Bertrand Pluyaud
Nikki Kergozou
Études économiques de l’OCDE : France 2024
Études économiques de l'OCDE : France
Abstract
La France devra accélérer les réductions de ses émissions pour atteindre des objectifs environnementaux ambitieux. Les émissions de gaz à effet de serre ont diminué de 25 % entre 1990 et 2022. Les prix moyens du carbone sont relativement élevés mais inégaux selon les secteurs, avec d’importantes subventions implicites aux combustibles fossiles, en particulier en faveur des agriculteurs et des pêcheurs. Accélérer l’élimination progressive de ces subventions et dépenses fiscales tout en alignant les prix entre les secteurs renforcera l’efficacité de la tarification du carbone. Des politiques sectorielles plus efficaces, notamment dans les transports, les bâtiments, l’industrie, l’énergie, les pratiques agricoles et l’utilisation des terres, contribueront à réduire les émissions et à soutenir la biodiversité. Accorder une attention particulière à la mise en œuvre des politiques vertes et soutenir les groupes vulnérables sera la clé de leur succès. Planifier l’adaptation du pays aux risques liés au climat contribuera à réduire l’incertitude et les coûts associés.
La France s’est fixé des objectifs climatiques ambitieux afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES), mais elle devra accélérer le mouvement pour les atteindre d’ici à 2030. En 2022, ses émissions, hors utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie (UTCATF), ont baissé de 25 % par rapport aux niveaux de 1990, de sorte que son objectif global, inscrit dans son deuxième budget carbone, qui avait été revu à la baisse par rapport au précédent, est respecté (Graphique 4.1). Le pays n’a toutefois pas atteint tous ses objectifs sectoriels, les émissions dans les secteurs de l’énergie et des transports étant en augmentation (Citepa, 2023[1]). En outre, l’objectif qui lui a été fixé par l’UE pour 2020 concernant les énergies renouvelables n’est toujours pas atteint. La première estimation disponible pour l’année 2023 confirme la tendance à la baisse des émissions, avec un repli de 4.8% des émissions hors UTCATF, ce qui correspond à l'objectif national pour 2023. Pour respecter les objectifs de la loi européenne sur le climat, le nouvel objectif national provisoire est de ramener les émissions totales de GES à 270 Mt CO2-équivalent en 2030, ce qui équivaut à une réduction de 50 % par rapport à 1990.
Historique des émissions de GES et émissions de GES budgétées, MtCO2e
Note : Le total exclut les émissions liées à l’utilisation des terres, au changement d’affectation des terres et à la foresterie (UTCATF) qui, en France, constituent un puits de carbone net et représentent donc des émissions négatives. MtCO2e désigne un million de tonnes équivalent dioxyde de carbone. Le chiffre des émissions pour 2022 est une estimation. L’objectif 2030 est provisoire. Le SNBC-3 proposera des budgets carbone définitifs.
Source : CCNUCC (2023), Soumission 2023 de la France à la convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques ; Secrétariat général à la planification écologique .
La France mène certaines des politiques environnementales figurant parmi les plus rigoureuses de la zone OCDE. Le renforcement du rôle des prix nets effectifs du carbone dans des secteurs où les prix sont bien en deçà du prix moyen du carbone et la poursuite de l’élaboration de politiques d’atténuation dans le transport, le bâtiment, l’industrie, les énergies renouvelables et l’agriculture l’aideraient cependant à concrétiser ses objectifs climatiques.
Les émissions intérieures de la France sont relativement faibles par rapport à celles d’autres pays, en partie en raison du bas niveau des émissions de gaz à effet de serre (GES) liées à la production d’électricité qui s’explique par la forte proportion d’électricité d’origine nucléaire. Les émissions produites dans le pays par unité de PIB ont été de 140 kg pour 1000 USD alors que la moyenne de l’OCDE s’est établie à 230 kg en 2021 (Graphique 4.2, partie A). Les émissions induites par la demande, englobant les importations, sont sensiblement plus élevées, même si elles demeurent également sous la moyenne de l’OCDE (Graphique 4.2, partie B).
Note: les émissions de gaz à effet de serre incluent l’utilisation des sols, la modification des sols et l’exploitation forestière (UTCATF).
Source: OECD Environment Statistics database.
Des progrès notables ont été accomplis ces dernières années en termes de politiques publiques, notamment à la suite de recommandations formulées par l’OCDE (Tableau 4.1). Les objectifs climatiques de la France ont été inscrits dans plusieurs lois, plans et stratégies qui sont mis en œuvre aux niveaux tant national que local. Dans la loi énergie-climat de 2019, la France s’est engagée à atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050. La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte de 2015 impose que les budgets carbone soient établis pour des périodes de cinq ans dans le cadre de la stratégie nationale bas carbone (SNBC). La troisième version de cette stratégie devrait être publiée en 2024-2025 (Encadré 4.1). Ces budgets carbone sont non contraignants et ils sont réévalués en fonction des dépassements observés. La programmation pluriannuelle de l’énergie trace un cadre général dans lequel doivent s’inscrire les politiques énergétiques à long terme à l’appui de la SNBC. Depuis 2022, les politiques environnementales dans leur ensemble sont coordonnées, avec une perspective de moyen et long-terme, dans le cadre du plan « France Nation Verte » (Encadré 4.1).
La rigueur moyenne des politiques climatiques de la France a été bien supérieure, en 2022, à la moyenne de l’OCDE selon le Cadre de mesure des actions et politiques climatiques élaboré par l’Organisation (6.2 sur 10 contre 4.8) (Nachtigall et al., 2022[2] ; OCDE, 2023[3]). L’Indice de la rigueur des politiques environnementales de l’OCDE, qui prend en outre en compte la qualité de l’eau et de l’air, montre également que les politiques menées par la France en 2020 figurent parmi les plus rigoureuses de la zone OCDE (Kruse et al., 2022[4]). Néanmoins, si les plans établis par la France sont généralement précis, au sens où ils définissent des priorités et des actions et prévoient une mobilisation des parties prenantes, il apparaît que le suivi et l’évaluation sont souvent incomplets et que les mécanismes opérationnels et les calendriers présentent des lacunes (HCC, 2023[5]).
