Des infrastructures pour un avenir résilient face au changement climatique

2. La planification au service d’infrastructures résilientes face au changement climatique

Abstract

Le présent chapitre examine de quelle manière les pays peuvent définir leurs dispositifs de gouvernance des infrastructures de façon à pouvoir faire face aux menaces liées au changement climatique. Plus précisément, les auteurs analysent comment les pays peuvent déterminer les risques et adopter les mesures nécessaires en associant les acteurs et les parties prenantes qui mettent à disposition, exploitent et utilisent les infrastructures, en répertoriant les interdépendances existantes entre les systèmes d’infrastructures et en partageant avec les exploitants d’infrastructures et les parties prenantes des informations sur les vulnérabilités face aux risques climatiques. Ce chapitre étudie également de quelle façon les pays peuvent s’appuyer sur les politiques publiques et la réglementation dans le but de mettre en place des mesures incitatives et des exigences ciblant les fournisseurs d’infrastructures. Enfin, les auteurs se penchent sur les modalités selon lesquelles les fournisseurs d’infrastructures peuvent collecter des données et utiliser les technologies pendant la phase d’exploitation et de maintenance du cycle de vie des infrastructures afin d’améliorer leur résilience.

Principaux éclairages sur l’action publique

• Afin de faire face aux menaces liées au changement climatique, les pays vont devoir adopter une approche globale de la planification et du financement des infrastructures. Ils peuvent créer des conditions propices à la résilience des infrastructures face au changement climatique en coordonnant les acteurs qui mettent à disposition et exploitent les infrastructures, en répertoriant les interdépendances existantes entre les systèmes d’infrastructures et en élaborant des solutions permettant de partager avec les exploitants d’infrastructures et les parties prenantes des informations sur les vulnérabilités face aux risques climatiques.

• Les pays peuvent également travailler avec un large éventail de parties prenantes afin de déterminer les risques liés au climat, puis d’évaluer leur probabilité et leur gravité au regard de l’ensemble des risques (climatiques et non climatiques).

• Les pays peuvent aussi ajuster certains curseurs en matière de planification et d’action publique pour manifester leur intention d’investir dans des infrastructures résilientes et obliger les acteurs qui mettent à disposition et exploitent les infrastructures à respecter des normes de résilience.

• Enfin, les pays peuvent recourir aux données et aux techniques récentes pendant la phase de maintenance et d’exploitation afin de maintenir les niveaux de service face à la montée des risques liés au climat. Par exemple, de nouvelles technologies comme la télédétection, les données massives, l’internet des objets (IoT), l’infonuagique et l’apprentissage automatique révolutionnent le fonctionnement et la maintenance des infrastructures.

2.1. Introduction

Compte tenu des risques liés à l’ensemble des aléas et des menaces, notamment les risques liés au climat, les pays doivent adopter une approche globale de la planification et de la mise à disposition des infrastructures. En particulier, en raison de l’évolution de l’intensité et de la fréquence des risques climatiques, la nature des risques auxquels sont exposés les actifs et les réseaux d’infrastructures peut évoluer de façon significative au cours de leur durée de vie. Les fournisseurs d’infrastructures doivent non seulement éviter le risque de se retrouver piégés dans une situation de vulnérabilité, mais aussi anticiper un niveau de service plus élevé à l’avenir pour leurs actifs, à mesure de l’amplification des risques climatiques. Les infrastructures devront donc être conçues, construites, entretenues et exploitées de manière à prendre en compte l’évolution des risques tout au long de leur cycle de vie. Dans ce contexte, la Recommandation de l’OCDE sur la gouvernance des infrastructures met en relief la nécessité, pour les pouvoirs publics, d’améliorer leur démarche au service de la résilience des infrastructures et de nouer une collaboration avec le secteur privé et la société civile pour y parvenir.

Ce chapitre présente les mesures que les pays peuvent prendre afin de renforcer la résilience des infrastructures face aux risques climatiques actuels et futurs. Il montre qu’il est important de planifier des infrastructures capables de résister aux futurs risques liés au climat tout en associant les parties prenantes aux décisions qui auront une influence sur l’emplacement des futures infrastructures et sur les modalités d’occupation des sols. Ce chapitre montre également qu’il est important de s’appuyer sur des méthodologies permettant de sélectionner des projets à haut niveau de résilience ainsi que sur des outils techniques permettant de placer l’exploitation et la maintenance des infrastructures sous le signe de la résilience tout au long de leur cycle de vie. Enfin, bien que le présent rapport soit axé sur la résilience climatique, les études de cas et les comparaisons internationales proposées dans ce chapitre évoquent aussi les moyens mis en œuvre par les pays pour se préparer face à un large éventail de différents risques. Ce chapitre souligne l’importance d’une démarche multialéas pour les pays et montre comment ces derniers peuvent appliquer aux risques liés au climat les enseignements tirés d’une large gamme de risques autres que climatiques.

2.2. Veiller à la coordination entre les fournisseurs d’infrastructures publics et privés

2.2.1. Assurer une coordination entre les différents acteurs

Compte tenu du large éventail d’acteurs concernés par les décisions relatives à la planification, à la mise à disposition et à la maintenance d’infrastructures résilientes face au changement climatique, il est important que les pays mobilisent les administrations nationales et infranationales, les entreprises publiques, le secteur privé et les autres parties prenantes intéressées. L’instauration d’un dialogue et de partenariats avec les citoyens autour des décisions relatives aux infrastructures résilientes face au changement climatique revêt également une importance particulière. Ce point est abordé à la section 2.7. Dans l’idéal, une mobilisation aussi vaste autour de la gouvernance devrait aussi associer les ministères et organismes sectoriels chargés de superviser la mise à disposition et la réglementation des infrastructures dans tous les secteurs concernés, ainsi que ceux chargés de la résilience face à l’ensemble des aléas et des menaces. Autre point important, les pays doivent garder à l’esprit le fait que les acteurs impliqués peuvent varier selon le stade du cycle de vie concerné. Dans plusieurs pays, la coordination est assurée au niveau du centre de gouvernement, dans le but de gérer les intérêts des parties prenantes et d’opérer les arbitrages nécessaires à l’efficacité des politiques relatives à la résilience. Par ailleurs, les pays optent souvent pour une gouvernance multi-niveaux afin de soutenir l’investissement public à l’échelle voulue et de coordonner les actions entre les différents échelons administratifs (voir Chapitre 6).

À ces fins, les pouvoirs publics doivent endosser des rôles multiples et complexes. Les gestionnaires de risques et les responsables de la gouvernance de l’ensemble des risques, y compris ceux liés au climat, doivent assurer une coordination entre plusieurs fonctions de l’administration mais aussi veiller, au nom de l’intérêt général, à ce que les objectifs de résilience puissent être atteints, avec les arbitrages que cela implique.

Il est important que, dans un premier temps, les pouvoirs publics s’associent aux exploitants d’infrastructures relevant des administrations nationales et infranationales et du secteur privé afin de convenir d’une vision commune de la résilience des infrastructures face au changement climatique et d’objectifs communs et réalisables en matière de résilienc (OECD, 2019[1]) e. Ce point est crucial car, si exploitants et pouvoirs publics s’accordent sur la nécessité de protéger les actifs et de maintenir les prestations de services, les avis peuvent diverger concernant le niveau de résilience requis, les moyens pour y parvenir et les exigences réglementaires qui devraient s’appliquer. Les mesures susceptibles d’être adoptées ont des implications sur le plan financier et soulèvent la question de savoir qui assumera les coûts supplémentaires liés aux investissements destinés à favoriser la résilience (voir Chapitre 4). Des visions stratégiques en matière de résilience peuvent également être définies aux niveaux régional ou local, ce qui permet d’adopter des démarches plus ciblées, notamment géographiquement, sachant que les risques climatiques peuvent être plus concentrés dans certaines zones (voir Chapitre 6).

