OECD-Wirtschaftsausblick, Ausgabe 2019/2

Fokuspapier 1: Den gegenwärtigen Handelsspannungen entgegenwirken – marktverzerrende staatliche Beihilfen

Die Ursachen der gegenwärtigen Handelsspannungen sind komplex, ihre Wurzeln liegen jedoch in einer weit verbreiteten Frustration darüber, dass die internationalen Regeln nicht mit den wirtschaftlichen und technologischen Veränderungen Schritt gehalten haben und dass sie zudem nicht von allen eingehalten werden. Zahlreiche Entwicklungen geben hier Anlass zu Besorgnis, von herkömmlichen Handelshemmnissen, die an der Grenze oder hinter der Grenze greifen können – in Form von Regulierungen, die Export- und Importunternehmen unnötige Kosten aufbürden – bis hin zu neuen Beschränkungen der grenzüberschreitenden Datenströme, die die Grundlage des Handels im digitalen Zeitalter sind. Besondere Aufmerksamkeit richtet sich jedoch auf staatliche Beihilfen, die internationale Märkte verzerren. Einige dieser Beihilfen gibt es bereits sehr lange – im Fall der Landwirtschaft –, andere sind relativ neu – im Fall von Industrieerzeugnissen –, in beiden Fällen scheinen sie jedoch beträchtlich zu sein.

Ein erster Schritt, marktverzerrenden staatlichen Beihilfen entgegenzuwirken, besteht darin, Art und Umfang dieser Maßnahmen zu verstehen. Was wissen wir über staatliche Beihilfen?

Landwirtschaft

Ende der 1980er Jahre entwickelte die OECD eine Methode, um staatliche Beihilfen in der Landwirtschaft zu erkennen und ihren Umfang zu schätzen. Dadurch erhielten die Regierungen die notwendigen Informationen, um mit dem Abbau der eklatantesten Formen handelsverzerrender Beihilfen zu beginnen. Zugleich wurde die Landwirtschaft zum ersten Mal Gegenstand internationaler Handelsregeln. Dies führte zu einer Reduzierung der staatlichen Beihilfen, insbesondere in einigen OECD-Ländern, für die alle multilateralen Disziplinen galten, und verringerte die Handelsverzerrungen. Die Reformanstrengungen in diesem Bereich sind heute jedoch im OECD-Raum weitgehend zum Stillstand gekommen, und es gibt noch viel zu tun. Außerdem haben einige große aufstrebende Volkswirtschaften ihre Stützungsmaßnahmen für Landwirte erhöht, wenn auch von einer niedrigen Basis ausgehend. Zudem greifen sie tendenziell stärker auf Maßnahmen zurück, die besonders marktverzerrend sind (OECD, 2019a).

In der Landwirtschaft belaufen sich die staatlichen Beihilfen in den 53 im OECD-Monitoring erfassten Ländern1 (auf die 74% der globalen Wertschöpfung des Sektors entfallen) derzeit auf über 700 Mrd. USD pro Jahr (Figure 2.1). Nur ein Viertel dieser Beihilfen ist für allgemeine Dienstleistungen (wie Forschung und Entwicklung) oder für die Verbraucher (z.B. in Form von Lebensmittelbeihilfen) bestimmt; drei Viertel (530 Mrd. USD) gehen direkt an die Erzeuger. Und von diesen 530 Mrd. USD fließen mehr als zwei Drittel in Beihilfen mit besonders verzerrender Wirkung. Dazu gehören agrarpolitische Maßnahmen, die die Inlandspreise über das Weltmarktniveau steigen lassen (Marktpreisstützung), indem die Einfuhr billigerer wettbewerbsfähiger Waren durch Marktzugangsschranken verhindert wird. Zugleich wenden einige aufstrebende Volkswirtschaften Maßnahmen an, die die Erzeugerpreise im Verhältnis zum internationalen Marktpreisniveau senken, wodurch den Erzeugern in diesen Ländern eine implizite Steuer von rd. 83 Mrd. USD jährlich aufgebürdet wird.

Figure 2.1. Support to agriculture, 2016-18

USD billion per year, 2016-18

Source: OECD (2019a), Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2019, OECD Publishing, Paris; OECD Agriculture statistics (database).

