dans la zone OCDE, environ 75 % des agents considèrent que la majorité des grandes entreprises/multinationales respectent les lignes directrices/orientations/procédures relatives à la gestion de la relation entre les autorités fiscales et les contribuables. Ce pourcentage n’est que de 58 % dans la région ALC.

Il existe également une corrélation entre le fait de connaître l’existence de procédures ou lignes directrices spécifiquement conçues pour gérer les relations avec les multinationales et la confiance dans les multinationales. Les personnes qui ont répondu que des lignes directrices/procédures existaient dans leur juridiction étaient aussi plus susceptibles de considérer que la totalité/la plupart des multinationales/grandes entreprises étaient franches et transparentes, ce qui laisse penser qu’il existe une corrélation entre l’existence de lignes directrices et la qualité des relations entre les contribuables et les autorités fiscales. Plus de la moitié (57 %) des répondants ayant indiqué que des procédures détaillées étaient en place considéraient la totalité/la plupart des multinationales/grandes entreprises comme étant franches et transparentes.

Il est peut-être nécessaire d’agir pour sensibiliser à l’existence des lignes directrices et pour qu’elles soient utilisées. Les données montrent également que lorsqu'il existe des lignes directrices/procédures, il faut faire en sorte qu’elles soient utilisées. Il en va particulièrement ainsi dans la région ALC, où 29 % des agents des services fiscaux indiquent qu’elles ne sont quasiment jamais utilisées (contre environ 10 % dans les autres régions). Il est également nécessaire de prendre des mesures pour sensibiliser à l’existence de ces lignes directrices. En effet, il existe une disparité relativement forte des réponses fournies par les agents d'une même administration au sujet de cette existence, signe d'un manque d'information au sein des administrations.

Les multinationales plébiscitent également ce type d'instrument. Les multinationales présentes en Afrique citent les orientations détaillées sur la réglementation fiscale comme le principal instrument susceptible d'améliorer la sécurité juridique en matière fiscale, et ces orientations se classent en troisième position en Asie, en quatrième position dans la zone OCDE et en sixième position dans la région ALC. Même s’il n’est pas exactement question des mêmes orientations que celles sur lesquelles les administrations fiscales ont été interrogées, les réponses des multinationales montrent qu’elles attachent une grande importance au fait d'avoir accès à des lignes directrices fiables, ce qui a été confirmé par celles qui ont participé aux tables rondes. Certaines multinationales qui ont participé aux tables rondes ont insisté sur le fait que les chartes du contribuable et/ou l’existence d’un médiateur apportent de la clarté et de la transparence à la relation avec les agents des services fiscaux.

2.4. Franchise et transparence

Les perceptions des autorités fiscales relatives à la franchise et à la transparence des grandes entreprises/multinationales à leur égard varient selon les régions. Alors que 64 % des agents interrogés dans la zone OCDE ont le sentiment que la plupart/la totalité des grandes entreprises/multinationales sont franches et transparentes et fournissent tous les renseignements nécessaires, ce pourcentage n’est que de 54 % en Asie, 44 % en Afrique et 32 % dans la région ALC (Graphique 2.8). Des tendances similaires sont observées en ce qui concerne la perception de la transparence lors de la réponse à des demandes de renseignements : alors que 64 % des agents dans la zone OCDE estiment que la plupart/la totalité des grandes entreprises/multinationales répondent aux demandes de façon franche, transparente et directe, ce pourcentage n’est que de 48 % en Asie, 43 % en Afrique et 38 % dans la région ALC (Graphique 2.8).

Graphique 2.8. Les grandes entreprises/multinationales sont-elles perçues comme franches et transparentes ?

Note : « Demande de renseignements » renvoie à l’évaluation de l’affirmation « Les grandes entreprises/multinationales répondent aux autorités fiscales d’une manière franche, transparente et directe ». De même, « Concernant leur situation fiscale » renvoie à la question : « Quelles sont les affirmations ci-après qui s'appliquent aux grandes entreprises/multinationales de votre pays ? » « Les grandes entreprises/multinationales se montrent, à l’égard des autorités fiscales, franches et transparentes quant à leur situation fiscale et communiquent les renseignements voulus. » Les pays sont pondérés de telle manière qu'aucun d’eux ne représente plus de 10 % de l’échantillon régional.

Source : OCDE (2020), enquête sur le comportement fiscal des multinationales et des Big Four.

La perception de la volonté des entreprises/multinationales de s’exprimer publiquement sur leurs pratiques fiscales est aussi très variable d’une région à l’autre. La plupart des agents n’ont pas connaissance de situations dans lesquelles les grandes entreprises/multinationales aientété exhortées à s’exprimer publiquement sur leurs pratiques fiscales. Tel était le cas de 68 % des agents dans la région ALC, de 61 % en Afrique, de 56 % en Asie et de 38 % dans la zone OCDE. L’écart n’est peut-être pas surprenant compte tenu du fait que dans les pays de l’OCDE, les pratiques fiscales des multinationales occupent une large place dans le débat public et sont sous la surveillance des médias, des parlements et de la société civile. Lorsque les administrations sont conscientes qu'il existe une aspiration à un débat public sur les pratiques fiscales des entreprises, les perceptions varient sensiblement d'une région à l'autre (Graphique 2.9). Environ les deux tiers des agents interrogés dans la zone OCDE et en Asie estiment que les entreprises sont le plus souvent prêtes à s’exprimer sur leurs pratiques, contre moins de la moitié en Afrique et un tiers dans la région ALC. Il est remarquable que les régions où les administrations savent qu'il existe une aspiration à un débat public sur les pratiques fiscales des entreprises soient aussi celles où les entreprises sont davantage vues comme prêtes à exposer leurs pratiques. Il est possible d’en conclure que la pression publique qui s’exerce sur les entreprises pour qu’elles s’expriment sur leurs pratiques fiscales a un impact positif sur leur volonté de s'impliquer dans le débat public.

