L’objet du présent chapitre est de décrire l’architecture institutionnelle dont le Canada s’est doté pour intégrer la dimension femmes-hommes dans l’administration canadienne. Sont décrits à cet effet les rôles et responsabilités assumés par Condition féminine Canada (CFC), le centre de gouvernement, les ministères fédéraux et Statistique Canada dans la réalisation de l’analyse comparative entre les sexes « plus » (ACS+) et dans l’exécution des engagements budgétaires en faveur de l’égalité des sexes. À cela s’ajoutent les structures de coordination horizontale, comme le Comité du Cabinet chargé de la diversité et de l’inclusion, ainsi que les modalités de la collaboration existant entre le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires. Largement conforme aux dispositions de la Recommandation de 2015, l’architecture institutionnelle canadienne constitue un exemple de meilleure pratique internationale. Pour asseoir davantage CFC au rang de champion institutionnel, il pourrait être envisagé de moderniser son mandat en y incluant la problématique femmes-hommes dans sa globalité ainsi que les dimensions connexes de l’égalité et de l’inclusion. Le renforcement de la fonction d’examen critique remplie par le centre de gouvernement rendrait plus efficaces le contrôle qualité et l’évaluation de l’impact de l’ACS+ et de l’analyse budgétaire par sexe.
L'égalité des sexes au Canada
Chapitre 2. Approche institutionnelle de l’égalité des sexes au Canada
Abstract
2.1. Introduction
Le Canada s’est doté, à l’échelle de l’ensemble de l’administration, d’un solide cadre institutionnel pour intégrer les questions d’égalité entre les sexes (plus) au niveau fédéral (voir Encadré 2.1). Définissant clairement les rôles de l’organisme fédéral compétent (Condition féminine Canada), du centre de gouvernement, des ministères et d’autres instances, ainsi que de l’autorité de supervision indépendante, cette approche institutionnelle complète cadre avec les dispositions de la Recommandation de 2015 et constitue, à bien des égards, un exemple de pratique à suivre dans le monde.
L’architecture institutionnelle en place au Canada pour intégrer la problématique femmes-hommes désigne :
une institution fédérale dédiée (Condition féminine Canada), dont la mission consiste à orchestrer et à accompagner l’action engagée à l’échelle de l’ensemble du système pour remédier aux lacunes et besoins en matière d’égalité des sexes ;
la mission de pilotage et de direction que le centre de gouvernement (Bureau du Conseil privé, Secrétariat du Conseil du Trésor, ministère des Finances) assume en aidant l’administration à intégrer la dimension femmes-hommes ou en procédant à l’examen critique des dispositions prises dans ce sens ;
des rôles et responsabilités clairement définis au sein des ministères pour donner effet à l’obligation collective d’intégrer la dimension femmes-hommes ;
l’organe chargé de collecter et de produire des données (Statistique Canada), garantissant ainsi la disponibilité d’informations de qualité ventilées par sexe à l’appui de la prise de décisions ;
des structures et outils (par exemple, informatiques) de coordination qui garantissent la cohérence de l’action publique en faveur de l’égalité des sexes à tous les niveaux, tels que le Réseau des championnes et champions de l’ACS+ ; et
l’obligation de rendre des comptes qui incombe au corps législatif, aux institutions indépendantes (Parlement, Bureau du Directeur parlementaire du budget, Bureau du vérificateur général) et à la société civile.
L’examen détaillé de ce cadre institutionnel sera suivi de recommandations sur les aménagements à y apporter pour en accroître l’efficacité et l’impact.
Graphique 2.1. Architecture institutionnelle mise en place au Canada pour intégrer la problématique femmes-hommes au niveau fédéral
Source : OCDE
Encadré 2.1. Vue d’ensemble des rôles et responsabilités des institutions en matière d’égalité des sexes
Administration fédérale :
Condition féminine Canada (CFC) est l’institution responsable de la supervision des grands chantiers consacrés aux questions qui touchent spécifiquement les femmes et les filles. Sa mission consiste également à fournir des conseils d’experts pour renforcer l’égalité des femmes et des hommes dans l’ensemble de l’administration fédérale ; ainsi qu’à piloter la réalisation de l’ACS+ par le gouvernement, moyennant le renforcement des capacités et le conseil.
Organismes centraux :
Atteindre un degré élevé d’égalité des sexes relève d’un exercice complexe, transversal et multidimensionnel, qui exige la participation et l’adhésion de tous les acteurs de l’administration, entre autres. Dans les pays de l’OCDE, le centre de gouvernement (CG) est particulièrement bien placé pour mobiliser l’administration. Pesant dans les priorités publiques du fait de ses pouvoirs d’initiative et de direction (OCDE, 2015[25]), le centre de gouvernement joue également un rôle déterminant dans la gouvernance des travaux sur l’égalité des sexes.
Premièrement, les organismes centraux peuvent concourir à la bonne mise en œuvre des outils d’intégration de la problématique femmes-hommes en clarifiant les attentes dans l’ensemble de l’administration et en prévoyant une fonction d’examen critique de sorte que ces outils servent véritablement à éclairer les décisions sur l’action et le budget. Deuxièmement, le CG – conjointement avec les institutions chargées de la problématique femmes-hommes – peut promouvoir une stratégie et un plan d’action qui permettent à l’administration d’honorer les engagements pris en faveur de l’égalité des sexes. Le rôle phare des organismes centraux est également mis en avant dans la boîte à outils de l’OCDE pour une gouvernance en faveur de l’égalité des sexes.
Au Canada, les organismes centraux ont vu leur fonction d’assurance-qualité gagner en importance en 2016, lorsque l’ACS+ est devenue une étape obligatoire de l’élaboration de tout document destiné au Cabinet. L’ACS+ étant dépourvue de fondement législatif, l’impulsion donnée par les organismes centraux s’est révélée cruciale pour associer les ministères fédéraux aux efforts d’intégration de la dimension femmes-hommes.
Le rôle de chaque organisme central est le suivant :
Le Bureau du Conseil privé (BCP) accompagne la réalisation de l’ACS+ dans l’ensemble de l’administration fédérale. Il impose aux ministères et organismes d’établir s’il y a lieu de réaliser une ACS+ lorsqu’ils élaborent un mémoire au Cabinet (MC) et procède à l’examen critique de l’utilisation de l’ACS+ dans la procédure ordinaire d’élaboration des politiques.
Le ministère des Finances (FIN) est chargé d’élaborer et de mettre en œuvre des politiques et programmes dans les domaines économique, budgétaire, fiscal, social, sécuritaire, international et financier, ainsi que d’établir le budget fédéral. Sa tâche consiste également à guider l’application du principe d’intégration de la problématique femmes-hommes dans l’établissement des budgets. Une étape décisive a été franchie à cet égard en 2016, avec la publication du premier « énoncé relatif aux sexes » dans le cadre du budget 2017.
Le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) veille à la prise en compte de l’ACS+ dans les présentations qui sont faites au Conseil du Trésor, les cadres ministériels des résultats ainsi que les plans et rapports ministériels. Il est également chargé de proposer des mesures en faveur de l’égalité des sexes, par exemple l’adoption d’une législation proactive sur l’égalité de rémunération pour les travailleurs du régime fédéral ou de stratégies visant à combattre le harcèlement sexuel dans les institutions publiques fédérales et à augmenter le nombre de femmes occupant des postes décisionnels élevés au sein de l’administration.