La mise en place de partenariats entre les pouvoirs publics et les exploitants (publics et privés) peut aider à élaborer une vision commune de la résilience des infrastructures stratégiques et à définir des objectifs communs. Il convient d’aborder différents enjeux d’action publique, et notamment de déterminer la « durée d’indisponibilité » acceptable, de préserver l’équité des conditions de concurrence entre les exploitants et de contourner les risques de « parasitisme » dans les secteurs concurrentiels. Veiller à ce que les parties prenantes, y compris les citoyens, participent à des réunions régulières, à des dialogues institutionnalisés et à des exercices conjoints peut aider à parvenir à un consensus (OECD, 2019[1]). En outre, l’existence d’une vision commune de la résilience peut permettre aux exploitants d’infrastructures de programmer leurs interventions en fonction d’un niveau de service convenu, ce qui leur permet de planifier la maintenance des actifs de façon à garantir un niveau prédéterminé de fonctionnement des infrastructures face aux risques.

D’après des données récentes, de nombreux pays de l’OCDE ont posé les bases nécessaires afin d’assurer cette coordination. En 2022, sur les 27 pays de l’OCDE pour lesquels des informations sont disponibles, 25 étaient dotés d’une stratégie nationale relative à la résilience des infrastructures stratégiques (93 %). En outre, 21 d’entre eux (78 %) avaient désigné une institution de tutelle pour coordonner les efforts de mise en œuvre. En 2022, qu’ils soient dotés ou non d’une telle stratégie, sur 31 pays de l’OCDE, 29 (94 %) avaient défini la notion d’infrastructure stratégique, et l’ensemble des 32 pays de l’OCDE considérés avaient répertorié les secteurs d’infrastructures stratégiques. En outre, 19 pays sur 23 (82 %) indiquaient avoir dressé des inventaires nationaux de leurs actifs, systèmes ou fonctions d’infrastructures stratégiques (OECD, 2021[2]). Le Graphique ‎2.1 montre comment, au sein des pays de l’OCDE, les pouvoirs publics coopèrent avec les exploitants d’infrastructures stratégiques pour renforcer la résilience.

Graphique ‎2.1. Mesures adoptées par les pouvoirs publics afin de renforcer la résilience des infrastructures stratégiques

Source : OECD (2022[3]), Questionnaire on the Governance of Critical Risks, https://qdd.oecd.org/subject.aspx?Subject=GOV_RISK.

2.2.2. Prendre en compte les interdépendances entre les différents actifs et réseaux d’infrastructures

Les pays peuvent également mieux planifier la résilience des infrastructures à l’aide de méthodologies et d’indicateurs qui permettent de recenser les fonctions, systèmes et actifs stratégiques qui devraient bénéficier en priorité de l’investissement à l’appui de la résilience. Il faut pour cela bien comprendre de quelle manière les perturbations peuvent affecter les infrastructures, et dans quels cas des dépendances et des interdépendances susceptibles d’amplifier leurs effets sont à l’œuvre aux niveaux infranational, national et international. Une fois les nœuds et pôles prioritaires repérés parmi les systèmes interdépendants, il convient d’évaluer leur résilience à l’aide d’indicateurs pertinents et de comparer les résultats réels et attendus afin de déterminer les lacunes existantes (OECD, 2019[1]).

De nombreux pays de l’OCDE (14) étudient les interactions entre différents types des principaux risques (OECD, 2022[4]). Ils peuvent toutefois aller plus loin en adoptant une approche à trois niveaux, dont la première étape consiste à cartographier les interdépendances (physiques, numériques, géographiques, logiques) entre les actifs et systèmes d’infrastructures stratégiques. Cette étape est essentielle pour estimer l’impact total de la perte de service en cas de perturbation. Il convient ensuite d’évaluer la criticité, ce qui permet aux pays de classer les systèmes, les réseaux et les actifs en fonction de l’impact de la perturbation subie sur un ensemble de critères préétablis. La troisième étape, qui consiste à analyser la résilience et à effectuer des tests de résistance, aide à déceler les points faibles où les défaillances potentielles qui sont les plus susceptibles de survenir. Enfin, la mise au point d’indicateurs pertinents pour les actifs et les systèmes d’infrastructures permet de comparer au mieux leur niveau de résilience (OECD, 2019[1]).

2.2.3. Mettre en place des mécanismes de partage de l’information

Les pays peuvent renforcer la résilience des infrastructures en mettant en place des plateformes d’échanges d’informations avec les exploitants d’infrastructures stratégiques, de sorte que toutes les parties prenantes concernées aient une vision globale et commune des risques et des vulnérabilités. Les informations partagées couvrent la capacité d’un actif ou d’un réseau à fonctionner pendant des aléas naturels sur des sites particuliers, leur durée de vie prévue face à des menaces croissantes, les dispositions prises pour la remise en état des infrastructures en cas de panne, et toute autre information susceptible d’avoir une incidence sur les activités d’autres fournisseurs d’infrastructures. Le partage d’informations de ce type aide les exploitants à cerner et comprendre leurs propres vulnérabilités, leur dépendance à l’égard d’autres infrastructures et la façon dont les perturbations touchant leurs services pourraient affecter d’autres infrastructures, voire leurs propres infrastructures. Il est essentiel de veiller à ce que la conception de ces plateformes garantisse la sécurité et la confidentialité des informations partagées, avec des règles d’accès claires permettant de partager en confiance des informations sensibles. Il est aussi important que les pays tiennent compte du fait que les informations qu’il est nécessaire de partager peuvent varier selon le stade du cycle de vie de l’infrastructure.

Le partage des informations se heurte à un manque de confiance entre les parties, qui redoutent que les informations partagées sur la base du volontariat soient dévoilées publiquement. Les exploitants ne sont pas enclins à partager des informations sensibles concernant leurs vulnérabilités, leurs principaux liens de dépendance et tout incident perturbateur en dehors d’espaces sécurisés, car la divulgation de certaines de ces informations pourrait entraîner une obligation de réparation, amoindrir la compétitivité sur le marché ou nuire à la réputation d’une entreprise.

Cela étant, la transparence des informations relatives aux risques peut renforcer la redevabilité des exploitants et les mesures prises en matière de résilience. À l’heure où les systèmes interconnectés prédominent, c’est au niveau de leur maillon le plus faible que se mesure la vulnérabilité des systèmes d’infrastructures interdépendants. Par conséquent, le partage d’informations aux niveaux international, national et infranational aide les exploitants à se forger une compréhension commune de ce qui est nécessaire pour atteindre un niveau acceptable de résilience (OECD, 2019[1]).

2.3. Identifier les risques pour les infrastructures

2.3.1. Adopter une « démarche multialéas »

Lors de la planification des infrastructures, les pays doivent aborder la résilience face aux risques liés au climat avec en perspective un contexte plus large qui englobe d’autres risques susceptibles de survenir, notamment les cybermenaces, le terrorisme et les pandémies. Il est crucial d’adopter une démarche multialéas, car les risques auxquels sont confrontées les infrastructures stratégiques évoluent constamment. Face aux nouvelles menaces qui se profilent, les pays doivent faire preuve d’agilité et de souplesse, en veillant à ne pas accorder une importance excessive à certaines menaces et certains risques, sous peine de se faire surprendre par d’autres. Ce type de démarche permet également aux pays de maintenir leur attention sur le niveau de perturbation des infrastructures induit par certains risques, plutôt que de se focaliser sur des événements à risque spécifiques. Le Graphique ‎2.2 indique où se situent les risques courants liés au climat, tels que les aléas naturels, par rapport à d’autres types de risques majeurs auxquels sont exposés les Membres de l’OCDE.

Graphique ‎2.2. Types d’aléas et/ou de menaces répertoriés comme des risques majeurs potentiels

Source : OECD (2022[3]), Questionnaire on the Governance of Critical Risks, https://qdd.oecd.org/subject.aspx?Subject=GOV_RISK.