Graphique 2.9. Volonté des grandes entreprises/multinationales de s’exprimer au sujet de leurs pratiques fiscales publiquement

Note : Moyennes régionales non pondérées. Les pays sont pondérés de telle manière qu'aucun d’eux ne représente plus de 10 % de l’échantillon régional.

Source : OCDE (2020), enquête sur le comportement fiscal des multinationales et des Big Four.

Les perceptions relatives à la transparence des Big Four sont beaucoup plus homogènes. Alors que la perception de la transparence des grandes entreprises/multinationales est très variable, elle est beaucoup plus homogène lorsqu'il est question des Big Four. Dans les pays de l’OCDE, quelque 31 % des agents considèrent que les Big Four sont transparents et fournissent la plupart du temps les informations qui leur sont demandées. Cette proportion s'établit à 27 % en Asie, à 26 % en Afrique et à 18 % dans la région ALC (Graphique 2.10).

Graphique 2.10. Perception de la transparence des Big Four à l’égard des autorités fiscales

Note : Moyennes régionales non pondérées. Les pays sont pondérés de telle manière qu'aucun d’eux ne représente plus de 10 % de l’échantillon régional.

Source : OCDE (2020), enquête sur le comportement fiscal des multinationales et des Big Four.

La transparence peut certes être favorisée par des obligations juridiques, mais elle procède d’un processus réciproque. Les tables rondes et l’enquête sur les perceptions des multinationales montrent que la mise en œuvre de réformes destinées à améliorer la franchise et la transparence est bénéfique pour les deux parties. Les contribuables doivent certes se conformer aux obligations juridiques en matière de communication d'informations, mais ces obligations ne suffisent vraisemblablement pas à engendrer une volonté de communiquer des informations, a fortiori au-delà des obligations juridiques. Les tables rondes et les données issues de l’enquête sur les perceptions des multinationales apportent donc un éclairage supplémentaire utile sur les problèmes posés par la transparence et sur ce qui pourrait encourager les multinationales à se montrer plus franches, sans compromettre la capacité des administrations fiscales à obtenir les renseignements dont elles ont besoin.

Durant les tables rondes, l’obtention de données de l’étranger a été systématiquement mise en avant comme un aspect essentiel de la transparence. Dans toutes les régions, les administrations fiscales ont souligné qu’elles se heurtaient souvent à des obstacles lorsqu’elles avaient besoin d'informations venant de l’étranger (en général du siège de la multinationale). Elles ont souligné que les retards étaient fréquents et qu’elles ne recevaient parfois tout simplement pas de réponse. Si l’échange d'informations entre administrations fiscales est un autre moyen d’obtenir des informations de l’étranger, les pays ont insisté sur le fait que le processus pouvait prendre beaucoup de temps et n’en était qu’à ses tout débuts dans certains pays en développement.

La barrière de la langue et les inquiétudes au sujet de la sécurité de l’information font partie des autres obstacles cités. Les administrations fiscales comme les multinationales ont évoqué des difficultés liées à la langue, les multinationales (en particulier lorsqu’elles fournissent des informations venant de l'étranger) préférant fournir les informations en anglais, alors que beaucoup d'administrations fiscales de pays non anglophones ont fait part des problèmes rencontrés lorsque les informations sont fournies en anglais y compris quand la réglementation ne l'autorise pas. Autre obstacle à la transparence : la sécurité de l’information. Les entreprises ont fait observer que pour être plus disposées à communiquer des informations sensibles, elles devaient être certaines que des garanties de sécurité étaient en place.

La lourdeur des obligations documentaires est l’une des principales préoccupations des multinationales. Si les obligations documentaires peuvent être un moyen important d’améliorer la transparence, le caractère excessif des contraintes administratives – y compris des obligations documentaires – est la principale préoccupation citée par les multinationales présentes dans la zone OCDE et dans la région ALC, la deuxième préoccupation de celles présentes en Asie et la quatrième de celles présentes en Afrique. Lors des tables rondes, les multinationales ont indiqué être particulièrement gênées par les demandes d'informations lorsque leur objectif n’est pas clair – si bien qu'il est difficile de savoir quelles informations fournir – où lorsqu'il y a un décalage entre cet objectif et le type de renseignements demandés ou le format dans lequel ils sont demandés – ce qui signifie qu'il faut préparer plus d'informations que nécessaire et/ou que le risque que d'autres demandes se révèlent nécessaires est plus grand. Dans certains cas, les multinationales ont précisé que ce problème était lié à une méconnaissance du fonctionnement des entreprises, notamment de la structuration de la chaîne de valeur. Cette préoccupation a également été évoquée dans l’enquête sur la sécurité juridique en matière fiscale, la méconnaissance des activités des entreprises internationales arrivant en 7^e position (sur 21) parmi les préoccupations citées par les multinationales en Afrique, en 11^e position en Asie, en 14^e position dans la région ALC et en 10^e position dans la zone OCDE.