Statistique Canada fournit des données ventilées par sexe grâce à ses enquêtes et facilite la mise en place d’un cadre de recherche sur l’ACS+. Il publie également de nombreux rapports analytiques fondés sur des données ventilées par sexe et croisant les facteurs d’identité, comme ceux de la série « Femmes au Canada ».
Les ministères et organismes fédéraux ont pour mission commune de réaliser des analyses comparatives entre les sexes et d’en communiquer les résultats.
Mécanismes permettant de diriger et de coordonner l’action menée au niveau fédéral :
Le Groupe de travail des sous-ministres sur la diversité et l’inclusion examine la situation en matière d’inclusion et formule des recommandations en vue de l’améliorer afin que le Canada tire pleinement profit de la participation de tous les citoyens à la vie économique, sociale, culturelle et civique.
Le Réseau des championnes et champions de l’ACS+ intervient auprès des hauts responsables pour qu’ils ouvrent la voie à la réalisation de l’ACS+ au sein de leur ministère ou organisme. L’objectif est de favoriser la collaboration et le soutien ainsi que de mettre en commun les stratégies et meilleures pratiques à suivre pour se faire le champion d’une application pérenne de l’ACS+.
Le Comité interministériel contribue à l’existence d’une interprétation commune de l’ACS+ et à la viabilité de son application à l’échelle de l’administration fédérale. Ses activités visent à renforcer la capacité et l’expertise fédérales en matière d’ACS+ ; à offrir un cadre propice à l’échange d’informations et de meilleures pratiques ; et à encourager la collaboration des acteurs dans la mise au point d’outils, de ressources et de formations en relation avec l’ACS+.
Le Comité consultatif sur la gestion de la fonction publique est une instance qi permet d’échanger sur les priorités de la gestion de la fonction publique. Il y est débattu de l’ACS+ une fois par an.
Structures de responsabilité :
Le Bureau du vérificateur général assiste le Parlement en lui prodiguant des conseils d’expert, impartiaux et factuels, sur l’ACS+, qui sont recueillis dans les audits. Le dernier rapport du vérificateur général sur l’ACS+ a été publié à l’automne 2015.
Le Comité parlementaire permanent de la condition féminine (FEWO) peut être saisi par la Chambre des communes de certaines questions pour examen et rapport. Son champ de compétences très étendu comporte l’examen des politiques, programmes, dépenses (estimations budgétaires) et projets de loi des ministères et organismes, (par exemple, Condition féminine Canada), ainsi que la création de sous-comités chargés de questions particulières.
Le Comité sénatorial des droits de la personne se penche sur des questions touchant les droits humains et examine les rouages de l’administration liés à l’exécution des obligations nationales et internationales dans ce domaine, y compris en ce qui concerne l’égalité des sexes.
Les tribunaux et la Cour suprême du Canada veillent au respect de la Charte canadienne des droits et libertés, qui consacre les droits à l’égalité ; et de la Loi canadienne sur les droits de la personne, qui interdit la discrimination fondée sur le sexe. La Cour suprême du Canada statue en dernier ressort et participe à l’évolution de toutes les branches du droit applicable au Canada.
Gouvernance et coordination à niveaux multiples :
Ministres responsables de la condition féminine à l’échelon fédéral, provincial et territorial (FPT) : L’égalité des sexes relève également de la compétence des gouvernements provinciaux et territoriaux. Les ministres fédéraux/provinciaux/territoriaux responsables de la condition féminine sont réunis au sein d’un mécanisme de coordination qui fait le lien entre les échelons fédéral et provincial/territorial. Ils se réunissent chaque année pour échanger, mettre en commun les meilleures pratiques et réfléchir aux questions qui touchent spécifiquement les femmes et les filles au Canada, telles que la violence dont elles sont victimes, leur sécurité économique et leur représentation aux postes à responsabilité.
2.2. Rôles et responsabilités à l’échelon fédéral en faveur de l’égalité des sexes
2.2.1. Condition féminine Canada (CFC)
Au Canada, à l’échelon fédéral, les questions de la diversité et de l’inclusion relèvent d’un certain nombre d’organismes et de ministères. En vertu de la loi portant création du ministère du Patrimoine canadien, la défense de la diversité et de l’inclusion occupe une place centrale dans sa mission, aux côtés du multiculturalisme, des droits humains, des langues et cultures autochtones ainsi que de la participation des jeunes. Compte tenu de l’attention accrue portée à la diversité et à l’inclusion, le Bureau du Conseil privé (BCP) a créé, au sein de son unité chargée de l’élaboration des politiques sociales, le Secrétariat LGBTQ2, dont l’existence reste toutefois une affaire de volonté politique. Le centre de gouvernement s’occupe également de la politique en faveur de l’engagement des jeunes. De même, l’Unité des résultats et de la livraison du BCP œuvre à l’élaboration d’une Charte sur la diversité et l’inclusion qui fournirait à l’administration des indicateurs utiles pour mesurer les progrès accomplis. À cet égard, la priorité première du BCP est de renforcer la diversité et l’inclusion dans la fonction publique fédérale. Un autre ministère fédéral au service de la diversité et de l’inclusion est Immigration, Réfugiés et citoyenneté Canada. En parallèle, conformément à son mandat actuel, Condition féminine Canada (CFC) est l’institution responsable de la supervision des grands chantiers consacrés aux questions qui touchent spécifiquement les femmes et les filles. Sa mission consiste également à fournir des conseils d’experts pour renforcer l’égalité des femmes et des hommes dans l’ensemble de l’administration fédérale ; ainsi qu’à piloter la réalisation de l’ACS+ par le gouvernement, moyennant le renforcement des capacités et le conseil. La section 2.2.2 ci-dessous porte sur la nécessité d’adopter une approche coordonnée pour traiter les questions de la diversité et de l’inclusion, notamment mais pas seulement l’égalité des sexes.
Le cadrage de l’action publique sur l’égalité des sexes, la diversité et l’inclusion a apporté un formidable élan au rôle et à l’influence de CFC. Les ministères et organismes fédéraux sollicitent de plus en plus son concours pour la réalisation de l’ACS+. De même, la coordination se resserre avec les organismes centraux en vue de définir les objectifs structurants de l’égalité des sexes et de la réalisation de l’ACS+. Tout cela participe au bon fonctionnement et à l’efficacité de l’appareil de promotion de l’égalité des sexes, dans l’esprit de la Recommandation de 2015.
La clarification et l’extension du mandat de CFC permettraient à cette robuste institution de premier plan de sortir l’égalité des sexes du simple cadre de la condition féminine pour accorder une attention accrue aux facteurs de l’identité qui se croisent dans l’élaboration des politiques. Certains domaines peuvent être mis en évidence à l’aide de la Boîte à outils de l’OCDE pour l’intégration et l’application concrète du principe de l’égalité entre les femmes et les hommes. Il est d’ailleurs probable que le Canada tirerait le plus grand profit de toute amélioration du dispositif.
