Ce chapitre examine comment l'adoption d'une approche intégrée peut contribuer à créer des régions et des villes plus résistantes au changement climatique. Il met en évidence la vulnérabilité inégale des territoires face au changement climatique, leurs différentes capacités à renforcer la résilience face au changement climatique, le rôle essentiel des gouvernements régionaux et locaux et l'interdépendance des systèmes d'infrastructure entre les secteurs et les territoires. Pour relever ces défis, il est nécessaire de collaborer avec les régions et les villes afin de mettre en place des infrastructures résistantes au changement climatique. Ce chapitre décrit trois actions essentielles pour y parvenir : (i) adopter une approche territoriale (ii) tirer parti de la gouvernance pluri-niveaux et (iii) soutenir les finances des gouvernements infranationaux. Il fournit des études de cas pour aider les gouvernements nationaux, régionaux et locaux à construire des infrastructures et des communautés résistantes au climat.
Des infrastructures pour un avenir résilient face au changement climatique
6. Construire des infrastructures résilientes face au changement climatique avec les régions et les villes
Abstract
Principaux éclairages sur l’action publique
Le changement climatique présente des défis et des opportunités asymétriques d'un territoire à l'autre. La vulnérabilité au changement climatique résulte non seulement des risques climatiques, mais aussi des caractéristiques socio-économiques existantes, et en évolution, des communautés, qui sont inégalement réparties dans l'espace et peuvent interagir pour créer des effets en cascade et des effets composés. Investir dans des infrastructures résistantes au climat peut aider les communautés à renforcer leur résilience face au changement climatique et à soutenir les objectifs de développement régional et urbain à long terme.
Les autorités régionales et locales joueront un rôle essentiel dans la mise en place d'infrastructures résilientes face au changement climatique. Les gouvernements infranationaux ont été à l'origine de 69 % des investissements publics significatifs pour le climat dans les pays de l'OCDE en 2019. Les gouvernements infranationaux ont le mandat de planifier, de fournir, de financer et d'entretenir des services d'infrastructure résilients au climat, ainsi que les conditions-cadres locales pour l'investissement dans la résilience face au climat.
Ce chapitre présente trois approches que les gouvernements nationaux, régionaux et locaux peuvent adopter pour soutenir la mise en place d'infrastructures résilientes face au changement climatique dans les régions et les villes :
Adopter une approche fondée sur le territoire afin d'intégrer les caractéristiques locales dans les politiques de renforcement de la résilience climatique. Cela implique de cibler les actions de résilience sur les territoires les plus exposés, de soutenir les actions politiques systémiques et intégrées au niveau local et de s'engager à fond avec les communautés. Par exemple, les régions et les villes peuvent mettre en place des cadres décisionnels sur les risques climatiques, élaborer des plans d'aménagement du territoire tenant compte du climat et mieux communiquer sur les compromis en matière de résilience climatique.
Exploiter la gouvernance pluri-niveaux pour aider à aligner les actions de résilience climatique entre les différents niveaux de gouvernement. Cela peut soutenir les actions de résilience climatique à l'échelle appropriée en coordonnant les actions à travers et entre les niveaux de gouvernement, et en renforçant les capacités des gouvernements infranationaux. Par exemple, les régions et les villes peuvent établir des contrats entre elles et avec les gouvernements nationaux pour coordonner la résilience entre les juridictions ou mettre en commun les ressources techniques et budgétaires afin d'exploiter les économies d'échelle.
Soutenir les finances des gouvernements infranationaux afin d'aider les régions et les villes à mobiliser un financement durable et des ressources financières pour les actions locales de résilience climatique. Il peut s'agir de garantir l'accès à des sources de revenus appropriées pour la résilience, de mobiliser les financements là où ils sont le plus nécessaires et de débloquer des fonds pour le climat au niveau local. Par exemple, les gouvernements peuvent réformer les cadres fiscaux infranationaux pour favoriser l'autofinancement, intégrer la résilience climatique dans les systèmes de transfert intergouvernementaux et faciliter l'utilisation d'obligations vertes, sociales et durables.
6.1. Introduction
Si le changement climatique est un phénomène mondial, ses effets sont ressentis au niveau local. De plus, ces impacts sont asymétriques et affectent différemment les régions et les villes. Par exemple, dans les pays de l'OCDE, le pourcentage de la population exposée aux inondations fluviales varie considérablement d'une région à l'autre au sein d'un même pays (Figure 6.1) en raison des différences géographiques, mais aussi des modes d'occupation humaine. Le changement climatique peut s'ajouter aux différentes caractéristiques, capacités et vulnérabilités physiques, économiques et sociales des régions et des villes pour créer des effets en cascade (OCDE, 2023[1]). En outre, les effets du changement climatique dépendent et varient en fonction d'autres facteurs, notamment l'interaction complexe avec d'autres mégatendances, telles que l'évolution démographique, la numérisation et la mondialisation (OCDE, 2022[2]).