Les actions menées dans le cadre du projet BEPS peuvent être un moyen d'accroître la transparence, mais tous les pays n’en bénéficient pas encore. Les actions du projet BEPS comprennent des mesures destinées à accroître la transparence, en particulier l'introduction de déclarations pays par pays, qui obligent les grandes multinationales à établir un rapport présentant des données agrégées sur la répartition des revenus, bénéfices, impôts payés et activités économiques entre les diverses juridictions fiscales où elles sont présentes. Ces déclarations sont utilisées pour la réalisation d'une évaluation des risques de haut niveau liés aux prix de transfert et à l'érosion de la base d'imposition et au transfert de bénéfices. Elles constituent certes un pas vers plus de transparence, mais à la date de rédaction du présent document, rares sont les pays en développement qui sont en mesure d’en recevoir (OCDE, 2021[1]). Le fait que les pays se trouvent à des stades différents de la mise en œuvre des actions menées dans le cadre du BEPS pourrait expliquer en partie les différences de perception.

2.5. Différends, conflits et règlement

Les différends fiscaux sont relativement fréquents dans toutes les régions. Les différends fiscaux sont certes inévitables, mais leur fréquence peut être à la fois un signe et une cause d'érosion de la confiance entre multinationales et autorités fiscales et affaiblir ainsi la discipline fiscale spontanée. Ils sont relativement courants dans toutes les régions, moins de 9 % des agents déclarant qu'ils ne se produisent jamais ou se produisent très rarement. Dans la région ALC, 67 % des autorités fiscales indiquent que des différends surviennent pratiquement toujours ou très souvent, ce qui est un pourcentage nettement supérieur à celui constaté en Afrique (48 %), en Asie (43 %) et dans la zone OCDE (32 %). À noter en particulier que 27 % des agents interrogés dans la région ALC déclarent que des différends surviennent pratiquement toujours, soit un pourcentage nettement plus élevé que celui constaté dans les autres régions (Graphique 2.11, partie A). Si l’existence de différends fiscaux est normale, en particulier dans le cadre du traitement d’aspects complexes de la fiscalité internationale des multinationales, une très grande fréquence de ces différends est préoccupante, notamment en raison des difficultés qui en résultent pour les contribuables comme pour les administrations fiscales. La transparence des multinationales vis-à-vis des procédures de règlement des différends gagnerait à être améliorée dans toutes les régions, et la région ALC affiche une fois de plus le degré de transparence le plus faible (Graphique 2.11, partie B).

Graphique 2.11. Fréquence des différends et attitude des entreprises à l’égard du règlement des différends

Note : Moyennes régionales non pondérées. Les pays sont pondérés de telle manière qu'aucun d’eux ne représente plus de 10 % de l’échantillon régional.

Source : OCDE (2020), enquête sur le comportement fiscal des multinationales et des Big Four.

De manière générale, les agents des services fiscaux estiment que les grandes entreprises/multinationales se montrent coopératives durant les procédures de règlement des différends. Toutes régions confondues, au moins 70 % des agents estiment que les grandes entreprises/multinationales se montrent coopératives dans la totalité ou la quasi-totalité des cas. C’est en Afrique que ce pourcentage est le plus élevé, à 90 % (Graphique 2.12, partie A). Cependant, tout comme la perception d’une volonté de coopération n’est pas synonyme de confiance, le fait que les entreprises se montrent coopératives n’est pas toujours interprété comme un signe de leur bonne foi. Dans les régions émergentes, une proportion beaucoup plus faible d'agents des services fiscaux (entre 50 % et 70 %) considère que dans le cadre de négociations, les grandes entreprises/multinationales agissent toujours ou presque toujours de bonne foi (Graphique 2.12, partie B).

Graphique 2.12. Attitude des multinationales après l’ouverture d'une procédure de règlement des différends

Note : Moyennes régionales non pondérées. Les pays sont pondérés de telle manière qu'aucun d’eux ne représente plus de 10 % de l’échantillon régional.

Source : OCDE (2020), enquête sur le comportement fiscal des multinationales et des Big Four.

Certains différends sont certes inévitables, mais l'attitude des administrations fiscales et des entreprises peut réduire ou augmenter le risque de litiges. La mise en œuvre de pratiques d'optimisation fiscale agressive par les entreprises étant l’une des principales causes de différends, les entreprises peuvent dans une certaine mesure maîtriser le risque de litiges à travers leur attitude vis-à-vis du risque fiscal (voir (Bruhne, 2022[2]) et (Quentin, D., 2017[3])). Toutefois, il est apparu lors des tables rondes que les amnisties ont dans certains cas des effets pervers qui influent sur la manière dont les entreprises évaluent les risques. Les différends peuvent également naître d’une divergence de vues légitime concernant l’interprétation de la législation, même si, comme le montre le Graphique 2.3, certaines entreprises pourraient se montrer plus coopératives pour rechercher une solution aux erreurs d'interprétation et pour réduire le risque de litige. De plus, comme l’ont également montré les tables rondes, les différends peuvent également être la résultante de difficultés posées par les procédures prévues par le système fiscal. Si les administrations fiscales peuvent difficilement empêcher les différends liés à une optimisation fiscale agressive des multinationales, il est dans leur intérêt comme dans celui des entreprises que le nombre de litiges dus à des erreurs d'interprétation et aux procédures diminue.

Les données issues de l’enquête conduite auprès des multinationales mettent en lumière plusieurs causes possibles de différends et montrent que les multinationales sont très désireuses d'améliorer la résolution des différends. Ainsi, une « législation fiscale opaque et mal rédigée » est la première cause d'insécurité fiscale en Afrique, la deuxième dans la zone OCDE et la huitième en Asie et en Amérique latine. Le manque de prévisibilité ou de cohérence dans le traitement des dossiers par l’administration fiscale est la première source d'insécurité fiscale en Asie.la deuxième dans la région ALC, la troisième en Afrique et la sixième dans la zone OCDE. La complexité de la législation fiscale est considérée comme la troisième cause d'insécurité fiscale dans la région ALC et dans la zone OCDE (elle arrive en 12^e position en Asie et en 16^e position en Afrique), tandis que les divergences ou désaccords entre autorités fiscales concernant l’interprétation des normes fiscales internationales arrivent en troisième position en Asie, en cinquième position en Afrique et dans la région ALC et en septième position dans la zone OCDE. Des mécanismes efficaces de règlement des différends sont vus comme l'outil le plus important pour améliorer la sécurité juridique en matière fiscale en Asie et dans la région ALC et se classent en deuxième position en Afrique et en troisième dans la zone OCDE.