Industrie

Während die Frage der Beihilfen für die Landwirtschaft bereits umfassend untersucht wurde, stehen die Beihilfen für die Industrie erst seit Kurzem im Blickpunkt des Interesses. Über Art und Umfang dieser Beihilfen ist deutlich weniger bekannt. Die begrenzten vorliegenden empirischen Befunde deuten darauf hin, dass Beihilfen im Verarbeitenden Gewerbe üblich sind, dass sie umfangreich sind und dass sie auf den internationalen Märkten eine sehr verzerrende Wirkung haben. Diese Stützungsmaßnahmen nehmen verschiedene Formen an: Das Spektrum reicht von der hinreichend bekannten Subventionierung von Vorleistungen bis hin zu weniger transparenten und schwerer zu messenden Beihilfen, die über das Finanzsystem laufen. Letzteres wird beispielsweise in einer neueren OECD-Studie über die Wertschöpfungskette von Aluminium beschrieben (Figure 2.2; OECD, 2019b).

Die Studie zur Aluminiumwirtschaft und die neuen Arbeiten zur Halbleiterindustrie (OECD, erscheint demnächst) verdeutlichen, welche wichtige Rolle die über staatliche Unternehmen erfolgende Subventionierung durch Zentralregierungen und nachgeordnete Gebietskörperschaften spielt. Diese Beihilfen sind komplex und umfassen zinsbegünstige Kredite von staatseigenen Banken, Beteiligungen staatlicher Investmentfonds in Unternehmen zu günstigeren als den Marktbedingungen (die ihrerseits Kanäle für andere Formen von Beihilfen schaffen, wie beispielsweise implizite Staatsgarantien und Finanzhilfen bei Übernahmen oder Kapazitätserweiterungen) sowie verschiedene Vorleistungen (z.B. Strom), die von staatlichen Versorgungsbetrieben und Zulieferern zu unterhalb des Marktniveaus liegenden Preisen zur Verfügung gestellt werden. Diese Formen von Beihilfen sowie generell eine Aufweichung der Grenzen zwischen Wirtschaft und Staat können es schwierig machen, einzelne Beihilfemaßnahmen klar zu erkennen.

Figure 2.2. Government support for 17 of the largest firms in the aluminium value chain

By type of support

Note: Below-market borrowings under Tier 1 are estimated by comparing actual interest rates paid by firms with a market benchmark that comprises a risk-free base rate and spreads reflecting the risk profile of USD-denominated debts, taking into account individual company credit ratings. Tier 2 further considers the risk profile of debts denominated in the local currency (e.g. the Chinese yuan or the Indian rupee). Tier 3 considers the additional interest that would have been charged absent the implicit government guarantee enjoyed by some firms. Data for two firms in the sample (SPIC and QPIG) are for the period 2012-16.

Source: OECD (2019b), “Measuring Distortions in International Markets: The Aluminium Value Chain”, OECD Trade Policy Papers, No. 218, OECD Publishing, Paris.

Statlink

Die Effekte der Beihilfen für die Industrie werden über die gesamte Wertschöpfungskette weitergegeben, die sich über verschiedene Branchen und Länder erstreckt. Maßnahmen, die die Kapitalkosten senken und Anreize setzen, die Produktionskapazitäten stärker auszuweiten als angesichts der Marktbedingungen erforderlich, verzerren globale Märkte. Zudem können sie die Zulieferer begünstigen, die die Ausrüstungen für diese Produktionsanlagen liefern. Subventionierte Vorleistungen für Aluminiumhütten können sich auch in billigeren Produkten in nachgelagerten Bereichen niederschlagen, die dann genutzt werden, um Autos, Flugzeuge und Hochspannungsleitungen zu bauen. In einer von globalen Wertschöpfungsketten geprägten Welt muss berücksichtigt werden, wie sich die Beihilfen entlang der Lieferkette summieren. Beihilfen wirken sich also nicht nur auf bestimmte Branchen aus, sondern auf das gesamte Handelssystem. Deshalb sind politische Lösungen erforderlich, die die Frage umfassend angehen.