En dehors de la tarification du carbone, d’autres instruments, ayant souvent une portée sectorielle, tels que les normes, interdictions, incitations ciblées, ainsi qu’une intensification des efforts de R-D verte, seront utiles pour relever les divers défis environnementaux auxquels la France doit faire face (D’Arcangelo et al., 2022[6] ; Blanchard et Tirole, 2021[7]). En France, le secteur des transports est le secteur le plus émetteur, responsable de 30 % des émissions en 2021, tandis que l’industrie, le bâtiment et l’agriculture sont à l’origine de parts plus faibles, mais comparables, des émissions, de respectivement 21 %, 18 % et 16 % (Graphique 4.3). La part relativement élevée des transports et la part relativement faible de la production d’énergie dans les émissions distinguent nettement la France de certains autres pays de l’OCDE ; cette singularité s’explique en grande partie par la forte proportion d’énergie d’origine nucléaire dans la production totale d’énergie.
La Stratégie Nationale Bas-Carbone (SNBC) donne des orientations pour mettre en œuvre, dans tous les secteurs d’activité, la transition vers une économie bas-carbone. Elle définit une trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre, avec l’objectif d’atteindre la neutralité carbone d’ici à 2050. Elle fixe également des objectifs à court-moyen termes : les budgets carbone. Elle vise en outre à réduire l’empreinte carbone de la consommation des Français. Les grandes orientations de la SNBC reposent sur quatre leviers : i) décarboner l’énergie par l’électrification et la décarbonation de l’électricité, ii) réduire la consommation d’énergie par des mesures d’efficacité et de sobriété, iii) réduire les émissions non-énergétiques, issues majoritairement du secteur agricole et des procédés industriels, iv) consolider et améliorer les puits de carbone. La troisième version de la SNBC sera publiée en 2024. Dans ce cadre, les 3ème et 4ème budgets carbone (périodes 2024-2028 et 2029-2033) seront mis à jour et le 5ème budget carbone sera établi (période 2034-2038).
La France met en place depuis 2022 une planification écologique sous l’égide d’un Secrétariat général à la planification écologique (SGPE) rattaché au premier ministre. Le plan France Nation Verte a pour objectif de définir, dans le cadre d’une approche globale et à moyen et long-terme de la transition environnementale, des actions concrètes pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, s’adapter aux conséquences du changement climatique, restaurer la biodiversité, réduire l’exploitation des ressources naturelles et réduire les pollutions qui impactent la santé. Le SGPE publié en juillet 2023 un premier plan qui présente notamment des leviers de réduction des émissions de gaz à effet de serre. La planification vise à renforcer les synergies potentielles entre secteurs et à améliorer l’allocation des ressources dévolues à la transition environnementales. Elle a également pour objectif de mieux impliquer les citoyens et les entreprises dans cet effort.
Les liens entre les principales sources d’émissions de GES et la pollution et l’appauvrissement de la biodiversité sont également très étroits. C’est pourquoi le succès des actions engagées pour faire baisser les émissions de GES dans les secteurs concernés sera aussi bénéfique à la qualité de l’air, des sols et de l’eau et à la biodiversité. Les sols agricoles peuvent par exemple contribuer au stockage du dioxyde de carbone, à la fourniture d’azote et d’eau aux plantes cultivées et à la régulation de la qualité de l’eau. La limitation de l’étalement urbain peut permettre de faire reculer les émissions liées aux transports et la pollution atmosphérique tout en contribuant au maintien de la biodiversité.
La baisse des émissions est variable selon les secteurs : l’industrie et le secteur résidentiel réussissent à faire reculer notablement leurs émissions tandis que le secteur des transports enregistre une hausse des émissions entre 1990 et 2022 (Graphique 4.4). Le Secrétariat général à la planification écologique a publié en 2023 des objectifs sectoriels provisoires, mettant à jour ceux publiés dans la SNBC-2, qui sont conformes à la loi européenne sur le climat. Les objectifs sectoriels définitifs seront publiés en 2024 dans le cadre de la SNBC-3. Si tous les secteurs devront contribuer à la réalisation des objectifs climatiques nationaux de la France à l'horizon 2030, ceux des transports et du bâtiment, les émissions devront diminuer fortement. Les objectifs de réduction des émissions dans le secteur agricole sont plus modestes.
Émissions de gaz à effet de serre par secteur d’activité, en pourcentage, 2021
Note : Les catégories de sources d'émissions sont définies conformément aux lignes directrices du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC).
Source : OCDE, Statistiques de l'OCDE sur l'environnement (base de données).
Historique des émissions de GES et émissions de GES budgétées, MtCO2e
Note : Hors utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie (UTCATF). MtCO2e désigne un million de tonnes équivalent dioxyde de carbone. Le chiffre des émissions pour 2022 est une estimation. Les valeurs cibles 2030 sont provisoires. La SNBC-3 établira les budgets carbone définitifs. Les émissions par secteur sont définies selon le système national d’inventaires des émissions de polluants et de gaz à effet de serre dans l’atmosphère conformément aux dispositions mises en place par le Ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires.
Source : Citepa, inventaire des émissions de gaz à effet de serre, données Secten, édition 2023 ; Secrétariat général à la planification écologique ; et calculs des auteurs.
La tarification du carbone joue un rôle essentiel dans les mesures de lutte contre le changement climatique de la France. En Europe, le système d’échange de quotas d’émission (SEQE) permet de déterminer un prix du carbone à partir du jeu des mécanismes du marché dans certains secteurs (OCDE, 2023[8]). En 2021, 21 % des émissions de la France provenaient de sources couvertes par le système d’échange de quotas d’émissions (SEQE) de l’UE (OCDE, 2022[9]). Globalement, le prix effectif (net) moyen du carbone, qui tient compte des droits d’accise sur les combustibles et carburants ainsi que de la taxe sur le carbone et des subventions aux combustibles, a progressé, passant de 76.6 EUR par tonne en 2018 à 82.82 EUR par tonne en 2021, soit un chiffre bien supérieur à la moyenne pondérée de l’OCDE (34.51 EUR par tonne), qui reste cependant inférieur aux prix calculés dans plusieurs pays européens (OCDE, 2022[10]).