D’après les tables rondes, il est possible d’empêcher que des problèmes mineurs ne se transforment en contentieux. Les participants ont souligné qu'une rigidité excessive pouvait être à l’origine de différends inutiles. Ainsi, de petites erreurs involontaires de la part des entreprises peuvent se transformer en litige alors qu’elles auraient pu se résoudre par le dialogue et par une souplesse de l’administration fiscale. Les entreprises ont indiqué avoir le sentiment que dans certains pays, la pratique des administrations fiscales en matière de vérifications fiscales était (trop) arbitraire (plutôt que fondée sur les risques). Des problèmes supplémentaires se posent lorsqu'il n’existe pas de mécanismes de prévention des différends, par exemple de solutions pour évoquer des désaccords ou contester des sanctions sans recourir à la voie judiciaire, parce que les désaccords risquent alors davantage d’aboutir à des procédures contentieuses devant les tribunaux. Cette situation peut être source de confusion, en particulier en cas de manque de transparence sur la manière dont les sanctions/pénalités sont décidées ou appliquées, et peut donner l'impression que les administrations fiscales sont trop inflexibles ou injustes. Certaines entreprises ont également souligné les difficultés qui se posent lorsque les procédures de règlement des litiges sont longues et parfois ou souvent suivies d'une amnistie fiscale. En plus d’être source d'insécurité, cette approche peut faire supporter des coûts aux contribuables respectueux de leurs obligations et, en pratique, récompenser les contrevenants, créant un dispositif incitatif aux effets pervers.

2.6. Utilisation du pouvoir et des mécanismes incitatifs

Bien que la plupart des agents des services fiscaux estiment que les entreprises font une utilisation légitime de leur pouvoir, une proportion certes minoritaire mais non négligeable d'agents a le sentiment qu’elles en abusent très souvent. Le risque que les grandes entreprises/multinationales n’abusent de leur pouvoir économique et politique est une préoccupation répandue. Les résultats de l’enquête apportent un éclairage sur les perceptions dans divers domaines dans lesquels ce risque existe : comportement dans le cadre de négociations, exercice d'une pression pour obtenir des incitations et en bénéficier, utilisation des mécanismes incitatifs et recrutement de personnel. Ils fournissent aussi des informations sur les perceptions relatives à la manière dont les Big Four utilisent leur pouvoir de pression. Il en ressort que si la plupart des agents des services fiscaux estiment que la majorité des grandes entreprises/multinationales et les Big Four font un usage légitime de leur pouvoir, une proportion non négligeable d’agents, principalement en Afrique et dans la région ALC, estime qu’ils en abusent. Ces questions ont occupé moins de place durant les tables rondes, beaucoup de participants estimant que les risques d'abus de pouvoir proviennent d'autres lieux (ex.: des ministères/responsables politiques accordant les avantages). De même, on dispose de peu d'informations sur les perceptions des multinationales, en dehors de l’importance des incitations fiscales.

Dans toutes les régions, les agents des services fiscaux estiment dans leur majorité que les grandes entreprises/multinationales agissent le plus souvent de bonne foi et de manière légale dans le cadre des négociations et de la résolution des différends. Toutefois, cette majorité est courte dans la région ALC et en Afrique. Comme souligné dans les parties précédentes, alors que plus des trois quarts des agents interrogés dans les pays de l’OCDE estiment que les entreprises agissent de bonne foi dans la totalité ou dans la plupart des cas, cette proportion n’est que de 56 % en Afrique et de 53 % dans la région ALC, ce qui laisse penser qu'il existe une importante marge d'amélioration (Graphique 2.12, partie B).

L'amélioration des mécanismes locaux de règlement des différends peut être un moyen de limiter les possibilités d'abus de pouvoir et d'améliorer la sécurité juridique en matière fiscale des entreprises. S'il incombe au premier chef aux entreprises de s'assurer qu’elles agissent de manière légale et de bonne foi, les administrations fiscales pourraient peut-être améliorer les procédures, renforcer l’intérêt que les entreprises ont à agir de bonne foi et limiter les possibilités dont elles disposent pour abuser de leur influence. Cette volonté de voir le règlement des différends s'améliorer est partagée par les multinationales, puisque l’efficacité des mécanismes de règlement des différends fait partie des trois premiers outils demandés par les multinationales dans toutes les régions.