Malgré l’absence de schéma directeur pour l’architecture institutionnelle de l’égalité des sexes dans la zone OCDE (voir les exemples fournis dans l’Encadré 2.2 et l’encadré 2.3.), le niveau de responsabilité de ces organes et leur position dans l’organigramme gouvernemental donnent une idée de leur efficacité (voir Graphique 2.2). À sa création, CFC s’est vu confier la tâche de « coordonner les politiques relatives à la situation de la femme et de gérer les programmes qui s'y rapportent ». Or, il n’a pas été entrepris en parallèle d’atteindre la parité au sein du Cabinet, ce qui a pu, dans certains cas, selon l’équipe au pouvoir, limiter le poids politique de CFC. Le Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes l’a reconnu (Nations Unies, 2016[26]). L’OCDE relève par ailleurs que de nombreuses parties prenantes, tant dans l’administration publique que dans la société civile, continuent de ne voir en CFC que l’organisme chargé d’exécuter les programmes consacrés aux femmes, c’est-à-dire d’arrêter et de coordonner une réponse adaptée des autorités fédérales aux besoins du pays en matière d’égalité des sexes.
Graphique 2.2. Institutions de l’État chargées de la problématiques femmes-hommes dans les pays de l’OCDE, 2017
Source : Enquête 2017 de l’OCDE sur les politiques publiques et cadres pour l’égalité des sexes en place dans les pays (résultats préliminaires)
L’existence d’un mandat et de moyens suffisants pour promouvoir l’égalité des sexes et soutenir les efforts engagés dans ce sens à l’échelle de l’ensemble de l’administration constitue un autre gage de l’efficacité des institutions compétentes. Le budget de fonctionnement et le mandat de CFC ne cessent d’être revus à la baisse (Chambre des communes Canada, 2007[27]), alors que l’enveloppe globale qui lui est consacrée a augmenté ces dernières années sous l’effet de son gain de notoriété et de l’engagement renouvelé du gouvernement à l’égard de l’ACS+.
La transparence de l’ACS+ ainsi que les calendriers prévus pour l’analyse et la consultation sont d’autres points à améliorer pour démultiplier l’impact de CFC ; il faudrait à cet égard que les ministères disposent d’un accès élargi et opportun à l’analyse comparative des sexes (plus) (chapitre 3). Bien qu’ils n’y soient pas officiellement tenus, les ministères fédéraux consultent de plus en plus CFC depuis que l’ACS+ est devenue obligatoire. Pour l’instant, ils ont tendance à le faire aux derniers stades de la planification, ce qui limite les répercussions de l’exercice sur le processus décisionnel.
La dynamique s’accélère au Canada pour combler ces lacunes, tout en renforçant l’autorité et le mandat de CFC de manière à garantir sa pérennité. Des dispositions ont déjà été prises à cet égard, la plus importante d’entre elles étant la nomination de la toute première ministre à part entière à la Condition féminine, en novembre 2015. Le renouvellement de l’engagement du gouvernement en faveur de l’ACS+, dont témoigne le Plan d’action sur l’ACS+ pour 2016-20, a également assis CFC dans la position d’institution incontournable pour assurer la prise en compte des différentes répercussions que les politiques poursuivies, la législation et la réglementation ont sur les femmes et les hommes. Les moyens alloués à CFC ont crû en conséquence. Depuis que CFC a commencé, en menant une enquête auprès des sous-ministres, à suivre la manière dont l’ACS+ était appliquée au niveau fédéral, de plus en plus de ministères imposent à une partie ou à la totalité de leurs agents de se former à l’ACS+. Plus récemment, dans le prolongement du premier échange de vues que le Canada et l’OCDE ont eu dans le cadre du présent examen, les autorités canadiennes ont pris l’engagement, dans le budget 2018, d’ériger CFC au rang de ministère fédéral en adoptant une loi qui renforce son mandat et les compétences de son ministre.
Encadré 2.2. Royaume-Uni : Bureau gouvernemental des égalités
Au Royaume-Uni, le Bureau gouvernemental des égalités (Government Equalities Office, GEO) intervient dans l’ensemble de l’administration pour promouvoir l’égalité femmes-homme ainsi que l’égalité pour les personnes lesbiennes, gays, bisexuelles et transgenres (LGBT).
Le GEO est chargé de :
promouvoir l’égalité des sexes
promouvoir l’égalité pour les personnes LGBT
ouvrir la voie à la législation sur l’égalité, par exemple la Loi de 2010
parrainer la Commission sur l’égalité et les droits humains
collaborer avec les ministères responsables de la politique contre les discriminations liées :
au caractère racial
au handicap
à l’âge
à la religion
à la grossesse et à la maternité
Le GEO travaille en relation étroite avec d’autres instances gouvernementales à la réalisation de ses priorités, au maintien du cadre pour les égalités et à la promotion de l’égalité. Il collabore également avec diverses parties prenantes extérieures, notamment des entreprises, des organisations du secteur associatif et le milieu universitaire.
Les engagements du GEO sont les suivants :
prendre des mesures pour réduire l’écart de rémunération dont pâtissent les gays
poursuivre les travaux en faveur de la parité dans la fonction publique
porter à 33 % d’ici à 2020 la part des femmes siégeant aux conseils d’administration des 350 premières entreprises cotées à la bourse de Londres (FTSE)
publier une réponse aux conclusions de l’enquête nationale menée auprès des personnes LGBT
mener une consultation en vue de réformer la Loi sur la reconnaissance du genre (Gender Recognition Act) de manière à simplifier et démédicaliser la procédure de reconnaissance légale du genre
procéder à un examen interne des marqueurs de genre employés dans les documents officiels
assurer le suivi des engagements pris en réponse aux rapports du Comité restreint de la femme et des égalités et répondre aux demandes de renseignements
Source : UK Government Equalities Office 2018
Encadré 2.3. Les instituts de promotion de la femme de l’Espagne et du Mexique
Espagne
Organisme à caractère autonome constitué par la loi 16/1983 du 24 octobre 1983, l’Institut de la femme (Instituto de la Mujer) est la première instance gouvernementale spécifiquement dédiée à la promotion de l’égalité entre les sexes (EIGE 2018). En vertu de l’article 2 de la loi relative à sa création, sa vocation première est de favoriser l’instauration de conditions favorables à la réalisation d’une véritable égalité entre les femmes et les hommes. Par la suite, le gouvernement l’a chargé d’élaborer un plan en faveur de l’égalité. Aujourd’hui rattaché à la Direction générale pour l’égalité des chances, l’Institut chapeaute deux observatoires : l’Observatoire de l’égalité des chances, qui recense et analyse les disparités socio-économiques existant entre les femmes et les hommes et formule des propositions sur l’action à mener pour assurer et améliorer la protection des droits des femmes ; et l’Observatoire de l’image des femmes, fondé en 1994 pour faire évoluer les comportements en promouvant une image non stéréotypée des femmes (EIGE 2018). Par ailleurs, dix communautés autonomes du pays se sont dotées d’organismes indépendants équivalents : il s’agit d’institutions officielles qui sont pourvues d’un budget et d’effectifs propres et s’acquittent d’une mission similaire à celle de leur pendant national (EIGE 2018).
