Évolution récente, politiques macroéconomiques et perspectives à court terme
Le boom de l’immobilier
Viabilité des finances publiques
Inclusivité pour les femmes, les jeunes et les seniors
Politique d’immigration
Réformes destinées à accroître la productivité
Durabilité environnementale
Études économiques de l'OCDE : Canada 2018
Études économiques de l'OCDE : Canada
Principaux éclairages sur l’action publique
Abstract
L’économie canadienne est sortie de la période de creux qui avait été provoquée par l’effondrement des cours de l’énergie en 2014. L’orientation judicieuse de l’action publique a étayé cette reprise. La politique monétaire a été rapidement assouplie et la politique budgétaire est devenue expansionniste. Les mesures de relance prises par le gouvernement fédéral étaient également destinées à rendre la croissance économique plus inclusive et plus forte à long terme. Elles ont notamment pris la forme de réductions d’impôt sur le revenu pour la classe moyenne, de la mise en place de l’Allocation canadienne pour enfants et d’une forte augmentation de l’investissement en infrastructures. Par ailleurs, les politiques structurelles contribuant à la flexibilité de l’économie canadienne ont également favorisé le retour d’une croissance vigoureuse.
Le rythme de hausse des prix des logements a été l’un des plus soutenus dans la zone OCDE, soulevant des problèmes d’accessibilité financière particulièrement aigus dans les grandes villes en expansion rapide. Des mesures macroprudentielles ont atténué les risques économiques connexes, mais les emprunteurs lourdement endettés verront augmenter la charge du service de leur dette parallèlement à la hausse des taux d’intérêt.
Le Canada est confronté à des problèmes à plus long terme, liés au vieillissement de la population et à la faiblesse de la croissance de la productivité. D’ores et déjà, le vieillissement démographique a réduit la contribution de l’utilisation de la main-d'œuvre (mesurée par l’emploi en proportion de la population) à la croissance du produit intérieur brut (PIB) potentiel réel par habitant, ramenant son taux de croissance annuelle moyen à 0.6 %, ce qui est inférieur à la moyenne de l’OCDE (1.1 %) (graphique 1). Les effets du vieillissement démographique devraient s’intensifier au cours des décennies à venir. En outre, la croissance de la productivité du travail reste inférieure à la moyenne de l’OCDE, et son niveau demeure nettement en deçà de la productivité du travail de la moitié supérieure des pays de l’OCDE.
Graphique 1. Décomposition de la croissance du PIB potentiel réel par habitant au Canada
1. Population âgée de 15 à 74 ans.
Source : OCDE (2018), base de données des Perspectives économiques de l'OCDE, n° 103.
Le Canada est bien classé dans la plupart des dimensions de l’Indicateur du vivre mieux de l’OCDE (graphique 2). Les résultats obtenus concernant l’état de santé, l’éducation et les compétences, les liens sociaux, la qualité de l’environnement, la sécurité des personnes et le bien-être subjectif sont tous nettement supérieurs à la moyenne. Cela ne signifie cependant pas que tous les Canadiens ont un niveau de bien-être élevé. Les inégalités de revenu au sein de la population d’âge actif correspondent approximativement à la moyenne de l’OCDE et n’ont guère changé depuis 2000, avec une redistribution inférieure à la moyenne (graphique 3, parties A et B). Le taux de pauvreté relative (au seuil de 50 % du revenu médian des ménages) est nettement supérieur à la moyenne de l’OCDE (graphique 3, partie C). En revanche, le taux de pauvreté parmi les personnes de plus de 65 ans est inférieur à la moyenne, ce qui met en exergue l’efficacité du système de retraite du Canada (graphique 3, partie D). Les inégalités de patrimoine ont également peu changé depuis 2000, le quintile supérieur de la distribution détenant environ les deux tiers du patrimoine net.
Graphique 2. Le bien-être au Canada est à un niveau élevé
Indicateur du vivre mieux¹, édition 2017
1. Chaque dimension du bien-être est mesurée à l’aide d’un à quatre indicateurs tirés de la base de données de l’Indicateur du vivre mieux de l’OCDE. Ces indicateurs normalisés sont assortis de coefficients de pondération égaux et normalisés de telle sorte qu’ils varient sur une échelle de 0 à 10 (allant du pire au meilleur résultat possible) selon la formule suivante : (valeur de l’indicateur - valeur minimum) / (valeur maximum - valeur minimum) x 10. L’indicateur relatif à l’OCDE est une moyenne pondérée par la population de ses pays membres. Il est à noter que l’OCDE ne procède pas à un classement officiel des pays en fonction de leurs résultats au regard de l’indicateur du vivre mieux.
Source : OCDE (2017), Indicateur du vivre mieux de l’OCDE, www.oecdbetterlifeindex.org/fr/.
La situation des femmes canadiennes est enviable au regard de divers indicateurs, notamment du nombre d’années d’études et de la satisfaction à l’égard de la vie, mais les inégalités de revenu d’activité entre hommes et femmes sont nettement plus importantes que la moyenne de l’OCDE, et l’écart de taux d’emploi entre les sexes n’a pas diminué depuis 2009. Les compétences des jeunes canadiens se sont dégradées et les jeunes hommes se trouvant à l’extrémité inférieure de la distribution des revenus ont connu une progression des salaires limitée. Le taux de pauvreté relative des personnes âgées est faible, mais il augmente régulièrement depuis le milieu des années 90.
Graphique 3. Distribution des revenus et taux de pauvreté relative¹
2016 ou dernière année disponible²
1. Population d’âge actif dans les parties A, B et C. Population de plus de 65 ans dans la partie D.
2. Données de 2014 pour l’agrégat OCDE.
3. Ratio entre les revenus du décile supérieur de la distribution des revenus et ceux des quatre déciles inférieurs de cette distribution.
Source : OCDE, base de données sur la distribution des revenus, http://www.oecd.org/fr/els/soc/donnees-distribution-revenus.htm.
Dans ce contexte, les principaux messages de la présente Étude économique sont les suivants :
Les prix des logements et l’endettement des ménages sont élevés, notamment à Toronto et Vancouver, ce qui réduit l’accessibilité financière des logements et constitue une source de risques économiques.
Améliorer la situation des femmes, des jeunes et des seniors sur le marché du travail contribuerait à contrebalancer les effets du vieillissement démographique et à rendre la croissance plus inclusive.
Améliorer l’insertion des immigrés sur le marché du travail renforcerait l’inclusivité, ainsi que la productivité et les revenus.
Évolution récente, politiques macroéconomiques et perspectives à court terme
La croissance économique a ralenti récemment pour s’établir à un niveau plus viable, parallèlement à l’accentuation des contraintes de capacité
La croissance a retrouvé un rythme plus viable après les fortes accélérations observées jusqu’à la mi-2017 (graphique 4). La consommation privée, qui a été le principal moteur de l’expansion économique en 2017, a ralenti vers la fin de l’année du fait de la réduction de l’orientation expansionniste de la politique monétaire et de la diminution des gains de richesse découlant de la hausse des prix des logements. Mesuré en proportion du PIB, le niveau de l’investissement résidentiel est le plus élevé de la zone OCDE, mais il est nettement inférieur aux pics atteints avant la crise dans des pays tels que l’Irlande et l’Espagne ayant connu des bulles dans le secteur du logement (graphique 4, partie D). La composition des exportations canadiennes signifie que celles-ci sont fortement exposées aux évolutions de l’économie des États-Unis et des marchés des produits de base (graphique 5). L’ajustement à la diminution des prix des produits de base qui a débuté en 2014 est maintenant terminé, le rebond observé à la mi-2016 dans les secteurs producteurs de produits de base stimulant la croissance. L’investissement des entreprises s’est redressé mais demeure plus faible qu’avant la baisse des prix des produits de base, en partie parce que les investissements en amont dans les secteurs du pétrole et du gaz sont entravés par des contraintes de capacités de transport par conduites ainsi que par des obstacles réglementaires à leur expansion, ce qui a également freiné les exportations.
Le taux de change effectif réel s’est redressé parallèlement aux prix des produits de base depuis le début de l’année 2016, même s’il a diminué ces derniers mois en raison de la politique budgétaire expansionniste aux États-Unis et de la menace de l’imposition de droits de douane sur certaines exportations à destination des États-Unis et demeure nettement en deçà des niveaux de la période 2010-13. Les exportations de biens autres que les produits de base n’ont guère augmenté (graphique 6). Le solde des paiements courants est déficitaire depuis la crise financière mondiale, et en 2017, le Canada arrivait au troisième rang des pays de l’OCDE classés suivant l’importance de leur déficit des paiements courants en proportion du PIB. Cela dit, la position extérieure globale nette du Canada est devenue positive en 2014 (graphique 7), sous l’effet des baisses de prix des produits de base observées en 2014 et 2015 : la dépréciation du dollar canadien s’est traduite par une augmentation de la position extérieure nette de 20 points de PIB, tandis qu’une forte diminution de la valeur des actifs canadiens détenus par des étrangers a contribué à améliorer la position extérieure nette à hauteur de 10 points de PIB supplémentaires (LeBoeuf and Fan, 2017[1]).
Graphique 4. Moteurs de l’expansion économique
1. Le revenu intérieur brut (RIB) réel est égal au produit intérieur brut (PIB) réel corrigé des variations des termes de l’échange.
2. À l’exclusion du Canada.
Source : Statistique Canada, tableau 380-0065 ; OCDE, base de données des Perspectives économiques.
Graphique 5. Exportations de biens par destination et par produit
Part dans les exportations totales, 2017
Source : OCDE, base de données des Statistiques du commerce international par produit.
La croissance de l’emploi a été vigoureuse, et le taux de chômage est tombé au plus bas niveau enregistré depuis que l’on a commencé à établir des statistiques comparables en la matière, en 1976. Ce taux est maintenant inférieur aux estimations de l’OCDE du taux de chômage structurel, même si ces estimations sont entourées d’une forte incertitude. Le taux de chômage des jeunes (c’est-à-dire des 15-24 ans) a reculé à 11 %, ce qui représente un bas niveau par rapport au passé et à la moyenne de l’OCDE de 13 %. Par ailleurs, davantage de personnes ont intégré la population active (graphique 8, partie A). Le taux d’emploi de la population d’âge actif (c’est-à-dire des 15-64 ans) a atteint un niveau supérieur aux précédents pics conjoncturels enregistrés depuis 2008, même si l’indicateur du marché du travail (IMT) de la Banque du Canada laisse à penser qu’il subsiste un volant de ressources inutilisées sur ce marché, en raison d’un mouvement de baisse du nombre d’heures travaillées par les employés à temps plein qui ne s’est pas encore totalement inversé, bien que l’augmentation de l’emploi se soit accompagnée d’une hausse du nombre moyen d’heures travaillées par actif occupé en 2017.
Graphique 6. L’ajustement à la diminution des prix des produits de base est terminé
1. Moyenne mobile sur trois mois de la production réelle. Pour plus de détails sur la définition des secteurs, voir les notes dans Banque du Canada (2016).
2. Y compris dans les secteurs du pétrole et du gaz. Sont également inclus certains investissements dans des ouvrages de génie civil qui peuvent concerner d’autres secteurs.
Source : OCDE, base de données des Perspectives économiques ; Banque du Canada (2016), Rapport sur la politique monétaire, avril, graphique 9 mis à jour ; Statistique Canada, tableaux 176‑-0075, 379‑0031, 380‑0068 et 380‑0070.
Comme dans de nombreux autres pays, le dynamisme du marché du travail a mis du temps à se traduire en croissance des salaires, mais celle-ci s’est maintenant redressée (graphique 8, partie B). Les dernières données de l’enquête sur la population active mettent en évidence une croissance du salaire horaire proche de 3 % par an pour les employés à temps plein comme à temps partiel (Statistique Canada, 2018[2]). La croissance des salaires sera renforcée au cours des prochaines années par des hausses des taux de salaire minimum provinciaux (tableau 1). D’après les estimations des chercheurs de la Banque du Canada, ces hausses se traduiront par une augmentation des taux moyens de salaire horaire de 0.7 % et par une hausse de l’inflation de l’ordre de 0.1 point de pourcentage en 2018, tout en entraînant une baisse de l’emploi de 0.3 % et un recul du PIB de 0.1 % (Brouillette et al., 2017[3]).
Graphique 7. Indicateurs du secteur extérieur
Source : OCDE, base de données des Perspectives économiques.
Graphique 8. Le marché du travail se resserre
1. Mesure composite des tensions salariales fondées sur des données tirées de l’Enquête sur la population active, des comptes nationaux, des comptes de productivité et de l’Enquête sur l’emploi, la rémunération et les heures de travail. Pour en savoir plus, voir Brouillette et al. (2018).
2. Écart du total des heures travaillées par rapport à leur niveau potentiel estimé.
Source : OCDE, bases de données des Perspectives économiques de l'OCDE et des Statistiques à court terme sur le marché du travail ; D. Brouillette et al. (2018), « Wages : Measurement and Key Drivers », Note analytique du personnel 2018-2, Banque du Canada, graphiques 3 et B-3 ; Banque du Canada (2018), Revue de politique monétaire, avril.
Tableau 1. Les augmentations prévues du salaire minimum varient considérablement d’une province à l'autre
Note : Dans les provinces où le salaire minimum à la date du 1er janvier 2019 n’a pas encore été annoncé, il a été calculé sur la base du salaire minimum en vigueur au 1er janvier 2018, auquel a été appliquée une hausse de 2 % de l’indice des prix à la consommation (IPC) lorsque le salaire minimum est indexé sur l’IPC.
La hausse des prix à la consommation s’est accélérée pour s’approcher du point médian de la fourchette cible de 1-3 % définie par la Banque du Canada comme objectif à moyen terme pour l’inflation annuelle, tout comme les mesures de l’inflation sous-jacente privilégiées par la Banque (graphique 9, partie A). Les anticipations d’inflation sont bien ancrées, sachant que presque tous les répondants à la dernière Enquête sur les perspectives des entreprises tablent sur un reflux de l’inflation à l’intérieur de la fourchette cible.
Graphique 9. L’inflation est revenue près du milieu de la fourchette cible de la Banque du Canada
1. Moyenne des trois mesures de l’inflation sous-jacente priviligiée par la Banque du Canada, à savoir l’IPC tronq (moyenne tronquée), l’IPC-méd (médiane pondérée) et l’IPC-comm (composante commune).
2. Moyenne pondérée de divers taux d’intérêt de prêts hypothécaires et de crédits à la consommation.
Source : Statistique Canada, tableaux 326-0022, 326-0023, 176-0043 et 176-0048 ; Banque du Canada, https://credit.banqueducanada.ca/indicateursfinanciers.
L’orientation des politiques macroéconomiques devient moins expansionniste
La Banque du Canada a réduit l’orientation accommodante de sa politique monétaire en relevant à trois reprises son taux d'intérêt directeur depuis la mi-2017 (graphique 9, partie B). Étant donné que l’économie fonctionne peu ou prou à plein régime, que le taux de croissance est proche de son niveau potentiel et que l’inflation fondamentale se situe au point médian de la fourchette cible, il semble de moins en moins nécessaire de mener une politique monétaire expansionniste. L’OCDE pose l'hypothèse que le taux directeur sera progressivement relevé de 75 points de base à 2.0 % d’ici à la fin de 2019, niveau qui reste inférieur à la fourchette de 2.5-3.5 % dans laquelle se situe le taux d’intérêt neutre d’après les estimations de la Banque du Canada.