Les agents ont des perceptions relativement homogènes concernant l’exercice d'une pression, en particulier dans la zone OCDE, en Afrique et en Asie, où une majorité d’entre eux considère que la pression exercée par les entreprises est limitée et légitime. Les questions sur cette thématique portaient sur la pression exercée par les grandes entreprises pour obtenir des incitations fiscales et celle exercée par les Big Four en faveur de leurs clients et pour influer sur la politique fiscale en général. Les agents des services fiscaux de la zone OCDE étaient les moins susceptibles de considérer que les Big Four n’ont aucun pouvoir d'influence, ni concernant des cas individuels ni concernant les politiques ou lois fiscales, mais les plus susceptibles de penser qu'ils font un usage légitime de ce pouvoir. Dans toutes les régions, plus de 59 % des agents des services fiscaux considèrent que les Big Four n’ont pas de pouvoir ou n'abusent pas de leur pouvoir, que ce soit dans des dossiers individuels ou au niveau des politiques/de la règlementation fiscales. Entre 20 % et 35 % des répondants estiment que les Big Four abusent parfois de leur pouvoir, tandis qu’une petite minorité considère qu’ils en abusent souvent (Graphique 2.13, partie B). Une plus grande transparence, de la part des Big Four comme des autorités, pourrait renforcer la confiance quant à la légitimité de la plupart des interactions, mais aussi limiter les possibilités d'interactions illégitimes tout en veillant à ce que les auteurs de telles interactions aient des comptes à rendre. S'agissant de l’exercice d'une pression par les grandes entreprises/multinationales en vue de l’obtention d’incitations fiscales non prévues par la législation en vigueur, les perceptions sont identiques dans la zone OCDE, en Afrique et en Asie, où environ 60 % des agents indiquent que les entreprises n’exercent pas ou n’exercent que parfois une pression. Ce pourcentage est beaucoup plus faible dans la région ALC (43 %). Alors qu’en Afrique, en Asie et dans la zone OCDE, environ un quart des agents des services fiscaux estiment que la totalité ou la quasi-totalité des entreprises exercent une pression pour bénéficier d'incitations fiscales spécifiques, cette proportion s’établit à 47 % dans la région ALC (Graphique 2.13, partie A).

Graphique 2.13. Perceptions relatives à l’exercice d'une pression

Note : Moyennes régionales non pondérées. Les pays sont pondérés de telle manière qu'aucun d’eux ne représente plus de 10 % de l’échantillon régional.

Source : OCDE (2020), enquête sur le comportement fiscal des multinationales et des Big Four.

Les incitations fiscales destinées à attirer les investissements sont beaucoup plus répandues en dehors de la zone OCDE, et y sont donc plus souvent perçues comme n'étant pas utilisées conformément à l’intention du législateur. Quelque 41 % des agents des services fiscaux de la zone OCDE ont indiqué que leur pays n’avait pas instauré d'incitations fiscales ou n’en avait instauré que dans une faible mesure, contre environ 10 % en Asie et dans la région ALC, et 3 % en Afrique (Graphique 2.14). Les incitations sectorielles sont à l’origine de la majeure partie de cet écart : dans la zone OCDE, 10 % des agents des services fiscaux ont répondu que leur pays n’avait mis en place des incitations fiscales que dans certains secteurs, contre environ 36 % en Afrique et en Asie et 47 % dans la région ALC. Ce recours plus fréquent à des incitations fiscales sectorielles, qui peut faire naître une incertitude sur la question de savoir quelles entreprises y ont droit, peut contribuer à expliquer que les entreprises soient plus souvent perçues comme utilisant les incitations d'une manière contraire à l’esprit de la législation à l’extérieur de la zone OCDE. Alors que dans la zone OCDE, 70 % des agents des services fiscaux déclarent que la plupart des entreprises utilisent les incitations comme prévu par la législation, ce pourcentage ne dépasse pas 59 % en Asie, 51 % en Afrique et 48 % dans la région ALC.

Malgré la grande utilisation qui est faite des incitations fiscales en dehors de la zone OCDE, la région ALC est la seule où les multinationales considèrent ces incitations comme l’une des principales caractéristiques du régime fiscal influant sur la destination des investissements. Dans la région ALC, les incitations fiscales se classent en troisième position sur 12 facteurs influant sur les investissements, alors qu’elles n'arrivent qu’en septième position en Asie et en huitième en Afrique et dans la zone OCDE. L'instauration de l'impôt minimum mondial, qui a été décidée par les membres du Cadre inclusif et qui constitue le pilier deux de la solution reposant sur deux piliers visant à résoudre les défis fiscaux soulevés par la numérisation de l’économie, va probablement faire évoluer les perceptions relatives à l’intérêt des incitations fiscales et devrait donc inciter les pays à réformer ces incitations. Les participants aux tables rondes ont souligné qu'il était important d’engager des réformes pour accroître la transparence des incitations fiscales et pour que des comptes puissent être rendus dans ce domaine de manière à limiter les possibilités de comportements illégitimes et à améliorer la détection de ces comportements.

Graphique 2.14. Dans quelle mesure les grandes entreprises/multinationales ont-elles accès à des incitations fiscales ?

Note : Moyennes régionales non pondérées. Les pays sont pondérés de telle manière qu'aucun d’eux ne représente plus de 10 % de l’échantillon régional.

Source : OCDE (2020), enquête sur le comportement fiscal des multinationales et des Big Four.

En Afrique, plus d'un quart des agents des services fiscaux estiment que les multinationales et/ou les Big Four recrutent des agents dans les rangs de l’administration fiscale pour pouvoir exercer une influence directe sur les contentieux fiscaux en cours. Quelque 28 % des agents ont cette conviction en Afrique, soit un pourcentage nettement plus élevé qu'ailleurs (19 % dans la région ALC, 15 % en Asie, 12 % dans la zone OCDE) (Graphique 2.15). Sans doute peut-on en déduire qu’en Afrique plus particulièrement, les pouvoirs publics comme les multinationales/Big Four devraient introduire de nouvelles politiques et procédures pour faire reculer cette pratique. Ces mesures pourraient également avoir pour but d’empêcher une utilisation abusive des réseaux et contacts, étant donné que dans toutes les régions, la possibilité d'accéder aux réseaux et contacts des agents publics est considérée comme une des principales raisons qui motivent le recrutement d'agents issus de l’administration fiscale. Si l’utilisation de ces réseaux peut être parfaitement légitime, il est nécessaire de prévoir des garanties pour éviter les abus.