2.3.2. Déterminer la gravité, la probabilité et l’impact prévisionnel des risques

Il est important que les pays comprennent les risques qui pèsent sur leurs infrastructures, afin de pouvoir déterminer avec précision la probabilité de la survenue d’un événement porteur de risque et l’ampleur de ce dernier, ainsi que les préjudices d’ordre économique, les perturbations d’ordre social et les conséquences d’ordre environnemental susceptibles d’en découler. En plus d’évaluer et d’analyser les risques climatiques auxquels ils sont exposés, les pays peuvent également évaluer des risques futurs relevant de la prospective (voir Chapitre 1). À l’aide d’exemples concrets, l’Encadré ‎2.1 montre comment le Royaume-Uni et le Canada s’appuient sur des méthodologies précises pour déterminer la gravité, la probabilité et l’impact des risques.

Encadré ‎2.1. Déterminer la gravité, la probabilité et l’impact des risques climatiques

Royaume-Uni

Au Royaume-Uni, le ministère de l’Environnement, de l’Alimentation et des Affaires rurales recommande de tenir compte des facteurs suivants lors de la prise en compte des impacts sur les infrastructures des événements induits par le changement climatique :

• Danger : risque de pertes en vies humaines, de dommages corporels ou d’autres effets sanitaires, de dommages aux biens et aux infrastructures, de pertes de moyens de subsistance et de services, de dégradation des écosystèmes et des ressources environnementales.

• Exposition : personnes, écosystèmes, services, ressources susceptibles d’être affectés.

• Vulnérabilité : propension ou prédisposition à être affecté.

• Capacité d’adaptation : capacité à s’adapter à un événement porteur de risque.

• Sensibilité : degré d’impact positif ou négatif sur le système, par l’intermédiaire d’effets directs ou indirects.

• Calendrier : être particulièrement attentif aux activités qui ont des horizons temporels, des durées de vie ou des implications à long terme. Cela peut également concerner les délais de décision.

• Points de bascule (et seuils) : dans le cas du changement climatique, un point de bascule est un seuil critique au-delà duquel le climat passe d’un état stable à un autre état stable. Il peut s’agir de seuils (ou points de bascule) biophysiques, techniques, de performance ou stratégiques, au-delà desquels des impacts beaucoup plus importants se produisent.

• Irréversibilité : compte tenu de l’incertitude qui entoure de nombreux risques, toute décision sur laquelle il serait difficile ou coûteux de revenir par la suite devra faire l’objet d’un examen particulièrement approfondi.

Canada

L’Optique des changements climatiques est une exigence propre au projet applicable dans le cadre du Programme d’infrastructure Investir dans le Canada d’Infrastructure Canada et du Fonds d’atténuation et d’adaptation en matière de catastrophe. Son principal objectif est de sensibiliser aux risques et aux répercussions des changements climatiques associés aux projets et d’encourager les planificateurs, les concepteurs et les décideurs à faire de meilleurs choix. L’Optique des changements climatiques aide également Infrastructure Canada à mesurer ses progrès vers l’atteinte des objectifs en matière de climat.

Dans le cadre de l’Optique des changements climatiques, on examine l’impact prévisionnel d’un projet d’infrastructure sur les émissions de gaz à effet de serre (GES) ainsi que les risques que présente le projet et sa résilience face aux perturbations ou aux répercussions liées aux changements climatiques. La résilience climatique est évaluée en suivant les étapes suivantes :

• Étape 1 : Évaluer la gravité ou les conséquences de l’incidence de l’aléa sur le projet.

• Étape 2 : Évaluer la probabilité de l’incidence de l’aléa sur le projet.

• Étape 3 : Déterminer le nombre et le niveau des risques de chaque aléa sur le projet.

• Étape 4 : Enregistrer les risques.

Source : DEFRA (2020[5]), Accounting for the Effects of Climate Change –Supplementary Green Book Guidance, https://assets.publishing.service.gov.uk/media/5fabacf98fa8f56da26ba375/Accounting_for_the_Effects_Of_Climate_Change_-_Supplementary_Green_Book_.._.pdf; INFC (2023[6]), Investing in Canada Infrastructure Program Climate Lens – General Guidance, https://www.infrastructure.gc.ca/pub/other-autre/cl-occ-eng.html#Introduction.

Le Graphique ‎2.3 présente les différentes méthodes utilisées par les pays de l’OCDE pour anticiper tous les types de risques, tandis que le Graphique ‎2.4 montre comment les pays utilisent les données recueillies sur le degré d’exposition et la vulnérabilité des infrastructures face aux risques et aléas climatiques et sur les dégâts et les préjudices économiques susceptibles d’en découler.

Graphique ‎2.3. Mesures visant à développer les capacités d’anticipation des risques

Source : OECD (2022[3]), Questionnaire on the Governance of Critical Risks, https://qdd.oecd.org/subject.aspx?Subject=GOV_RISK.

Graphique ‎2.4. Utilisation par les pays de données sur l’exposition et la vulnérabilité aux risques et aléas climatiques et sur les dégâts et les préjudices économiques résultant de phénomènes extrêmes

Source : OECD (2022[3]), Questionnaire on the Governance of Critical Risks, https://qdd.oecd.org/subject.aspx?Subject=GOV_RISK.

2.4. Définir des plans et des politiques publiques à long terme qui tiennent compte de la résilience climatique (aux niveaux national et infranational)

2.4.1. Procurer une plus grande certitude aux citoyens et au secteur privé au moyen de plans à long terme

Les plans à long terme déterminent le calendrier et l’enchaînement des principaux investissements dans les infrastructures, y compris les mesures à prendre afin de mettre à disposition de nouvelles infrastructures résilientes ou de renforcer la résilience des infrastructures existantes. Ils définissent l’occupation future des sols, par exemple en désignant des zones proscrites pour tout aménagement futur ou en protégeant des corridors ou des sites pour le développement futur d’infrastructures, et ils précisent le calendrier envisagé.

Les plans de développement à long terme diffèrent selon les pays (OECD, 2017[7]), mais les plus couramment utilisés dans des contextes nationaux, régionaux et urbains sont en général les suivants :

• les stratégies de développement (par exemple, stratégie de développement urbain), qui fixent des objectifs intersectoriels globaux en matière de développement et qui peuvent être appliquées aux niveaux national ou infranational,

• les plans d’aménagement du territoire (plans stratégiques d’aménagement du territoire, plans directeurs), qui précisent et encadrent les futurs plans d’occupation des sols et les futurs corridors d’infrastructures,

• les plans de travaux d’équipement, qui définissent des engagements spécifiques en lien avec des projets, soit par territoire, soit par secteur.

Il ne s’agit pas toujours d’un processus parfaitement linéaire, puisque des événements inattendus peuvent survenir à tout moment, lesquels peuvent imposer une remise en service immédiate des infrastructures. Toutefois, dans la durée, il est important que ces trois types de plans à long terme soient en phase, de façon à ce que les engagements en matière d’infrastructures permettent d’atteindre les objectifs stratégiques de haut niveau et que les terrains nécessaires à leur concrétisation soient répertoriés et protégés, et mis à disposition en amont.

Les choix en matière d’occupation des sols ont une influence sur la résilience climatique. Dans ce domaine, les pays de l’OCDE s’appuient sur divers systèmes de réglementation, qui orientent la trajectoire d’aménagement des différents territoires, et les administrations infranationales disposent souvent de compétences clés dans ce domaine (OECD, 2017[8]). Les processus de planification en matière d’occupation des sols, ou encore les réglementations environnementales et les codes de construction, qui aident à définir ce qui peut être construit, et où, sont des exemples de réglementation. Compte tenu de l’étroite corrélation entre l’occupation des sols et la planification des infrastructures, les choix des pouvoirs publics concernant le développement des infrastructures publiques devraient suivre une démarche territorialisée afin de tenir rigoureusement compte des systèmes existants pour la planification de l’occupation des sols (voir Chapitre 6).