La montée des taux d’intérêt à long terme au niveau mondial entraînera également un durcissement des conditions monétaires. Les primes d’échéance (c’est-à-dire les différences entre les taux à long terme et à court terme) vont probablement augmenter à l’échelle mondiale parallèlement au démantèlement des programmes d’assouplissement quantitatif mis en place par la Réserve fédérale et la Banque centrale européenne (BCE). D’après les estimations de la Banque du Canada, 50 % à 75 % des variations des primes d’échéance des États-Unis, sur lesquelles influent également les primes de la BCE, se répercutent sur les primes d’échéance canadiennes. Les taux à long terme canadiens sont actuellement inférieurs d’environ 60 points de base à ceux des États-Unis, ce qui représente un écart important par rapport aux tendances passées, révélateur de la confiance inspirée par l’orientation de l’action publique canadienne.
On estime que l’orientation globale de la politique budgétaire a été expansionniste au cours des deux dernières années, pendant lesquelles le solde budgétaire primaire sous-jacent des administrations publiques a diminué de 1.8 point de PIB, et qu’elle sera neutre en 2018 puis légèrement expansionniste en 2019 (tableau 2). L’effet stimulant de la politique budgétaire en 2016-17 tient principalement aux évolutions intervenues au niveau fédéral, tandis qu’en 2019, il sera essentiellement imputable à l’évolution de la situation de l’Ontario. La politique budgétaire expansionniste de 2016-17 a soutenu l’activité économique pendant la période de creux provoquée par la baisse des cours du pétrole, mais étant donné que l’ajustement à cette diminution est maintenant terminé et que l’économie fonctionne de nouveau peu ou prou à plein régime, un tel soutien ne se justifie plus. Le ratio dette fédérale/PIB va probablement diminuer quelque peu au cours des cinq années de la période de planification budgétaire, mais le gouvernement a renoncé à son autre objectif consistant à ramener le budget à l'équilibre au cours de cette période (tableau 3).
Les administrations provinciales devraient mettre en place des organismes budgétaires chargés de fournir des analyses indépendantes, comme cela avait été recommandé dans la dernière Étude (tableau 4). En outre, elles devraient renforcer leurs règles budgétaires de manière à se fixer un objectif correspondant à leur solde global, et non uniquement à leur solde de fonctionnement, de manière à établir clairement un lien entre leurs objectifs de déficit et de dette (FMI, 2017[6]). Des estimations de l’impact budgétaire des recommandations formulées dans la présente Étude sont présentées dans l’encadré 1.
Tableau 2. Prévisions budgétaires
En pourcentage du PIB
1. Statistiques de finances publiques.
Source : Statistique Canada, tableau 385-0032, et OCDE (2018), base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 103.
Tableau 3. Perspectives budgétaires à moyen terme du gouvernement fédéral1
En pourcentage du PIB
1. Les exercices budgétaires s’achèvent le 31 mars.
Source : Finance Canada, Budget 2018.
Tableau 4. Recommandations antérieures de l’OCDE concernant la politique budgétaire
Encadré 1. Quantifier l’impact des recommandations budgétaires formulées dans cette Étude
Les estimations présentées dans le tableau 5 sont fondées sur des données tirées de sources librement accessibles. Elles offrent une quantification approximative de l’effet net qu’auraient sur le budget des administrations publiques certaines recommandations formulées dans cette Étude. L’impact de certaines recommandations (telles que réduire les taux marginaux effectifs d’imposition pour les bénéficiaires du Supplément de revenu garanti) n’est pas quantifiable en l’absence de décisions précises concernant la conception des dispositifs concernés, tandis que d’autres (telles que l’intégration de l’information sur le marché du travail) sont déjà financées ou consistent essentiellement en une simplification de dispositifs déjà en place.
Tableau 5. Effet budgétaire annuel potentiel à long terme des recommandations de l’OCDE
Note : Ces calculs reposent sur les prévisions de PIB relatives à l’exercice budgétaire 2018-19. Nous avons estimé les effets d’une suppression du taux d’imposition préférentiel appliqué aux petites entreprises intervenant à la fois aux niveaux d’administration fédéral et provincial, sans tenir compte des éventuels effets dynamiques dus à des modifications des comportements ou de la croissance économiques. L’augmentation des financements consacrés aux politiques actives du marché du travail correspond à une hausse des dépenses par chômeur de 5.9 % à 8.9 % du PIB par habitant, permettant de réduire de moitié l’écart de 11.8 % qui sépare le Canada de la médiane de l’OCDE. Nous avons estimé l’effet budgétaire net d’une augmentation des financements consacrés aux services de garde d’enfants à partir des résultats obtenus au Québec, tels qu’ils sont décrits par Fortin, Godbout et St-Cerny (2013[7]). Une augmentation des ressources affectées aux services de garde d’enfants représenterait probablement un coût budgétaire considérable à court terme, puisque le montant nécessaire à l’échelle nationale pour faire fonctionner des programmes de garde d’enfants ayant une couverture similaire à ceux du Québec est estimé à 7.5 milliards CAD par an (Fortin, 2018[8]). Nous avons estimé l’effet budgétaire d’un relèvement de l’âge d'ouverture des droits aux pensions publiques correspondant à un an, à partir d’estimations du Bureau de l’actuaire en chef qui ne tiennent pas compte des éventuels effets dynamiques induits sur la croissance économique par un allongement de la vie active (2016[9]).
Les menaces qui visent l’ALENA et la réforme du système d’imposition des États-Unis pèsent sur les perspectives économiques du Canada
L’incertitude qui prévaut quant à l’avenir de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) et à d’autres aspects de la politique commerciale des États-Unis pèse sur les perspectives économiques du Canada et pourrait freiner la croissance de l’investissement des entreprises. La Banque du Canada (2018[10]) estime que l’incertitude relative à la politique commerciale pourrait réduire le niveau de l’investissement des entreprises et des exportations de 2.1 % et 1.0 %, respectivement, d’ici à la fin de 2020. La réforme de l’impôt sur les sociétés mise en œuvre aux États-Unis a également réduit l’attractivité relative de l’investissement au Canada, renforçant les effets négatifs de l’incertitude relative à l’ALENA. Le taux nominal et le taux marginal effectif de l’impôt sur les sociétés étaient nettement plus bas au Canada qu’aux États-Unis, mais cet avantage a désormais effectivement disparu (graphique 10) ; Finance Canada estime que le taux marginal effectif d’imposition des sociétés aux États-Unis, après la réforme (taxes sur les ventes incluses), est de 19.2 %, soit légèrement au-dessus du taux canadien de 17.6 %. La Banque du Canada (2018[10]) estime que la baisse d’impôt intervenue aux États-Unis entraînera une diminution de l’investissement des entreprises au Canada de 0.9 % d’ici à la fin de 2020. Le gouvernement devrait réexaminer le système fiscal pour veiller à qu'il demeure efficient – i.e. qu’il permette de lever suffisamment de recettes pour financer les dépenses publiques sans faire peser de coûts excessifs sur l’économie – et équitable, et qu’il soutienne la compétitivité de l’économie canadienne.
Graphique 10. Taux de l’impôt sur les sociétés, 2017
1. Le taux marginal effectif de l’impôt sur les sociétés est le pourcentage d’augmentation du coût du capital qu’entraîne un investissement marginal – c’est-à-dire, un investissement qui rapporte juste assez pour être rentable - en raison du taux et de l’assiette de l’impôt sur les sociétés. Cet indicateur exclut les taxes sur les ventes.
Source : OCDE, base de données fiscales ; Oxford University Centre for Business Taxation (CBT), base de données sur les impôts du CBT.
Le Canada a grandement bénéficié de son ouverture aux échanges internationaux, qui se traduit par des gains de revenu et de bien-être découlant de l’amélioration de la productivité qui résulte d’une production à plus grande échelle et plus spécialisée, ainsi que d’un élargissement de l’éventail de choix offerts aux consommateurs. Ainsi, l’ALENA a contribué au développement de chaînes d’approvisionnement transfrontalières, dont le secteur de la construction automobile offre l’exemple le plus emblématique. La participation du Canada à ces chaînes de valeur mondiales ou régionales est plus limitée que celle des pays européens ou asiatiques très interdépendants, mais elle s’est récemment renforcée et est nettement plus importante dans certains secteurs, tels que celui du matériel de transport (graphique 11).
Graphique 11. Participation aux chaînes de valeur mondiales (CVM), 2014
1. Valeur ajoutée locale intégrée dans les exportations étrangères, en pourcentage des exportations brutes totales.
2. Valeur ajoutée étrangère intégrée dans les exportations, en pourcentage des exportations brutes totales.
3. Immobilier, location et activités de services aux entreprises.
Source : OCDE-OMC, base de données sur les échanges-valeur ajoutée (TiVA), http://oe.cd/tiva.
La participation à ces chaînes de valeur élargit et diversifie les marchés d’exportation potentiels, stimule l’investissement, renforce la concurrence et produit des effets d’entraînement en matière de technologies, de compétences et de gestion. Pour autant qu’une intégration plus poussée dans les chaînes de valeur stimule l’innovation, elle est également susceptible de favoriser une mobilité sociale ascendante (Aghion et al., 2015[11]). Une dénonciation de l’ALENA pourrait se traduire par des pertes estimées à environ 0.5 % du PIB à court terme et 0.2 % du PIB à long terme, une fois que les ressources en main-d'œuvre et en capital évincées auront été redéployées (encadré 2). Une incertitude considérable entoure ces estimations, et les effets induits pourraient être plus importants si les échanges de services sont entravés. La perte du bénéfice de l’exemption des droits de douane sur les importations d’acier et d’aluminium des États-Unis, qui devraient être portés à 25 % et 10 % respectivement, alourdirait encore ces coûts en cas d’échec de la renégociation de l’ALENA, dans la mesure où le Canada est le principal pays d’origine des importations des États-Unis pour ces deux métaux. Ces échanges représentaient environ 16 milliards CAD en 2017 (environ 0.8 % du PIB). Cela dit, l’Accord économique et commercial global (AECG) entre le Canada et l’Union européenne et l’Accord de Partenariat transpacifique global et progressiste (PTPGP) représentent des évolutions positives, qui reflètent la poursuite des efforts de promotion des échanges déployés par le gouvernement canadien, et auront des retombées positives à long terme pour les Canadiens.
Encadré 2. Simuler les effets économiques potentiels d’une dénonciation de l’ALENA
Plusieurs organismes ont modélisé l’impact économique d’une augmentation des droits de douane par rapport aux niveaux auxquels ils s’établissent en vertu de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) (tableau 6). On observe une variabilité considérable entre les différentes simulations, laquelle s’explique par la diversité des modèles économiques utilisés ainsi que par d’autres différences d’ordre analytique, mais l’on distingue trois caractéristiques essentielles :
Les effets sont plus marqués à court et moyen terme, lorsque les marchés du travail et des capitaux poursuivent leur ajustement et que le niveau de l’emploi est inférieur à ce qu’il serait en l’absence de dénonciation.
Les simulations qui prennent en compte une augmentation des obstacles non tarifaires aux échanges, y compris des obstacles aux échanges de services, concluent à un coût nettement plus élevé en cas de dénonciation de l’Accord.
Les effets sont nettement moindres dans l’hypothèse où le Canada choisit de ne pas augmenter ses droits de douane à l’importation, ou si l’accord de libre-échange entre les États-Unis et le Canada demeure en vigueur.
Un autre facteur ajoute à l’incertitude : ces simulations ne prennent pas en compte la perte des gains de productivité dynamiques que permet l’ALENA, notamment avec l’expansion des chaînes de valeur dans toute l’Amérique du Nord et l’accroissement de l’investissement direct étranger. La participation du Canada aux chaînes de valeur mondiales a augmenté entre 2011 et 2015 (Escobar, 2018[12]).
Tableau 6. Effet estimé d’une dénonciation de l’ALENA sur le niveau du PIB réel (%)
Note : Des chercheurs de l’Institut C.D. Howe ont modélisé un scénario suivant lequel les droits de douane appliqués aux échanges entre les États-Unis, le Canada et le Mexique reviennent au niveau correspondant au principe de la nation la plus favorisée (NPF) de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), ainsi qu’en tenant compte de l’impact de la suppression des dispositions de l’ALENA facilitant l’accès aux marchés de services. Le Fonds monétaire international (FMI) a modélisé un scénario suivant lequel les États-Unis relèvent le taux moyen des droits de douane sur les importations d’origine canadienne de 2.1 points de pourcentage pour le porter au niveau correspondant au principe NPF de l'OMC, sans mesures de rétorsion de la part du Canada. Moody’s Analytics a modélisé un scénario suivant lequel les droits de douane appliqués aux échanges entre les États-Unis et le Mexique redeviennent des droits NPF (un droit de douane moyen de 3.5 % sur les importations en provenance des États-Unis), tandis que le commerce entre les États‑Unis et le Canada est régi par l’Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis. Enfin, Oxford Economics a modélisé un scénario suivant lequel les droits de douane appliqués aux échanges des États-Unis avec le Canada et le Mexique augmenteraient à un niveau correspondant au principe NPF, tandis que les relations commerciales entre le Canada et le Mexique resteraient régies par les dispositions de l’ALENA. Rabobank a établi un modèle à partir des mêmes augmentations de droits de douane qu’Oxford Economics, ainsi qu’à partir d’une augmentation des obstacles non tarifaires qui double, en gros, l’impact sur le Canada. Scotiabank a modélisé le scénario d’un retour au taux de 3.5 % de la nation la plus favorisée appliqué sur les importations canadiennes et mexicaines en provenance des États-Unis, le Canada et le Mexique appliquant la réciproque en imposant des droits identiques sur les échanges dans le cadre de l’ALENA.
La croissance économique devrait rester vigoureuse
La croissance économique devrait refluer de 3 % en 2017 à environ 2 % en 2018‑19, sur fond de ralentissement des dépenses publiques et de la consommation privée, celle-ci étant freinée par la poursuite de la montée des taux d’intérêt, la décélération de la hausse des prix des logements et le fléchissement de la croissance de l’emploi (tableau 7). L’investissement des entreprises sera étayé par leurs contraintes de capacités, leur rentabilité élevée et la faiblesse persistante de leurs coûts de financement, mais les exportations de gaz et de pétrole resteront entravées par des contraintes de capacités de transport par conduites jusqu’à la mi-2018. L’investissement en infrastructures devrait augmenter cette année et demeurer ensuite à un niveau élevé, en partie pour compenser le retard pris antérieurement dans la mise en œuvre du programme sur 12 ans du gouvernement d’un montant de 187 milliards CAD. La croissance des exportations sera tirée par un renforcement de la demande mondiale, résultant notamment des mesures de relance budgétaire prises aux États-Unis et de la progression de l’investissement. L’inflation pourrait se hisser légèrement au-dessus de 2 %, le point médian de la fourchette cible, et le chômage devrait reculer quelque peu.
Tableau 7. Indicateurs et prévisions macroéconomiques
Variation annuelle en pourcentage, volumes (prix de 2007)
1. Contribution aux variations du PIB réel.
2. En pourcentage du PIB potentiel.
3. En pourcentage de la population active.
4. Indice des prix à la consommation hors produits alimentaires et énergie.
5. En pourcentage du revenu disponible des ménages.
6. En pourcentage du PIB.
7. Des biens et services.
Source : OCDE (2018), base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 103.