Malgré un prix moyen du carbone relativement élevé, les prix effectifs nets du carbone varient considérablement selon les secteurs, la France continuant à accorder des subventions implicites considérables, en particulier aux agriculteurs et aux pêcheurs. La tarification du carbone doit être universelle pour donner la pleine mesure de son potentiel (Blanchard et Tirole, 2021[7]). Le fait que les prix du carbone varient entraîne une hétérogénéité des incitations à la réduction des émissions et porte atteinte à l’efficacité de la politique climatique de la France (HCC, 2023[5]). Le prix du carbone est de 228 EUR par tonne dans le secteur du transport routier, ce qui est plus que la moyenne de l’OCDE et de l’UE, mais tombe à 41 EUR par tonne si l’on considère la consommation d’énergie hors transport routier, et 13 EUR par tonne dans les secteurs de l’agriculture et de la pêche (Graphique 4.5). En 2021, près de 29 % du total des émissions n’ont pas été soumis à un prix du carbone positif, ce chiffre n’ayant pas varié depuis 2018 (OCDE, 2022[10]). A compter de 2027, le SEQE de l’Union européenne couvrira les émissions imputables aux carburants utilisés dans le transport routier, aux combustibles du bâtiment et à certains procédés industriels qui ne sont pas couverts actuellement, ce qui permettra d’établir un prix unique du carbone pour tous les secteurs (OCDE, 2023[8]). Il est toutefois possible d’accroître encore l’efficacité de la panoplie de mesures climatiques de la France en harmonisant les prix du carbone et en imposant les activités polluantes à proportion de leurs répercussions sur l’environnement.
Prix effectif net moyen du carbone¹, EUR par tonne de CO2, 2021
Note : 1. Le prix effectif net du carbone recouvre l’effet net des droits d’accise sur les combustibles et carburants, de la taxe sur le carbone, du prix des permis d’émission et des subventions aux combustibles.
Source : OCDE, base de données sur les prix effectifs du carbone.
L’accélération de la suppression progressive des subventions aux combustibles fossiles, y compris des taux réduits et des exonérations fiscales, favoriserait une meilleure uniformisation des prix du carbone entre les secteurs. La France figurait en 2021 le pays de l’UE accordant le plus de subventions aux combustibles fossiles, celles-ci représentant un total de EUR 11 milliards, soit 0.5 % de son PIB (Commission européenne, 2022[11] ; 2023[12]). Elle prévoit un démantèlement progressif des exonérations fiscales dans le secteur de la construction d’ici à 2030. Un objectif similaire pour le secteur de l’agriculture a été abandonné en janvier 2024, dans un contexte de crise du secteur. Selon le projet de loi de finances pour 2024, la France envisage d’accorder plus de 1.6 milliard EUR d’exonérations fiscales sur les carburants utilisés pour les travaux agricoles et forestiers, 1.35 milliard EUR d’exonérations fiscales sur le carburant diesel utilisé pour des véhicules de plus de 7.5 tonnes affectés au transport routier de marchandises, malgré la teneur en carbone plus élevée du gazole, et 780 millions EUR d’exonérations fiscales sur l’usage de gazole non routier en dehors du secteur agricole (Ministère de l'Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique, 2023[13]). Les dépenses fiscales liées au charbon ont été maintenues à 15 millions EUR pour 2024. Les dépenses fiscales brunes, dont la classification dépend de choix méthodologiques, risquent d’être encore plus élevées. Dans le « budget vert » de la France pour 2022, le gouvernement a estimé à 7.6 milliards EUR le montant des dépenses ayant servi à financer des mesures fiscales défavorables à l’environnement, et l’application d’autres options méthodologiques aurait pu donner un chiffre pouvant atteindre jusqu’à 19 milliards EUR, en incluant en particulier l’effet des mesures de bouclier tarifaire mis en place de manière exceptionnelle pour accompagner les ménages face au choc inflationniste (I4CE, 2022[14]).
L’attention portée à l’économie politique de la tarification du carbone sera l’une des clés du succès. L'accroissement des recettes budgétaires ne peut être l’objectif principal de cette tarification, qui porte sur une assiette limitée et amenée à décroître. Parce que la tarification du carbone est appliquée de manière inégale selon les groupes, il est important de veiller à ce que les politiques environnementales soient socialement acceptables. En France, en 2022, les 10 % des ménages les plus modestes consacraient 22.2 % de leur revenu à l’énergie alors que ce chiffre était de 4.3 % pour les 10% des ménages les plus aisés (Ministère de la Transition Energétique, 2023[15]). La redistribution aux ménages, notamment aux ménages à faible revenu, de certaines des recettes potentielles de la taxe sur le carbone peut aider à amortir les pertes (Immervoll et al., 2023[16]), et aussi à améliorer la viabilité politique de la tarification du carbone. En Suisse, par exemple, les recettes de la taxe sur le CO2 sont redistribuées à la population et affectées aux investissements verts (OCDE, 2024[17]). Deux tiers vont directement à la population et dans l'économie avec environ un tiers allant uniformément à tous les résidents et le reste allant aux entreprises, sur la base des salaires versés. Le tiers restant est utilisé pour soutenir les travaux de rénovations énergétiques et les énergies de chauffage renouvelables.
L’une des utilisations des fonds issus de la tarification du carbone est l’investissement dans la transition écologique à laquelle il faudra rapidement donner un coup d’accélérateur dans le secteur public comme dans le secteur privé pour pouvoir atteindre les objectifs climatiques. On estime à quelque 66 milliards EUR par an le montant des investissements supplémentaires, par rapport au statut quo, qui seront nécessaires, entre 2021 et 2030, pour respecter les objectifs d’émissions visés à l’horizon 2030. Cette estimation tient compte du renoncement à 35 milliards d’investissements bruns (Pisani-Ferry et Mahfouz, 2023[18]).