Les plans de travaux d’équipement jouent eux aussi un rôle majeur dans la mise à disposition d’infrastructures résilientes face au changement climatique, sachant que les risques climatiques s’inscrivent dans une perspective à long terme, que les délais de livraison incompressibles pour les principaux actifs physiques sont longs et que l’exploitation peut s’étendre sur plusieurs décennies. Au regard des risques à long terme, tels que ceux liés au changement climatique, il est essentiel d’instaurer une planification à longue échéance afin de procurer autant de certitude et de prévisibilité que possible aux citoyens. Cette démarche revêtira une importance particulière pour les citoyens installés dans des zones dont l’évolution future est entourée d’incertitude, comme celles exposées à l’élévation du niveau de la mer et à la fréquence accrue des tempêtes et des incendies, qui pourraient à l’avenir rendre certains endroits inhabitables. Pour le bien-être et la sécurité des populations, il est fondamental d’apporter de la certitude et de la prévisibilité dans les processus décisionnels, que ce soit sur le calendrier des investissements clés visant à protéger les citoyens contre des risques futurs ou sur l’éventuelle nécessité de déplacer certaines zones d’habitation.

Le Graphique ‎2.5 montre les aspects environnementaux et climatiques que les Membres de l’OCDE prennent en compte dans leurs stratégies nationales ou sectorielles en matière d’infrastructures.

Graphique ‎2.5. Aspects environnementaux et climatiques pris en compte dans l’élaboration des stratégies nationales ou sectorielles en matière d’infrastructures

Source : OECD (2022[3]), Questionnaire on the Governance of Critical Risks, https://qdd.oecd.org/subject.aspx?Subject=GOV_RISK.

2.4.2. Définir des politiques publiques qui permettent et favorisent la planification et la mise à disposition d’infrastructures résilientes

En définissant un ensemble d’instruments qui incitent les exploitants à investir dans la résilience et à atteindre des objectifs communs en la matière, les pays peuvent mettre la planification au service d’une résilience accrue des infrastructures. Il faut que les mesures de ce type couvrent tout le cycle de vie des infrastructures, de la planification à l’exploitation en passant par la maintenance, la rénovation ou la modernisation. La majorité des pays de l’OCDE (26 sur 29) utilisent les résultats des mesures d’anticipation des risques afin d’étayer leurs décisions stratégiques (OECD, 2022[4]). De même, 20 d’entre eux disposent d’orientations consacrées à l’adaptation, à l’échelon national ou infranational (OECD, 2022[9]).

Pour progresser dans la mise en œuvre des objectifs liés à la résilience, les pouvoirs publics peuvent choisir parmi un large éventail d’outils et de mécanismes, qu’il s’agisse de cadres volontaires, de mécanismes d’incitation ou d’outils réglementaires ou juridiques. De nombreux exploitants ont tout intérêt à maintenir la continuité de leurs services et à préserver leur réputation en investissant dans la résilience. Toutefois, ce type d’investissement implique souvent des coûts en amont, même si une plus grande fiabilité des services et une résilience accrue aux chocs devraient venir les compenser. En d’autres termes, les exigences supplémentaires imposées par les pouvoirs publics afin de renforcer la résilience pourront entraîner des coûts supplémentaires, qui seront en fin de compte supportés par les clients, les citoyens et les entreprises. Il est donc important de calibrer les instruments d’action publique de manière à instaurer des incitations qui poussent les exploitants à investir dans la résilience, tout en tenant compte des répercussions financières. Le Chapitre 5 (Rendre les infrastructures résilientes face au changement climatique dans les pays en développement) aborde les politiques nationales nécessaires dans ces pays. Autre point important, les pays doivent garder à l’esprit le fait que différentes interventions réglementaires et mesures incitatives peuvent s’avérer indispensables selon le stade du cycle de vie concerné. Par exemple, les mesures nécessaires pour imposer ou encourager les investissements en faveur de la résilience pourraient être différentes des mesures visant à imposer ou encourager les investissements à l’appui de l’exploitation et de la maintenance.

L’approche réglementaire présente l’avantage d’imposer des obligations claires et mesurables, par exemple en prévoyant des contraintes en matière de fiabilité ou en exigeant la mise en place de plans de continuité de l’activité et de mécanismes d’assurance, ainsi que la mise en conformité avec des normes minimales de sécurité. Le Graphique ‎2.6 donne un exemple d’application concrète de l’approche réglementaire, en montrant dans quelle mesure les pays de l’OCDE exigent ou non l’intégration de mesures d’adaptation lors de la conception des actifs de transport.

Graphique ‎2.6. Obligation d’intégrer des mesures d’adaptation lors de la conception des infrastructures de transport dans les pays de l’OCDE

Source : (OECD, 2022[9]), Enquête de l’OCDE sur la gouvernance des infrastructureshttps://data-explorer.oecd.org/vis?lc=en&fs%5b0%5d=Topic%2C1%7CGovernment%23GOV%23%7CGeneral%20government%23GOV_GG%23&pg=20&fc=Topic&bp=true&snb=22&df%5bds%5d=dsDisseminateFinalDMZ&df%5bid%5d=DSD_QDD_GOV_INFRA_PH_2%40DF_GOV_INFRA_PH_2&df%5bag%5d=OECD.GOV.

Toutefois, si elle est trop normative, l’approche réglementaire peut s’avérer coûteuse, ne pas permettre de suivre le rythme rapide des évolutions technologiques et rendre la mise en conformité difficile. Le fait d’imposer, comme type de pénalités, un système de dédommagement des clients qui subissent des perturbations de service peut être un levier efficace pour encourager les investissements à l’appui de la résilience, notamment dans le cadre des partenariats public-privé. Ce type de démarche laisse également aux exploitants la liberté de choisir de quelle façon ils vont accroître leur résilience. Les dispositifs basés sur le volontariat, comme l’élaboration de lignes directrices en matière de résilience, les activités de sensibilisation ou encore le partage de bonnes pratiques, sont souvent privilégiés pour favoriser le dialogue avec les parties prenantes, mais ils recèlent d’importantes incertitudes. Afin de trouver un juste équilibre entre soutien financier public et investissements privés pour ce type de mesures à l’appui de la résilience, il est possible de recourir à des méthodes d’analyse coûts-avantages qui permettent de déterminer les solutions les plus efficaces pour partager les coûts d’un effort collectif global en vue d’atteindre des objectifs de résilience communs.

Le Graphique ‎2.7 présente différents exemples de mesures d’incitation auxquelles les pays ont recours afin de renforcer la résilience des infrastructures stratégiques.

Graphique ‎2.7. Mesures incitant les exploitants d’infrastructures stratégiques à investir dans leur résilience

Source : OECD (2021[2]), Government at a Glance 2021, https://doi.org/10.1787/1c258f55-en.

2.4.3. Veiller à ce que l’analyse des projets fasse ressortir des solutions permettant de tirer parti des avantages de la résilience

Les outils d’évaluation des projets servent à évaluer les avantages et les coûts actuels et futurs des projets à l’appui de la résilience, comme la remise en état des infrastructures après des glissements de terrain. Des facteurs tels que la fréquence des aléas naturels ou les coûts en termes de vies humaines, d’activités économiques ou d’accès aux services essentiels peuvent être pris en compte pour aider les décideurs à envisager un éventail plus large d’options face à des aléas naturels. Par exemple, l’analyse coûts-avantages peut être utilisée pour décider s’il est préférable de remplacer un actif à l’identique, ou si une solution plus résiliente à long terme peut générer des avantages plus ou moins importants. Le Graphique ‎2.8 présente une gamme complète d’outils de sélection de projets et l’utilisation qui peut en être faite pour examiner les coûts et les avantages de différentes options au service d’infrastructures résilientes face au changement climatique.