Les principaux risques qui entourent ces prévisions résident dans une accentuation des restrictions aux échanges mondiaux et une correction désordonnée du marché du logement (voir ci-après). Les facteurs de vulnérabilité macrofinancière sont nettement plus importants qu’à la fin de la dernière période d’expansion, dans la mesure où la hausse rapide des prix des logements et l’accroissement connexe de la dette des ménages ont créé des risques substantiels dans les dimensions financières et non financières ainsi que sur le marché des actifs (graphique 12). Les facteurs de vulnérabilité budgétaire restent proches de leur niveau moyen sur longue période, mais ils se sont accentués par rapport à 2007, en raison d’une augmentation de la dette publique. La principale incertitude concerne les restrictions aux échanges, le Canada étant exposé aux répercussions d’une hausse des droits de douane sur les importations des États-Unis et des éventuelles mesures de rétorsion prises dans le reste du monde. Les enquêtes relatives aux intentions d’investissement indiquent que cette incertitude pèse déjà sur l’investissement canadien. Une dénonciation de l’ALENA aurait des effets négatifs supplémentaires sur la croissance (tableau 8), tandis qu’à l’inverse, une dissipation de l’incertitude actuelle conjuguée à des conditions similaires, voire meilleures, d’accès aux marchés stimulerait l’investissement. L’expansion économique pourrait être plus rapide si la croissance de la consommation privée ou de l’investissement résidentiel ne ralentissait pas autant qu’on ne l’anticipe, ou si une reprise mondiale synchronisée plus vigoureuse tirait vers le haut l’investissement et les exportations.
Graphique 12. Évolution des facteurs de vulnérabilité macrofinancière
Indice variant sur une échelle de -1 to 1, de la vulnérabilité la plus faible à la plus forte, 0 correspondant au niveau moyen sur longue période, c’est-à-dire depuis 1970¹
1. On calcule chaque indicateur global de vulnérabilité macrofinancière en agrégeant (sous la forme d’une moyenne simple) des indicateurs de base normalisés tirés de la base de données de l’OCDE sur la résilience. La dimension financière comprend : le secteur bancaire parallèle (en % du PIB), le ratio de liquidité, le ratio prêts/dépôts, les prêts au logement et les prêts immobiliers commerciaux. La dimension non financière comprend : l’ensemble des crédits au secteur privé, le crédit bancaire au secteur privé, les prêts aux ménages et les prêts aux entreprises (tous en % du PIB). Le marché des actifs comprend : les prix réels des logements, le ratio prix des logements/revenu, l’investissement résidentiel (en % du PIB) et les cours réels des actions. La dimension budgétaire comprend : le solde budgétaire des administrations publiques (en % du PIB), la dette publique brute (en % du PIB) et la différence entre le rendement réel des obligations et le taux de croissance potentielle (r-c). La dimension extérieure comprend : le solde des paiements courants (en % du PIB), la dette bancaire extérieure à court terme (en % du PIB), le taux de change effectif réel (TCER) et les résultats à l'exportation. La plupart des séries de données financières commencent en 2005.
Source : Calculs fondés sur OCDE (2018), base de données de l’OCDE sur la résilience, mai.
Tableau 8. Chocs que pourrait subir l’économie canadienne
Le boom de l’immobilier
Les prix des logements canadiens ont plus que doublé en termes réels depuis 2000, progressant ainsi à un rythme plus rapide que les revenus et les loyers (graphique 13). Les inquiétudes liées à ces hausses des prix sont concentrées sur les marchés de Toronto et de Vancouver (graphique 14). Ces augmentations sont jugées particulièrement surévaluées par la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL) et les tensions sur les prix se sont propagées aux marchés voisins de Victoria (Colombie‑Britannique) et du sud de l’Ontario. Les provinces ont réagi en prenant des mesures pour apaiser les tensions sur le marché du logement, notamment en introduisant une taxe sur les achats immobiliers réalisés par des étrangers à Vancouver (août 2016 ; cette taxe a été relevée et étendue à d’autres régions en février 2018) et à Toronto (dans le cadre du plan de l'Ontario pour le logement équitable, annoncé en avril 2017). Dans chaque cas, ces mesures ont été suivies d’une période de ralentissement de la hausse des prix. Même s’il s’agit d’un signe positif de stabilisation du marché, l’envolée des prix observée à Vancouver en 2017 indique que l’accalmie constatée à Toronto pourrait elle aussi être passagère. À l’échelle nationale, les prix des logements avaient augmenté en moyenne de 4.5 % en glissement annuel en mai 2018, soit à un rythme nettement inférieur au pic de plus de 14 % atteint à la mi‑2017 (Teranet et Banque nationale du Canada, 2018[18]).
Graphique 13. Les prix des logements ont augmenté rapidement par rapport aux facteurs fondamentaux
1. Prix des logements en valeur nominale corrigé par l’indice implicite des prix de la consommation privée.
2. Écart de la dernière observation, soit T4 2017, par rapport à la moyenne de long terme. La période de long terme débute au T1 1980 pour la plupart des pays, avec quelques exceptions. Le ratio prix des logements/revenu commence au T1 1981 pour le Danemark, T1 1986 pour la Corée et la Nouvelle-Zélande, T1 1987 pour le Royaume-Uni, T1 1995 pour le Portugal et T1 1997 pour la Grèce. Le ratio prix des logements/loyer débute au T1 1986 pour la Corée, T1 1988 pour le Portugal et T1 1997 pour la Grèce.
Source : OCDE, base de données des Perspectives économiques.
Graphique 14. Les prix des logements sont particulièrement élevés à Toronto et Vancouver
1. Couvre également Gatineau.
Source : Teranet et Banque nationale du Canada, Indice de Prix de Maison ; Canadian Real Estate Association, MLS Home Price Index ; Demographia (2018), 14th Annual Demographia International Housing Affordability Survey : 2018.
Le raffermissement de la demande a contribué de façon déterminante à la hausse des prix, et notamment aux activités spéculatives menées dans l’espoir de gains futurs. Selon les estimations de la SCHL, les facteurs liés à la demande comme le faible niveau des taux d’intérêt, la progression des revenus et l’accroissement de la population (principalement dû à l’immigration) peuvent expliquer 75 % des hausses des prix à Vancouver entre 2010 et 2016, mais 40 % seulement de celles de Toronto. Les achats réalisés par des étrangers ont aussi soutenu la demande, notamment à Vancouver, où les non‑résidents possédaient en 2017 4.8 % de l’immobilier résidentiel (3.4 % à Toronto) (Gellatly and Morissette, 2017[19]).
L’offre de logements a peu réagi dans certains grands centres urbains (graphique 15). À Toronto, les logements achevés ont eu du mal à suivre l’évolution de la formation des ménages, le nombre d’unités achevées mais invendues a atteint l’un des plus bas niveaux jamais enregistrés et le taux d'appartements en copropriété vacants ne dépasse pas 0.7 % (SCHL, 2018[20]). La réaction de l’offre à l’augmentation des prix ayant été relativement faible à Toronto et à Vancouver, en raison de contraintes réglementaires et physiques, de fortes hausses des prix ont été nécessaires pour équilibrer l’offre et la demande, contribuant ainsi à la spéculation en alimentant les espoirs d’une future montée des prix (SCHL, 2018[21]). À l’inverse, le stock d’unités achevées mais invendues a atteint ou dépassé les seuils dénotant une construction excessive à Calgary, Edmonton, Saskatoon et Regina (SCHL, 2018[20]).
Graphique 15. La construction des logements a récemment dépassé la demande, mais avec des divergences considérables selon la situation géographique
1. Pour le recensement de 2016, les données préliminaires de la formation des ménages ont été corrigées en appliquant la méthode pro rata aux estimations par région métropolitaine de recensement de 2011.
2. La formation des ménages à Saskatoon, à Saint-Jean de Terre-Neuve, dans la Ville de Québec et à Montréal a été corrigée en prenant en compte la révision des estimations de la population du recensement de 2011.
3. En pourcentage des logements privés en 2011.
Source : Bureau du Directeur parlementaire du Budget (2017), La formation des ménages et le parc de logements, mise à jour de mai 2017, graphique 2.1 ; Statistique Canada, tableau 027-0049 et recensement 2011(/2016) ; calculs de l’OCDE.
Le fort endettement des ménages qui en découle est un facteur important de vulnérabilité économique
La dette des ménages a atteint 170 % du revenu disponible, un chiffre élevé par comparaison avec les autres pays (graphique 16, partie A) et en progression par rapport aux 100 % enregistrés voilà 20 ans. Ce fort endettement rend les ménages plus sensibles aux chocs externes comme une hausse des taux d’intérêt ou du chômage. Selon la Banque du Canada, l’endettement conséquent des ménages constitue le principal facteur de vulnérabilité du système financier canadien (Banque du Canada, 2017[22]). Les coûts du service de la dette ont été contenus par le faible niveau des taux d’intérêt, mais ils pourraient atteindre des niveaux jamais observés depuis au moins 1990 sur fond de normalisation du taux directeur (partie B). Si la plupart des prêts hypothécaires sont accordés avec possibilité de recours, la vulnérabilité est renforcée par le fait que les taux hypothécaires sont rarement fixes pendant plus de cinq ans. Seuls 22 % des prêts souscrits auprès des grandes banques ne donnent lieu à aucune révision du taux d’intérêt pendant trois ans ou plus (Banque du Canada, 2017[22]). Les banques sont bien capitalisées et protégées par une assurance prêt hypothécaire essentiellement publique, laquelle couvre plus de la moitié de l’encours de l’emprunt hypothécaire, mais cela fait peser un risque substantiel sur le contribuable, car l’encours garanti par le gouvernement atteignait 36 % du PIB en 2015 (Ministères des Finances Canada, 2016[23]). L’Étude de 2014 a tout d’abord recommandé de réduire l’exposition du gouvernement et l’aléa moral en durcissant les critères de l’assurance prêt hypothécaire, pour qu’elle ne couvre qu’une fraction des pertes des prêteurs (tableau 9). La prévalence de cette assurance a diminué récemment, puisqu’elle n’était pas obligatoire pour plus de 80 % des nouveaux prêts hypothécaires en 2017, notamment parce qu’un plus grand nombre d’habitations dépassent désormais le plafond de 1 million CAD applicable à l’assurance garantie par le gouvernement.
Graphique 16. Le niveau d’endettement des ménages est élevé, en particulier parmi les nouveaux emprunteurs
1. Encours total de la dette des ménages en pourcentage de leur revenu brut disponible. T1 2016 pour le Japon, T1 2017 pour la Norvège et le Royaume-Uni, T3 2017 pour l'Autriche, le Chili, la Pologne et la République tchèque.
2. Les prévisions du Directeur parlementaire du budget (DPB) concernant le coefficient du service de la dette ont été corrigées à la baisse de 0.86 points de pourcentage, pour refléter un changement du point de départ des prévisions, suite à des révisions sur les données historiques ainsi que des nouvelles données disponibles jusqu'au premier trimestre de 2018.
3. Les prêts à taux élevé (PTE) correspondent à des nouveaux crédits hypothécaires avec un acompte inférieur à 20 %, et pour lesquels l'assurance est obligatoire. Les prêts à taux bas (PTB) correspondent à des nouveaux crédits hypothécaires avec un acompte supérieur ou égal à 20 %.
4. Ratio dette/revenu.
5. Proportion de nouveaux prêts à taux bas avec un ratio dette/revenu supérieur à 450 %.
Source : OCDE, base de données des comptes nationaux - Tableau de bord sur les ménages ; Statistique Canada, tableau 380-0073 ; Bureau du Directeur parlementaire du Budget (2017), Endettement et vulnérabilité financière des ménages, graphique 1 ; Banque du Canada (2018), Revue du système financier, juin, graphique 4.
Les nouveaux souscripteurs de prêts hypothécaires sur les marchés qui ont connu de fortes hausses des prix sont particulièrement vulnérables. Nombre de nouveaux emprunteurs – en particulier à Toronto et à Vancouver – présentent des ratios prêt/revenu dépassant 350 %, voire 450 % (graphique 16, parties C et D), niveau auquel le taux d’arriérés résultant d’un choc économique négatif est plus de dix fois supérieur à celui des créanciers hypothécaires dont le ratio dette/revenu s’inscrit dans la fourchette 100‑250 % (Cateau, Roberts and Zhou, 2015[24]). La dette globale des ménages est concentrée parmi les catégories à revenu moyen. S’agissant des prêts hypothécaires accordés récemment, assortis d’une quotité de financement d’au maximum 80 %, la proportion de prêts dont le ratio dette/revenu est élevé est plus importante chez ceux qui ont un revenu plus bas (Banque du Canada, 2017[22]).
Des mesures macroprudentielles ont permis d’atténuer les risques
Plusieurs mesures macroprudentielles ont été adoptées depuis 2008 pour diminuer les risques sur le marché du logement. La plus importante d’entre elles concernant les prêts assurés a consisté à durcir les conditions applicables aux quotités de financement (ratio prêt/valeur du bien) maximales (en les ramenant de 100 % à 95 % pour la première tranche de 500 000 CAD et à 90 % pour la deuxième tranche de 500 000 CAD pour les nouveaux prêts hypothécaires, et de 95 % à 80 % pour les opérations de refinancement), en prévoyant un « test de résistance » au service de la dette, réalisé à l’aide d’un taux normalisé (tableau 9). Le ratio dette/revenu des ménages aurait pu être proche des 200 % fin 2016 (au lieu des 167 % effectifs) en l’absence de telles mesures (Krznar, Arvai and Ustyugova, 2017[25]). Depuis le 1er janvier 2018, les banques sont aussi tenues d’appliquer un test de simulation de crise au service de la dette pour les prêts hypothécaires non assurés. Il est trop tôt pour dire dans quelle mesure cette modification atténuera l’incidence des emprunteurs très endettés dépourvus d’assurance, comme cela s’est déjà produit pour les nouveaux emprunteurs ayant un apport inférieur à 20 % qui ont l’obligation de souscrire une assurance.
Le gouvernement devrait suivre de près les effets du récent durcissement macroprudentiel, en particulier la prévalence d’emprunteurs à faible revenu très endettés, et se tenir prêt à agir si la situation évolue. En cas de résurgence d’une envolée des prix des logements, un nouveau durcissement pourrait s’avérer nécessaire. De plus, la quotité de financement maximale pour la tranche des prêts assurés qui est inférieure à 500 000 CAD n’est pas liée directement aux risques inhérents au prêt et devrait être alignée sur la limite applicable à la tranche supérieure à 500 000 CAD en ajustant l’un de ces plafonds ou les deux. Comme l’a relevé le FMI (2017[6]), une coordination étroite entre les autorités fédérales et provinciales revêt également une importance décisive : les institutions financières sous réglementation provinciale devraient être encouragées à respecter les normes fédérales de souscription de prêts hypothécaires, et un suivi des risques systémiques sur les marchés de valeurs mobilières et au sein des institutions sous réglementation provinciale, et leurs liens avec ceux-ci, s’impose.
Tableau 9. Recommandations antérieures de l’OCDE visant à remédier aux difficultés existant sur le marché du logement
La pénurie de logements abordables pose des problèmes d’inclusivité
L’accessibilité financière des logements ne cesse de se dégrader depuis 2009 (Banque du Canada, 2018[26]). Par rapport aux propriétaires, une plus grande proportion des locataires consacrent au moins 30 % de leur revenu à leur logement, et les loyers ont augmenté de 8 % en termes réels au cours des dix dernières années (SCHL, 2017[27]). Les Canadiens allouent à leur logement une part de leur revenu disponible plus importante que les résidents de la plupart des pays de l’OCDE (OCDE, 2017[28]). En 2016, on estimait que 1.7 million de ménages, soit 12.7 %, éprouvaient des « besoins impérieux en matière de logement » (Statistique Canada et SCHL, 2017[29]). Comme indiqué dans l’Étude de 2014, le manque de logements abordables entraîne de sérieuses difficultés pour les ménages à faible revenu, en particulier ceux qui vivent dans les grandes villes qui ont connu les plus fortes hausses des prix des logements et des loyers.
