Enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques – résultats 2024

Introduction

Les gouvernements se trouvent aujourd’hui à un tournant. Ils doivent gérer des transitions concomitantes et surmonter des défis de taille, qu’il s’agisse d’assurer la sécurité et la reprise économiques, de composer avec des tensions géopolitiques accrues, de prendre des mesures visant à atténuer le changement climatique et à s’y adapter, ou encore de prendre leurs marques par rapport aux évolutions technologiques. Dans le même temps, ils subissent des pressions qui s’intensifient, résultant de la polarisation croissante et du désengagement des citoyens vis-à-vis des processus démocratiques traditionnels. Dans un contexte où les enjeux sont si élevés, le fait de renforcer et de préserver la confiance dans les institutions publiques est devenu une priorité pour les gouvernements à travers le monde.

En démocratie, la confiance dans les institutions publiques constitue le socle sur lequel les responsables s’appuient pour gouverner au quotidien et effectuer des choix politiques permettant de relever des défis pressants. La confiance permet de réduire les coûts de transaction – dans la gouvernance, la société et l’économie – et de contribuer au respect des politiques publiques. Elle peut en outre favoriser l’adhésion à des réformes et programmes ambitieux, avec de meilleurs résultats en perspective. Dans les démocraties, un niveau de confiance élevé – ainsi qu’un certain degré de vigilance de la part de la population –, peut contribuer à légitimer et préserver les normes et les institutions démocratiques.

La confiance est également un indicateur majeur permettant de mesurer la façon dont les individus perçoivent et évaluent les institutions publiques de leur pays. Un niveau de confiance élevé dans les institutions publiques n’est évidemment pas une résultante nécessaire d’une gouvernance démocratique. En effet, si l’on observe de faibles niveaux de confiance dans les démocraties, c’est notamment parce que dans les systèmes démocratiques les citoyens sont non seulement libres d’exprimer leur manque de confiance envers leur gouvernement, mais aussi invités à passer au crible le comportement des pouvoirs publics et à faire preuve d’une « confiance empreinte de scepticisme », ce qui est interdit dans les systèmes autocratiques. La résilience des systèmes démocratiques découle, d’une part, du débat public ouvert qu’ils encouragent, qui leur permet de prendre en compte une multitude d’opinions afin de progresser dans leur quête de fiabilité et d’amélioration des résultats, et, d’autre part, de la capacité des différentes institutions à se tenir mutuellement redevables. Même de faibles niveaux de confiance envers certaines institution publique ne devraient pas être interprétés comme un rejet des valeurs démocratiques, mais plutôt comme une manifestation des fortes attentes des citoyens au regard de ce que les institutions des systèmes démocratiques peuvent accomplir.

Le présent rapport dresse un état des lieux exhaustif des déterminants de la confiance dans les institutions publiques en 2023, sur la base de questionnaires adressés à des individus vivant dans 30 pays de l’OCDE, portant sur leurs expériences et leurs attentes concernant la fiabilité, la réactivité, la capacité à relever des défis complexes et d’envergure mondiale, l’intégrité, l’équité et l’ouverture des gouvernements. L’enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques (l’enquête sur la confiance), dont proviennent les données initiales ayant servi à l’élaboration de ce rapport, a été menée dans 30 pays de l’OCDE en octobre et novembre 2023, à la suite du premier cycle de 2021 qui a couvert 22 pays de l’OCDE (Encadré 1). L’enquête 2023 sur la confiance se base sur la même série de questions qu’en 2021, ce qui a permis de comparer l’évolution des résultats dans le temps. Quelques questions inédites ont été introduites, permettant une analyse et compréhension plus approfondies de certains résultats.

Encadré 1. Enquête 2023 de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques (ci-après l’ « enquête sur la confiance »)

Le deuxième cycle de l’enquête de l’OCDE sur la confiance couvre 30 pays Membres de l’OCDE, avec en général 2 000 répondants par pays. Parmi les pays ayant participé à la première enquête menée en 2021, vingt d’entre eux ont également pris part au cycle de 2023, à savoir : l’Australie, la Belgique, le Canada, la Colombie, la Corée, le Danemark, l’Estonie, la Finlande, la France, l’Irlande, l’Islande, la Lettonie, le Luxembourg, le Mexique, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, le Portugal, le Royaume-Uni et la Suède. En outre, dix nouveaux pays se sont soumis à l’enquête sur la confiance en 2023 : l’Allemagne, le Chili, le Costa Rica, l’Espagne, la Grèce, l’Italie, la République slovaque, la Slovénie, la Suisse, et la Tchéquie. Les pays participent volontairement à l’enquête qui, conformément à la Déclaration de Luxembourg sur l’instauration de la confiance et le renforcement de la démocratie, adoptée en 2022, sera réalisée tous les deux ans.