Source : (EIGE, 2018[28])
Mexique
Le gouvernement fédéral du Mexique a élaboré avec soin un cadre juridique pour promouvoir l’égalité des sexes et la prise en compte systématique de la problématique. Conformément à la loi de 2001 relative à sa création, l’Institut national des femmes (Instituto nacional de las Mujeres, INMUJERES) est un organe autonome ; il est la principale institution de l’État chargée de la problématique femmes-hommes ; et sa mission consiste à défendre les droits des femmes, à coordonner, à surveiller et à évaluer les politiques en faveur de l’égalité des sexes, à promouvoir une culture non violente et non discriminatoire ainsi qu’à vérifier le respect des traités internationaux. La Loi générale de 2006 en faveur de l’égalité entre les femmes et les hommes définit les grandes lignes à suivre pour instaurer le cadre requis (dans l’ensemble des administrations et des ministères) et fournit trois instruments à cet effet : le système national pour l’égalité, le programme national pour l’égalité et le respect des dispositions connexes. La loi en faveur de l’égalité consacre des chapitres particuliers aux rôles de l’ensemble des acteurs de la mise en œuvre des politiques en faveur de l’égalité, à savoir le gouvernemental fédéral, les États et les municipalités.
Source : (OCDE, 2017[29])
Extension du mandat de Condition féminine Canada
La poursuite et l’intensification du mouvement de réforme en cours exigeront à l’avenir d’asseoir CFC dans son rôle d’institution chef de file chargée de coordonner et de faciliter l’exécution des politiques en faveur de l’égalité des sexes. Dans le cadre de la transformation de CFC en ministère à part entière, il pourrait être envisagé d’en étendre le mandat afin qu’il ne couvre plus uniquement les femmes, mais inclue également les problématiques plus vastes de l’égalité des sexes, de manière à cadrer avec le champ de l’analyse comparative entre les sexes « plus » (ACS+). Avec un tel mandat et des ressources suffisantes, CFC pourrait devenir le pilier et l’institution de référence en matière d’égalité des sexes et d’intersectionnalité. De plus, le resserrement de la collaboration entre CFC, les organismes centraux et Statistique Canada s’accompagnera certainement d’une prise en compte systématique de l’égalité des sexes (plus) dans l’élaboration des politiques à l’échelle ministérielle, ce qui ne manquera pas de rejaillir sur le cadre des résultats et de l’exécution.
2.2.2. Le Cabinet et le ministère de la Condition féminine
Au Canada, le Cabinet est le centre de la prise de décisions au niveau politique. Il est donc important que les différents aspects de l’égalité des sexes (plus) y soient judicieusement représentés pour que les priorités connexes fassent partie intégrante des activités courantes de l’administration fédérale.
Les engagements pris au plus haut niveau politique en faveur de l’égalité des sexes, de la diversité et de l’inclusion au Canada ont débouché sur trois grandes initiatives qui ont accru l’attention portée aux questions de l’égalité des sexes au sein du Cabinet.
Premièrement, en associant pleinement la ministre de la Condition féminine aux travaux du Cabinet, le gouvernement canadien a fait un pas important dans la réalisation de son engagement en faveur de l’égalité des sexes. Le Cabinet est organisé en comités chargés de donner effet aux priorités du gouvernement dans leur domaine de compétence. La ministre de la Condition féminine est actuellement membre de trois d’entre eux : le Comité du Cabinet chargé de la diversité et de l’inclusion, le Comité du Cabinet chargé des questions concernant un gouvernement et parlement ouvert et transparent et le Comité du Cabinet chargé de la croissance de la classe moyenne. Elle siège également en qualité de suppléante au Conseil du Trésor, qui fait office de conseil d’administration du gouvernement, supervise la gestion financière et les dépenses du gouvernement et s’occupe des questions relatives aux ressources humaines.
Deuxièmement, rendre l’ACS+ obligatoire dans l’élaboration de tout document destiné au Cabinet a permis que tous les comités du Cabinet soient régulièrement amenés à débattre de questions liées à l’égalité des sexes.
Troisièmement, les comités du Cabinet donnent le ton au gouvernement et définissent les priorités phares de son action (Flumian, 2016[30]). Par conséquent, un nombre modeste mais grandissant de pays de l’OCDE mettent en place les structures nécessaires pour aborder la problématique de l’égalité des sexes au niveau du gouvernement (voir l’exemple de l’Islande exposé dans l’Encadré 2.4). Au Canada, la création du Comité du Cabinet chargé de la diversité et de l’inclusion (CCDI) a clairement montré l’importance que le gouvernement accordait à ces questions dans ses priorités.
Pour maximiser les retombées de ces initiatives, il faudrait à terme charger expressément un ou plusieurs comités du Cabinet de mener à bien des travaux en lien avec l’égalité des sexes. Le Comité du Cabinet chargé de la diversité et de l'inclusion (CCDI) a pour mission d’examiner les initiatives destinées à resserrer les liens avec les Canadiens et Canadiennes autochtones, à améliorer la performance économique des immigrants et à favoriser la diversité, le multiculturalisme et la dualité linguistique au Canada. Toutefois, comme l’égalité des sexes n’est pas au cœur de ses travaux, tout n’est pas mis en œuvre pour que les comités du Cabinet se saisissent des grands problèmes posés par les stéréotypes fondés sur le sexe qui ont la vie dure ou encore par la discrimination multifactorielle liée à l’intersectionnalité. Il y aurait pourtant moyen de clarifier et de cibler le mandat du CCDI de sorte que la question de l’égalité des sexes soit traitée d’une manière plus régulière et approfondie, comme une problématique à part entière ou dans le contexte de l’intersectionnalité et de l’inclusion.
Encadré 2.4. Islande : Comité ministériel chargé de l’égalité
En 2017, conformément à l’engagement politique renouvelé en faveur de l’égalité des sexes, le premier ministre et le cabinet islandais ont réinstitué le Comité ministériel chargé de l’égalité, qui a pour rôle principal de coordonner les travaux sur l’égalité menés par les ministres et l’ensemble du gouvernement. Ces travaux concernent notamment, mais pas exclusivement, le congé parental (congé de paternité et de maternité) ; la suppression des écarts de rémunération entre les femmes et les hommes (mise en application de la loi sur l’égalité salariale) ; les droits des personnes LGBTQ+ ; la lutte contre les violences sexuelles ; et la ratification de la Convention d’Istanbul. Y sont représentés le premier ministre, le ministre des Affaires sociales et de la Parité, le ministre de la Justice ; le ministre de la Santé ainsi que le ministre de l’Éducation et de la Culture. D’autres ministres participent à ses réunions au gré des besoins et selon la décision du premier ministre, qui en assume la présidence.
Source : Gouvernement islandais 2018
D’autres instances traitant de l’égalité des sexes au niveau des sous-ministres méritent d’être mentionnées. Il y a surtout le Groupe de travail sur la diversité et l’inclusion (Groupe de travail), qui a été créé par le Greffier du Conseil privé et est co-présidé par les sous-ministres de Condition féminine Canada et d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada. L’usage veut que le champ d’étude des groupes de travail dirigés par des sous-ministres couvre un large éventail de questions importantes et transversales. Officiellement, le Groupe de travail sur la diversité l’inclusion est chargé, après examen de la situation, de formuler des conseils sur la marche à suivre pour promouvoir l’inclusion et veiller à ce que le Canada tire pleinement parti de la participation de tous les citoyens à la vie économique, sociale, culturelle et civique. En vertu de ce vaste mandat, le Groupe de travail a entrepris d’émettre des recommandations pour favoriser l’arrivée d’un « gouvernement féministe ». Elles sont attendues pour l’été 2018. À terme, le Groupe de travail pourrait avoir un rôle important à jouer en faisant évoluer la réflexion sur la manière de renforcer l’action coordonnée au niveau fédéral pour répondre aux besoins d’égalité des sexes, de diversité et d’inclusion dont s’occupent actuellement un certain nombre de ministères et d’organismes (par exemple, CFC ; Patrimoine canadien ; BCP ; Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada).