Les programmes publics destinés à satisfaire les besoins en matière de logement forment une mosaïque complexe et souvent déconcertante, la plupart concernant soit le logement social, soit les logements abordables (Bureau de la vérificatrice générale de l’Ontario, 2017[30]). Le logement social ne s’est pas développé de manière significative depuis le début des années 1990, et une grande partie du stock est vieille et nécessite des travaux de réparation et d’entretien (graphique 17). Les loyers correspondent à une part fixe (généralement près de 30 %) du revenu, ce qui représente une subvention généreuse pour les urbains dont le loyer est élevé. Ces facteurs ont entraîné de graves pénuries dans les grandes agglomérations, le délai d’attente anticipé pouvant aller jusqu’à 14 ans pour les personnes ayant déposé une demande récemment dans les régions de l’Ontario où la demande est élevée (ONPHA, 2016[31]). Les programmes de logement abordable communs aux autorités fédérales et provinciales sont destinés à soutenir les ménages à faible revenu par des mesures comprenant des aides à la construction de logements locatifs abordables et des aides au logement locatif. Le logement abordable est le principal objet des initiatives prises ces dernières années, par exemple en Ontario, où plusieurs programmes visent à améliorer la disponibilité et l’accessibilité financière des logements. La Stratégie nationale sur le logement, lancée en novembre 2017, prévoit d’investir 40 milliards CAD sur dix ans pour construire 100 000 nouveaux logements, réparer 300 000 logements existants, renforcer le financement de la construction de logements locatifs et verser des allocations logement aux ménages dans le besoin.
Cette Stratégie devrait aider jusqu’à 530 000 Canadiens, mais les inégalités existant entre ceux qui ont accès au logement social et ceux qui en sont privés demeureront. La construction de nouveaux logements prévue dans ce cadre ne sera pas suffisante pour faire disparaître les listes d’attente. Le fait de réexaminer périodiquement les droits à un logement social en fonction du revenu permettrait de s’assurer que ces logements sont attribués à ceux qui en ont le plus besoin, tout comme celui d’accorder la priorité aux demandeurs les plus démunis dans l’Ontario (où, à l’exception des victimes de maltraitance familiale, les premiers arrivés sont les premiers servis). Les nouvelles aides au logement locatif devraient reposer sur une norme - et non sur le loyer effectif - (associée à des normes de logement minimum) pour éviter les dépenses excessives et elles devraient tenir compte des incidences sur le taux d’activité.
Graphique 17. Le nombre de sans-abri est élevé et le stock de logements sociaux est faible
2015 ou dernière année disponible
Source : OCDE, base de données des logements abordables, http://www.oecd.org/social/affordable-housing-database.htm.
Viabilité des finances publiques
Les politiques budgétaires sont viables dans l’ensemble, mais pas à tous les niveaux d’administration
Le Directeur parlementaire du budget (DPB) (2017[32]) estime que tous niveaux d’administration confondus, les politiques budgétaires canadiennes sont viables pour plusieurs décennies au moins – sur la base des politiques actuelles, la dette publique nette devrait diminuer quelque peu par rapport au PIB dans les quatre décennies à venir, puis augmenter lentement tout en restant néanmoins en deçà de son niveau actuel (graphique 18, partie A). En d’autres termes, il n’est pas nécessaire de modifier sensiblement le niveau des impôts et taxes ou des dépenses par rapport au PIB pour que le niveau d’endettement soit soutenable à long terme – les impôts et taxes sont légèrement supérieurs au niveau nécessaire pour financer les dépenses et faire en sorte que le ratio dette/PIB reste inchangé à long terme : l’écart budgétaire global s’établit à -0.3% du PIB (partie B). Cette viabilité des politiques budgétaires peut entraîner un accroissement de l’efficience économique en lissant dans le temps les impôts et taxes et/ou les seuils applicables aux gains marginaux pour les dépenses publiques.
Toutefois, la viabilité globale dénote une diminution continue de la dette nette en pourcentage du PIB au niveau fédéral et une augmentation constante de la dette au niveau provincial/territorial. L’écart budgétaire fédéral ressort à -1.2 % du PIB, tandis que l’écart provincial/territorial consolidé atteint 0.9 % du PIB. Si l’on tient compte du budget expansionniste de l’Ontario pour l’exercice 2018-19, qui a été publié après ces projections, l’écart budgétaire des administrations infranationales serait actuellement plus élevé de 0.3 point environ. Les écarts budgétaires s’échelonnent de -3 % du PIB au Québec, où les autorités réduisent leur ratio dette nette/PIB qui est élevé (tableau 10), à 6.5 % du PIB à Terre‑Neuve-et-Labrador, qui, à l’instar de l’Alberta, est contrainte de s’adapter à la chute des prix du pétrole enregistrée après 2014.
Graphique 18. Dette nette du secteur public et estimations de l’écart budgétaire sur le long terme
1. L’écart budgétaire en 2016 pour chaque province et territoire est exprimé par rapport au PIB correspondant de la province/territoire. L’écart budgétaire consolidé des administrations infranationales est exprimé par rapport au PIB national.
Source : Bureau du directeur parlementaire du budget (2017), Rapport sur la viabilité financière 2017, graphiques 1 & 2 du résumé, http://www.pbo-dpb.gc.ca/web/default/files/Documents/Reports/2017/FSR%20Oct%202017/FSR_2017_FINAL_FR.pdf.
Les difficultés rencontrées par les provinces proviennent notamment de la hausse des coûts des soins de santé, même lorsque, comme c’est le cas dans ces prévisions, on estime que l’excédent de croissance des coûts (c'est-à-dire une croissance supérieure à la somme de la croissance du PIB nominal et de celle due au vieillissement de la population) est nul ; ces coûts ont augmenté en moyenne de 0.3 point par an sur la période 1982‑2015. Dans ces prévisions, les coûts des soins de santé ont grimpé en pourcentage du PIB en raison du vieillissement de la population. Les provinces qui connaissent la plus forte hausse du taux de dépendance économique enregistreront aussi les plus fortes baisses du Transfert canadien en matière de santé (TCS) du gouvernement fédéral en pourcentage des coûts des soins de santé (tableau 11). Cela s’explique par le fait que le TCS, à l’instar des autres transferts fédéraux, n’est pas corrigé de la composition de la population des provinces par tranche d'âge, contrairement aux recommandations figurant dans les Études précédentes (tableau 12). Cela étant, l’âge, en dépit de son importance, n’est que l’un des facteurs qui influent sur le besoin ou la capacité d’une province de fournir des services. Pour aider les administrations provinciales et territoriales à soutenir les soins à domicile et la santé mentale, le gouvernement fédéral a confirmé que 11 milliards CAD du budget 2017 y seraient consacrés sur 10 ans.
Tableau 10. Scénario de référence à long terme des administrations provinciales
Source : Bureau du directeur parlementaire du budget (2017), Rapport sur la viabilité financière de 2017, Ottawa ; calculs de l’OCDE.
Tableau 11. Facteurs liés aux différences de pressions à long terme sur les dépenses entre les provinces
Coefficients de corrélation
Source : Bureau du directeur parlementaire du budget (2017), Rapport sur la viabilité financière de 2017, Ottawa ; calculs de l’OCDE.
Le DPB (2018[33]) estime que si le TCS progressait parallèlement aux dépenses de santé anticipées dans chaque province et dans les territoires (pris dans leur ensemble), l’écart budgétaire fédéral se détériorerait de 0.3 point et l’écart budgétaire infranational s’améliorerait d’autant. Entre les provinces et les territoires, cette amélioration varierait de 0.1 point en Colombie-Britannique à 0.7 point à Terre‑Neuve-et-Labrador et sur l’Île-du-Prince-Edouard. Dans ce scénario, le gouvernement fédéral continuerait d’enregistrer un écart budgétaire négatif substantiel (les impôts et taxes étant supérieurs au niveau nécessaire pour financer les dépenses et stabiliser le ratio dette/PIB), alors que la plupart des administrations infranationales conserveraient des écarts positifs, bien que moins élevés à des degrés divers.
Tableau 12. Recommandations antérieures de l’OCDE sur les transferts fédéraux aux provinces et les soins de santé
Il existe encore d’énormes possibilités de mettre en œuvre les recommandations des Études antérieures de façon à réduire les coûts en stimulant l’efficience du système de santé (tableau 12). Selon une analyse récente de l’une de ces recommandations – revoir le régime public d’assurance‑maladie de base pour intégrer les produits pharmaceutiques essentiels – il est possible de réaliser des gains conséquents en termes d’économies et d’équité, même si ceux-ci profiteront davantage aux ménages qu’aux autorités (encadré 3). Le gouvernement fédéral a annoncé récemment la création d’un Conseil consultatif sur la mise en œuvre d’un régime d’assurance-médicaments national, et le gouvernement de l’Ontario a indiqué que son régime d’assurance-médicaments pour les jeunes serait élargi aux seniors à partir d’août 2019. Le gouvernement fédéral travaille aussi avec les autorités des provinces, par l’intermédiaire de l’Alliance pancanadienne pharmaceutique, à la négociation d’une baisse des prix des médicaments délivrés sur ordonnance.
Encadré 3. Vers un programme national d’assurance-médicaments
Les coûts des soins de santé pourraient être réduits en élargissant l’accès aux produits pharmaceutiques subventionnés par l’État. En dehors du Québec, les programmes publics d’assurance-médicaments sont limités aux seniors et aux personnes à bas revenu et, depuis janvier 2018 dans l’Ontario, aux enfants et aux jeunes. Le Bureau du directeur parlementaire du budget (2017[34]) estime que si un programme d’assurance-médicaments national universel avait existé au cours de l’exercice 2015-16, les dépenses pharmaceutiques prises en charge auraient été inférieures de 4.2 milliards CAD (soit 17 %) (tableau 13). Les économies seraient venues pour l’essentiel de l’existence d’un acheteur unique et de l’application universelle de la substitution par des médicaments génériques ; les économies pouvant découler du passage d’un grand nombre d’administrateurs des demandes de remboursement à un administrateur unique n’ont pas été prises en compte. En prenant en considération les tickets modérateurs nets et les dépenses de médicaments fédérales existant pour certains groupes de la population et en partant de l’hypothèse d’une diminution du Transfert canadien en matière de santé grâce aux économies réalisées par les provinces et les territoires, les cotisations de sécurité sociale devraient augmenter de 8.0 milliards CAD pour couvrir ces dépenses fédérales. Dans ce scénario, l’ensemble des économies nationales seraient affectées aux ménages à long terme. Une telle réforme entraînerait aussi une forte réduction de la part des Canadiens (12 %) qui sont dans l’impossibilité de se procurer les médicaments nécessaires en raison de leur coût. Le système d’assurance-médicaments public-privé mis en place au Québec a aussi élargi l’accès aux médicaments, mais sans réduire les dépenses de médicaments financées par le contribuable et il a considérablement accru les dépenses des employeurs et des ménages (Morgan et al., 2017[35]).
Tableau 13. Scénario de référence à long terme des administrations provinciales
Source : Directeur parlementaire du budget (2017), Coût d’un programme national d’assurance-médicaments de régie fédérale, Ottawa ; calculs de l’OCDE.
Concernant la dernière partie du secteur public – les régimes de retraite généraux par capitalisation du deuxième pilier (le Régime de pensions du Canada (RPC) et le Régime de rentes du Québec (RRQ)) –, le DPB (2017[32]) fournit un certain nombre d’analyses de sensibilité qui étayent la conclusion qualitative selon laquelle ces régimes sont viables (graphique 18, partie A). Toutefois, le DPB (2017[32]) n’analyse pas le risque que les rendements des actions, qui représentent 85 % du portefeuille de référence de type « parité de risque », puissent être inférieurs aux prévisions, les valorisations actuelles étant élevées. Si les rendements des actions étaient inférieurs de 0.75 point, on constaterait un déficit de 0.1 % du PIB (ce qui équivaut à 4.3 % des cotisations annuelles). Cela dit, l’Actuaire en chef a réalisé des analyses de sensibilité approfondies du taux de rendement utilisé pour évaluer la viabilité du RPC sur les 75 prochaines années.
Inclusivité pour les femmes, les jeunes et les seniors
Il est possible d’accroître très nettement l’inclusivité pour les femmes, les jeunes et les seniors grâce à des mesures destinées à améliorer leur situation sur le marché du travail (chapitre 1). Accroître l’inclusion des peuples autochtones du Canada sur le marché du travail permettrait aussi de stimuler le taux d’activité et le bien-être (encadré 4).
Encadré 4. Concrétiser le potentiel de main‑d’œuvre et améliorer le bien-être des peuples autochtones
Les résultats socio-économiques des populations autochtones sont plus mauvais, en moyenne, que ceux des autres Canadiens au regard de plusieurs critères (tableau 14). L’ampleur des inégalités varie selon les groupes autochtones : l’écart avec l’espérance de vie des non‑autochtones s’échelonne de cinq ans environ (Premières Nations et Métis) à plus de dix ans (Inuit) (Administrateur en chef de la santé publique, 2016[36]), tandis que la perte de revenu médian après impôts atteint 32 % pour les Premières Nations, 24 % pour les Inuit et 7% pour les Métis (Statistique Canada, 2017[37]). Le potentiel relatif de main‑d’œuvre jeune et inexploité des populations autochtones du Canada représente une opportunité, car selon les estimations, un cinquième de la croissance de la main‑d’œuvre sur les 20 prochaines années devrait venir de ces populations autochtones dans l’hypothèse d’une disparition de l’écart de taux d’activité avec les autres Canadiens (Drummond et al., 2013[38]).
Comme on l’a souligné dans l’Étude de 2016, le gouvernement fédéral a fait à juste titre de l’amélioration des résultats des peuples autochtones une priorité. Une enveloppe supplémentaire de près de 5 milliards CAD sur cinq ans a été dégagée sur le budget de 2018 pour améliorer la qualité de vie des peuples autochtones, et principalement le développement des compétences, la santé, le logement, et les services à l’enfance et aux familles. Il est important d’introduire d’emblée des mécanismes d’évaluation des programmes pour s’assurer que de réels progrès sont accomplis, notamment si les interventions sont conçues pour rendre les évaluations ultérieures aussi simples que possible grâce à l’identification de groupes témoins. Un examen concordant des stratégies pour l’emploi et les compétences destinées aux Autochtones préconise de poursuivre les travaux consacrés à une meilleure concordance des programmes fédéraux et provinciaux relatifs au marché du travail pour les Autochtones, de rechercher les possibilités d’améliorer les compétences des Autochtones grâce à des programmes ciblés d’expérience professionnelle, et d’étudier les moyens d’élargir l’accès à l’enseignement supérieur pour soutenir les étudiants autochtones et développer l’emploi dans les secteurs à forte intensité de savoir (OCDE, 2018 à paraître[39]).
Tableau 14. Exemples de résultats socio-économiques pour les peuples autochtones canadiens, 2016
Source : Statistique Canada, Recensement de 2016 ; Statistique Canada, Enquête sur la population active ; Statistique Canada, Profil d'indicateur de la santé, par identité autochtone, groupe d'âge et sexe, tableau 105‑0512.
Des nouvelles mesures s’imposent pour resserrer l’écart de salaire entre les hommes et les femmes
En 2016, l’écart annuel total de 18 % de la rémunération hommes-femmes travaillant à temps plein est nettement supérieur à la moyenne de l’OCDE et s’explique par une large différence du nombre d’heures travaillées entre les hommes et les femmes, elle-même imputable, en partie, au taux d’activité des femmes au Canada, supérieur à la moyenne de l’OCDE (voir chapitre 1). Le salaire horaire des femmes travaillant à temps plein est inférieur de 12 % à celui des hommes. Un tiers de cet écart environ est dû à des différences dans les caractéristiques observables comme la formation, la profession ou le secteur d’activité (Schirle, 2015[40]). La sous-représentation des femmes aux postes de gestion et de direction les mieux rémunérés concourt également à cet écart salarial, en raison notamment des difficultés qu’éprouvent les mères à concilier responsabilités professionnelles et familiales lorsqu’elles sont au sommet de l’échelle (Fortin, Bell and Böhm, 2017[41]).