Nicht alle produktionsbezogenen Stützungsmaßnahmen sind gleich schädlich. Es kann gute politische Gründe für gezielte Beihilfen geben, wenn sie Marktversagen beheben (wie dies beispielsweise Fördermaßnahmen für die Grundlagenforschung tun). Um zu bestimmen, welche Beihilfemaßnahmen diese Kriterien erfüllen, und welche schädlich und marktverzerrend sind, bedarf es Informationen. Ein entscheidender erster Schritt ist folglich Transparenz: Nur Analysen, die auf hinreichenden Informationen beruhen, können helfen, zwischen positiven Formen von Beihilfen und schädlicheren Maßnahmen zu unterscheiden. Eine gute Informationsbasis ist auch Voraussetzung für sachlich fundierte politische Diskussionen darüber, wie mit staatlichen Beihilfen am besten zu verfahren ist, insbesondere im Handelskontext. Vor allem im Bereich der Industriesubventionen mangelt es jedoch an Transparenz, insbesondere wenn es um komplexe Formen von Beihilfen geht. Dies ist nicht nur auf eine unzureichende Offenlegung seitens der Regierungen zurückzuführen, sondern auch darauf, dass es schwierig ist, derartige Beihilfen ohne klare Markt-Benchmarks zu messen.

Was kann getan werden, um staatliche Beihilfen zu regeln?

Um marktverzerrenden staatlichen Beihilfen effektiv entgegenwirken zu können, bedarf es Regeln in Bezug auf vier Aspekte:

• Transparenz (um das „was“, „wie, „wann“ und „wo“ der Beihilfen zu verstehen): Dies ist der Ausgangspunkt für alle Anstrengungen zur Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen. Regeln setzen objektive und vergleichbare Informationen über Art und Umfang der staatlichen Beihilfen voraus. Im Agrarbereich trägt das Monitoring der OECD dazu bei, die verschiedenen Stützungsformen klar zu definieren und im Ländervergleich und Zeitverlauf einheitlich zu messen. Eine ähnliche Transparenz ist auch bei den staatlichen Beihilfen für die Industrie erforderlich.

• Vorhersehbarkeit (d.h. die Gewissheit, dass die Beihilfen nicht noch weiter erhöht werden): Eine Untersuchung der Art und des Umfangs der bestehenden Beihilfen macht es möglich, Regeln zu entwickeln, die gewährleisten, dass das aktuelle Beihilfeniveau nicht überschritten werden kann. Dies kann entscheidend dazu beitragen, einen schädlichen Subventionswettlauf zu verhindern.

• Verringerung (Abbau der eklatantesten Formen und Eindämmung anderer Formen): Die verschiedenen Beihilfen unterscheiden sich in ihren Auswirkungen auf Märkte und Handel. Vorrangig gilt es, diejenigen Maßnahmen zu erkennen und abzubauen, die besonders schädliche Auswirkungen auf die internationalen Märkte haben. Dies ist angesichts der vielfältigen Formen, die Beihilfen in der Industrie annehmen können, kein leichtes Unterfangen.

• Vermeidung (für Branchen und Subventionsgeber der Zukunft): Die Festschreibung der bestehenden Beihilfen auf ihrem aktuellen Niveau bzw. deren Verringerung kann heute für einen faireren Wettbewerb sorgen. Es ist aber auch wichtig, durch wirksame Regeln zu verhindern, dass neue Akteure in neuen Branchen neue handelsverzerrende Maßnahmen anwenden.

Einige dieser Ziele können bilateral erreicht werden. Um alle vier Kriterien in allen Branchen zu erfüllen, sind jedoch multilaterale Regeln erforderlich. Der entscheidende erste Schritt ist Transparenz – und das gilt nicht nur für die Ausarbeitung von Regeln. Ohne Transparenz im Hinblick auf die Art und den Umfang der staatlichen Beihilfen werden sich die Unternehmen mit neuen Investitionen zurückhalten. Die Unsicherheit in der Handelspolitik beeinträchtigt das globale Wachstum. Wenn es jedoch nicht gelingt, einige der eigentlichen Ursachen der derzeitigen Handelsspannungen zu beheben, erhöht sich zudem die Unsicherheit über das künftige Umfeld, was die Unternehmensinvestitionen und letztlich wieder das Wachstum bremsen wird.

Literaturverzeichnis

OECD (erscheint demnächst), “Measuring distortions in international markets: the semiconductor value chain”, OECD Trade Policy Papers, OECD Publishing, Paris.

OECD (2019a), Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2019, OECD Publishing, Paris. https://doi.org/10.1787/39bfe6f3-en.

OECD (2019b), “Measuring distortions in international markets: the aluminium value chain”, OECD Trade Policy Papers, No. 218, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/c82911ab-en.