Graphique 2.15. Raisons pour lesquelles les multinationales et/ou les Big Four recrutent des agents publics

Note : Moyennes régionales non pondérées. Les pays sont pondérés de telle manière qu'aucun d’eux ne représente plus de 10 % de l’échantillon régional.

Source : OCDE (2020), enquête sur le comportement fiscal des multinationales et des Big Four.

2.6.1. Corruption

Une politique de « tolérance zéro » à l’égard de la corruption et une culture commune de l’intégrité sont indispensables pour garantir une application équitable du système fiscal. Du fait que des interactions entre les vérificateurs et les entreprises sont nécessaires et que l’application concrète de la législation fiscale est une tâche complexe (qui laisse souvent une grande latitude aux agents et une large place à l’interprétation), les administrations fiscales risquent d’être la cible de tentatives de corruption. L’enquête a mesuré la manière dont la corruption est perçue en invitant les agents des services fiscaux à indiquer dans quelle mesure ils souscrivaient à l’affirmation : « En général, les grandes entreprises/multinationales ne tentent pas de corrompre les agents des services fiscaux en vue d'obtenir des avantages ».

Un pourcentage faible mais préoccupant de répondants a indiqué que les tentatives de corruption étaient courantes. Les réponses relatives à la corruption doivent être interprétées avec prudence parce que le nombre de personnes qui ont choisi de ne pas répondre ou ont déclaré ne pas connaître la réponse est très variable d'une région à l’autre (il varie de 34 % en Asie à 55 % dans la région ALC), ce qui rend difficiles les comparaisons entre régions. Parmi les personnes qui n’ont pas répondu, un pourcentage faible mais préoccupant de répondants a indiqué que les tentatives de corruption étaient courantes : 15 % des agents en Asie, 20 % dans la région ALC et 16 % en Afrique estiment qu'au moins la moitié des grandes entreprises/multinationales tentent de corrompre les agents des services fiscaux. Cette proportion n’est que de 10 % dans la zone OCDE (Graphique 2.16). C’est également dans la zone OCDE que la proportion d’agents estimant que pratiquement aucune entreprise ne se livre à des tentatives de corruption est la plus élevée (81 %). Malgré leurs limites, les données laissent penser que certaines grandes entreprises/multinationales se livrent à des tentatives de corruption. Cette situation, qui concerne un domaine dans lequel la tolérance zéro doit être la règle, est problématique dans toutes les régions – y compris la zone OCDE.

Graphique 2.16. Perception relative à la corruption de la part des grandes entreprises/multinationales

Note : Moyennes régionales non pondérées. Les pays sont pondérés de telle manière qu'aucun d’eux ne représente plus de 10 % de l’échantillon régional. Les répondants qui ont répondu « Je ne sais pas » ne sont pas pris en compte. Ils représentaient 49 % des répondants en Afrique, 34 % en Asie, 55 % dans la région ALC et 49 % dans la zone OCDE.

Source : OCDE (2020), enquête sur le comportement fiscal des multinationales et des Big Four.

Les multinationales considèrent la corruption comme un problème majeur, même si elles estiment qu'il s'agit d'un problème moins préoccupant en matière fiscale qu’en matière économique en général. Dans toutes les régions, la corruption est citée parmi les facteurs qui exercent une influence déterminante sur les décisions d'investissement, et dans la région ALC et en Asie, elle est le facteur le plus important. Elle occupe le deuxième rang dans les pays de l’OCDE et le troisième en Afrique. Lorsque les multinationales sont interrogées spécifiquement sur les facteurs liés à la fiscalité qui influent sur leurs décisions, la corruption au sein du système fiscal occupe une moindre place : elle se classe en sixième position sur 21 sources d'insécurité fiscale dans la région ALC, en 13^e position en Asie, en 14^e position en Afrique et en 20^e position dans la zone OCDE. Autrement dit, les multinationales voient la corruption comme un problème relativement préoccupant dans la région ALC, tandis que les agents des services fiscaux la voient comme un problème préoccupant en Asie, même si ce résultat pourrait s’expliquer par une plus grande propension des agents qui travaillent en Asie à s’exprimer sur leur perception de la corruption.

Les participants aux tables rondes ont rappelé la nécessité d’appliquer une politique de tolérance zéro en matière de corruption et de prendre des mesures concrètes pour limiter les possibilités de corruption. Les tables rondes ont été l’occasion de rappeler que la numérisation réduit les possibilités de corruption et d'évoquer l'importance d'une surveillance effective. L’absence de comité d'audit et des risques, de même que l’absence dans certains pays de mécanismes de règlement des différends à plusieurs niveaux ont également été citées comme des facteurs propices à la corruption, en particulier des vérificateurs. Les participants aux discussions ont reconnu qu'il existait une contradiction entre la volonté de favoriser des interactions plus nombreuses et plus informelles entre les contribuables et les administrations fiscales et l'augmentation des possibilités de corruption/d'abus risquant d’en découler. Diverses approches permettant de réduire les risques ont été exposées, par exemple le fait de prévoir une rotation régulière du personnel (tout en assurant continuité et sécurité aux contribuables), la présence de plusieurs membres du personnel à toutes les rencontres et la tenue d'un registre des interactions avec les contribuables. Les administrations ont également insisté sur la nécessité de promouvoir une culture de l'intégrité publique.