Offrir un meilleur accès à un service d’éducation et d’accueil des jeunes enfants (EAJE) abordable et de qualité constitue le meilleur moyen de remédier à l’important écart salarial hommes-femmes et de stimuler l’activité de ces dernières. À peine plus de la moitié de la perte de rémunération subie par les mères canadiennes peut s’expliquer par un nombre moins élevé d’années d’expérience professionnelle et par un plus grand nombre d’heures consacrées au travail non rémunéré (Vincent, 2013[42]). L’expérience du Québec en matière d’accueil des enfants à faible coût conforte les éléments démontrant, à l’échelle internationale, que l’existence de dispositifs d’EAJE abordables favorise l’activité des femmes, et qu’ils suffisent à largement compenser le coût budgétaire de départ, selon une étude (Fortin, Godbout and St-Cerny, 2013[7]). L’EAJE est important également pour le développement des enfants : des études internationales, des évaluations des programmes et des mesures de la qualité ont montré à plusieurs reprises que l’accès à des programmes d’EAJE produit des effets positifs sur le bien-être, l’apprentissage et le développement des enfants (OCDE, 2017[43]). La qualité de l’accueil est déterminante, toutefois, car les services d’EAJE de piètre qualité peuvent nuire au développement et à l’apprentissage. Les résultats obtenus au Québec témoignent de l’importance de la qualité de l’accueil des enfants, les garderies publiques de qualité ayant amélioré le développement cognitif et comportemental alors même que ce dernier était abaissé par les services d’accueil de moindre qualité de certains prestataires. Les initiatives récemment menées aux niveaux fédéral et provincial pour stimuler l’EAJE sont prometteuses, mais il faut aller encore plus loin, des estimations internationales montrant qu’il est possible d’accroître sensiblement l’emploi des femmes en augmentant les dépenses consacrées à l’EAJE pour les faire coïncider avec celles des grands pays de l’OCDE. On trouvera à l’encadré 5 des estimations indicatives de l’impact à long terme de ces mesures et d’autres réformes structurelles examinées dans la présente Étude sur le PIB par habitant.
À mesure que les systèmes d’EAJE se développent au Canada, la qualité devrait être considérée comme une priorité afin que les avantages liés au développement de l’enfant puissent se concrétiser. Les capacités de contrôle des autorités de réglementation doivent être développées parallèlement aux services proposés, en particulier pour la garde au sein d’une famille hôte (par opposition aux centres d’accueil). Les données et le suivi peuvent constituer de puissants leviers pour favoriser la qualité des dispositifs d’EAJE, la mise en place de systèmes d’amélioration des évaluations et du suivi de la qualité étant associée, à l’échelle internationale, à une meilleure interaction entre le personnel et les enfants (OCDE, 2018[44]). La formation des professionnels est aussi décisive. Établir un lien entre l’évaluation des enseignants et les décisions concernant la formation, comme c’est le cas en Corée, permet d’encourager utilement le développement professionnel, la formation continue apparaissant comme un facteur clé de l’obtention de meilleurs résultats en termes de développement de l’enfant et d’apprentissage.
Encourager les pères de famille à prendre plus souvent un congé parental contribuerait aussi à réduire l’écart de salaire entre les hommes et les femmes. Le gouvernement fédéral a annoncé que cinq semaines supplémentaires (ou huit semaines avec des prestations moins élevées) seraient accordées au deuxième parent au titre du congé parental non transférable sur son budget de 2018, ce qui, au fil du temps, devrait atténuer la différence importante existant entre les hommes et les femmes quant au temps consacré aux enfants (graphique 19). Les pères qui prennent un congé jouent généralement un rôle actif auprès des enfants dès le départ et même après leur retour au travail, et les différences hommes-femmes dans le temps consacré au travail rémunéré sont moindres dans les pays où de telles différences dans le temps consacré au travail non rémunéré sont moins élevées. La prise des congés paternité devrait être favorisée en communiquant des informations, en montrant l’exemple dans le secteur public et, si nécessaire, en relevant les taux de rémunération des prestations parentales. Une modification du congé parental, introduite en 2017, permettant d’allonger sa durée à18 semaines moyennant un taux de remplacement réduit, soit 33 %, se révèle moins positive, puisque selon toutes probabilités, seules les personnes aisées peuvent se permettre une telle perte de revenus, et cela risque de réduire la participation de certaines femmes au marché du travail.
Encadré 5. Simulation de l’impact potentiel des réformes structurelles
L’impact potentiel d’une partie des réformes structurelles proposées dans la présente Étude et dans celle de 2016 peut être évalué à l’aide de simulations fondées sur les liens historiques entre les réformes et la croissance dans les pays de l’OCDE. Les simulations faisant abstraction des informations détaillées contenues dans les recommandations et ne rendant pas compte des dispositifs institutionnels propres au Canada, les estimations doivent être considérées comme étant purement indicatives. Les changements de politique supposés (tableau 15) sont basés sur une comparaison des caractéristiques actuelles de l'action publique au Canada et de celles des grands pays de l’OCDE.
Tableau 15. Impact potentiel des réformes structurelles sur le PIB par habitant au bout de 10 ans
Note : Les changements de politique indicatifs supposés pour chaque mesure sont les suivants : (1) L’indicateur de l’OCDE de la réglementation des marchés de l’énergie, des transports et des télécommunications est ramené de 1.72 à 1.56 en réduisant l’intégration verticale et en intensifiant la concurrence ; (2) les dépenses consacrées aux mesures actives du marché du travail, par travailleur au chômage, en pourcentage du PIB par habitant sont portées de 5.9 % à 8.9 %, réduisant ainsi de moitié l’écart avec la médiane de l’OCDE, qui s’élève à 11.8 % ; (3) les aides publiques à la garde d’enfants sont portées de quelque 0.6 % du PIB à 1.1 % du PIB, correspondant ainsi aux dépenses de la province du Québec et au 80e centile des 20 pays de l’OCDE inclus dans l’analyse du graphique 1.8 du chapitre 1 ; et (4) l’âge légal de la retraite est repoussé d’un an.
Source : Calculs de l’OCDE fondés sur B. Egert et P. Gal (2017), « The Quantification of Structural Reforms in OECD Countries: A New Framework », Documents de travail du Département des affaires économiques de l'OCDE, n° 1354.
Le gouvernement fédéral a également l’intention d’introduire une loi sur l’égalité salariale pour ses fonctionnaires, les travailleurs des secteurs sous réglementation fédérale et les employés des soumissionnaires à un marché public supérieur à 1 million CAD. En dépit de l’intérêt de cet objectif, dans la pratique, il est difficile d’évaluer avec objectivité la valeur des différents types de professions, et des dispositifs provinciaux analogues ont connu des succès contrastés. Le gouvernement fédéral soumet en outre tous les changements de politique à un nouveau « cadre des résultats relatifs aux sexes » et il va imposer par la loi une analyse comparative hommes-femmes des futurs budgets. Il a donc demandé à Statistique Canada de générer les données correspondantes.
Graphique 19. Les hommes canadiens consacrent moins de temps aux enfants que leurs conjointes¹
Écart dans le temps consacré aux enfants, par âge du plus jeune enfant, en minutes par jour
1. Les données concernent les couples qui vivent ensemble (mariés ou non), dont la femme est âgée de 25 à 45 ans. Les retraités et les étudiants sont exclus. Les données sont limitées aux « aidants » , c’est-à-dire aux mères et aux pères qui se chargent d’au moins une activité de soin aux enfants pendant une journée du journal d’emploi du temps.
Source : OCDE (2017), Atteindre l’égalité femmes-hommes : un combat difficile, graphique 15.2.
Améliorer les informations sur le marché du travail et le développement des compétences favoriserait l’inclusivité parmi les jeunes Canadiens
La fragmentation des informations sur le marché du travail a contribué à une forte inadéquation des qualifications (graphique 20), une situation qui risque de se détériorer en raison de la rapide évolution des besoins futurs de main‑d’œuvre. Les objectifs de plusieurs nouvelles initiatives fédérales et provinciales visant à améliorer les informations sur le marché du travail devraient être clairement définis pour éviter tout doublon ou chevauchement. Le Conseil de l’information du marché du travail, organisme transversal créé en avril 2017, devrait, avec le soutien plein et entier des provinces et territoires, s’appuyer sur le site web du Guichet-Emplois national pour fournir des informations détaillées et cohérentes à l’échelle nationale sur le nombre d’étudiants, ainsi qu’un retour d’informations sur la qualité des cursus et dresser un bilan détaillé de la situation sur le marché du travail pour des cursus et des établissements précis.
Le développement des compétences devrait constituer une priorité pour favoriser la capacité d’adaptation à l’évolution future des besoins du marché du travail et enrayer le recul des compétences parmi les jeunes et la faible croissance des salaires chez les hommes jeunes qui ont un faible niveau d’éducation. Les compétences des jeunes Canadiens en sciences, en littératie et en numératie sont généralement solides, mais le niveau a baissé dernièrement parmi les 16‑24 ans (Mahboubi, 2017[45]). Le développement des compétences devrait continuer de se faire par le biais de l’instruction scolaire et des programmes de formation des adultes, en ciblant tout particulièrement les jeunes issus de milieux défavorisés.
Graphique 20. L’inadéquation des qualifications¹ est importante
Pourcentage de travailleurs en situation d’inadéquation, selon le type d’inadéquation, 2012 et 2015²
1. Il y a inadéquation des qualifications lorsqu’un travailleur possède un niveau de qualification plus élevé ou moins élevé que celui requis pour le poste. L’inadéquation de compétences survient lorsque les compétences d’un travailleur sont supérieures au 90e centile ou inférieures au 10e centile de travailleurs qui déclarent disposer de compétences bien adaptées.
2. Les données se réfèrent à 2012 pour les pays ayant participé à la première vague de l’Évaluation des compétences des adultes : Allemagne, Australie, Autriche, Belgique, Canada, Corée, Danemark, Espagne, Estonie, États-Unis, Finlande, France, Irlande, Italie, Japon, Norvège, Pays-Bas, Pologne, République tchèque, Royaume-Uni, Slovaquie et Suède. Les données se réfèrent à 2015 pour les pays ayant participé à la deuxième vague de l’Évaluation : Chili, Grèce, Israël, Nouvelle-Zélande, Slovénie et Turquie.
3. Les données pour la Belgique correspondent à la Flandre et celles du Royaume-Uni à l’Angleterre (GBR1) et à l’Irlande du Nord (GBR2).
Source : OCDE (2016), L’importance des compétences : Nouveaux résultats de l’évaluation des compétences des adultes, annexe A, tableaux du chapitre 5 - tableau A5.7 ; base de données de l’OCDE sur l’évaluation des compétences des adultes (PIAAC), (2012 et 2015).
Le recul de l’âge de la retraite devrait être soutenu par des mesures de nature à promouvoir les compétences et la fidélisation des travailleurs plus âgés
Le taux d’emploi des Canadiens âgés de 55 ans et plus est légèrement supérieur à la moyenne de l’OCDE, et il peut être sensiblement amélioré par rapport aux pays les mieux classés de l’Organisation, comme l’Islande, la Nouvelle-Zélande et la Suède. Le relèvement de l’âge normal de la retraite augmenterait l’emploi des Canadiens plus âgés qui choisissent de travailler plus longtemps, stimulant ainsi la croissance et les revenus de ces derniers, tout en dégageant des économies budgétaires. L’espérance de vie à 65 ans a augmenté de plus de 3½ ans sur les 30 dernières années et elle devrait progresser encore de 2½ ans d’ici 2050 (Bureau de l'actuaire en chef, 2017[46]). À mesure que la durée de vie s’allonge, le recul de l’âge effectif de la retraite est limité par la concentration des départs en retraite autour de 60 et 65 ans, soit les âges respectifs d’ouverture des droits aux prestations du Régime de pensions du Canada et du Québec et aux retraites de base des régimes généraux (graphique 21). Indexer l’âge de l’ouverture des droits sur l’espérance de vie, comme l’ont fait d’autres pays de l’OCDE, permettrait de modifier progressivement les normes sociales relatives à l’âge de la retraite tout en dépolitisant les décisions futures sur l’admission au bénéfice des prestations de retraite. L’indexation peut être incomplète, par exemple en déterminant la proportion de la durée de vie moyenne passée à la retraite. Il faudrait également adapter les règles conditionnées à l’âge de la retraite (notamment de la fiscalité) en fonction d’une ouverture ultérieure des droits à pensions.
Graphique 21. La répartition de l'âge de la retraite était concentrée autour de 60 et 65 ans en 2014
Source : Finances Canada.
Il convient d’effectuer un suivi des répercussions du report de l’âge de la retraite sur les catégories socio-économiques inférieures, celles‑ci pouvant éprouver des difficultés à travailler plus longtemps et ayant souvent une espérance de vie moins élevée. En particulier, les travailleurs manuels peuvent être physiquement incapables de travailler plus longtemps. Ce phénomène devrait s’atténuer grâce à de nouvelles avancées de l’automatisation et de la mécanisation, mais il faut s’assurer que les travailleurs âgés défavorisés bénéficient des possibilités de reconversion et d’emploi, ainsi que d’un filet de sécurité approprié notamment sous la forme d’une pension d’invalidité. En termes de distribution des revenus, même si le fait de repousser l’âge de la retraite tend à accroître les inégalités en termes de retraite totale entre les hauts et les bas revenus (en raison des différences d’espérance de vie), cet impact est modéré lorsqu’il s’accompagne d’une augmentation de l’espérance de vie (OCDE, 2017[47]). Heureusement au Canada, contrairement aux États-Unis, les augmentations récentes de l’espérance de vie à l’âge de 65 ans ont été plus élevées pour les personnes à faible revenu.
Les gouvernements peuvent aider ceux qui choisissent de travailler plus longtemps en favorisant l’apprentissage tout au long de la vie et la flexibilité de l’organisation du travail pour les seniors. La numératie, la littératie et les compétences numériques sont solides chez les Canadiens de 55 à 64 ans et diminuent moins d’un groupe d’âge à l’autre que dans la plupart des pays de l’OCDE, mais les compétences numériques restent nettement plus développées chez les plus jeunes (OCDE, 2016[48]). Dans l’ensemble, la participation des Canadiens aux dispositifs de formation des adultes est aussi supérieure à la moyenne, mais elle faiblit avec l’âge et elle est nettement moins forte chez ceux qui ont une faible maîtrise de la lecture et de l’écriture (OCDE, 2017[49]). Les mesures destinées à accroître l’apprentissage tout au long de la vie, comme l’initiative Action compétences annoncée récemment, devraient donc principalement veiller à ce que les moins compétents aient accès à des possibilités de formation suffisantes, notamment à l’heure où les compétences numériques gagnent en importance. La législation sur la lutte contre les discriminations et les campagnes d’information sur les avantages potentiels des travailleurs expérimentés pour les employeurs contribuent également à soutenir la demande en faveur des travailleurs plus âgés. Il faudrait supprimer les taux effectifs d’imposition proches ou supérieurs à 100 % pour les revenus tirés d’une activité salariée par les seniors à faible revenu, en réformant les dispositions des mécanismes provinciaux de supplément de revenu en matière de dégressivité, même si les gains sur le marché du travail seront limités, compte tenu du nombre restreint de personnes concernées et de leurs faibles liens avec le marché du travail.