Une autre instance propice à l’examen des questions liées à l’égalité des sexes au niveau des sous-ministres est le Comité consultatif sur la gestion de la fonction publique (CCGPF), que dirige le Secrétaire du Conseil du Trésor. Au titre du Plan d’action sur l’analyse comparative entre les sexes (2016-20), le CCGPF permet d’échanger une fois par an sur la manière dont l’ACS est appliquée à l’échelle de l’administration. Dans toute la zone OCDE, on constate que l’adoption de ce type d’outils est tributaire de la participation des hauts responsables à l’intégration systématique de la dimension femmes-hommes ; l’importance de cette participation est d’ailleurs mise en exergue dans la Recommandation de 2015. Il y a donc lieu de féliciter le Canada d’avoir su atteindre un tel niveau de participation dans les hautes sphères de l’administration fédérale, mais aussi de l’encourager à se doter d’autres instances officielles du même genre. Il apparaît déjà que le CCGFP ne se prête pas à l’examen de l’égalité des sexes sur le fond. Il faudrait dans l’avenir disposer à un plus haut niveau d’un cadre propice à la réflexion sur les buts et objectifs à atteindre dans l’ensemble de la société en matière d’égalité des sexes ; cette réflexion viendrait compléter les travaux axés sur la procédure et la gestion que mènent des instances comme le CCGFP (voir chapitre 1). Le Comité du Cabinet et le Groupe de travail des sous-ministres sur la diversité et l’inclusion forment une base solide pour le lancement de tels travaux.
Pour rester au sommet des priorités politiques, les questions de l’égalité des sexes et de l’intersectionnalité doivent clairement transparaître dans la composition et le mandat du Cabinet. De surcroît, cela enverrait un signal fort à l’adresse de l’administration quant à l’importance de la problématique. Des mécanismes d’exécution supplémentaires sont toutefois nécessaires pour venir à bout des problèmes complexes qui entourent l’égalité des sexes. De plus en plus de données de l’OCDE font apparaître les difficultés diverses qui se posent lorsque le règlement des problèmes liés à l’exécution des politiques repose principalement sur des mécanismes interministériels. Vu le poids des procédures et les contraintes auxquelles elles sont soumises, ces structures n’ont généralement guère les moyens de conduire une réflexion approfondie ou une analyse détaillée des données (OCDE, 2015[25]). Pour veiller au bon fonctionnement du cadre institutionnel en faveur de l’égalité des sexes au Canada, il sera tout aussi important d’œuvrer en parallèle à consolider et à renforcer les rôles et responsabilités dans l’ensemble de l’administration (par exemple, centre de gouvernement, Condition féminine Canada, ministères fédéraux, etc.) afin de fournir une solide base factuelle et de donner effet aux engagements prioritaires du gouvernement.
2.2.3. Centre de gouvernement
L’approche suivie par le Canada donne une illustration concrète de la participation du centre de gouvernement à la gouvernance de l’égalité des sexes (veuillez vous référer à l’Encadré 2.1 pour avoir une vue d’ensemble des rôles et des responsabilités du centre de gouvernement). En vertu de la répartition actuelle des rôles, les organismes centraux (BCP, SCT et FIN) assurent une fonction de « gardien » en veillant au respect des exigences liées à l’analyse des politiques tenant compte du sexe, ainsi qu’une fonction « d’examen critique » de la rigueur et la qualité de l’analyse. Dans ce contexte, l’ACS+, en sa qualité d’élément à part entière du système d’élaboration de l’action publique et de la Politique sur les résultats du Canada joue un rôle croissant (voir le chapitre 3).
Si les rôles et les responsabilités globales en matière d’intégration de la problématique femmes-hommes semblent convenablement répartis au sein des organismes centraux, plusieurs aspects liés à la mise en œuvre pourraient être utilement renforcés afin d’optimiser l’impact de l’ACS+ et des initiatives en cours d’analyse budgétaire à l’aune de l’égalité des sexes. Le chapitre suivant cherchera à déterminer comment améliorer le cadre institutionnel global afin de permettre un contrôle de la qualité et une évaluation d’impact de l’analyse par sexe (chapitre 3). Le Bureau du vérificateur général du Canada a souligné que l’insuffisance des ressources humaines et des connaissances au sein des organismes centraux faisait obstacle à la capacité de ces derniers à exercer une véritable fonction d’examen critique (OCDE, 2017[31]). Le Plan d’action sur l’analyse comparative entre les sexes 2016-2020 expose les mesures prises par l’administration fédérale canadienne pour remédier à ces lacunes.
L’engagement souscrit au titre du Budget 2018 d’adopter une nouvelle législation relative à l’ACS+ pourrait contribuer à renforcer la fonction d’examen critique des organismes centraux, en énonçant des critères d’évaluation de la qualité de l’ACS+ (voir chapitre 3). Le Cadre des résultats relatifs aux sexes récemment mis en place est en outre propice à une définition claire des rôles et des responsabilités des organismes centraux pour ce qui est de la mise en œuvre et de la reddition de comptes. Fort de la fonction consultative qu’il remplit auprès du Premier ministre et du Cabinet pour ce qui est de la mise en œuvre des priorités du gouvernement, le BCP semble bien placé pour mener à bien cette mission – en collaboration étroite avec les autres organismes centraux et Condition féminine Canada (CFC).
2.2.4. Ministère de la justice
Au nombre des fonctions du ministère de la Justice (JUS) figurent la fourniture d’avis juridiques et le soutien de la Couronne dans les contentieux et l’élaboration des politiques. Dans le cadre de ses attributions de conseiller juridique, le ministère aide les ministères fédéraux à élaborer, réformer et interpréter les lois. Il coopère généralement dès le début du processus d’élaboration des projets de loi avec les ministères fédéraux, et reste associé à chaque étape, de l’obtention de l’approbation du Cabinet à la rédaction du projet de loi et de ses différentes versions, jusqu’à son adoption par le Parlement. Si le ministère n’est pas officiellement considéré comme un organisme central, il peut jouer un rôle de premier plan en veillant à ce que chaque loi prévoit une ACS+.