Le questionnaire de l’enquête sur la confiance suit la structure du Cadre de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques (voir Annexe 1.A du chapitre 1), qui définit la confiance comme « la conviction d’un individu qu’une autre personne ou une institution adoptera systématiquement le comportement positif qu’il escompte ». Il comprend des questions sur les niveaux de confiance à l’égard de différentes institutions publiques et des médias, des questions situationnelles sur les déterminants de la confiance liés à la gouvernance publique, ainsi que des modules portant sur la satisfaction à l’égard des services publics, la participation politique, les défis mondiaux et intergénérationnels, et les informations générales propres aux répondants. Les questions relatives aux niveaux de confiance et aux déterminants utilisent une échelle de réponse allant de 0 à 10, et une option permettant de répondre « Ne sait pas ».

La collecte des données pour l’enquête 2023 de l’OCDE sur la confiance a eu lieu en octobre et novembre 2023 dans la plupart des pays (voir Annexe B). En Irlande, au Mexique et au Royaume-Uni, elle avait déjà commencé fin septembre ; en Norvège, elle a pris fin début décembre. Les enquêtes nationales ont principalement été réalisées en ligne, par Ipsos dans la majorité des pays, par les offices statistiques nationaux (en Finlande, en Irlande, au Mexique et au Royaume-Uni), par un institut de recherche national (Islande) et par une société d’enquête (Norvège). Hormis en Norvège, où certains répondants ont participé à l’enquête au moyen de formulaires sur papier, et du Mexique, où les répondants ont été interrogés en personne, la collecte de données s’est faite par le biais d’enquêtes en ligne. De manière générale, les données sont représentatives de la population adulte au niveau national ; et de la population adulte en milieu urbain dans le cas du Mexique.

Un groupe consultatif composé de fonctionnaires de pays membres de l’OCDE, ainsi que de représentants des offices statistiques nationaux et d’experts internationaux, a piloté l’élaboration du questionnaire d’enquête et a supervisé la mise en œuvre et l’analyse de l’enquête. Il a contribué à faire en sorte que le questionnaire soit adapté aux différents contextes nationaux, tout en assurant un degré de comparaison significatif entre les pays.

Depuis la publication des résultats de 2021, l’OCDE a également été en mesure de suivre la façon dont les gouvernements, de façon plus générale, ont utilisé les résultats de l’enquête 2021 de l’OCDE sur la confiance afin d’orienter leurs politiques publiques. Cela a consisté, par exemple, à faire de la confiance un objectif d’action primordial pour les pouvoirs publics, à ancrer la confiance dans le cadre stratégique pour la transformation des services publics et à mettre sur pied des mécanismes de coordination des pouvoirs publics visant à faire avancer le programme d’action en faveur de la confiance (Encadré 2).

Encadré 2. Initiatives menées par les pays à la suite de l’enquête 2021 sur la confiance

L’enquête de l’OCDE sur la confiance montre clairement que les perceptions positives des processus de gouvernance publique, à savoir la réactivité, la fiabilité, l’intégrité, l’ouverture et l’équité du gouvernement, sont corrélées à la confiance dans diverses institutions politiques. Toutefois, les preuves sur la manière dont des changements ou des interventions relevant de l’action publique peuvent affecter les niveaux de confiance sont plus rares. Cet encadré vise donc à donner un aperçu de la façon dont les pouvoirs publics ont utilisé les résultats de l’enquête 2021 de l’OCDE sur la confiance afin d’orienter leurs politiques publiques, plutôt qu’à évaluer les effets de ces interventions publiques.