De nouvelles hausses des retraites de base permettraient d’atténuer la pauvreté des personnes âgées
Le taux de pauvreté relatif des Canadiens de plus de 65 ans est faible par rapport aux autres pays, mais il a quasiment triplé depuis le milieu des années 1990, notamment parce que les retraites minimum des régimes généraux (indexées sur l’IPC) n’ont pas progressé au même rythme que le salaire médian (Shillington, 2016[50]). Ce sont les bas revenus qui seront les plus durement touchés par de nouvelles baisses des taux de remplacement des retraites publiques. Le gouvernement fédéral doit s’assurer que les fruits de la croissance économique sont partagés avec les seniors à faible revenu grâce à de véritables augmentations des prestations de retraite, à travers de nouvelles hausses ad hoc ou une indexation plus généreuse.
Les initiatives destinées à protéger les retraites en cas d’insolvabilité devraient éviter de dresser des obstacles à la réaffectation du capital
Certains seniors ont connu des situations difficiles car les déficits des plans à prestations définies, à l’inverse des cotisations de retraite dues, ne sont pas considérés comme ayant la priorité sur les créanciers en cas d’insolvabilité. Ce problème pourrait être atténué par des règles de capitalisation strictes pour les engagements des plans de retraite (comme c’est le cas aux Pays-Bas) et/ou des dispositifs de garantie des retraites financés par l’État (comme en Ontario et dans plusieurs pays de l’OCDE, dont les États‑Unis, le Royaume-Uni, l’Allemagne et l’Australie). On pourrait aussi accorder une priorité plus grande aux déficits des plans de retraite dans le cadre d’une procédure d’insolvabilité (ainsi que le proposent deux projets de loi présentés par des députés devant le Parlement canadien), mais il faut tenir compte du risque que la restriction de l’offre de crédit aux régimes de retraite ne rende trop coûteuse la gestion des plans à prestations définies. En tout état de cause, il convient d’éviter les obstacles aux restructurations ou à la sortie des entreprises, car ils empêcheraient toute réaffectation efficiente du capital et donc une croissance de la productivité à plus long terme (Adalet McGowan, Andrews and Millot, 2017[51]).
Une meilleure gestion des soins de longue durée s’impose pour raccourcir les listes d’attente
Dans une enquête menée récemment auprès des Canadiens ayant besoin d’aide dans leurs activités quotidiennes régulières, 19 % des répondants n’ont pas reçu l’assistance requise en raison de son coût, contre 2 à 10 % dans la plupart des pays hors Amérique du Nord (Osborn et al., 2017[52]). Les lits d’hôpital de soins intensifs sont occupés à hauteur de 15 % par des personnes qui seraient mieux ou qui préféreraient être chez elles ou dans des établissements communautaires. Une insuffisance de la prise en charge par des professionnels fait peser de lourdes contraintes sur les aidants, dont la majorité sont des femmes. Il est possible de revoir la contribution des utilisateurs pour financer le développement des soins de longue durée, car seules deux provinces tiennent actuellement compte des biens des patients pour évaluer leur solvabilité.
Politique d’immigration
La politique d’immigration a des objectifs économiques, sociaux et humanitaires
La politique d’immigration du Canada ambitionne de favoriser le développement économique par la sélection d’immigrants à fort capital humain, de regrouper les familles, mais aussi de réagir aux crises qui éclatent à l’étranger et de protéger les populations en danger (IRCC, 2017[53]). Le gouvernement fédéral fixe des cibles annuelles d’émission de visas de résident permanent en fonction de la répartition et du rythme de l’immigration les plus susceptibles de contribuer à la satisfaction de ces objectifs. Les demandeurs de la catégorie de l’immigration économique sélectionnés pour leurs compétences, ainsi que leurs conjoints et leurs enfants à charge, constituent de loin la plus grande catégorie d’immigrants (57 %, dont deux tiers correspondent aux conjoints et aux enfants à charge), suivie par les catégories du regroupement familial (28 %), des réfugiés et des circonstances d’ordre humanitaire (15 %) (tableau 16). La proportion d’immigrants de la catégorie économique dans le total a sensiblement augmenté depuis le début des années 1990 et compte aujourd’hui parmi les plus larges des pays de l’OCDE (graphiques 22 et 23). Outre les avantages économiques et sociaux résultant des objectifs ci-dessus, la politique d’immigration accroît le bien-être en enrichissant la diversité culturelle et l’éventail de biens et services disponibles. En contribuant à une meilleure connaissance des diverses cultures, elle est aussi susceptible d’améliorer les relations internationales.
Le système d’immigration du Canada est administré efficacement. Les résultats sont suivis et les politiques sont ajustées en conséquence, pour veiller à la satisfaction des objectifs fixés. L’immigration est devenue la source principale de croissance démographique, portant la proportion d’immigrants dans la population à un niveau peu dépassé dans la zone OCDE (graphique 24, parties A et B). Elle a contribué au relèvement du niveau d’études de la population d’âge actif (partie C), enrichi la diversité culturelle du pays (partie D), et contribué au développement des grandes villes (partie E), réalisant ainsi des économies d’agglomération. À en juger par divers indicateurs, les immigrants et leurs enfants sont mieux intégrés au Canada que dans bon nombre d’autres pays (OCDE; Union européenne, 2015[54]). Les enfants d’immigrants réussissent leursétudes. Leurs résultats au PISA sont au même niveau que ceux des enfants non immigrants (graphique 25), et leur niveau d’études est supérieur (Picot and Sweetman, 2012[55]). S’agissant de la population adulte, les immigrants arrivés au Canada alors qu’ils avaient moins de 10 ans, ou nés au Canada et ayant au moins un parent né à l’étranger, gagnent plus, en moyenne, que leurs homologues nés de parents canadiens, cette différence s’expliquant plus que tout par leur niveau d’études, plus élevé, et par une plus forte propension à vivre dans les grandes agglomérations urbaines, où les salaires sont plus élevés (ibid). Les immigrants sélectionnés pour leurs compétences sont nettement mieux rémunérés que les autres, signe manifeste de l’efficacité de la sélection pour repérer les immigrants les plus susceptibles de réussir leur intégration dans le marché du travail (graphique 26). L’immigration ne semble pas avoir fragilisé la cohésion sociale au Canada, contrairement à de nombreux autres pays (Picot, 2013[56]).
Tableau 16. Niveaux d’immigration
1. Comprend le Programme des travailleurs qualifiés (fédéral), le Programme des travailleurs de métiers spécialisés (fédéral) et la catégorie de l’expérience canadienne.
2. Comprend les admissions au titre des catégories « garde d’enfants » et « soins aux personnes ayant des besoins médicaux élevés », des programmes pilotes ayant remplacé le Programme des aides familiaux résidants à la fin de 2014.
3. En vertu de l’Accord CanadaQuébec de 1991, le Québec a l’entière responsabilité de sélectionner les immigrants qui s’établiront sur son territoire, à l’exception des demandeurs au titre de la catégorie du regroupement familial et des demandeurs d’asile se trouvant au Canada.
4. Comprend le Programme pilote d’immigration au Canada atlantique et le Programme fédéral d’immigration des gens d’affaires.
Source : Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada, (2017), « Avis – Renseignements supplémentaires – Plan des niveaux d’immigration pour 2018-2020 » et « Canada’s Immigration System and the Points-based Approach for Human Capital ».
Graphique 22. Admissions de résidents permanents et niveaux prévus, par catégories
1. Réfugiés et personnes protégées, circonstances d’ordre humanitaire et autres.
Source : Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC), Faits et chiffres, diverses années ; IRCC (2017), « Avis – Renseignements supplémentaires – Plan des niveaux d’immigration pour 2018-2020 ».
Graphique 23. Flux d’immigration permanente, par catégorie
En pourcentage des flux totaux d’immigration hors libre circulation et autres, 2015
1. Travailleurs immigrants et familles accompagnant les travailleurs.
Source : OCDE (2017), Perspectives des migrations internationales 2017, tableau 1.A.2.
Graphique 24. Quelques effets démographiques de l’immigration
1. Premiers pays au classement. Données de 2016 pour le Canada d’après le recensement canadien de 2016. L’OCDE correspond à la moyenne de tous les pays de l’OCDE sauf la Corée et le Japon, pour lesquels les données ne sont pas disponibles.
2. Population âgée de 25 à 54 ans ayant fait des études universitaires par rapport à la population totale de ce groupe d’âge.
3. Y compris le Moyen-Orient.
4. // indique une rupture dans la série temporelle.
5. Les régions métropolitaines de recensement (RMR) sont regroupées par densité de population. Les 3 premières RMR selon la densité sont Toronto, Montréal et Vancouver. Les 10 premières RMR comprennt également Kitchener-Cambridge-Waterloo, Hamilton, Victoria, Oshawa, Windsor, Ottawa-Gatineau et Abbotsford-Mission.
Source : Statistique Canada, tableaux 051-0001, 051-0004, 282-0106, 051-0056 et recensement de 2016, https://www.statcan.gc.ca/fra/quo/bdd/autresproduitsvisuels/autre009 ; OCDE, bases de données des Migrations internationales et des Perspectives économiques.
Graphique 25. Différence de résultats en sciences au PISA entre les élèves canadiens de naissance et les élèves immigrés
Différence de score en sciences, après prise en compte du statut socio-économique
1. Un score positif indique de meilleurs résultats pour les élèves canadiens de naissance que pour les immigrants (de première et deuxième génération).
Source : OCDE (2016), Résultats du PISA 2015 (Volume I) : L’excellence et l’équité dans l’éducation, tableau I.7.4a.
Graphique 26. Revenus d’activité moyens, par nombre d’années depuis l’admission
Milliers CAD de 2014, exercice fiscal 2014
1. Demandeur principal (catégorie économique).
Source : H. Zhang (2017), « 2014 Longitudinal Immigration Database (IMDB): Current Measures of Immigrant Economic Outcomes and Strategic Enhancements », IRCC, Recherche et évaluation, avril, calculs fondés sur les données de la Base de données longitudinales sur l’immigration de 2014, et de l’Enquête canadienne sur le revenu de 2014.
Les effets de l’immigration sur l’économie du Canada sont modestes
Les effets de l’immigration sur le pays d’accueil suscitent un vif intérêt au Canada, comme dans d’autres pays, et sont au cœur de la section « Objet de la loi » de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés en vigueur au Canada (Sweetman, 2014[57]). Si la plupart des études concernant l’effet sur le PIB réel par habitant concluent que l’immigration a une incidence négative limitée due aux gains inférieurs des immigrants par rapport aux Canadiens (El-Assal and Fields, 2017[58]) (Green and Green, 1999[59]) (Fougère, Harvey and Rainville, 2011[60]), ces études ne prennent pas en compte les effets des Canadiens de deuxième génération, dont les niveaux d’études et de rémunérations sont supérieurs à ceux des autres Canadiens, comme indiqué plus haut. Si l’on tient compte de ces effets, l’impact global de l’immigration sur le PIB par habitant est sans doute positif. Il pourrait même être plus fort encore, et le niveau de revenu et de bien-être des immigrants pourrait être plus élevé encore, si l’on améliorait leur intégration sur le marché du travail.
L’effet de l’immigration sur les salaires des travailleurs canadiens est un autre sujet de préoccupation. Les études canadiennes constatent qu’il n’y a pas ou peu d’effets négatifs, et que l’immigration tend davantage à tirer vers le bas les salaires des cohortes précédentes d’immigrants (tableau 17). Étant donné que les immigrants canadiens sont généralement déclassés à l’arrivée et prennent des postes occupés par des travailleurs canadiens moins qualifiés, comme dans d’autres pays, les pressions à la baisse sont plus souvent ressenties au bas, plutôt qu’au haut, de l’échelle des salaires (Dustmann, Frattini and Preston, 2013[61]).
Tableau 17. Études de l’incidence de l’immigration sur les salaires des travailleurs canadiens
Source : H. Zhang (2017), « Economic and Fiscal Impacts of Immigration: the Canadian Evidence », IRCC, Recherche et évaluation, octobre.
La plupart des études laissent entendre que l’incidence budgétaire nette de l’immigration est modeste au Canada, tout comme dans la majorité des pays, en tenant compte de l’impôt net des transferts, des dépenses de santé, des dépenses d’éducation, et d’autres dépenses publiques [ (OCDE, 2013[65]) ; (Picot, 2013[56]) ; (Kerr and Kerr, 2011[66])]. L’OCDE (2013[65]) estime un effet global négatif limité (-0.06 %) au Canada. Plus ils restent au Canada, plus les contributions budgétaires directes nettes des immigrants se rapprochent de la moyenne canadienne, bien que la convergence à la baisse des dernières années pour les immigrants spécialisés soit exagérée par l’effondrement, au début des années 2000, du secteur informatique dans lequel bon nombre d’entre eux travaillaient (graphique 27).
Graphique 27. Impôt sur le revenu moyen payé en 2014, net des transferts reçus, par nombre d’années depuis l’admission
Milliers CAD de 2014, exercice fiscal 2014
Source : H. Zhang (2017), « Economic and Fiscal Impacts of Immigration: the Canadian Evidence », IRCC, Recherche et évaluation, octobre, calculs fondés sur les données de la Base de données longitudinales sur l'immigration de 2014, et du Fichier de familles T1 de Statistique Canada (2014).
L’immigration sera indispensable pour maintenir une croissance positive de la population d’âge actif dans les prochaines décennies face au vieillissement de la population (graphique 28). Selon les prévisions, le taux de dépendance économique passera de 0.26 en 2011 à 0.48 en 2036 dans le scénario de référence de Statistique Canada, (Morency, Malenfant and MacIsaac, 2017[67]). S’il est vrai que l’immigration contribue à ralentir le vieillissement de la population, ses effets à long terme sont limités étant donné que les immigrants vieillissent eux aussi. Même doublé (de l’hypothèse basse à l’hypothèse haute), le taux d’immigration n’aurait qu’une incidence insignifiante sur les proportions de population d’âge actif et de population âgée, et partant sur le rapport de dépendance économique des personnes âgées pour les deux prochaines décennies (0.54 et 0.47 respectivement, dans les scénarios à hypothèse basse et hypothèse haute) (graphique 29). Cet effet serait même moindre sur le long terme, quand l’augmentation s’est répercutée sur tous les groupes d’âge.
Améliorer l’intégration des immigrants sur le marché du travail et leur bien-être
Les gains moyens des immigrants pendant les cinq premières années au Canada, par rapport à ceux des Canadiens, ont considérablement diminué au cours des dernières décennies (graphique 30). Si l’on tient compte de l’éducation, de l’âge et du lieu de résidence, les gains initiaux des immigrants de sexe masculin sont passés de 85 % de ceux des Canadiens de naissance à la fin des années 1970, à environ 60 % au début des années 2000. Des tendances comparables sont observées pour les immigrantes (Picot and Sweetman, 2012[55]). Tandis que les gains corrigés des immigrants se rapprochent de ceux des travailleurs nés dans le pays, à caractéristiques égales après 20 années pour la cohorte admise (c’est-à-dire celle qui a obtenu la résidence permanente) au Canada à la fin des années 1970, le point de départ pour les cohortes admises depuis le début des années 1990 est si bas que leurs gains ont peu de chances de rattraper ceux des Canadiens, à caractéristiques égales, pendant leur vie active. Sous l’effet de la détérioration de leurs résultats sur le plan professionnel, les immigrants sont de plus en plus nombreux à basculer dans une relative pauvreté alors que l’inverse se produit pour les Canadiens de naissance (ibid). Pour les nouveaux immigrants diplômés de l’enseignement supérieur, la baisse des gains par rapport à leurs homologues nés dans le pays au cours de la période 1980‑2005 est bien plus prononcée au Canada qu’aux États-Unis (Bonikowska, Hou et Picot, 2011). Alors que l’avantage salarial des nouveaux immigrants diplômés de l’enseignement supérieur était comparable dans les deux pays en 1980, il est considérablement plus élevé aux États-Unis en 2000.