Le ministère de la Justice s’est doté en 2009 d’une Unité chargée de l’ACS+ qui prodigue des conseils et des orientations à tous les employés, et les aide en particulier à se conformer aux exigences fixées par les organismes centraux dans ce domaine. Face à l’attention croissante accordée par les responsables politiques à la question de l’égalité entre les sexes, les travaux du ministère intègrent de plus en plus une perspective sexospécifique. En 2016, le ministère a parrainé un projet de loi visant à ajouter à la Loi canadienne sur les droits de la personne l’identité de genre à la liste des motifs de distinction illicite (projet de loi C-16). Ce projet de loi a franchi toutes les étapes du processus législatif et est devenu officiellement une loi en 2017. Le ministère pourrait à l’avenir jouer un rôle de plus en plus actif en soutenant la prise en compte d’une perspective sexospécifique dans les initiatives législatives. En 2018, il a mis à jour sa « Liste de vérification des considérations communes », un outil destiné à aider ses agents à se conformer plus facilement et plus systématiquement aux instructions énoncées à haut niveau appelant à prendre en compte de façon régulière des considérations spécifiques, en lien notamment avec l’égalité des sexes. Si cette liste de vérification n’est pas contraignante, elle aide malgré tout le ministère de la Justice à garder une trace de l’attention portée à ces considérations. Le chapitre 3 a trait à la nécessité d’intégrer des considérations liées à l’égalité des sexes dans l’élaboration de la législation. Poursuivre le renforcement des capacités d’ACS+ au sein du ministère peut fournir une assurance supplémentaire que les considérations liées à l’égalité entre femmes et hommes seront dûment prises en compte dans les projets de loi émanant des ministères fédéraux. Des progrès ont déjà été constatés à cet égard en 2018. Ainsi, les projets de loi c-68 et c-69 prennent en considération « les effets sur la santé et les effets sociaux et économiques, notamment en ce qui a trait à l’interaction du sexe et du genre avec d’autres facteurs identitaires » dans les évaluations d’impact sur l’environnement, les décisions relatives à l’énergie et les décisions relatives aux pêches.
2.2.5. Ministères fédéraux
Au Canada, comme dans la plupart des pays de l’OCDE qui prennent en compte la question de l’égalité des sexes, la responsabilité de l’analyse comparative entre les sexes relève essentiellement des ministériels sectoriels fédéraux. Il est demandé à ces derniers de mettre en place des structures de gouvernance adéquates à l’appui de l’ACS+, à savoir un énoncé de politique ou une déclaration d’intention officiels ; un centre de responsabilité chargé de piloter, d’appuyer et de surveiller la mise en œuvre de l’ACS+ et qui fait office de point de liaison avec le réseau plus vaste de l’ACS+ au sein de l’administration canadienne ; un réseau ou groupe de travail interministériel dédié à l’ACS+ ; et un représentant de la haute direction chargé de promouvoir et de piloter l’ACS+ (« champion » de l’ACS+). Dans les faits, ces processus ont joué un rôle déterminant dans l’intégration efficace de la question de l’égalité des sexes. La Suède, autre pays de l’OCDE à avoir ouvert la voie à l’intégration de la problématique femmes-hommes et à la budgétisation sexospécifique, a mis en place une structure de gouvernance similaire (voir l’Encadré 2.5) L’expérience de l’OCDE montre qu’en l’absence de ces éléments de gouvernance, les initiatives mises en œuvre dans les ministères sectoriels afin de prendre en compte la question de l’égalité des sexes ont tendance à s’enliser et ne produisent généralement pas de résultat.
La mise en œuvre de l’ACS+ dans les ministères fédéraux a toujours été inégale (Office of the Auditor General Canada, 2016[32]). Les différentes difficultés auxquelles se heurtent les ministères sont décrites en détail dans l’Audit du Bureau du vérificateur général du Canada de 2015 (BVG) sur la mise en œuvre de l’ACS+. Au nombre des obstacles recensés figurent le manque des capacités nécessaires pour mener une analyse par sexe, l’absence de contrôle de la qualité et l’insuffisance de l’évaluation de l’efficacité des pratiques en matière d’analyse par sexe (Office of the Auditor General Canada, 2016[32]). Ces conclusions ont été reprises en juin 2016 dans les rapports du Comité permanent sur le statut de la femme et du Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes.
Encadré 2.5. Le rôle des ministères sectoriels dans la prise en compte systématique de la problématique femmes-hommes en Suède
En Suède, chaque ministre est responsable de la prise en compte systématique de la problématique femmes-hommes dans ses domaines de compétence. Le ministre de l’Égalité des sexes est chargé de la coordination, du développement et des actions de suivi des travaux dans ce domaine. La Division de l’égalité des sexes est pour sa part responsable de la gestion et de la coordination de ces activités entre les différents cabinets du gouvernement. Depuis 2003, tous les ministères sectoriels du gouvernement suédois sont dotés d’un coordinateur de l’intégration de la question de l’égalité des sexes. Cette question y fait l’objet de travaux structurés et systématiques. Tous les ministériels sectoriels doivent élaborer un Plan d’action annuel à l’appui de la prise en compte de la question de l’égalité des sexes, une tâche qui est confiée au coordinateur au sein de chaque ministère. L’interlocuteur pour l’égalité des sexes est chargé de la coordination des activités dans son ministère, activités auxquelles il doit également concourir. Il occupe aussi souvent la fonction de chargé de budget du ministère sectoriel. L’interlocuteur pour l’égalité des sexes assiste aux réunions d’un groupe de travail intraministériel sur l’intégration de la question de l’égalité des sexes dans les services gouvernementaux. Les dix ministères sectoriels ainsi que le Cabinet du Premier ministre sont tous dotés d’un coordinateur de l’intégration de la question de l’égalité des sexes.
Source : Gouvernement suédois 2018
D’après les premiers éléments, le fort engagement politique dont bénéficie l’ACS+ semble accélérer sa mise en œuvre, de manière uniforme, par les ministères fédéraux. Ces avancées ont d’ailleurs été constatées dans les conclusions des éditions 2016 et 2017 de l’Enquête annuelle sur la mise en œuvre de l’ACS menée par Condition féminine Canada. Cet engagement pourrait être mis à profit pour instaurer pleinement l’ACS+ en tant qu’outil source de transformation. À cette fin, des progrès supplémentaires pourraient être utiles dans les domaines suivants :
Faciliter l’accès des organismes fédéraux aux données dès les premières étapes de la conception des politiques permettrait d’améliorer celle-ci et de favoriser une évaluation plus exhaustive de l’impact des politiques sur la situation des femmes. CFC et Statistique Canada collaborent déjà pour aider les ministères à renforcer leurs capacités dans le domaine des données. Les organisations de la société civile, les centres de recherche et les groupes de défense de l’égalité des sexes peuvent en outre être des alliés de taille dans le recueil d’informations sur l’impact des politiques publiques.
Les ministères pourraient également tirer parti de la fourniture d’orientations stratégiques spécifiques à chaque secteur sur les objectifs en matière d’égalité des sexes. Si certains ministères fédéraux ont élaboré des plans d’action à l’appui de la mise en œuvre de l’ACS+, ces plans se caractérisent tous par un ciblage sur les processus de gouvernance relatifs aux modalités d’application de l’ACS+ (par exemple, énoncé de politique ou déclaration d’intention officielle, nomination d’un responsable à haut niveau chargé de promouvoir l’ACS+), plutôt que sur la fixation d’objectifs concrets en matière d’égalité des sexes. La réalisation, lors de l’entrée en fonction de chaque nouvelle administration, d’une vaste consultation à l’échelle des ministères sur les impacts au niveau de l’égalité des sexes pourrait aider les ministères fédéraux à définir les aspects de l’égalité des sexes qui présentent un intérêt au regard de leurs domaines de compétence. La diffusion publique des résultats de cette activité pourrait en outre renforcer son utilité (voir le chapitre 3). Par ailleurs, la constitution d’un répertoire de bonnes pratiques relatives à l’ACS+ dans lequel les ministères pourraient trouver, au moment opportun, des orientations spécifiques à chaque secteur, ainsi que des exemples sources d’inspiration, pourrait également stimuler l’efficacité et l’impact des initiatives d’intégration de la problématique femmes-hommes (voir le chapitre 3).