• Aborder la confiance comme un objectif prioritaire en matière d’action publique. À ces fins, les gouvernements doivent envisager la confiance comme un indicateur de la performance de leur action, mais aussi comme un élément ayant un impact notable sur les résultats de l’action publique. Souvent, cela implique de s’engager à collecter des données de façon régulière, ce qui permet aux gouvernements de suivre l’évolution de la confiance et de recenser les domaines dans lesquels des investissements supplémentaires sont nécessaires. Par exemple, à la suite du Rapport sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques, l’administration néo-zélandaise a mobilisé des ressources afin d’assurer un suivi de ces déterminants et de les corréler aux données sur les caractéristiques socio-économiques. De même, la Colombie a utilisé les données fournies lors de l’enquête 2021 de l’OCDE sur la confiance comme référence et le pays les utilisera comme indicateur de suivi pour sa Stratégie nationale de développement. L’Estonie a défini des objectifs chiffrés concrets s’agissant de la confiance à l’égard de l’administration nationale et des autorités locales, et à l’égard du Riigikogu (Parlement) ; à ce jour inspirés de l’Eurobaromètre, ces objectifs serviront d’indicateurs de suivi dans la stratégie nationale de développement à long terme « Estonie 2035 ». Enfin, en Suède, plusieurs résultats de l’enquête 2021 sur la confiance ont été présentés dans le projet de loi de finances soumis au Parlement.

• Intégrer la confiance dans le cadre stratégique. Cette démarche peut contribuer à une prise en compte systématique du concept de confiance dans l’ensemble de l’administration publique. L’Irlande, par exemple, s’est appuyée sur le Cadre de l’OCDE sur les déterminants de la confiance pour définir sa stratégie de transformation des services publics à l’horizon 2030 (Gouvernement de l’Irlande, 2023[1]). Cette stratégie porte un engagement explicite en faveur des déterminants de la confiance liés à la gouvernance publique tels que recensés par l’OCDE, faisant de la confiance de la population l’une des six résultantes de haut niveau. Dans le même esprit, la Norvège a lancé en 2022 une « réforme de la confiance » (Trust Reform) ; cette refonte de la gestion du secteur public vise à renforcer la confiance de la population par une amélioration des compétences de l’administration, en mettant notamment l’accent sur la réactivité (Gouvernement de la Norvège, 2022[2]). En mettant à profit les connaissances et l’expertise uniques des agents placés au contact direct des usagers, la réforme vise à faire du secteur public une entité davantage centrée sur ces derniers et plus à l’écoute des besoins des citoyens. Le Chili a participé à l’enquête de l’OCDE sur la confiance pour la première fois en 2023, sachant que le pays a déjà utilisé le Cadre de l’OCDE sur les déterminants de la confiance pour étayer l’initiative chilienne de modernisation du programme d’action de l’État sur la période 2022‑26 (Gouvernement du Chili, 2022[3]). Ce programme a pour principal objectif de rétablir la confiance dans les institutions publiques et leur légitimité, et il prévoit des initiatives spécifiques visant à renforcer les compétences des pouvoirs publics et à promouvoir les valeurs de l’administration pendant cette période.

• Mettre en place des mécanismes de coordination spécifiques. Ce type d’intervention peut faciliter la mise en œuvre des programmes d’action relatifs à la confiance. La Norvège a mis en place un comité de secrétaires d’État et un groupe impliquant l’ensemble des ministères dans le but d’améliorer la coordination autour de la confiance dans les administrations (Gouvernement de la Norvège, 2022[2]). De manière similaire, la Finlande a créé un groupe de travail interministériel chargé de mettre en œuvre les recommandations formulées dans l’enquête de l’OCDE sur la confiance et de recenser les domaines dans lesquels des travaux supplémentaires sont nécessaires. Au-delà de la coordination intragouvernementale, le Portugal élabore actuellement un cadre institutionnel à l’intention des décideurs et du système scientifique dans l’optique de renforcer la confiance.

• Améliorer les possibilités d’ouverture et d’engagement. La Finlande a institutionnalisé des dialogues nationaux sur le modèle des « dialogues sur le confinement » organisés pendant la pandémie de COVID-19. De même, la Lettonie a organisé plusieurs formations pour les "facilitateurs de dialogue public". En août 2023, la Chancellerie d'État a initié une série de débats nationaux avec les citoyens sur la question de la confiance, en suivant le modèle finlandais. Les conclusions principales de ces dialogues ont été présentées aux membres du Parlement. L’Irlande s’est appuyée sur les résultats de l’enquête afin d’adapter ses initiatives aux besoins et préoccupations spécifiques des différents groupes de population. La baisse de la confiance parmi les jeunes a conduit les pouvoirs publics à mettre sur pied des assemblées de jeunes de manière à éclairer les politiques publiques portant sur des questions telles que le changement climatique et l’intelligence artificielle. Le gouvernement irlandais a également ciblé les jeunes lors de la consultation publique organisée en vue d’améliorer le développement des services publics numériques, en s’associant à des organisations bénévoles.