Graphique 28. L’immigration sera indispensable à la croissance de la population d’âge actif
Croissance de la population d’âge actif (25-64 ans) de 2011 à 2036
1. Le scénario de référence suppose un taux d’immigration de 0.83 % (8.3 immigrants pour 1 000 habitants) ; le scénario à hypothèse basse correspond à un taux d’immigration de 0.5 % et le scénario à hypothèse haute à un taux de 1 %.
Source : J.-D. Morency, E. Caron Malenfant et S. MacIsaac (2017), « Immigration et diversité : projections de la population du Canada et de ses régions, 2011 à 2036 », annexes 1 et 4, produit n° 91-551-X au catalogue de Statistique Canada.
Graphique 29. L’immigration influe peu sur la structure démographique à long terme
Composition de la population totale du Canada par âge
1. Le scénario de référence suppose un taux d’immigration de 0.83 % (8.3 immigrants pour 1 000 habitants) entre 2011 et 2036 ; le scénario à hypothèse basse correspond à un taux d'immigration de 0.5 % et le scénario à hypothèse haute à un taux de 1 %.
Source : J.-D. Morency, E. Caron Malenfant et S. MacIsaac (2017), « Immigration et diversité : projections de la population du Canada et de ses régions, 2011 à 2036 », annexes 1 et 4, produit n° 91-551-X au catalogue de Statistique Canada.
Graphique 30. Revenus estimés¹ d’un immigrant de sexe masculin par rapport à un individu comparable né au Canada
Travailleurs à temps plein et en année complète de sexe masculin², par nombre d’années depuis l’admission, 1975-2004
1. Valeurs anticipées basées sur un modèle.
2. Âgés de 16 à 64 ans.
Source : G. Picot et A. Sweetman (2012), « Making It in Canada - Immigration Outcomes and Policies », IRPP Study, n° 29, avril, graphique B1.
Autre facteur majeur intervenant dans la baisse des gains initiaux des immigrants dans les années 1970 et 1980, la détérioration des niveaux d’anglais ou de français semble avoir une incidence directe sur le devenir professionnel et influer sur le rendement des études formelles (Hou and Picot, 2016[68]) ; (Picot and Sweetman, 2012[55]). Les immigrants qui maîtrisent une langue officielle bénéficient d’un plus haut rendement de la formation que ceux qui ont un faible niveau, pour lesquels le rendement est nul. (Bonikowska, Green and Riddell, 2008[69]; Warman, Sweetman and Goldmann, 2015[70]; Ferrer, Green and Riddell, 2006[71]). Le rendement est particulièrement élevé pour ceux qui ont de plus hauts niveaux de formation (Goldmann, Sweetman and Warman, 2011[72]). Lorsque les niveaux d’anglais et de français sont pris en compte, aucune différence statistique n’est constatée entre les taux de rendement de la formation des immigrants et ceux des Canadiens de naissance (Ferrer, Green and Riddell, 2006[71]). L’évolution du rendement de l’expérience professionnelle acquise avant l’immigration, tombé à proche de zéro pour la cohorte de 1990-94, est un autre facteur (Aydemir and Skuterud, 2005[73]).
La résorption de l’écart salarial entre les travailleurs nés dans le pays et les immigrants fait partie des grandes priorités depuis les années 1990. L’une des premières mesures a consisté à accroître la proportion d’immigrants sélectionnés : la proportion d’immigrants de la catégorie économique est passée de 40 % en 1993 à environ 60 % à la fin des années 2000. Les critères de sélection ont été révisés de manière à accorder plus d’importance au niveau de maîtrise d’une langue officielle du Canada et à l’âge, qui est en relation inverse avec l’expérience potentielle à l’étranger. Le système de sélection a été réformé avec l’introduction, en 2015, du système d’Entrée Express, qui repose sur des systèmes analogues en Australie et en Nouvelle-Zélande.
L’Entrée Express devrait offrir des candidats avec un meilleur potentiel pour une intégration réussie sur le marché du travail, car seuls les mieux notés sont invités à déposer une demande de résidence permanente, tandis qu’auparavant, l’ensemble des candidatures étaient traitées en fonction de leur ordre d’arrivée Qui plus est, les employeurs interviennent davantage dans la sélection des candidats étant donné que des points supplémentaires sont attribués si la demande est accompagnée d’une offre d’emploi adéquate, ce qui est très souvent le cas pour les employés titulaires d’un permis de travail temporaire.
S’il est vrai qu’une expérience professionnelle qualifiée au Canada a plus de poids dans la sélection, comme en attestent les gains nettement supérieurs des immigrants qui en justifient par rapport aux autres (Sweetman and Warman, 2014[74]), la proportion d’immigrants économiques dans cette situation privilégiée a été traditionnellement modeste (Hou and Bonikowska, 2016[75]). Pour augmenter la proportion d’immigrants de la catégorie économique possédant ce type d’expérience, le nombre de points correspondant doit être augmenté. De surcroît, les points attribués pour une offre d’emploi qualifié doivent également dépendre de l’expérience professionnelle qualifiée au Canada, ce qui n’est actuellement pas le cas étant donné qu’une offre d’emploi sans expérience préalable ne change pas beaucoup la rémunération initiale. De même, les points attribués pour les diplômes de l’enseignement post-secondaire canadiens, doivent être subordonnés à une expérience professionnelle préalable au Canada car, sans elle, ces études n’offrent pas un avantage salarial net (ibid.). Pour stimuler l’innovation, une plus grande importance doit être accordée à une offre d’emploi adéquate pour les candidats titulaires d’un doctorat dans une filière scientifique, technologique, d’ingénierie ou mathématique (STIM), car ces immigrants contribuent de manière disproportionnée à l’innovation (Blit, Skuterud and Zhang, 2018[76]). Sous réserve de la mise en place de critères pour la reconnaissance des qualifications étrangères par les provinces, les procédures de sélection pourraient tenir compte de l’écart entre les diplômes étrangers et les conditions d’inscription locales – ce qui est déjà le cas pour certaines professions réglementées avec l’évaluation des diplômes d’études – étant donné que les immigrants dont la profession avant l’immigration est réglementée au Canada bénéficient d’un avantage salarial important s’ils obtiennent un emploi dans cette même profession (Warman, Sweetman and Goldmann, 2015[70]; OCDE, 2016[77]).
S’ils étaient élargis, les programmes de formation relais aideraient un plus grand nombre d’immigrants à travailler dans leurs domaines d’expertise, ce qui améliorerait à la fois leurs gains et leur bien-être. Ces programmes, qui combinent des cours de langue axés sur la profession de l’immigrant et les cours requis pour obtenir l’équivalence de leurs qualifications dans les professions réglementées, ont facilité la reconnaissance des qualifications postsecondaires.
Les programmes de mentorat sont un moyen prometteur d’aider les immigrants à surmonter le problème de leur sous-représentation aux postes de qualité en tenant compte de l’âge et du niveau d’études (Skuterland and Su, 2012[78]). Ils aident les travailleurs immigrants qualifiés actuellement en poste à rencontrer d’autres personnes dans leur profession, et sont susceptibles de les intégrer dans les réseaux de recherche d’emploi. Ils leur apportent des compétences linguistiques propres à la profession, ainsi que des compétences en littératie et interpersonnelles (y compris le travail d’équipe et la communication orale) adaptées au milieu professionnel canadien, ainsi que des informations sur la culture professionnelle et les attentes de l’employeur. Une réflexion s’impose sur les moyens de surmonter le principal obstacle à leur élargissement : trouver des personnes pouvant prendre le temps d’être mentors.
La Stratégie d’emploi ciblée pour les nouveaux arrivants, annoncée dans le budget 2017, ambitionne de faciliter la reconnaissance des qualifications étrangères et d’aider les immigrants à obtenir une expérience professionnelle dans leur secteur d’activité au Canada. Elle comprend : des services avant l’arrivée améliorés ; un programme de prêts pour aider à assumer les frais liés à la reconnaissance des qualifications ; de l’aide pour acquérir une première expérience de travail au Canada dans leur profession ou leur domaine de compétence. Plusieurs projets pilotes ont été engagés pour recueillir des données sur les meilleurs modes de collaboration avec les employeurs pour aider les immigrants à obtenir leur première expérience de travail au Canada dans leur profession ou dans leur domaine de compétence.
L’amélioration des programmes d’établissement subventionnés par le gouvernement pourrait améliorer également l’intégration des immigrants sur le marché du travail (et leur intégration générale), en particulier pour ceux qui se heurtent aux plus grands obstacles. Les réfugiés, et plus particulièrement ceux pris en charge par le gouvernement (orientés vers le Canada par l’Agence des Nations Unies pour les réfugiés ou une autre organisation d’aiguillage, et dont la réinstallation est prise en charge par le gouvernement) ont plus tendance à faire appel à ces services que les autres immigrants. La plus grande part du financement des programmes d’établissement provient du gouvernement fédéral (945 millions CAD pour l’exercice budgétaire 2015-16). Ces programmes proposent des services aux personnes remplissant les conditions requises, avant et après leur entrée au Canada. Plus de 35 % des immigrants admis au cours des trois dernières années ont utilisé au moins un service d’établissement financé par IRCC dans l’année suivant leur admission, mais on ignore si les schémas d’utilisation traduisent des différences de besoins, de disponibilité ou d’autres obstacles. IRCC s’attache actuellement à rapprocher les services d’établissement des lieux de résidence des immigrants. Certaines contraintes familiales et financières, qui pourraient obliger les immigrants à accepter des « emplois de survie », pourraient aussi expliquer la faible utilisation des services de cours de langue et des services liés à l’emploi par rapport à l’orientation et aux évaluations des besoins, qui demandent moins de temps. IRCC doit établir dans quelle mesure les schémas d’utilisation traduisent les besoins et réorienter les ressources si nécessaire.
Les cours de langue sont en très grande partie financés par le programme Cours de langue pour les immigrants au Canada (CLIC). D’importantes différences existent entre le nombre d’heures de formation nécessaires aux clients pour augmenter leurs compétences dans une langue officielle à un niveau donné. Par type de formation linguistique, les programmes les plus performants sont axés sur les professions et la préparation aux examens, tandis que les moins efficaces sont ceux qui se concentrent sur les besoins du quotidien (graphique 31). L’influence de la sélection sur ces résultats est manifeste, mais IRCC devrait tout de même envisager d’augmenter les ressources réservées aux cours les plus performants afin de réduire les temps d’attente. L’élargissement de l’accès à la formation linguistique axée sur les professions, généralement délivrée sous forme de cours du soir, pourrait être particulièrement avantageux pour les réfugiés qui ne peuvent pas retarder leur activité professionnelle pendant plusieurs années, le temps d’apprendre l’anglais pour répondre à leurs besoins quotidiens. Une réflexion s’impose également sur les moyens de restructurer les cours les moins performants pour améliorer les résultats, par exemple en les adaptant davantage aux besoins des clients. De même, certains immigrants, notamment les parents et grands-parents, mettent beaucoup plus de temps à améliorer leur niveau dans une langue officielle (graphique 32). Les cours en salle de classe ne sont pas toujours la meilleure option pour les personnes âgées. Lorsque d’autres services moins onéreux sont disponibles pour atteindre certains objectifs des clients, par exemple les services de contact avec la communauté pour les parents et grands-parents au lieu des cours de langue plus coûteux, l’élargissement de ces services et la réorientation des ressources économisées vers d’autres clients doivent être envisagés. Plus généralement, les cours de langue doivent être mieux adaptés aux besoins particuliers des clients, y compris en ce qui concerne les formules proposées (salle de classe, cours du soir, par internet, etc.). Une plus grande coordination entre les différents niveaux de l’administration est également nécessaire.
Graphique 31. Rapport coût-efficacité des cours de langue par catégorie¹
1. Calculs basés sur les données administratives d’IRCC concernant les usagers des services linguistiques admis entre le 1er janvier 2014 et le 31 mars 2016, et sur les données au mois d’avril 2016. Le calcul exclut les clients des services linguistiques n’ayant aucun niveau de compétence linguistique canadien (NCLC) enregistré pour les quatre aptitudes.
Source : H. Zhang, J. Zhong et R. Lee (2017), « Research Insights in Settlement Services: Uptake, Mobility of Clients and Service Outcomes », IRCC, Recherche et évaluation, octobre.
Graphique 32. Temps moyen nécessaire pour améliorer un niveau de compétence linguistique canadien¹
1. Calculs basés sur les données administratives d’IRCC sur les utilisateurs des services linguistiques admis entre le 1er janvier 2014 et le 31 mars 2016, et sur les données au mois d’avril 2016.
2. Demandeur principal.
3. Conjoint(e)/partenaire.
Source : H. Zhang, J. Zhong et R. Lee (2017), « Research Insights in Settlement Services: Uptake, Mobility of Clients and Service Outcomes », IRCC, Recherche et évaluation, octobre.
Il serait possible d’améliorer les gains et le bien-être des réfugiés pris en charge par le gouvernement en confiant leur administration au secteur privé. Les réfugiés pris en charge par le gouvernement sont moins rémunérés que les réfugiés parrainés par le secteur privé, qui sont eux-mêmes tous moins rémunérés que les autres immigrants et les Canadiens, en moyenne (graphique 33). On ignore si ces résultats contrastés pour les réfugiés traduisent les effets de la sélection ou du traitement, bien que les meilleurs résultats des réfugiés parrainés par le secteur privé dans 13 pays, constatés par Hou et Picot (2018) après prise en compte des caractéristiques pertinentes, laissent entendre que les effets du traitement pourraient l’emporter. Un modèle mixte, avec sélection par le gouvernement et administration par le secteur privé est à l’essai pour voir s’il donne de meilleurs résultats. Le cas échéant, il faudra envisager son élargissement.
La discrimination pourrait être une cause de gains inférieurs pour les immigrants. Même en tenant compte de tous les facteurs non ethniques qui expliquent la rémunération, les immigrants, en particulier ceux qui ont fait des études supérieures, sont moins rémunérés que les Canadiens (Bonikowska, Green and Riddell, 2008[69]). Oreopoulos et Dechief (2012[79]) trouvent des preuves de discrimination contre les demandeurs d’emploi non blancs au Canada. Si les victimes potentielles peuvent demander réparation en vertu des lois anti-discrimination, le Migrant Integration Policy Index indique que les mécanismes de mise en application de la législation pourraient être améliorés. Une mesure sur le modèle de la Multicultural Access and Equity Policy australienne en 2013, qui exige que toutes les administrations assurent un accès équitable aux services indépendamment de l’appartenance culturelle ou linguistique des clients, pourrait améliorer les résultats.
Graphique 33. Revenus d’activité moyens des réfugiés et des immigrants, par nombre d’années depuis l’admission
Milliers CAD de 2013, exercice fiscal 2013
Source : IRCC (2017), « Government-Assisted Refugees - Findings from the Longitudinal Immigration Database (IMDB) », Documents de recherche de la BDIM 2013.
Réformes destinées à accroître la productivité
Au Canada, la productivité du travail reste nettement inférieure à celle observée dans les pays de l’OCDE les plus productifs et elle a augmenté plus lentement que dans la plupart des pays de l’OCDE au cours des deux dernières décennies (graphique 34). Les résultats décevants en matière de productivité s’expliquent à la fois par la faible augmentation de l’intensité capitalistique, du fait d’une croissance plus rapide de la population active par rapport au stock de capital – l’investissement non résidentiel par personne au sein de la population active est inférieur de 20 % à la moyenne de l’OCDE (graphique 35) – et d’une faible progression de la productivité multifactorielle. Comme il a été mentionné plus haut, l’ouverture aux échanges a contribué à soutenir la productivité de l’économie canadienne, de sorte que si les obstacles au commerce venaient à se renforcer, avec notamment une disparition de l’ALENA, cela pourrait peser sur la croissance de la productivité à l’avenir.