Graphique ‎2.8. Outils décisionnels à l’appui de l’adaptation

Source : OECD (2015[10]), Climate Change Risks and Adaptation: Linking Policy and Economics, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264234611-en.

Bien sûr, les aléas naturels peuvent survenir brusquement, et obliger les prestataires de services d’urgence et les fournisseurs d’infrastructures à agir rapidement afin de remettre en état les infrastructures et de permettre aux populations de reprendre le cours normal de leur vie. Toutefois, sans attendre qu’un aléa naturel se produise, une évaluation du projet peut être réalisée sur les sites à risque en dehors des situations d’urgence, en prévision d’aléas similaires ultérieurs (OECD, 2023[11]). L’Encadré ‎2.2 détaille une méthodologie adoptée par la Nouvelle-Zélande, pays très exposé aux risques naturels, afin d’évaluer en termes monétaires les avantages de la résilience.

Les solutions fondées sur la nature, qui sont évoquées plus en détail au Chapitre 4, constituent une forme particulière d’infrastructure susceptible de générer des avantages connexes supplémentaires sur les plans social, économique et environnemental. Même si la tâche est complexe, il est possible de mesurer ces avantages connexes en combinant des outils d’évaluation traditionnels et des méthodes non traditionnelles ; cela permet de rendre compte de façon plus inclusive des indicateurs qui font ressortir les avantages des solutions fondées sur la nature, notamment dans le cadre d’une évaluation de l’impact environnemental. On peut également intégrer ces éléments dans l’analyse coûts-avantages réalisée aux fins de l’évaluation et de la comparaison des différentes solutions envisageables dans le cadre des projets, mais en les complétant, par exemple, par une analyse multicritères qui permet de comparer les différentes options au regard de leurs scores sur des critères quantitatifs et qualitatifs. Il est par conséquent possible d’établir une comparaison plus équitable pour les projets qui n’obtiennent pas nécessairement de bons résultats sur le plan monétaire, mais qui présentent des avantages d’un point de vue social et environnemental (OECD, 2023[12])).

Encadré ‎2.2. Mesurer les avantages de la résilience

La Nouvelle-Zélande est particulièrement exposée aux tremblements de terre, à l’activité volcanique et à des phénomènes météorologiques extrêmes qui provoquent des inondations et des glissements de terrain.

Pour aider à repérer les projets présentant les niveaux de résilience les plus élevés, l’Agence des transports de Nouvelle-Zélande a mis au point une méthodologie qui permet d’estimer les avantages de la résilience en termes monétaires. Ces avantages sont alors évalués par rapport au contexte hors perturbation. Si les options envisagées présentent différents niveaux de résilience, la valeur d’une option par rapport à la valeur de référence peut être évaluée comme suit :

Valeur de l’option par rapport au cas de référence =

• variation nette des prestations dans un contexte hors perturbation plus

• variation nette des avantages de la résilience

Où :

Augmentation nette des avantages de la résilience = Réduction nette des coûts attendus de la perturbation

• coûts anticipés de la perturbation dans le scénario de référence moins

• coûts anticipés des perturbations dans le scénario de l’option.

Par exemple, sur un itinéraire existant, une inondation entraîne des coûts annuels de perturbation de 1 million EUR. Un autre tracé est envisagé, avec en perspective des économies de transport d’un montant de 3 millions EUR par an. Ce nouveau tracé est également exposé aux inondations, mais le coût annuel de la perturbation est estimé à 0.4 million EUR. Les avantages annuels du tracé de substitution par rapport au scénario de référence sont alors estimés à 3.6 millions EUR (3 millions EUR, montant auquel s’ajoute une diminution de 0.6 million EUR des coûts de perturbation).

Cette méthodologie tient également compte d’un éventail plus large de coûts et d’impacts, dont : les coûts pour les usagers (obligation de changer d’itinéraire, attente) ; d’autres coûts directs (décès, blessures, réparations et remise en route) ; et les impacts indirects (avantages économiques plus larges).

Source : McWha and Tooth (2020[13]), Better measurement of the direct and indirect costs and benefits of resilience, https://www.nzta.govt.nz/assets/resources/research/reports/670/670-Better-measurement-of-the-direct-a.

De façon générale, les pays pourraient davantage recourir à des outils méthodologiques permettant d’intégrer les considérations environnementales et climatiques dans le processus d’évaluation des projets. Alors que tous les pays de l’OCDE pour lesquels des données sont disponibles exigent une évaluation de l’impact environnemental pour estimer les retombées possibles d’un projet d’infrastructures de transport, seuls 68 % d’entre eux (19 sur 28) utilisent de façon systématique les résultats de l’évaluation pour étayer la sélection et la hiérarchisation des projets. De même, alors que 63 % des pays (17 sur 27) imposent une évaluation de l’impact climatique pour estimer les émissions potentielles d’un projet de ce type, seuls 44 % (12 sur 27) exploitent de façon systématique les résultats pour sélectionner ou hiérarchiser les projets. De même, moins de la moitié des pays de l’OCDE ayant répondu à l’enquête (12 sur 26, soit 46 %) exigent l’intégration de mesures d’adaptation au changement climatique dans la conception des projets d’infrastructures de transport. Enfin, seuls 35 % d’entre eux (9 sur 26) se réfèrent systématiquement à des critères de résilience climatique pour éclairer la sélection et la hiérarchisation des projets (OECD, 2021[2]).

2.5. Recourir à des dispositifs de budgétisation des investissements pour encourager la mise à disposition d’infrastructures résilientes face au changement climatique

2.5.1. Mettre en place des mécanismes de budgétisation des investissements à long terme à l’appui d’infrastructures résilientes face au changement climatique

Les décisions relatives au financement d’infrastructures résilientes peuvent donner lieu à des engagements de dépenses conséquents. La majorité (67 %) des pays de l’OCDE ont adopté une budgétisation verte, expression qui désigne la prise en compte de considérations climatiques et environnementales dans les processus budgétaires pour éclairer les décisions de financement et d’affectation des ressources. L’Encadré ‎2.3 montre que, d’après l’édition 2022 de l’enquête de l’OCDE sur la budgétisation verte, 24 pays de l’OCDE sur 36 recourent activement à des démarches de budgétisation verte pour hiérarchiser les dépenses d’investissement et les dépenses courantes dans les budgets publics. Depuis peu, on observe également ce phénomène au niveau infranational (OECD, 2022[14]).

Encadré ‎2.3. La budgétisation verte dans les pays de l’OCDE

La budgétisation verte a un rôle à jouer dans la mise en place d’infrastructures résilientes face au changement climatique, car elle garantit que les cadres de budgétisation des investissements tiennent compte des priorités écologiques (stratégies nationales de réduction des émissions et d’adaptation, par exemple) pour éclairer les décisions budgétaires dans un contexte de ressources limitées. Les pays de l’OCDE renforcent actuellement leurs approches en matière de prévision, de modélisation et de gestion des risques budgétaires en y intégrant des considérations relatives au changement climatique.

Graphique ‎2.9. Pays de l'OCDE utilisant activement des approches de budgétisation verte en 2022

Ces évolutions contribuent à l’adoption de décisions d’investissement public plus éclairées car intégrant, aux côtés d’autres objectifs, celui de la résilience climatique. Elles concernent notamment :

• Les prévisions : La composition des recettes et des dépenses publiques évolue sous l’effet des politiques relatives au climat, ce qui a des répercussions sur les prévisions budgétaires et sur la situation budgétaire des administrations publiques. Les ministères des Finances intègrent ces évolutions dans les prévisions budgétaires, et les institutions budgétaires indépendantes (conseils budgétaires, par exemple) tiennent compte des considérations liées au changement climatique afin de prendre position sur la viabilité des finances publiques.