Enfin, investir dans les capacités des ministères à intégrer plus systématiquement des considérations liées à la problématique femmes-hommes dans la planification stratégique, le recueil et l’analyse de données, l’engagement des parties prenantes et les fonctions d’évaluation aurait des retombées bénéfiques sur l’impact transformationnel que pourraient avoir les initiatives dans ce domaine au niveau des décisions stratégiques (voir le chapitre 3).
2.2.6. Statistique Canada
La Recommandation de 2015 souligne le rôle et la fonction essentiels des organismes statistiques dans la promotion de l’égalité entre femmes et hommes. Statistique Canada participe de plus en plus activement à la mise en œuvre des objectifs d’égalité des sexes à l’échelle de l’ensemble de l’administration (notamment en assurant le suivi du respect des engagements internationaux souscrits au titre de la CEDEF). Ce faisant, Statistique Canada collabore étroitement avec d’autres ministères et organismes de l’administration fédérale, essentiellement sur la base du recouvrement des coûts, afin de fournir des données ventilées par sexe. Il concourt également à de nouvelles initiatives de développement de données, notamment sur les enquêtes sociales. Statistique Canada s’emploie en outre à renforcer les connaissances et les capacités des ministères en matière d’ACS+ en organisant des ateliers consacrés à la recherche de données. Récemment, dans le cadre de son Budget 2018, le gouvernement du Canada a proposé d’allouer des ressources à Statistique Canada afin de lui permettre de créer un nouveau Centre de statistiques sur les sexes, la diversité et l’inclusion, « qui appuiera la prise de décision fondée sur des données probantes ».
Afin d’aider le gouvernement à respecter ses engagements en matière d’égalité des sexes, Statistique Canada s’attachera particulièrement à l’avenir à aider les ministères à élaborer des indicateurs de progrès et d’impact, ainsi qu’à mettre en place un portail sur l’égalité des sexes en collaboration avec CFC dans le cadre des initiatives globales menées par le Canada en faveur du gouvernement ouvert. L’objectif est de mettre à la disposition des ministères fédéraux et de la société civile un guichet unique pour obtenir des données ventilées par sexe. Ces initiatives, de même que le soutien de plus en plus prononcé apporté par Statistique Canada aux travaux sur l’égalité des sexes, sont grandement appréciés. La Recommandation de 2015 souligne il est vrai l’importance fondamentale du recueil de données et des organismes produisant des données pour mettre à la disposition des décideurs les outils nécessaires à l’élaboration de politiques, de budgets et de services avisés et reposant sur des données concrètes.
Selon l’OCDE, il y a beaucoup à gagner à l’avenir d’un renforcement du rôle de Statistique Canada à l’appui de l’analyse d’impact des initiatives de promotion de l’égalité des sexes dans différents domaines de l’action publique. Le programme des ODD, qui met l’accent sur des progrès mesurables dans des domaines d’action particuliers, dont l’égalité des sexes, constitue une autre incitation institutionnelle à intensifier les activités de recensement et d’analyse de données. Statistique Canada a commencé à consolider des données afin de démontrer les impacts sociaux et économiques d’initiatives prises par les pouvoirs publics (notamment sur les déterminants sociaux des résultats au regard de la santé). Le développement de cet axe de travail et sa prise en compte des impacts au niveau de l’égalité des sexes concourraient fortement à assurer la pérennité de ce programme d’action.
2.3. La gouvernance de l’égalité des sexes : une ambition à l’échelle de l’ensemble de l’administration
Il est de plus en plus reconnu à l’OCDE que les objectifs stratégiques horizontaux – tels que la croissance inclusive, le développement durable et vert, l’égalité des sexes et la diversité – ne peuvent être mis en œuvre de manière isolée par la seule branche exécutive. Les avantages au regard des cadres constitutionnels et au-delà des fonctions de reddition de comptes, de la collaboration entre les différentes branches du pouvoir, entre les niveaux d’administration et avec les acteurs non-gouvernementaux, sont exposés dans de nombreux instruments de l’OCDE, tels que la Recommandation de 2015 et la Recommandation de l’OCDE de 2017 sur le gouvernement ouvert. De par la nature transversale de la question de l’égalité des sexes, les travaux la concernant sont loin de se limiter à la branche exécutive. Dans les faits, toutes les actions de l’État, des lois et des politiques aux budgets et aux décisions de justice peuvent soit faciliter, soit entraver les progrès en matière d’égalité des sexes. Ainsi, le renforcement de l’égalité entre femmes et hommes et de la diversité dans le système judiciaire peut réduire les obstacles auxquels se heurtent les femmes pour accéder à la justice, ainsi que l’opprobre associé à la signalisation des actes de violence et des abus. Par conséquent, les rôles, les prérogatives et l’indépendance de chaque branche du pouvoir, tels qu’énoncés dans la constitution, encouragent le Canada à mettre en place une approche collaborative et englobant les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, ainsi que les différents échelons de l’administration. Ce faisant, le Canada recherchera les synergies et mettra en commun des exemples de travaux pouvant accélérer les avancées en matière d’égalité des sexes (voir le Graphique 2.3).
Graphique 2.3. Une approche de l’égalité des sexes à l’échelle de l’ensemble du système
Source : OCDE
Si la collaboration entre les différents pouvoirs n’est pas encore une pratique répandue dans l’OCDE, un nombre limité mais croissant de gouvernements mettent en œuvre des initiatives dans ce domaine. Le Mexique en offre un exemple intéressant, appliqué à l’égalité des sexes. Son Programme national pour l’égalité des chances et l’absence de discrimination à l’encontre des femmes (PROIGUALDAD) s’adresse en effet essentiellement à la branche exécutive, mais définit également des objectifs vers lesquels peuvent tendre les pouvoirs législatif et judiciaire, au nombre desquels figure la promotion de la parité dans l’affectation des postes de direction (OECD, 2017[33]). D’autres initiatives publiques offrent des exemples comparables de collaboration entre les branches. Dans le cadre du Partenariat pour l’établissement d’un État ouvert, le Président de la République du Costa Rica et les Présidents des trois autres branches du pouvoir (Assemblée législative, Cour suprême et Tribunal électoral suprême) ont ainsi signé une déclaration conjointe qui engage le pays à évoluer vers un modèle d’État ouvert (OECD, 2016[34]) (voir l’Encadré 2.6).