Les émissions dans le secteur des transports ont augmenté d’environ 5.5% entre 1990 et 2022. C’est le transport routier qui est à l’origine de la majeure partie de ces émissions se répartissant entre voitures particulières (52 %), poids lourds (25 %) et utilitaires légers (15 %) (HCC, 2023[5]). Il faudra réduire les émissions d’environ 29 % entre 2022 et 2030 pour atteindre les objectifs climatiques provisoires. Globalement, le secteur a besoin, selon les estimations, de 3 milliards EUR d’investissements supplémentaires chaque année, sachant que 32 milliards EUR d’investissements verts supplémentaires devraient être en partie financés grâce au renoncement à 29 milliards EUR d’investissements non verts (Pisani-Ferry et Mahfouz, 2023[18]).
La stratégie de la France en matière de mobilité bas carbone s’inscrit dans le cadre du Plan France Nation Verte (Encadré 4.1). Elle met l’accent sur le recours à des modes de transports moins consommateurs en énergie et sur des efforts de sobriété dans l’usage des transports. Elle définit des objectifs pour les différents types de transports et repose aussi bien sur des mesures d’investissement, que sur des mesures fiscales ou des campagnes d’information.
Améliorer l’efficacité carbone des véhicules automobiles par le déploiement à grande échelle des véhicules électriques est l’un des axes de la stratégie de la France en matière de mobilité, qui fixe un objectif de 15% de véhicules 100% électriques en 2030 contre 1.2% en 2023. L’action de la France dans ce domaine s’appuie sur plusieurs leviers, parmi lesquels des aides à la conversion des véhicules thermiques en électrique et un dispositif de bonus/malus écologique qui permet de bénéficier d’une subvention pour l’achat d’un véhicule peu polluant et impose au contraire une taxe sur l’achat de véhicules polluants. Elle prévoit également le déploiement de bornes de recharges sur tout le territoire, le nombre de bornes publiques par habitant demeurant inférieur à la moyenne de la zone euro (OCDE, 2023[8]) et certaines régions reculées restant relativement mal desservies. Pour soutenir le déploiement de bornes, le gouvernement a acté la reconduction du programme ADVENIR dans le but de financer l’installation de 175 000 bornes de recharge d’ici à 2025 (ADVENIR, 2023[19]). La poursuite de l’extension du réseau de bornes de recharge lèvera des obstacles à l’adoption de la voiture électrique (FIT, 2023[20]). Un suivi plus étroit du respect des obligations, en matière d’électrification, des entreprises ayant un parc automobile de plus de 100 véhicules faciliterait aussi le passage à l’électrique tout en favorisant le développement d’un marché de l’occasion dans les années à venir (HCC, 2023[5]).
Encourager un recours accru à des modes de transport alternatifs des personnes et à la mobilité active contribue à réduire les émissions dues aux transports. On dénombrait environ 571 voitures pour 1000 habitants en France en 2021, ce qui correspond à peu près à la moyenne de l’UE (Eurostat, 2023[21]). La France cherche à atténuer l’attrait de l’usage de la voiture traditionnelle en appliquant l’un des taux les plus élevés en Europe des droits d’accises sur l’essence et le gazole (OCDE, 2023[8]). Comme le recommandait l’Étude économique de 2021 de la France, la mise en place de péages de congestion dans les grandes villes pourrait décourager plus encore les usagers de la voiture et les recettes ainsi générées pourraient être investies dans les transports publics (OCDE, 2021[22]). La mise en place des tels péages devrait toutefois s’articuler avec les zones de faibles émissions (ZFE) existantes, où la circulation des véhicules les plus polluants est restreinte. L’imposition des usagers de la route pourrait être une source de financement des transports publics locaux, notamment dans la région Île-de-France (Cour des Comptes, 2022[23]). Une correspondance plus étroite entre les taxes énergétiques sur les transports aérien et ferroviaire et leurs émissions respectives pourrait contribuer à encourager l’usage du train et à abaisser les émissions liées aux transports.
La taxation des véhicules et la tarification routière peuvent être mieux acceptées sur le plan politique si on les associe à des mesures en faveur des modes alternatifs de mobilités (OCDE, 2021[24] ; 2022[25]). Le Plan France Nation Verte promeut l’usage du vélo, le recours aux transports en commun et le covoiturage. Il prévoit notamment 2 milliards EUR d’investissement entre 2023 et 2027 pour développer des pistes cyclables et 100 milliards EUR d’investissements dans le ferroviaire d’ici 2040. Le Plan vélo et marche 2023-2027, qui recouvre les actions des collectivités locales, prévoit 6 milliards EUR d’investissements dans la promotion du vélo comme mode de transport. Continuer à limiter l’étalement urbain peut contribuer à réduire les distances à parcourir et à faire de la marche, du vélo et des transports publics des solutions plus réalistes (OCDE, 2021[22] ; FIT, 2023[20]).
Sachant que les poids lourds sont à l’origine d'un quart des émissions liées aux transports, le transfert du fret routier vers le rail est également primordial pour faire baisser les émissions dues aux transports. Si en 2021, le transport maritime représentait environ 64 % du transport de fret en France, soit légèrement moins que dans l’UE, où ce chiffre était de 68 %, le part du transport de marchandises par voie ferroviaire était plus faible (3.8 % contre 5.4 % dans l’UE) et la part du transport routier plus élevée (31 % contre 25 %) (Eurostat, 2023[26]). Le comblement de l’écart entre les taxes sur les carburants appliquées aux voitures particulières et aux poids lourds, qui devrait coûter environ 1.35 milliard EUR en 2024, renforcerait les incitations à transférer le fret routier vers le rail (Ministère de l'Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique, 2023[13]).
Le secteur du bâtiment, qui est responsable de 64 millions de tonnes équivalent CO2 ou quelque 16 % des émissions selon la mesure utilisée par les sources nationales, réduirait ses émissions de la manière la plus efficace en renforçant l’isolation des bâtiments et en remplaçant les systèmes de chauffage au fioul et au gaz par des pompes à chaleur. Le secteur a réduit ses émissions de près de 30 millions de tonnes équivalent CO2 entre 1990 et 2022. Cet effort et d'autres devront être répétés pour atteindre les objectifs provisoires de 2030, qui requièrent une baisse d'environ 34 millions de tonnes équivalent CO2. Quelque deux tiers des réductions devraient découler de la diminution de l’utilisation des chaudières au fioul et au gaz et environ un tiers de l’amélioration de l’isolation. Ces réductions nécessiteraient des investissements supplémentaires de 21 milliards EUR par an dans les bâtiments résidentiels d’ici à 2030 et de 27 milliards EUR dans les bâtiments tertiaires au même horizon (Pisani-Ferry et Mahfouz, 2023[18]).