• La modélisation : La modélisation des impacts attendus des propositions de dépenses d’investissement peut prendre en compte la résilience climatique, mais aussi l’effet attendu sur les émissions et les contraintes en matière de capacités pesant sur la mise en œuvre des propositions.

• La gestion des risques budgétaires : De plus en plus, les cadres de gestion des risques budgétaires tiennent compte des risques physiques liés aux phénomènes météorologiques extrêmes ainsi que des risques de transition résultant des politiques conçues pour tenir les engagements climatiques, en particulier la neutralité en gaz à effet de serre prévue par l’Accord de Paris.

Source OECD (2022[15]) Green Budgeting Survey, https://qdd.oecd.org/subject.aspx?Subject=GOV_GREENBUD; OECD (2015[16]), Recommendation of the Council on Budgetary Governance, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0410; OECD (2023[17]), Government at a Glance 2023, https://doi.org/10.1787/3d5c5d31-en.

2.5.2. Établir des principes applicables au financement juste et équitable des infrastructures résilientes

Puisque de nombreuses parties sont mobilisées autour de la résilience des infrastructures, il est important que les coûts soient répartis entre elles de façon équitable, tout en ayant conscience des facteurs qui limiteront la capacité de nombre de ces parties à financer pleinement leur part. En outre, il convient d’éviter de donner aux exploitants d’infrastructures les moyens de poursuivre l’implantation d’infrastructures — ou de les encourager à le faire — dans des zones qui seront plus à risque à l’avenir, comme les zones susceptibles de subir l’élévation du niveau de la mer, l’érosion côtière et des inondations à une fréquence croissante. Le Chapitre 3 fournit davantage d’informations sur l’articulation entre la planification et le financement et sur l’utilisation d’outils de financement innovants, et le Chapitre 6 livre de plus amples indications sur le financement des investissements réalisés par les administrations infranationales au service de la résilience climatique.

La majorité des pays de l’OCDE (20 répondants sur 29) se sont dotés de mécanismes visant à promouvoir la résilience des infrastructures grâce au financement de mesures d’adaptation et de prévention (OECD, 2022[9]). Les pays peuvent toutefois pallier les contraintes de financement en tenant compte des considérations suivantes :

• Identification des principaux bénéficiaires : si certaines parties prenantes, comme les propriétaires de biens immobiliers ou les fournisseurs d’infrastructures privés, peuvent tirer parti des investissements publics réalisés à l’appui de la résilience, une contribution financière de leur part peut être justifiée (par le biais de contributions en faveur du développement, d’instruments de récupération des plus-values foncières, de taxes, etc.).

• Part des subventions croisées : certaines parties prenantes ne seront tout simplement pas en mesure de financer leur part des investissements en faveur de la résilience, et les coûts liés au changement climatique pèseront de manière inégale sur certains groupes ; des subventions croisées seront donc nécessaires. Ce sera notamment le cas pour certaines populations des pays en développement et des territoires les moins favorisés des pays développés. Dans de nombreux pays, les administrations nationales peuvent avoir un rôle à jouer à l’appui des administrations infranationales, car une grande partie des coûts de la résilience climatique pèsera lourdement sur ces dernières (voir Chapitre 6).

• Équité : certaines parties prenantes seront plus à même que d’autres de financer des infrastructures résilientes. Les communautés vulnérables pourraient avoir besoin d’un soutien financier supplémentaire, de la part des administrations nationales ou de tiers, pour parvenir à un niveau acceptable de résilience des infrastructures. Par exemple, lorsqu’il est jugé pertinent que des acteurs privés contribuent à la résilience du territoire où ils sont implantés, il pourrait être possible de recourir à des mécanismes de partage des coûts, à l’image des systèmes reposant sur le principe du paiement à l’usage. Dans d’autres cas marqués par de fortes inégalités, par exemple lorsque les administrations infranationales sont dans l’incapacité de lever les fonds nécessaires auprès de leurs administrés, l’approche la plus adaptée pourrait consister pour les administrations centrales à lever directement des fonds ou à accorder des rehaussements de crédit (comme des garanties) aux administrations infranationales [voir Chapitre 6].

• Mesures incitatives et dissuasives : l’objectif est de dissuader les propriétaires d’actifs et les propriétaires fonciers de construire des infrastructures dans des zones à haut risque à l’avenir. Pour y parvenir, l’un des moyens efficaces consiste à transférer à ces acteurs une part raisonnable et proportionnelle du risque financier. Il est également raisonnable d’attendre de ces acteurs qu’ils prennent en charge une partie des coûts liés à la résilience, puisqu’ils bénéficient directement de ces investissements.

• Indemnisation et responsabilité : se demander, par exemple, qui supporterait les conséquences financières d’une décision déclarant qu’un terrain n’est plus habitable est une étape importante afin de déterminer qui devrait contribuer financièrement à la résilience et, par conséquent, quels seraient les mécanismes de financement adaptés. Les assurances peuvent amortir le choc financier en cas de catastrophe, même s’il convient de reconnaître les limites de cette approche (International Coalition for Sustainable Infrastructure, 2023[18])).

2.6. Associer suffisamment les parties prenantes aux décisions visant à assurer la résilience des infrastructures

Pour les décisions relatives aux actifs physiques de grande taille, il est important de tenir compte des avis exprimés par les parties prenantes, au vu de l’impact immédiat des routes, des services de distribution d’eau, des infrastructures électriques et des équipements publics sur le bien-être des personnes, sur la productivité et le fonctionnement des entreprises ainsi que sur les décisions des administrations nationales et infranationales. Du fait du droit reconnu aux entreprises de travaux publics d’exproprier les propriétaires de terrains privés, il s’agit d’un autre domaine où il est important d’associer les parties prenantes. Tout particulièrement dans le cadre de leur dialogue avec les propriétaires fonciers concernés, il est essentiel que les pouvoirs publics agissent de façon transparente, équitable et rapide, puisqu’il s’agit de décisions susceptibles d’affecter le patrimoine de particuliers et d’entreprises (OECD, 2023[11]).

Encadré ‎2.4. Association des parties prenantes au service de la résilience des zones côtières au Danemark

Face aux risques climatiques liés à l’élévation du niveau de la mer et à l’intensification des ondes de tempête, le Danemark a lancé les initiatives « BaltCICA » (2009-2012) et « Cities and the Rising Sea Level – Dialogue on Climate Adaptation » (Les villes et l’élévation du niveau de la mer – Dialogue sur l’adaptation au changement climatique) (2018-2022) afin de renforcer la résilience de ses villes côtières. Les deux projets ont mis l’accent sur la participation des citoyens à l’élaboration des stratégies d’adaptation au changement climatique.

Axé sur les problématiques liées au recul des côtes et sur les menaces pour la qualité des eaux souterraines, le projet BaltCICA a facilité la participation des citoyens au travers d’un atelier consacré à divers scénarios, au cours duquel les parties prenantes ont pris part à des discussions sur les scénarios futurs et les options d’adaptation. Cet atelier a donné lieu à un sommet citoyen, pendant lequel les débats des participants sur les options d’adaptation ont orienté la stratégie d’adaptation de la municipalité locale, qui a ensuite été partagée avec les différents pays baltes. Pour le projet « Cities and the Rising Sea Level », une approche globale de la participation citoyenne a été adoptée, dans le but d’améliorer plus largement le socle de connaissances sur la résilience climatique du Danemark. Des ateliers, des consultations et des réunions en ligne de citoyens consacrées au climat ont permis de réunir des parties prenantes, des experts et des citoyens dans l’optique de débattre autour de thèmes tels que la nature, les transports, le logement et les entreprises, et la diffusion de lettres d’informations et d’articles a encouragé la participation continue des citoyens.