Recommandations des Études antérieures
Il est essentiel de faciliter la concurrence sur le marché de produits pour accroître la productivité, ainsi que le recommandaient les Études précédentes (tableau 18). L’Accord de libre-échange canadien (ALEC), entré en vigueur le 1er juillet 2017, a remplacé l’Accord sur le commerce intérieur et a contribué à réduire les obstacles aux échanges entre les provinces, en mettant en place un organe fédéral-provincial-territorial, la Table de conciliation et de coopération en matière de réglementation, dont la mission est de superviser l’harmonisation des cadres réglementaire et de promouvoir la coopération réglementaire sur tout le territoire canadien. Le champ d’application de l’ALEC devrait être élargi en interdisant les mécanismes de gestion de l’offre dans l’agriculture, en harmonisant les réglementations qui divergent encore (éventuellement par des procédures de reconnaissance mutuelle), en accélérant les procédures de règlement des différends et en appliquant des sanctions pécuniaires plus lourdes en cas d’infraction.
Graphique 34. Productivité du travail
1. Autriche : 1996-2016 ; Irlande : 1995-2014 ; Espagne, Japon, Nouvelle-Zélande, Portugal et Suède : 1995-2015.
2. Moyenne des 20 pays pour lesquels les données sont disponibles.
Source : OCDE (2018), base de données sur la productivité ; OCDE (2018), Réformes économiques : Objectif croissance 2018.
Cibler les mesures de soutien à l’innovation sur la correction des défaillances du marché, comme le préconisaient les Études précédentes, permettrait également d’accroître la productivité. Il faut souligner à cet égard l’Initiative de catalyse du capital de risque, qui distribuera 400 millions CAD sur une période de trois ans à des entrepreneurs qui se situent à un stade plus avancé de développement. En matière de recherche et de développement, le budget fédéral de 2018 prévoit de consacrer 650 millions CAD supplémentaires à l’appui des programmes de recherche fondamentale, un domaine où les défaillances du marché sont les plus courantes. Le gouvernement fédéral a également annoncé sa décision d’investir 950 millions CAD dans cinq « supergrappes » régionales afin d’encourager l’innovation, une initiative qui pourrait avoir un impact positif sur la croissance économique par l’intermédiaire de financements ponctuels, en appui des atouts existants au plan local. En mettant davantage l’accent sur les moyens de lever les obstacles à l’innovation, par exemple par le biais de critères de sélection précis, la politique relative au développement des pôles de compétences pourrait gagner en efficacité. En matière de recherche-développement (R-D), il conviendrait d’évaluer le crédit d’impôt nettement majoré dont bénéficient les petites entreprises pour leur recherche-développement et l’importance des subventions indirectes afin de déterminer si de telles mesures sont efficaces, et les ajuster les cas échéant.
Graphique 35. Formation brute de capital fixe non résidentiel
Par personne dans la population active, OCDE = 100¹
1. Les données concernant la formation brute de capital fixe non résidentiel sont exprimées en prix courants et elles ont été converties dans une monnaie commune sur la base des parités de pouvoir d’achat de 2010. La population active comprend seulement les personnes âgées de 15 à 64 ans. Les données pour l’OCDE excluent le Chili, l’Estonie, la Grèce, la Hongrie, l’Islande, Israël, la Lettonie, le Luxembourg, le Mexique, la Norvège, la Pologne, la Slovaquie, la Slovénie, la République tchèque et la Turquie.
Source : OCDE, bases de données des Perspectives économiques et des statistiques de la population active.
Le rééquilibrage du système d’imposition, en privilégiant les prélèvements à moindre coût d’efficience, tels que la taxe sur les produits et services (TPS) et les taxes environnementales, plutôt que les prélèvements à haut coût d’efficience comme les impôts sur le revenu des sociétés et sur le revenu des particuliers, conjugué à une réduction des dépenses fiscales injustifiées, permettrait de mieux redéployer les ressources et par conséquent, d’améliorer la productivité. À cet égard, on peut regretter que le gouvernement fédéral ait fait le choix de réduire davantage le taux d’imposition préférentiel des petites entreprises, étant donné qu’il est peu probable qu’une telle mesure puisse corriger efficacement les défaillances du marché clairement identifiées auxquelles ce type de structure est confronté. Comme évoqué dans la dernière Étude, ces défaillances du marché sont plus susceptibles de se produire sur les marchés des capitaux et de concerner les jeunes entreprises innovantes.
Tableau 18. Recommandations des Études antérieures relatives à l’accroissement de la productivité
Une sélection judicieuse des projets sera essentielle pour tirer parti des gains de productivité découlant des investissements dans les infrastructures
Les investissements dans les infrastructures constituent un élément majeur de la stratégie de croissance du gouvernement fédéral et permettront de stimuler la productivité s’ils sont mis en œuvre de manière efficace. Le gouvernement prévoit de consacrer 187 milliards CAD sur 12 ans aux investissements en infrastructure, en donnant la priorité aux transports en commun (30 % de cette nouvelle enveloppe), aux infrastructures vertes (28 %) et sociales (27 %), aux réseaux de transport à l’appui des échanges (13 %) et aux communautés rurales et nordiques (3 %). Le gouvernement a créé la Banque de l’infrastructure du Canada, une entité indépendante détenue par l’État fédéral vers laquelle peuvent se tourner les autorités infrarégionales pour bénéficier d’un appui au financement de projets d’utilité publique générateurs de recettes. La Banque investira au moins 35 milliards CAD sur 11 ans via des partenariats public-privé. L’effet de levier de ces financements devrait permettre de financer des montants d’investissements bien plus importants encore. Une augmentation d’un dollar du stock d’infrastructure pourrait se traduire par une hausse du PIB d’un peu moins de 50 cents à moyen terme, du fait des gains de productivité, de la mobilisation d’investissements privés et des externalités positives entre les provinces (Ishi, Mariscal and Gentry, 2017[80]). Les investissements dans les infrastructures économiques de base telles que les routes, les chemins de fer, les aéroports et les services publics ont toujours été ceux qui étaient le plus payants en termes de productivité (Bom and Ligthart, 2014[81]).
Comme le souligne l’Étude de 2016, les investissements d’infrastructure à haut rendement sont plus rares au Canada, car la qualité et la quantité des infrastructures sont déjà perçues comme étant élevées. Toutefois, une étude de 2017 portant sur les dix plus grands projets d’infrastructure publique au Canada a mis en lumière qu’une évaluation coûts-avantages suffisamment rigoureuse avait été rendue publique pour un seul de ces projets (Robins, 2017[82]). Le processus de sélection des projets financés par la Banque de l’infrastructure du Canada n’a pas encore été défini, mais la disponibilité des fonds pré-engagés peut générer des pressions sur les investissements qui ne produisent pas nécessairement les avantages nets les plus élevés. Ainsi, les taux de rendement social des projets devraient continuer d’être évalués au moyen des procédures actuelles de planification des infrastructures, notamment celles appliquées par les provinces et les municipalités, assorties de la publication d’analyses coûts-avantages rigoureuses et, s’agissant de projets de grande envergure, de la délivrance d’un second avis. Point positif, la mobilisation de capitaux privés par le biais de la Banque de l’infrastructure du Canada sera bénéfique grâce à l’accès à la technologie et à l’innovation privées, à des mesures incitatives plus efficaces à destination du secteur privé visant l’exécution des projets et à des gains d’efficience par une tarification de l’usage.
Durabilité environnementale
Sur le plan environnemental, le plus grand défi du Canada consiste à réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES), dont le niveau par habitant est parmi les plus élevés de l’OCDE. Le Canada est aussi le quatrième plus grand émetteur de l’OCDE en valeur absolue (graphique 36, partie A). Bien qu’en baisse depuis 2013, le volume de ses émissions a augmenté de près de 20 % depuis 1990 (principalement du fait de la production de pétrole et de gaz ainsi que des activités de transport), alors que presque tous les autres pays de l’OCDE ont vu leurs émissions diminuer.
Graphique 36. Indicateurs environnementaux
1. Les données du Canada concernent les déchets ménagers (utilisés comme indicateur de substitution des déchets municipaux).
2. Comprend les taxes appliquées par l’administration centrale et les échelons d’administration inférieurs.
3. 2014 pour les États-Unis.
Source : OCDE (2017), base de données des statistiques sur l'environnement (Indicateurs de croissance verte : exposition à la pollution atmosphérique, Brevets : développement technologique, Déchets municipaux) ; base de données des comptes nationaux de l'OCDE ; AIE (2017), base de données IEA World Energy Statistics and Balances et base de données IEA Energy Prices and Taxes.
Pour aider le Canada à réduire ses émissions de 30 % par rapport aux niveaux de 2005 à l’horizon 2030, conformément à la cible fixée à la COP21, les autorités fédérales, provinciales et territoriales, en concertation avec les populations autochtones, ont mis en place le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques en 2016. Ce cadre fixe les grands principes de la tarification des émissions de carbone à appliquer dans tout le pays afin d’établir un prix plancher appelé à passer de 10 CAD par tonne d’équivalent CO2 en 2018 à 50 CAD à l’horizon 2022, ou de les soumettre à un système de plafonnement et d’échange, assorti d’objectifs de réduction d’émissions appropriés et d’abaissement des plafonds au fil du temps. Le Cadre définit également des mesures concrètes visant à réduire les émissions et à développer la résilience pour s’adapter au changement climatique, parmi lesquelles : accélérer la mise à l’arrêt de la production d’électricité conventionnelle à partir du charbon ; réduire de 40 %‑45 % les émissions de méthane imputables au secteur du pétrole et du gaz à l’horizon 2025 ; accompagner les communautés dans l’adaptation au changement climatique ; et allouer des fonds pour promouvoir les solutions technologiques propres. Le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires y ont tous adhéré, à l’exception de la Saskatchewan. Le Cadre pancanadien prévoit en outre la mise en place, par le gouvernement fédéral, d’un système de tarification du carbone dénommé « filet de sécurité fédéral » dans les provinces et territoires qui n’appliquent pas de prix plancher suffisant : ce filet de sécurité consiste en une redevance sur les combustibles fossiles et, pour les grands émetteurs, en un régime de tarification fondé sur le rendement (système de plafonnement et d’échange avec attribution gratuite de permis jusqu’à la norme d’intensité d’émissions de l’activité), avec retour des revenus directement issus de la tarification du carbone à l’administration provinciale/territoriale d’origine. En Ontario et en Alberta, les partis d’opposition proposent de supprimer les mécanismes de tarification du carbone en place dans ces provinces et s’élèvent contre l’application du filet de sécurité fédéral. Le Cadre pancanadien risque par conséquent d’être fortement mis à mal en cas d’alternance politique.
L’administration fédérale prévoit l’émission de 583 mégatonnes de CO2 à l’horizon 2030, soit 13 % de plus que ce que le Canada s’est engagé à ne pas dépasser à la COP21 (Gouvernement du Canada, 2017[83]). Toutefois, ces projections ne tiennent pas compte des réductions qui devraient découler, d’une part, de l’investissement dans les transports collectifs, les technologies propres et l’innovation, et, d’autre part, du carbone stocké, ni des nouvelles mesures que les autorités prendront probablement encore d’ici à 2030. À travers le Cadre pancanadien, les pouvoirs publics se sont engagés à présenter des rapports annuels sur l’évolution de la situation et à en dresser le bilan de manière à revoir progressivement les ambitions à la hausse. Quand bien même il tiendrait l’engagement pris à la COP21, le Canada n’en continuerait pas moins d’afficher une forte intensité en émissions par rapport à la plupart des autres pays qui auront rempli leur part des objectifs de Paris. Il y a donc lieu de penser que la tâche est encore loin d’être accomplie pour que ses efforts de réduction contribuent véritablement à limiter le réchauffement planétaire.
À présent que les deux plus grandes provinces du pays ont inclus les combustibles utilisés dans le transport dans leur système de plafonnement et d’échange, s’alignant ainsi sur l’Alberta et la Colombie britannique, et plus généralement sur le modèle fédéral de tarification du carbone, un plafonnement rigoureux des émissions pourrait finir, avec la montée des prix, par rendre superflues bien d’autres mesures qui se chevauchent et sont potentiellement coûteuses, comme cibler les émissions de transport à l’aide d’incitations en faveur des voitures à émissions nulles ou bien à travers les normes sur les carburants et la consommation des véhicules. Un moyen d’éviter qu’un plafond rigoureux ne rende le prix du carbone politiquement inacceptable pourrait être de fixer une limite au prix des quotas. Là où il existe une fiscalité du carbone, le prix devrait être corrigé de manière à préserver la faisabilité des résultats prévus.
La réalisation des objectifs de réduction reste tributaire de politiques d’aménagement de l’espace qui empêchent la création excessive de besoins de mobilité du fait de la planification urbaine (OECD/IEA/NEA/ITF, 2015[84]; OCDE, 2017[85]). Comme la notion de « bonne pratique » n’est pas toujours clairement définie dans le domaine de l’aménagement de l’espace, il conviendrait d’encourager l’expérimentation assortie de bilans.
Au Canada, l’extraction des ressources énergétiques génère près de 200 millions de tonnes de CO2 par an, soit presque 30 % du total. Aux termes de son Plan de lutte contre les changements climatiques axé sur le leadership, la province de l’Alberta s’est engagée à limiter à 100 millions de tonnes les émissions associées aux sables bitumineux, en mettant en place une forme de tarification du carbone. Depuis 2007, les installations qui émettent 100 000 tonnes ou plus de GES par an sont assujetties à un prix du carbone sur les émissions en excédent par rapport au quota attribué gratuitement sur la base de valeurs de référence. Depuis janvier 2018, ces valeurs de référence sont fixées par les intervenants les plus performants du secteur ou par les concurrents qui produisent des produits identiques ou similaires. À 70 millions de tonnes par an, le niveau des émissions est actuellement loin du plancher.
L’extraction des sables bitumineux de l’Alberta génère également d’importantes quantités de résidus liquides qui sont stockés dans des bassins de décantation. Le gouvernement de cette province a promulgué en 2016 une nouvelle directive sur la gestion de ces bassins de décantation, laquelle repose sur une évaluation des résultats et des risques et impose aux opérateurs l’obligation de gérer leurs effluents. Le régime en vigueur exige également des compagnies minières qu’elles réhabilitent les sols à la fin des projets en redonnant aux sites d’extraction leur apparence initiale, et qu’elles donnent toute garantie financière à cet égard. Toutefois, certaines sociétés minières ne respecteraient pas intégralement la réglementation (McNeill and Lothian, 2017[86]; Natural Resources Defense Council et Environmental Defense Council, 2017[87]).
Les taxes environnementales (prélevées à tous les niveaux d’administration) rapportent nettement moins que dans la plupart des autres pays. Cela est principalement dû au faible niveau des taxes sur l’énergie (graphique 36, partie E). Si la taxe sur les carburants est en moyenne plus élevée qu’aux États-Unis, elle est nettement plus faible qu’en Europe. Le diesel est moins taxé que le gazole, alors que ses effets sur l’environnement sont plus importants. L’application de redevances de congestion et de péages routiers, quoiqu’encore limitée, est appelée à s’étendre pour lutter contre les effets néfastes de l’utilisation des véhicules, notamment la pollution de l’environnement. L’extension des taxes de mise en décharge favoriserait la réduction des déchets et le recyclage, dans la mesure où une part non négligeable des déchets produits au Canada est mise en décharge (partie D).
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