La France a mis en place plusieurs programmes de soutien et de financement des rénovations de logements, qui ont été renforcés pour 2024, en partie pour encourager des rénovations plus complètes. Si ces stratégies fournissent un cadre d’action clair, elles ne prévoient pas de procédures d’évaluation et de suivi qui permettraient de garantir qu’elles atteignent leurs objectifs (HCC, 2023[5]). Le dispositif MaPrimeRenov’ prévoit des subventions à la rénovation, avec un soutien accru aux ménages à revenus faibles et moyens et l’Éco-prêt à taux zéro propose des prêts sans intérêt jusqu’à un certain seuil de revenus, pour améliorer la performance énergétique d’un logement. Parallèlement à un objectif de 200 000 rénovations complètes en 2024, soit un triplement par rapport à 2022, le gouvernement a augmenté les plafonds de dépenses dans certains programmes, notamment MaPrimeRenov’ et les prêts à taux zéro. Ces augmentations réduiront les coûts pour les ménages à revenus faibles et moyens, en couvrant jusqu'à 90% des coûts pour les ménages aux revenus les plus faibles et réduisant le délai nécessaire pour atteindre un retour sur investissement positif pour les ménages à revenus faibles et moyens. Le gouvernement a également augmenté le seuil de revenu permettant aux ménages de bénéficier de prêts à taux zéro. Le soutien aux rénovations complètes ne représentait que 1.7 % des bénéficiaires au premier semestre 2023 et le Projet de loi de finances 2024 améliore nettement l’attractivité de ces projets (Comité d'Évaluation du Plan France Relance, 2024[27]). De manière à soutenir les rénovations globales, le budget consacré aux primes à la rénovation a été porté de 3.4 milliards EUR à 4.0 milliards EUR.
Malgré un soutien public important, le coût d’investissement initial pour les ménages à revenus faibles et moyens peut mobiliser une part substantielle des revenus et nécessiter de recourir à des emprunts. Le taux d’endettement élevé qui en résulte pour les ménages à faible revenu peut être un obstacle, la dette totale des ménages ayant augmenté au cours de la dernière décennie et dépassant la moyenne européenne (voir chapitre 2). L’obtention d’un prêt sans intérêt comporte de nombreux obstacles, dont la complexité des démarches administratives (I4CE, 2023[28]).
Les systèmes de formation doivent également être réactifs et continuer de former des personnes et d’améliorer leurs compétences dans les différents secteurs concernés, sachant que l’on estime que le secteur de la rénovation aura besoin de 170 000 à 250 000 travailleurs supplémentaires d’ici à 2030 (France Stratégie / Dares, 2023[29] ; 2023[30] ; HCC, 2023[5]).
Le gouvernment continue de simplifier les différents outils et services mais ceux-ci demeurent complexes. Le programme Mon Accompagnateur Rénov' met à la disposition des ménages un conseiller professionnel agréé, qui les assiste dans la définition de leur projet, les conseille dans le choix des entreprises, les accompagne dans la réalisation des tâches administratives et les aide à mobiliser des financements. L’obtention de certaines aides financières est désormais conditionnée à l’utilisation des services de ce programme, par exemple pour une rénovation globale. En 2022, la plateforme en ligne France Rénov' est devenue l’unique point d’entrée pour accéder aux services publics et aux aides financières liés aux projets de rénovation, ce qui simplifie les procédures. Néanmoins, centraliser au sein d’une seule et même agence les différents programmes d’aide publique simplifierait le processus de rénovation. La rénovation énergétique des bâtiments publics est également soutenue. Le chapitre REPowerEU présenté par la France au titre de la Facilité pour la relance et la résilience (FRR) européenne contribuera en partie à son financement, avec des effets attendus dès l’hiver 2023-2024.
Le secteur manufacturier, dont les émissions ont reculé de 1.5 % par an en moyenne depuis 1990, est celui qui a le plus contribué à la baisse des émissions depuis cette date même si cette baisse des émissions coïncide avec un déclin du secteur manufacturier, qui passe d'environ 16 % du PIB en 1990 à 10 % du PIB en 2022. Néanmoins, selon la première estimation des données, le secteur n’a pas atteint les objectifs de son budget carbone pour 2019-23. Pour atteindre les objectifs climatiques provisoires fixés à l’horizon 2030, les émissions doivent diminuer de 28 millions de tonnes équivalent CO2 ou de 38% de leur niveau en 2022 (Graphique 4.4). Les industries manufacturières sont soumises à la tarification du carbone dans le cadre du système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE-UE), bien que toutes les émissions ne soient pas tarifées, les allocations gratuites réduisant la couverture effective.
Le gouvernement collabore avec l’industrie pour élaborer une stratégie de décarbonation et lui apporter un soutien financier. Les 50 sites les plus polluants de France ont publié des feuilles de route pour la décarbonation et le plan France 2030 prévoit 5.6 milliards EUR pour les aider à atteindre ces objectifs, montant qui pourrait être porté à 10 milliards EUR si les objectifs de décarbonation étaient doublés (DGE, 2023[31] ; HCC, 2023[5]). Une composante importante de cette stratégie de décarbonation est le développement des technologies CCUS (Captage, stockage et utilisation du CO2), dont la stratégie nationale est en cours d’élaboration. La Stratégie nationale pour le développement de l’hydrogène, financée au titre du plan France 2030, permettra de développer l’utilisation de l’hydrogène bas-carbone dans l’industrie. Si plusieurs stratégies liées au climat visent à soutenir le redéploiement des travailleurs et à renforcer les compétences de la main-d’œuvre, la brièveté du délai imparti pour y procéder et la planification minutieuse que cela requiert, combinées aux pénuries de compétences qui sont apparues ces dernières années, poseront des difficultés.