Source : Tekno (Tekno, n.d.[19]), Cities and rising sea levels – Securing coastal cities against future sea level rise?, https://tekno.dk/project/hvordan-skal-vi-sikre-kystbyer-mod-fremtidens-havstigninger/

2.6.1. Aider les parties prenantes à comprendre les avantages et les coûts économiques, sociaux et environnementaux des différents niveaux de résilience

Compte tenu des contraintes auxquelles les pays seront confrontés pour financer l’ensemble de leurs initiatives en faveur de la résilience, il sera essentiel d’instaurer un dialogue avec les citoyens et les autres parties prenantes sur les niveaux de risques auxquels ceux-ci sont prêts à faire face, au vu des coûts qu’il serait nécessaire d’engager pour maîtriser les facteurs de risque correspondants. Cette démarche revêt une importance particulière, car les communautés ne seront pas toutes confrontées aux mêmes types et niveaux de risques, et elles ne disposeront pas toutes des mêmes moyens financiers pour financer les efforts visant à accroître la résilience grâce aux infrastructures. Cela signifie que les pays peuvent cerner l’appétence pour le risque de leurs citoyens et de leurs parties prenantes en communiquant des informations sur les risques et en indiquant les options requises pour faire face à ces risques par la planification, la mise à disposition et la maintenance des infrastructures.

Graphique ‎2.10 illustre les différentes mesures de partage de l’information couramment adoptées par les pays de l’OCDE. Le Graphique ‎2.11 montre les stades du cycle de vie des infrastructures où il est obligatoire de consulter les parties prenantes sur les impacts environnementaux ou climatiques. Le Graphique ‎2.12 présente les méthodes appliquées par les pays pour associer les parties prenantes.

Graphique ‎2.10. Une approche menée à l’échelle de la société pour la communication autour des risques

Source : OECD (2022[3]), Questionnaire on the Governance of Critical Risks, https://qdd.oecd.org/subject.aspx?Subject=GOV_RISK.

Graphique ‎2.11. Stades du cycle de vie des infrastructures où, dans les pays de l’OCDE, il est obligatoire de consulter les parties prenantes sur les impacts environnementaux ou climatiques des investissements dans les infrastructures

Source : OECD (2022[20]). Survey on the Governance of Infrastructure, https://data-explorer.oecd.org/vis?lc=en&fs%5b0%5d=Topic%2C1%7CGovernment%23GOV%23%7CGeneral%20government%23GOV_GG%23&pg=20&fc=Topic&bp=true&snb=22&df%5bds%5d=dsDisseminateFinalDMZ&df%5bid%5d=DSD_QDD_GOV_INFRA_PH_2%40DF_GOV_INFRA_PH_2&df%5bag%5d=OECD.GOV.

Graphique ‎2.12. Mécanismes utilisés pour associer les parties prenantes nationales et infranationales

Source : OECD (2022[3]), Questionnaire on the Governance of Critical Risks, https://qdd.oecd.org/subject.aspx?Subject=GOV_RISK.

2.7. Recueillir des données et recourir à des techniques innovantes pour améliorer la maintenance et l’exploitation des actifs et réseaux existants

Du fait de la longue durée de vie des infrastructures, les pays doivent les construire, en assurer la maintenance et les rénover de façon à ce qu’elles résistent aussi bien aux risques de demain qu’à ceux d’aujourd’hui. C’est particulièrement important pour les infrastructures exposées à des risques qui augmentent progressivement, tels que l’élévation du niveau de la mer, l’érosion côtière, la multiplication et l’aggravation des tempêtes ainsi que les autres risques liés au changement climatique. La planification et le financement de la maintenance et de l’exploitation des actifs et des réseaux seront des aspects cruciaux pour la capacité des infrastructures à fournir un niveau de service acceptable sur toute leur durée de vie, à mesure que la gravité, la probabilité et la récurrence des risques augmenteront.

Alors même que les pays devront réaliser de nouveaux investissements publics et privés dans les infrastructures, beaucoup d’entre eux auront du mal à répondre aux attentes croissantes en matière d’infrastructures avec ces seuls engagements de fonds. Afin de maintenir un niveau de résilience acceptable, les pays peuvent collecter davantage de données, suivre les performances et adopter des méthodes innovantes pour la maintenance et l’exploitation des infrastructures existantes. De cette manière, ils peuvent reporter ces nouveaux engagements de fonds, tout en continuant à assurer les niveaux de service requis pour le maintien du bien-être des citoyens.

2.7.1. Recueillir des données afin d’éclairer les décisions relatives à la résilience des actifs et des réseaux

Les pays rencontrent souvent des difficultés pour recueillir des informations et des données concernant leurs actifs et leurs réseaux, comme des données sur les constructions et réparations réalisées par le passé ou sur l’utilisation et les performances d’un actif. Sur le plan technique, tenir à jour les registres des actifs publics est une tâche exigeante, qui implique de valoriser et de réévaluer des actifs non financiers. En outre, la majorité des pays ne tiennent pas compte des actifs non financiers dans les états financiers des administrations publiques — seuls quelques-uns d’entre eux établissent des registres complets des actifs, à l’image de l’Estonie et de l’Irlande (International Monetary Fund, 2020[21]).

Par ailleurs, peu de pays produisent de manière régulière des données exhaustives sur les dépenses liées à la maintenance. Les études empiriques ciblent pour la plupart des secteurs spécifiques, comme les transports, à la faveur d’une plus grande disponibilité des données, y compris au niveau international. Au Canada, les informations sont recueillies dans le cadre de l’enquête annuelle sur les dépenses en immobilisations et réparations et, au Royaume-Uni, ce processus s’inscrit dans le cadre du rapport annuel sur le portefeuille de grands projets publics (OECD, 2021[22]).

2.7.2. Suivre la performance des actifs et des réseaux

Les actions de suivi sont primordiales pour garantir la résilience des infrastructures stratégiques. La constance du suivi renforce la redevabilité et favorise l’adoption rapide de mesures de résilience. Outre les évaluations régulières des performances visant à privilégier les investissements en faveur de la résilience, d’autres outils peuvent être utilisés, notamment des amendes en cas de manquement et des incitations positives telles que des marques de reconnaissance ou des récompenses pour la mise en œuvre de bonnes pratiques, des évaluations en libre accès ou l’établissement de classements. En Corée, le ministère de l’Intérieur et de la Sécurité publie chaque année le classement des capacités d’intervention des exploitants d’infrastructures stratégiques en cas de catastrophe. La pression des pairs qui en résulte incite davantage les exploitants à faire le nécessaire pour préserver leur image publique (OECD, 2021[22])).

S’agissant des risques liés au climat, l’évaluation systématique de l’impact climatique des projets met en lumière les principaux éléments à prendre en considération, les risques et les stratégies d’atténuation, aidant ainsi à prendre de meilleures décisions dans le cadre des projets d’infrastructures actuels et futurs. Le Graphique ‎2.13 montre dans quelle mesure ces processus sont déjà à l’œuvre dans les pays de l’OCDE. Ces initiatives de suivi et d’atténuation pourraient étayer la planification et la conception d’infrastructures présentant un impact environnemental et climatique moindre.

Si plus de la moitié des pays étudiés (15 sur 26, soit 57 %) ont recours à des mécanismes de suivi et d’atténuation des risques environnementaux et des risques liés au changement climatique tout au long des phases d’exploitation, de maintenance et de démantèlement des actifs, des améliorations demeurent possibles. Par exemple, la France a lancé un guide méthodologique pour l’évaluation de l’impact des projets sur les émissions de GES. Ce guide propose une suite de mesures d’évitement, de réduction et de compensation tout au long de la construction, de l’exploitation et du démantèlement des actifs, qui sont obligatoires dans le cas des projets pour lesquels les émissions de GES sont quantifiées et les incidences négatives identifiées. Il en fournit des exemples à différents stades du cycle de vie, et recommande de suivre leur avancement ainsi que leur efficacité (Ministère de la Transition écologique, 2022[23]).