L’évaluation des dispositifs à l’appui de la collaboration à l’échelle des États en matière d’égalité entre femmes et hommes au Canada ne relève pas du champ du présent examen. D’après de premiers éléments, il semblerait toutefois qu’aucune approche systématique ne soit mise en place pour ce type de collaboration entre les branches du pouvoir, en dehors des fonctions traditionnelles de reddition de comptes. Les résultats des enquêtes menées en 2016 par l’OCDE sur les pratiques en faveur de la parité femmes-hommes dans les pouvoirs législatif et judiciaire ont cependant montré que ni le pouvoir législatif, ni le pouvoir judiciaire canadien n’a adopté, à l’échelon fédéral, de stratégies cadres ou de politiques régissant l’égalité des sexes dans ses domaines de compétence. Le Canada pourrait envisager à l’avenir de lancer un dialogue entre les différents pouvoirs afin de réfléchir aux moyens par lesquels le pays pourrait tirer au mieux parti des synergies pour faire progresser des objectifs communs en matière d’égalité des sexes. Dans un premier temps, des tables rondes ou des réunions d’experts pourraient constituer des enceintes utiles à cette fin.
Encadré 2.6. Exemple de collaboration entre branches à l’appui d’initiatives horizontales
La Déclaration pour l’établissement d’un État ouvert au Costa Rica
Le 25 novembre 2015, le président de la République et les présidents des trois autres branches du pouvoir au Costa Rica (Assemblée législative, Cour suprême et Tribunal électoral suprême) ont signé une déclaration commune engageant le Costa Rica sur la voie d’un modèle d’État ouvert. La déclaration indique que chaque pouvoir élaborera un plan d’actions prioritaires visant à « promouvoir une politique d’ouverture, de transparence, de redevabilité, de participation et d’innovation en faveur des citoyens » qui sera intégrée aux plans stratégiques institutionnels et évaluée chaque année. Les signataires sont également convenus de renforcer et de développer les mécanismes de participation des citoyens, en vue de contribuer à une relation plus étroite entre la société civile et les dirigeants, et d’assurer l’accès à l’information publique grâce à l’utilisation des nouvelles technologies. Le Costa Rica est le seul pays au monde à avoir signé une déclaration aussi prometteuse, commune à tous les pouvoirs. Cette déclaration peut jouer un rôle important s’agissant de guider l’action future du pays en matière d’État ouvert. Pour que cette initiative ne reste pas lettre morte, le Costa Rica va maintenant devoir étayer ses bonnes intentions par des actions concrètes. Cela implique d’associer les administrations locales et infranationales, les institutions publiques décentralisées, les institutions indépendantes, le monde des affaires, les médias, le monde universitaire et la société civile, afin que toutes les forces du pays s’unissent au service de la mise en place d’un État ouvert.
Sources : (OECD, 2016[35])
2.4. Collaboration fédérale, provinciale et territoriale (FPT)
La Constitution canadienne définit les attributions exclusives du parlement fédéral et des législatures provinciales. Si les provinces assument de leur plein droit des responsabilités constitutionnelles, les territoires exercent des compétences déléguées sous l’autorité du parlement du Canada. Les administrations provinciales et territoriales sont responsables des politiques en faveur de l’égalité des sexes sur leur territoire. Le principal dispositif de coordination des questions d’égalité des sexes à l’échelon national est le forum des ministres responsables de la Condition féminine aux échelons fédéral, provincial et territorial (FPT). Les ministres de ces échelons se réunissent chaque année pour mettre en commun des informations, partager des bonnes pratiques et réfléchir aux défis auxquels sont confrontées les femmes et les filles au Canada, notamment la violence à leur encontre, l’insécurité économique et la présence insuffisante aux postes de direction.
Si ce dispositif de coordination ministérielle est une initiative encourageante, l’établissement d’un cadre pour l’égalité des sexes à l’échelle de l’ensemble du Canada, qui engloberait les engagements internationaux souscrits au titre de la CEDEF, des ODD et de la Recommandation de 2015 (voir le chapitre 1) pourrait optimiser son efficacité. Ce cadre permettrait d’orienter plus facilement les débats sur l’égalité des sexes, et de mesurer plus aisément les progrès accomplis sur le plan collectif. Le Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes a formulé des remarques similaires dans ce sens et recommandé au Canada de renforcer la mise en œuvre des politiques pour l’égalité des sexes aux niveaux provincial et territorial et de faire en sorte que tous les organes publics concernés reçoivent des orientations et un appui soutenus dans leurs efforts de mise en œuvre (Nations Unies, 2016[21]).
En outre, si les conclusions des réunions annuelles des ministres des échelons fédéral, provincial et territorial sont diffusées par communiqués de presse, la communication reste quelque peu fragmentée. Il n’existe aucune plateforme unique permettant aux Canadiens d’avoir facilement accès à ces conclusions et d’en suivre les avancées au fil du temps. Une telle plateforme pourrait grandement renforcer l’importance et la visibilité des réunions annuelles et améliorer leur efficacité en facilitant le suivi des progrès.
Au-delà des dispositifs de coordination, d’autres pays de l’OCDE dotés de structures gouvernementales fédérales ou quasi-fédérales adoptent des approches innovantes en matière d’application de l’égalité des sexes à l’échelle nationale. Le Mexique fournit à cet égard un exemple intéressant. INMUJERES – l’institution fédérale de promotion de l’égalité des sexes – a lancé une plateforme en ligne sur laquelle sont consultables les performances de 32 États en matière d’égalité femmes-hommes. Cette plateforme met en avant les bonnes pratiques et favorise une pression mutuelle entre les États afin de faire progresser les résultats en matière d’égalité des sexes (voir l’Encadré 2.7). Des initiatives semblables pourraient stimuler les avancées à l’échelon national au Canada.
Encadré 2.7. Collaboration entre États en matière d’égalité des sexes au Mexique
Les Instancias de las Mujeres en las Entidades Federativas (IMEF) sont des instituts de femmes mis en place au cours de la dernière décennie dans les États du Mexique pour coordonner et piloter les initiatives publiques en faveur de l’égalité des sexes. Leur statut juridique et leur structure institutionnelle varient toutefois d’un État à l’autre – et peuvent passer d’un statut ministériel à celui d’un organisme décentralisé, d’une direction générale ou d’un organisme autonome. En vertu du régime fédéral mexicain, les IMEF ne peuvent avoir de liens officiels avec INMUJERES – une institution fédérale qui n’exerce sur eux aucune autorité. INMUJERES recourt par conséquent à des accords de collaboration avec les administrations des États et les IMEF afin d’acheminer les fonds fédéraux vers des programmes menés à l’échelon des États à l’appui de l’égalité des sexes. Depuis près de dix ans, INMUJERES apporte son soutien financier et technique aux IMEF et à leurs équivalents à l’échelon municipal (IMM) dans le cadre du Programme de renforcement de l’intégration de la problématique femmes-hommes. Toutefois, dans de nombreux cas, l’aide financière directe octroyée par INMUJERES n’est pas suffisante pour enclencher la dynamique à l’appui de l’égalité des sexes aux échelons infranationaux. En 2016, INMUJERES (en collaboration avec ONU Femmes) a par conséquent lancé une plateforme en ligne intitulée « México rumbo a la igualdad » (Le Mexique sur le chemin de l’égalité). Son objectif est de faire connaître les progrès accomplis par 32 États en matière d’intégration de la question de l’égalité entre femmes et hommes dans les politiques publiques, les budgets des États et les comptes publics. Cet outil entend aider les États à assurer le suivi de leurs progrès au regard de ceux des autres États et à définir les mesure spécifiques à prendre – par exemple, harmoniser les lois et les politiques.
Source : (OCDE, 2017[29])
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