La loi sur l’industrie verte a pour objet de soutenir la réindustrialisation de l’économie dans les secteurs nécessaires pour la transition écologique. Cette loi prévoit une simplification des procédures administratives et facilite l’ouverture d’usines, en particulier celles qui soutiennent les secteurs de l’éolien, du photovoltaïque, des pompes à chaleur, des batteries et de l’hydrogène bas carbone. La loi prévoit des crédits d’impôt pouvant aller jusqu’à 40 % pour les investissements, en vue de mobiliser 20 milliards EUR d’investissements d’ici à 2030, ainsi que des prêts ou des garanties en faveur des entreprises pour les investissements verts. La loi accorde également à l’État le droit de ne pas soumettre les projets d’« intérêt national majeur » aux dispositions du Code de l’environnement, ce qui relève normalement de la responsabilité des autorités locales. Il s’agit de projets dont on estime qu’ils apportent une contribution significative à la souveraineté ou à la transition écologique. Si cette disposition peut contribuer à apporter plus de certitude aux entreprises, elle tend à moins prendre en compte les enjeux environnementaux locaux.
La poursuite du développement des sources d’électricité renouvelables constituera l’un des piliers de la décarbonation de la production d’énergie et soutiendra également la sécurité énergétique. Cela permettra également d’aider à répondre à l’augmentation de la demande d’électricité due à l’utilisation accrue de véhicules électriques et de pompes à chaleur.
D’ores et déjà, les 36 % que représente l’énergie nucléaire dans les approvisionnements totaux en énergie primaire engendrent des émissions relativement faibles (Graphique 4.6, partie A). De plus, la France a réduit la production d'électricité à partir du charbon, qui est entièrement importé, de 81 % entre 2010 et 2020 (IEA, 2021[32]). Les deux dernières centrales à charbon françaises devaient initialement être fermées en 2022. Il est désormais prévu qu’elles soient converties à la production de biomasse d’ici à 2027, ce qui aidera la France à atteindre ses objectifs en matière d’émissions.
Cependant, la France n’a pas encore pleinement exploité le potentiel des sources d’énergie renouvelables pour favoriser la transition climatique. Le poids relatif des énergies renouvelables dans les approvisionnements en énergie primaire a augmenté progressivement au cours de la dernière décennie, rattrapant la moyenne de l’OCDE ces dernières années, mais restant bien inférieur à celle de l’UE (Graphique 4.6, partie B). La part de ces mêmes énergies dans la consommation finale brute d’énergie s’est établie à 21 % en 2022, soit un niveau inférieur à l’objectif de 23 % fixé pour 2020 à l’échelle de l’UE et à la moyenne de l’UE en 2021 (Eurostat, 2023[33]). Bien que le nombre d’installations de production d’énergie renouvelable mises en service ait atteint un niveau sans précédent en 2022 (RTE, 2023[34]), la France n’atteindra probablement pas ses objectifs pour 2023 (HCC, 2023[5]).
La transition vers les énergies bas carbone doit être accélérée afin d’assurer la décarbonation et la souveraineté énergétique française. La substitution d’énergies décarbonées aux énergies fossiles implique tout d’abord d’accélérer considérablement les investissements dans les énergies renouvelables. La décarbonation du mix énergétique peut également passer par le renforcement de la production nucléaire française, qui ne subit pas de fluctuations liées aux conditions climatiques comme en connaissent les énergies solaires et éoliennes et peut fournir une production de base constante en électricité, garantissant un certain degré de sécurité d'approvisionnement. Le Gouvernement français est ainsi revenu sur des projets antérieurs visant à réduire la part de la production d’énergie nucléaire, en procédant en 2023 à la renationalisation d’EDF et en commençant à investir dans le prolongement du parc existant et la construction de nouveaux réacteurs de grande puissance (EPR). En novembre 2023, le gouvernement a annoncé être parvenu à un accord avec EDF la régulation des prix de l’électricité nucléaire, qui succédera à l’accord précédent ARENH, compatible avec les règles de l’UE relatives aux aides d’Etat, et qui permettra de donner à EDF les moyens d’investir pour augmenter la capacité de production d’énergie nucléaire.
La France construit un nouveau Centre industriel de stockage géologique, dont l'ouverture est prévue en 2035, où les déchets seront stockés dans des galeries creusées à 500 mètres sous terre. Les coûts du démantèlement des centrales nucléaires et de la restauration des terrains sur les anciens sites sont encore incertains, et le processus pourrait prendre entre 20 et 25 ans (Cour des Comptes, 2020[35]). Ce coût devra être pris en compte dans les choix économiques concernant l’approvisionnement énergétique futur.
La France doit continuer à diversifier son mix énergétique et ses sources d’approvisionnement dans un contexte d’accroissement des évènements climatiques et des tensions géopolitiques tout en garantissant le maintien de sa souveraineté énergétique sur le long terme. Par exemple, l'été 2022 a été marqué par plusieurs épisodes caniculaires intenses et une sécheresse historique, ce qui a rendu nécessaires des prescriptions temporaires relatives aux rejets thermiques dans les rivières des plusieurs centrales nucléaires (Autorité de sûreté nucléaire, 2022[36]). Ceci a amené certaines centrales nucléaires à réduire leur production et a entraîné une réduction de la production hydraulique (RTE, 2023[34]). Environ 99% des importations françaises d’uranium provenaient de cinq pays en 2023 – le Niger, le Kazakhstan, la Namibie, l’Ouzbékistan et l’Australie (calculs OCDE selon DGDDI, (2024[37])). De plus, certains services connexes tels que l’enrichissement d’uranium et la conversion d’uranium de retraitement ont été importés. La France dispose d’importants stocks d’uranium, équivalents à environ 10 ans de consommation. Néanmoins, tous ces risques devront être gérés avec prudence.
Note : Les approvisionnements totaux en énergie primaire correspondent à la production d’énergie, plus les importations d’énergie, moins les exportations d’énergie. Les données pour 2022 sont provisoires.
Source : OCDE, indicateurs de croissance verte (base de données), Agence internationale de l’énergie (2023), World Energy Balances (base de données).