Graphique ‎2.13. Utilisation de mécanismes de suivi et d’atténuation des risques environnementaux et des risques liés au changement climatique tout au long de l’exploitation, de la maintenance et du démantèlement des actifs dans les pays de l’OCDE

Note : Les données pour l’Allemagne, l’Australie, la Belgique, le Danemark, la Grèce, la Hongrie, Israël, le Japon, le Luxembourg, la Norvège, les Pays-Bas et la Türkiye ne sont pas disponibles.

Source: OECD (2022[20]), Survey on the Governance of Infrastructure, https://data-explorer.oecd.org/vis?lc=en&fs%5b0%5d=Topic%2C1%7CGovernment%23GOV%23%7CGeneral%20government%23GOV_GG%23&pg=20&fc=Topic&bp=true&snb=22&df%5bds%5d=dsDisseminateFinalDMZ&df%5bid%5d=DSD_QDD_GOV_INFRA_PH_2%40DF_GOV_INFRA_PH_2&df%5bag%5d=OECD.GOV.

2.7.3. Appliquer des méthodes innovantes pour la maintenance et l’exploitation des actifs et des réseaux

Les nouvelles technologies telles que la télédétection, les données massives, l’internet des objets (IoT), l’infonuagique et l’apprentissage automatique révolutionnent le fonctionnement et la maintenance des infrastructures. Les technologies liées aux infrastructures, ou InfraTech, peuvent intégrer du matériel, des machines et des technologies numériques tout au long du cycle de vie des infrastructures — du développement à la mise à disposition et à l’exploitation. Les InfraTech améliorent également la résilience en permettant de réagir plus rapidement et de façon plus ciblée aux chocs perturbateurs ou aux variations de l’offre et de la demande. Par exemple, un jumeau numérique d’un actif ou d’un réseau d’infrastructures peut être mis à jour en permanence à l’aide de données massives provenant de multiples sources, ce qui permet de mieux tester les scénarios de simulation, d’analyser l’interdépendance de systèmes multiples et de simuler les risques et les vulnérabilités, le tout dans une optique de renforcement de la résilience. Le Graphique ‎2.14 montre comment ces technologies peuvent contribuer à la mise en place d’infrastructures intelligentes.

Graphique ‎2.14. Mettre en place des infrastructures intelligentes au service de la résilience

Source: OECD (2021[2]), Government at a Glance 2021, https://doi.org/10.1787/1c258f55-en.

Un grand nombre d’acteurs et de territoires intervenant dans la planification et la mise à disposition des infrastructures, l’adoption plus large des technologies numériques est freinée par l’absence de normes et d’approches nationales qui favoriseraient la normalisation des démarches, l’interopérabilité et les économies d’échelle. En outre, comme certaines solutions innovantes reposent sur de nouvelles technologies qui n’ont pas encore été réellement testées ou éprouvées, l’incertitude technologique qui prévaut à ce jour peut affaiblir la volonté de certains acteurs d’investir dans l’utilisation de ces solutions. Plus spéficiquement, les nouvelles technologies de suivi, d’intervention et de prévision des besoins de maintenance des infrastructures impliquent que les processus décisionnels du secteur public continuent de se réorienter vers l’examen des retombées de l’action publique, s’ouvrent davantage aux parties prenantes externes et fonctionnent en temps réel sur la base de données et d’analyses, ce qui nécessite des changements de fond au niveau des processus réglementaires, d’audit et décisionnels (OECD, 2021[22]). Les pays émergents étant particulièrement dépourvus en matière de technologies numériques, il pourrait s’agir d’un domaine dans lequel les pays les plus avancés seront en mesure de fournir une assistance technique à l’avenir. Le Chapitre 6 présente en détail des stratégies de coopération internationale en matière de développement et de gestion des infrastructures, par le biais d’un examen du Mécanisme de financement de l’adaptation des modes de vie au climat local proposé par le Fonds d’équipement des Nations Unies.

Références

[5] Department of Environment, Food & Rural Affairs (United Kingdom) (2020), Accounting for the Effects of Climate Change - supplementary Green Book guidance.

[6] Government of Canada | Gouvernement de Canada (2023), Investing in Canada Infrastructure Program Climate Lens - General Guidance.

[18] International Coalition for Sustainable Infrastructure (2023), Upscaling Infrastructure Resilience Through Innovative Financial Approaches, Governance and Practice (final draft).

[21] International Monetary Fund (2020), Maintaining and Managing Public Infrastructure Assets, Well Spent: How strong infrastructure governance can end waste in public investment.

[23] Ministère de la Transition écologique (2022), Prise en compte des émissions de gaz à effet de serre dans les études d’impact : Guide méthodologique, http://mtes.fr/218.

[13] New Zealand Transport Agency (2020), Better Measurement of the Direct and Indirect Costs and Benefits of Resilience, https://www.nzta.govt.nz/assets/resources/research/reports/670/670-Better-measurement-of-the-direct-a.

[12] OECD (2023), Developing an Integrated Approach to Green Infrastructure in Italy.

[17] OECD (2023), Government at a Glance.

[11] OECD (2023), Public Investment in Bulgaria - planning and delivering infrastructure.

[14] OECD (2022), Aligning Regional and Local Budgets with Green Objectives : Subnational Green Budgeting Practices and Guidelines, OECD Multi-level Governance Studies, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/93b4036f-en.

[15] OECD (2022), Green Budgeting Survey, https://qdd.oecd.org/subject.aspx?Subject=GOV_GREENBUD.

[4] OECD (2022), Questionnaire on the Governance of Critical Risks, https://qdd.oecd.org/subject.aspx?Subject=GOV_RISK (consulté le 26 March 2024).

[3] OECD (2022), Questionnaire on the Governance of Critical Risks, webpage, https://qdd.oecd.org/subject.aspx?Subject=GOV_RISK (consulté le 26 March 2024).

[9] OECD (2022), Survey on the Governance of Infrastructure, https://qdd.oecd.org/Home/ApplyFilter (consulté le 2 January 2024).

[20] OECD (2022), Survey on the Governance of Infrastructure, (database), https://data-explorer.oecd.org/vis?lc=en&fs%5b0%5d=Topic%2C1%7CGovernment%23GOV%23%7CGeneral%20government%23GOV_GG%23&pg=20&fc=Topic&bp=true&snb=22&df%5bds%5d=dsDisseminateFinalDMZ&df%5bid%5d=DSD_QDD_GOV_INFRA_PH_2%40DF_GOV_INFRA_PH_2&df%5bag%5d=OECD.GOV. (consulté le 2 January 2024).

[22] OECD (2021), Building Resilience: new strategies for strengthening infrastructure resilience and maintenance.

[2] OECD (2021), Government at a Glance, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/1c258f55-en.

[1] OECD (2019), OECD Reviews of Risk Management Policies, Good Governance for Critical Infrastructure Resilience, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/02f0e5a0-en.pdf?expires=1703235901&id=id&accname=ocid84004878&checksum=1FD341DD195028DB865DE72B2068ACF5.

[7] OECD (2017), Land-use Planning Systems in the OECD : Country Fact Sheets, OECD Regional Development Studies, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264268579-en.

[8] OECD (2017), The Governance of Land Use in OECD Countries : Policy Analysis and Recommendations, OECD Regional Development Studies, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264268609-en.

[10] OECD (2015), Climate Change Risks and Adaptation: Linking Policy and Economics, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264234611-en.

[16] OECD (2015), Recommendation of the Council on Budgetary Governance, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0410.

[19] Tekno (n.d.), Cities and rising sea levels – Securing coastal cities against future sea level rise?, https://tekno.dk/project/hvordan-skal-vi-sikre-kystbyer-mod-fremtidens-havstigninger/.