Les tables rondes ont également été l’occasion d'évoquer l’impact de la corruption perçue sur le civisme fiscal. Un intervenant a expliqué que de nombreuses études montraient que la perception de la corruption exerçait une influence décisive sur le civisme fiscal. La recherche montre qu’une corruption perçue comme faible aux différents échelons du pouvoir exécutif (cabinet présidentiel, membres du gouvernement ou autorités fiscales) a une incidence positive et significative sur les recettes fiscales ( (Boly, Konte et Shimeles, 2020[4])). La lutte contre la corruption (voire son élimination) est aussi liée par une corrélation négative et significative avec la part du revenu non déclaré en raison de la fraude fiscale, ce qui laisse penser qu’elle a des retombées sur le civisme fiscal (Banerjee, Roly et Gillanders, 2020[5]). Ce constat corrobore les conclusions de l'édition 2019 du rapport de l’OCDE sur le civisme fiscal (OCDE, 2019[6]).

2.7. Recrutement de personnel

Si la mobilité du personnel entre l’administration fiscale et le secteur privé est relativement limitée en moyenne, elle est très forte dans certains cas. Toutes régions confondues, au moins 75 % des administrations fiscales ont indiqué avoir perdu 20 % de leur personnel ou moins au profit du secteur privé au cours des cinq années écoulées (Graphique 2.17) et près de 90 % ont indiqué que moins de 20 % du personnel avaient quitté l’administration pour aller travailler pour les Big Four au cours de la même période. Toutefois, certains agents des services fiscaux font état de très nombreux départs de membres du personnel dans le secteur privé. Ainsi, il est particulièrement préoccupant qu’en Afrique, région où les capacités des administrations fiscales sont les plus faibles, 2 % des agents déclarent que plus de 60 % du personnel sont partis dans le secteur privé au cours des cinq années écoulées – ce qui constitue un pourcentage plus élevé que dans n'importe quelle autre région. S’agissant du recrutement de personnel issu du secteur privé, c’est dans la région ALC que les administrations fiscales sont les plus susceptibles de recruter leur personnel dans le secteur privé, 26 % des agents déclarant qu'au moins 20 % du personnel recruté au cours des cinq années écoulées viennent du secteur privé – soit un pourcentage supérieur de plus de 10 points à celui constaté dans les autres régions.

Graphique 2.17. Dans quelle mesure les agents publics vont-ils travailler dans le secteur privé et viennent-ils du secteur privé ?

Note : Moyennes régionales non pondérées. Les pays sont pondérés de telle manière qu'aucun d’eux ne représente plus de 10 % de l’échantillon régional. « Du public au privé » renvoie au pourcentage d'agents perdus au profit du secteur privé. « Du privé au public » renvoie au pourcentage d'agents issus du secteur privé.

Source : OCDE (2020), enquête sur le comportement fiscal des multinationales et des Big Four.

Le secteur privé est perçu comme recrutant des agents des services fiscaux principalement en raison de leur expérience. Le fait que des agents des services fiscaux soient recrutés par le secteur privé en raison de l’expérience acquise dans le cadre de leur activité dans l'administration fiscale n’a rien de surprenant. Il est toutefois remarquable qu'alors qu'au moins 70 % des agents interrogés en Afrique, dans la zone OCDE et dans la région ALC citent cette motivation, ce pourcentage n’est que de 57 % en Asie. Une proportion beaucoup plus faible d'agents estime que le secteur privé recrute du personnel dans les rangs de l'administration fiscale parce qu'il est mieux formé et/ou plus qualifié que le reste du personnel du secteur privé (voir Graphique 2.15). C’est dans la zone OCDE que cette opinion est la plus répandue, ce qui laisse penser que l’écart de capacités entre secteur privé et secteur public pourrait être plus grand à l’extérieur de la zone OCDE. Réduire l’intérêt de l’expérience acquise au sein de l’administration fiscale pourrait limiter les départs d'agents publics dans le secteur privé dans les pays où ce phénomène constitue un problème. Accroître la transparence du fonctionnement de l’administration fiscale, par exemple, pourrait y contribuer.

La pénurie de personnel expérimenté au sein de l'administration fiscale est une préoccupation importante pour les multinationales, ce qui est l'indice d'un intérêt commun à ce que l’administration fiscale fidélise son personnel. Les multinationales ont cité le manque d’expertise de l’administration fiscale concernant certains aspects de la fiscalité internationale parmi les principales causes d'insécurité fiscale (la 6^e sur 21 en Afrique, la 9^e en Asie, la 10^e dans la région ALC et la 13^e dans les pays de l’OCDE), ce qui montre que la fidélisation de personnel expérimenté est une priorité commune aux administrations fiscales et au secteur privé. Même si le départ d'agents publics pour le secteur privé ne suffit pas à expliquer la difficulté à fidéliser le personnel (qui peut aussi être due à une rotation du personnel normale dans beaucoup d'administrations, par exemple), il peut constituer un facteur contributif. Cet intérêt commun aux secteurs public et privé est susceptible de faciliter la mise au point de processus et procédures permettant d’encadrer la mobilité du personnel entre les deux secteurs. Il ne faut cependant pas empêcher toute mobilité, parce qu’il est bénéfique pour les deux secteurs que les compétences et l’expérience puissent circuler dans les deux sens. Il serait néanmoins souhaitable d'établir des lignes directrices et des limites claires pour encadrer cette mobilité, en particulier lorsque la rotation est très forte et/ou lorsqu’il existe un risque d'abus (voir Utilisation du pouvoir et des mécanismes incitatifs).