Ces dernières années, les retards dans l’obtention des autorisations, les contraintes foncières et les longs délais d’attente ont découragé l’investissement dans les énergies renouvelables, les délais de développement étant deux fois plus longs que dans les pays voisins de l’UE (AIE, 2022[38] ; 2023[39] ; Gumber, Zana et Steffen, 2024[40]). Les obstacles au développement de l’éolien ont été la principale cause des retards (Cour des Comptes, 2023[41]). Les enchères concernant les énergies renouvelables se sont caractérisées par une sous-souscription d’environ 40 % en 2023. Les procédures réglementaires ont été simplifiées ces dernières années, réduisant de deux ans le délai de traitement des procédures d’autorisation (Cour des Comptes, 2023[41]). Dans une démarche bienvenue, le gouvernement a mis en œuvre début 2023 la loi relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables (Encadré 4.2). La loi vise à supprimer tous les obstacles qui retardent le déploiement des projets d’énergie renouvelable, notamment en simplifiant les procédures, rationalisant la délivrance des autorisations, raccourcissant les délais de raccordement et renforçant la participation des citoyens.
La loi d'accélération de la production d'énergies renouvelables a été promulguée en mars 2023. La loi s'articule autour de quatre piliers, dont l'accélération des procédures administratives sans compromis sur les exigences environnementales, l'accélération du développement des installations de production d'énergie renouvelable en mer, l'amélioration du financement des énergies renouvelables et la mise en place de mécanismes de partage de la valeur et le développement d'une planification régionale des énergies renouvelables pilotée par les élus locaux.
La loi a simplifié l'accès aux terrains dégradés, déjà artificialisés ou ne présentant pas d'enjeux environnementaux majeurs, tels que les parkings ou les abords d'autoroutes. Elle simplifie également l’accès aux terres incultes, notamment en donnant aux administrations locales la possibilité de créer des zones d’accélération du développement de la production des énergies renouvelables et des secteurs où il est exclu (AIE, 2023[39]). Le gouvernement a développé un outil cartographique qui fournit des informations aux autorités locales et au public sur le développement des énergies renouvelables dans leur région. Un portail fournit également aux autorités locales des données sur les énergies renouvelables dans leur région et leur potentiel de développement.
Source : Ministère de la Transition Écologique et de la Cohésion des Territoires (2024[42]) et AIE (2023[39]).
Le secteur agricole doit s’orienter progressivement vers des pratiques plus durables pour réduire ses émissions de GHS et préserver la biodiversité. Les émissions de GES devront baisser d’environ 11 % entre 2022 et 2030 pour que les objectifs nationaux provisoires puissent être atteints. Les moyens les plus efficaces pour réduire les émissions seront de diminuer le cheptel bovin, d’améliorer la gestion des effluents d’élevage, de réduire les émissions des engins, moteurs et chaudières agricoles et de réduire l’utilisation d’engrais (IEEP, 2022[43]). Le Plan stratégique national de la France 2023-27 pour la mise œuvre de la Politique agricole commune (PAC) de l’Union européenne prévoit d’allouer 12 milliards EUR des quelques 50 milliards EUR de budget total de la PAC dévolus à la France à des interventions contribuant à la réalisation des objectifs écologiques (IEEP, 2022[43]). La loi Climat et Résilience a fixé un objectif de 8% de la surface agricole utile en légumineuses à horizon 2030. En outre, la Stratégie nationale sur les protéines végétales encourage les citoyens à consommer davantage de protéines végétales, notamment par le biais d’une campagne planifiée de sensibilisation des consommateurs, et vise à permettre aux agriculteurs de nourrir leurs animaux de manière plus autosuffisante (FranceAgriMer, 2023[44]). Étant donné que l’empreinte carbone des aliments consommés en France est deux fois plus élevée que celle du secteur agricole national (Li et al., 2022[45]), la mise en place de mesures d’accompagnement visant à rendre le secteur agricole plus écologique et à promouvoir des régimes alimentaires plus durables permettrait d’éviter une augmentation des importations à forte intensité d’émissions.
Pour enclencher les changements structurels nécessaires à la réalisation des objectifs climatiques, le Plan stratégique national de la France pour la PAC met principalement l’accent sur la réduction des émissions liées à la production végétale (IEEP, 2022[43] ; HCC, 2023[5]). Si le cheptel bovin a diminué du fait de la baisse de rentabilité du secteur, ses effectifs devront encore régresser considérablement pour que la France satisfasse à ses engagements en matière d’émissions de méthane (Cour des Comptes, 2023[46]). Environ 93.6 % des émissions de méthane engendrées par l’élevage bovin résultent de la fermentation entérique et 6.4 % seulement sont dues aux effluents d’élevage. Cela donne à penser qu’une amélioration de la gestion des effluents d’élevage et les progrès dans le domaine de la génétique auront une utilité, mais que le moteur principal de la réduction des émissions de méthane est la taille du cheptel bovin (Cour des Comptes, 2023[46]). Le Plan Stratégique Nationale (PSN) prévoit à ce titre une refonte des critères de l’intervention aides couplées bovines afin d’encourage à la désintensification et de favoriser la résilience des systèmes d’élevage sur prairies.
Préciser les objectifs de réduction ainsi que les secteurs qu’ils concernent permettrait de clarifier la contribution de la France au Pacte mondial sur le méthane (HCC, 2023[5]). En outre, certains indicateurs climatiques retenus par le Plan stratégique national pour la PAC ne tiennent pas compte de leur répercussion finale sur les émissions. À titre d’exemple, l’augmentation des surfaces de prairies présente le risque d’entraîner in fine une hausse des émissions de GES si elle s’accompagne d’un accroissement du cheptel émettant davantage de GES que la prairie n’en stocke (Cour des Comptes, 2023[46]). Comme indiqué dans l’Étude économique consacrée à la France de 2021, redéployer les aides aux agriculteurs en donnant davantage de poids aux paiements pour services agro-environnementaux permettrait de mieux soutenir la réalisation des objectifs climatiques et la conception de ces paiements pourrait être améliorée de manière à en renforcer l’efficacité (OCDE, 2021[22]). La mise en œuvre des politiques environnementales en matière agricole devra tenir compte de leur acceptabilité.