Note : Ces exemples ont été compilés en lien avec les activités menées par le Groupe consultatif affecté à l’enquête de l’OCDE sur la confiance.

L’année 2024 marque une étape importante sur la scène politique mondiale, avec 83 élections prévues dans 76 pays, représentant près de quatre milliards de personnes (Hsu, Thompson et Myers, 2024[4] ; The Economist, 2023[5]). Il est peu probable que cette vague sans précédent de processus démocratiques soit égalée avant 2048. Sur les 30 pays interrogés dans le cadre de l’enquête 2023 de l’OCDE sur la confiance, 9 organisent des élections nationales en 2024, et ce nombre passe à 23 avec les élections au Parlement européen.

Si l’enquête de l’OCDE sur la confiance mesure les déterminants structurels de la confiance dans les institutions, qui peut osciller légèrement à l’approche des élections, le cycle politique influe sur plusieurs paramètres de la confiance à l’égard du gouvernement lui-même. La participation récente à des élections peut améliorer la légitimité perçue du système, les citoyens estimant avoir eu leur mot à dire si le système électoral est considéré comme équitable et neutre, et, par la suite, une confiance accrue au début des mandats électoraux dans le fait que leurs attentes pourront être satisfaites (Hooghe et Marien, 2014[6] ; Kolpinskaya et al., 2020[7]). Toutefois, ces effets sont susceptibles d’être altérés par l’appartenance politique, en particulier dans le cas des scrutins majoritaires où il existe clairement des « gagnants » et des « perdants » (Hooghe et Stiers, 2016[8]). En outre, l’attention décuplée des médias et la consommation accrue d’informations politiques pendant les élections peuvent aussi aider les citoyens à être davantage informés, mais peuvent les rendre potentiellement plus sceptiques (Lau, Sigelman et Rovner, 2007[9]).

Références

[1] Gouvernement de l’Irlande (2023), Better Public Services - Public Service Transformation 2030 Strategy, https://www.gov.ie/en/publication/80247-better-public-services-public-service-transformation-2030-strategy/.

[2] Gouvernement de la Norvège (2022), About the trust reform, https://www.regjeringen.no/no/tema/statlig-forvaltning/forvaltningsutvikling/tillitsreform/informasjon-om-arbeidet-med-tillitsreformen/id2894125/.

[3] Gouvernement du Chili (2022), Agenda de Modernización del Estado 2022-2026, https://modernizacion.gob.cl/agenda/agenda-periodo-2022-2026.

[6] Hooghe, M. et S. Marien (2014), « How to reach members of parliament? Citizens and members of parliament on the effectiveness of political participation repertoires », Parliamentary Affairs, https://academic.oup.com/pa/article/67/3/536/1450000.

[8] Hooghe, M. et D. Stiers (2016), « Elections as a democratic linkage mechanism: How elections boost political trust in a proportional system », Electoral Studies, vol. 44, pp. 46-55.

[4] Hsu, T., S. Thompson et S. Myers (2024), Elections and Disinformation Are Colliding Like Never Before in 2024, https://www.nytimes.com/2024/01/09/business/media/election-disinformation-2024.html.

[7] Kolpinskaya, E. et al. (2020), « Mandates matter: how decisive victories enhance expectations about government performance », Journal of Elections, Public Opinion and Parties, vol. 30/4, pp. 504-523, https://doi.org/10.1080/17457289.2019.1599004.

[9] Lau, R., L. Sigelman et I. Rovner (2007), « The Effects of Negative Political Campaigns: A Meta-Analytic Reassessment », The Journal of Politics, vol. 69/4, pp. 1176-1209, https://doi.org/10.1111/j.1468-2508.2007.00618.x.

[5] The Economist (2023), 2024 is the biggest election year in history, https://www.economist.com/interactive/the-world-ahead/2023/11/13/2024-is-the-biggest-election-year-in-history.