2.8. Comparaison avec les entreprises locales

L’enquête a cherché a recueillir des données sur la manière dont le comportement des multinationales et des Big Four est perçu comparativement à celui des entreprises locales. Pour mettre les résultats en contexte et éviter que la différence entre la perception du comportement des entreprises locales et la perception du comportement des entreprises étrangères fausse les résultats, l’enquête invitait les agents à s’exprimer sur leur perception des entreprises locales comparativement aux multinationales et sur les cabinets d'audit et de conseil locaux comparativement aux Big Four. Ces résultats n’ont pas été examinés en détail pendant les tables rondes, et l’enquête sur la sécurité juridique en matière fiscale conduite auprès des multinationales ne permet pas de disposer de données supplémentaires sur ce point.

Toutes régions confondues, la plupart des agents estiment qu'il n'y a pas de différence entre entreprises locales et multinationales s'agissant de la discipline fiscale. Ceux qui perçoivent une différence considèrent majoritairement que les multinationales sont plus respectueuses de leurs obligations fiscales que les entreprises locales. En Afrique et en Asie, près de 50 % des agents des services fiscaux estiment qu'il n'y a pas de différence entre entreprises locales et multinationales sur le plan de la discipline fiscale. Ce pourcentage est légèrement plus faible dans la région ALC. C’est dans la zone OCDE qu'il est le plus faible. Dans la zone OCDE, les agents sont plus susceptibles de considérer les entreprises locales comme moins respectueuses de leurs obligations fiscales que les multinationales, 40 % des personnes interrogées exprimant cet avis, mais ce pourcentage est compris entre 30 et 40 % dans toutes les régions. Le pourcentage d'agents considérant que les entreprises locales sont plus respectueuses varie lui aussi dans une fourchette relativement étroite, comprise entre 13 % en Asie et 24 % dans la région ALC (Graphique 2.18).

Ces résultats laissent penser qu'il est au moins aussi important d'améliorer le civisme fiscal des entreprises locales que celui des multinationales. Les multinationales étant plus susceptibles d’être perçues comme respectueuses de leurs obligations fiscales, elles pourraient contribuer à encourager la discipline fiscale en montrant l’exemple, notamment dans le cadre de leurs chaînes de valeur.

Graphique 2.18. Les entreprises locales sont-elles plus respectueuses de leurs obligations fiscales que les grandes entreprises/multinationales ?

Note : Moyennes régionales non pondérées. Les pays sont pondérés de telle manière qu'aucun d’eux ne représente plus de 10 % de l’échantillon régional.

Source : OCDE (2020), enquête sur le comportement fiscal des multinationales et des Big Four.

Toutes régions confondues, les agents des services fiscaux pensent majoritairement que les Big Four conseillent à leurs clients des stratégies plus agressives que celles préconisées par les cabinets de conseil locaux. En Afrique, en Asie et dans la zone OCDE, 42 % à 45 % des agents des services fiscaux considèrent que les Big Four conseillent à leurs clients des stratégies plus agressives que celles conseillées par les cabinets de conseil locaux. Ce pourcentage atteint près de 60 % dans la région ALC. C’est en Asie que la proportion d'agents estimant que les Big Four conseillent des stratégies moins agressives que celles préconisées par les cabinets locaux est la plus forte, à 24 %, et dans la région ALC qu’elle est la plus faible, à 12 % (Graphique 2.19, partie A).

Graphique 2.19. Influence exercée par les Big Four sur les pratiques fiscales de leurs clients

Note : Moyennes régionales non pondérées. Les pays sont pondérés de telle manière qu'aucun d’eux ne représente plus de 10 % de l’échantillon régional.

Source : OCDE (2020), enquête sur le comportement fiscal des multinationales et des Big Four.

Les Big Four sont plus susceptibles d’être perçus comme encourageant leurs clients à respecter leurs obligations et à acquitter leur impôt, sauf dans la région ALC. L'écart est particulièrement évident en Afrique et en Asie, où environ 60 % des agents interrogés estiment que les Big Four encouragent leurs clients à respecter leurs obligations et à payer leur impôt (contre 40 % dans la zone OCDE et 33 % dans la région ALC) (Graphique 2.19, partie B). Cet écart entre les régions pourraient cependant s’expliquer, au moins en partie, par le civisme fiscal de la population dans son ensemble, des travaux antérieurs ayant révélé que ce civisme est plus faible en Afrique et en Asie que dans la zone OCDE et la région ALC.

Bibliographie

[5] Banerjee, R., A. Roly et R. Gillanders (2020), Anti-Tax Evasion, Anti-Corruption and Public Good Provision: an Experimental Analysis of Policy Spillovers, https://doi.org/10.2139/ssrn.3652411.

[4] Boly, A., M. Konte et A. Shimeles (2020), Corruption and Tax Morale in Africa, Working Paper Series N° 333, Banque africaine de développement, https://www.afdb.org/fr/documents/working-paper-333-corruption-and-tax-morale-africa.

[2] Bruhne, A. (2022), Defining and Managing Corporate Tax Risk: Perceptions of Tax Risk Experts, https://doi.org/10.1111/1911-3846.12785.

[1] OCDE (2021), Les pays en développement et le Cadre inclusif OCDE/G20 sur le BEPS : Rapport de l’OCDE à l’intention des ministres des Finances et des gouverneurs de banque centrale du G20, octobre 2021, Italie, OCDE, https://www.oecd.org/fr/fiscalite/beps/les-pays-en-developpement-et-le-cadre-inclusif-ocde-g20-sur-le-beps.pdf.

[6] OCDE (2019), Tax Morale: What Drives People and Businesses to Pay Tax?, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/f3d8ea10-en.

[3] Quentin, D. (2017), « Risk-Mining the Public Exchequer », Journal of Tax Administration, vol. vol. 3/n° 2, pp. p. 22-35, http://jota.website/index.php/JoTA/article/view/142/118.