En 2021, la quantité de carbone stockée par les puits de carbone dans le secteur de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie (UTCATF) était de 17 Mt éq. CO2, ce qui représentait quelque 4 % des émissions. Néanmoins, ce chiffre est inférieur à la moitié des 41 Mt éq. CO2 prévus dans le budget climatique de la Stratégie nationale bas carbone 2 (SNBC 2). Pour inverser la diminution marquée des puits de carbone forestiers depuis 2013, imputable à l’augmentation de la mortalité forestière, à la réduction de la croissance des arbres et à l’intensification de l’exploitation, des mesures d’envergure devront être prises pour régénérer les forêts et atteindre les objectifs fixés à l’horizon 2030 (HCC, 2023[5])
Pour favoriser la réduction des émissions et soutenir les écosystèmes naturels, la Stratégie nationale française pour la biodiversité prévoit un objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) à l’horizon 2050 : pour un hectare artificialisé, un hectare est renaturé (une terre étant artificialisée lorsqu’elle est imperméabilisée, bâtie ou revêtue). Cette stratégie fait suite à une augmentation de 72 % des espaces artificialisés entre 1982 et 2018, année où cet objectif a été fixé (HCC, 2023[5]). Pour atteindre cet objectif, les autorités locales et infranationales doivent réduire de 50 % d’ici à 2030 la consommation des zones naturelles, agricoles et forestières par rapport à celui observé en 2011-20 (OFB, 2023[47]). Toutefois, cet objectif serait plus facile à atteindre s’il était étayé par une stratégie opérationnelle claire (HCC, 2023[5]).
La France est confrontée à divers risques liés au changement climatique, liés notamment à des températures plus élevées, des précipitations plus élevées dans certaines régions et moins dans d'autres, des vents plus forts ou une élévation du niveau de la mer. Le nombre de jours de chaleur extrême a considérablement augmenté ces dernières années (Graphique 4.7). Le nombre de feux de forêt s’est fortement accru au cours de la dernière décennie. Les feux de forêt ont brûlé 35 500 hectares par an en moyenne entre 2019 et 2023, soit 4.4 fois la surface brûlée en moyenne entre 2014 et 2018 (EFFIS, 2023[48]). La sécheresse agricole s'est aggravée, avec une humidité des sols des terres cultivées inférieure de 3,9 % en moyenne au cours des années 2018 à 2022 par rapport à la période 1981 à 2010. Cependant, les précipitations dans leur ensemble ont augmenté et 13.5% de la population est exposée aux crues des rivières tous les dix ans en moyenne ou plus (OECD, 2023[49]). Enfin, plus de la moitié de la population a été exposée à des tempêtes de vent entre 2018 et 2022 (Maes et al., 2022[50]).
Planifier efficacement les réponses aux conséquences du changement climatique permet de réduire l’incertitude et les coûts associés. Pour se préparer aux aléas liés au climat, la France a élaboré en 2006 une stratégie nationale d'adaptation au changement climatique. En 2018, la France a publié son deuxième plan national d'adaptation (PNACC2) (ONERC, 2018[51]). Ce dernier, mis en œuvre depuis 2018, précède le troisième plan national d’adaptation (PNACC3) qui sera publié au deuxième semestre 2024 pour prendre en compte l’évolution rapide des risques liés au climat.
La France dispose d'un régime d'assurance spécifique pour couvrir les dommages liés aux catastrophes naturelles, fondé sur un partenariat entre l'État et les assureurs. Ce régime repose sur une réassurance et une garantie en dernier ressort de l'État et maintient les primes d'assurance à des niveaux modérés. Les estimations du secteur des assurances évaluent le coût des événements climatiques à 143 milliards EUR sur la période 2020-2050, soit près du double des 74 milliards EUR de dommages estimés sur la période 1989-2019 (France Assureurs, 2022[52]).
Face à cette augmentation considérable du montant des dégâts, une première étape consisterait à renforcer l’information des citoyens et des décideurs politiques et économiques sur l’ensemble des risques liés au changement climatique, afin qu’ils puissent faire des choix plus éclairés et limiter la charge globale qui pèse sur l’économie. Il existe clairement des marges de progrès dans ce domaine : selon une enquête d’opinion, la moitié des personnes interrogées s’estiment mal informées sur les risques naturels qui pourraient affecter leur lieu de vie (Harris Interactive pour Assurance Prévention, 2022[53]).
Population exposée aux journées chaudes (%)
Note : La part de la population exposée à zéro jour de chaleur en été n'est pas incluse dans ce graphique. Cet indicateur est développé en coopération avec l’Agence Internationale de l’Energie.
Source : OECD IPAC Climate Action Dashboard, OECD (Maes, M. J. A., et al. (2022), ‘Monitoring exposure to climate-related hazards: Indicator methodology and key results’).
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[10] OCDE (2022), Tarification des émissions de gaz à effet de serre : Passer des objectifs climatiques à l’action en faveur du climat, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/16ae322c-fr.
[22] OCDE (2021), Études économiques de l’OCDE : France 2021, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/80013359-fr.
[24] OCDE (2021), Transport Strategies for Net-Zero Systems by Design, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/0a20f779-en.
[49] OECD (2023), The Climate Action Monitor 2023: Providing Information to Monitor Progress Towards Net-Zero, OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/60e338a2-en.
[47] OFB (2023), « La démarche ZAN (zéro artificialisation nette) », Office français de la biodiverstié, https://www.ofb.gouv.fr/la-demarche-zan-zero-artificialisation-nette.
[51] ONERC (2018), Le Plan National D’adaptation au Changement Climatique 2, https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/2018.12.20_PNACC2.pdf (consulté le 30 août 2022).
[18] Pisani-Ferry, J. et S. Mahfouz (2023), « Les incidences économiques de l’action pour le climat », France Stratégie, https://www.strategie.gouv.fr/sites/strategie.gouv.fr/files/atoms/files/2023-incidences-economiques-rapport-pisani-5juin.pdf.
[34] RTE (2023), « Bilan électrique 2022 », Réseau de transport d’électricité, https://assets.rte-france.com/analyse-et-donnees/2023-09/Bilan%20%C3%A9lectrique%202022%20rapport%20V4%20(1).pdf.