Figure 6.1. Les régions ne sont pas toutes exposées de la même manière aux effets du changement climatique
Exposition de la population aux inondations fluviales centennales dans les grandes régions de l'OCDE (TL2), 2015
Source : A Territorial Approach to Climate Action and Resilience (OCDE, 2023[3]) https://doi.org/10.1787/1ec42b0a-en
Encadré 6.1. Actions à mener par les autorités régionales et locales pour créer des territoires résilients au changement climatique
Les gouvernements régionaux et locaux peuvent être des "laboratoires d'innovation" à l'origine de progrès en matière d'adaptation au climat. Ces gouvernements sont responsables de nombreuses actions physiques et opérationnelles nécessaires pour renforcer la résilience climatique régionale et urbaine et répondre à des aspirations de développement plus larges.
Pour renforcer la résilience climatique à long terme, les autorités régionales et locales devraient adopter une approche locale en déployant une série d'actions relevant d’investissements dans les infrastructures physiques et d’actions d’ordre organisationnel adaptées à leur juridiction. Si les investissements dans les infrastructures physiques sont essentiels, les interventions d’ordre organisationnel peuvent parfois s'avérer plus efficaces pour renforcer la résilience face aux risques climatiques. L'adoption de mesures organisationnelles appropriées contribue également à la résilience des systèmes d'infrastructure en réduisant l'exposition des actifs aux risques climatiques, ce qui peut à son tour réduire le volume d'infrastructures physiques nécessaires (et les émissions intrinsèques qui y sont associées).
Tableau 6.1. Actions clés que les gouvernements régionaux et locaux peuvent entreprendre pour renforcer la résilience climatique
Les gouvernements régionaux et locaux sont en première ligne pour renforcer la résilience climatique (Encadré 6.1). Dans de nombreux pays de l'OCDE, les gouvernements infranationaux sont compétents dans des domaines clés liés à la résilience climatique, tels que la fourniture d'infrastructures, l'octroi de permis de construire et l'aménagement du territoire (OCDE/CGLU, 2022[4]). En effet, les gouvernements infranationaux sont responsables de 63 % des dépenses publiques significatives1 pour le climat et de 69 % des investissements publics significatifs pour le climat dans les pays de l'OCDE (OCDE, 2022[5]). Ils ont des responsabilités essentielles dans le renforcement de la résilience des infrastructures, non seulement contre les phénomènes météorologiques extrêmes (tels que les cyclones) (UNDRR, 2015[6]) mais aussi les événements à évolution lente (tels que la hausse des températures) (UNFCCC, 2012[7]). L'ampleur du défi pour les gouvernements régionaux et locaux est considérable - on estime que les villes des économies émergentes auront besoin d'investissements privés atteignant 29,4 milliards de dollars US d'ici 2030 pour rendre leurs infrastructures et leurs services plus résistants au climat (SFI, 2018[8]). Même si les coûts sont importants, les retours sur investissement dans des infrastructures résilientes au climat peuvent être élevés : chaque dollar investi dans la résilience pourrait générer quatre dollars de bénéfices (Banque mondiale, 2019[9]).
Le renforcement de la résilience et l'adaptation ne consistent pas seulement à réagir aux impacts négatifs, mais aussi à tirer parti des opportunités potentielles (Banque mondiale, 2011[10]). La nécessité d'investir davantage dans les infrastructures d'adaptation au climat et d'atténuation de ses effets pourrait permettre aux régions et aux villes de se transformer sur le plan économique (OCDE, 2023[11]). Dans le même temps, le changement climatique crée également des asymétries entre les régions en ce qui concerne les opportunités. Par exemple, dans la moyenne des pays de l'OCDE, l'écart entre les régions ayant la part la plus élevée et la plus faible d'emplois verts est de 7 points de pourcentage (OCDE, 2023[12]). Qu'il s'agisse de défis ou d'opportunités, des solutions locales sont nécessaires pour faire face aux impacts du changement climatique et accroître la résilience des régions et des villes à ce phénomène.
La finance peut jouer un rôle important pour soutenir l'investissement dans les régions et les villes (OCDE, 2023[13] ; OCDE, 2022[14]). La plupart des financements pour l’action climatique au niveau infranational sont actuellement consacrés à des investissements dans l'atténuation plutôt que dans l'adaptation, bien que les deux soient nécessaires. En 2021, le financement de l'adaptation ne représentait que 27 % de l'ensemble du financement de la lutte contre le changement climatique dans les pays en développement (OCDE, 2023[15]). Au niveau infranational, seuls 9 % des flux de financement climatique destinés aux villes sont mobilisés pour des projets d'adaptation et de résilience, le reste étant orienté vers des projets d'atténuation ou à double usage (CCFLA, 2021[16]).
Compte tenu de la nature complexe et décentralisée des risques climatiques, le renforcement de la résilience climatique et la résolution des problèmes liés au changement climatique nécessiteront : (Tableau 6.2).
L'adoption d'une approche territoriale peut aider à cibler les actions sur les besoins spécifiques du territoire, à établir des liens entre les différents domaines d’intervention et à élaborer des solutions adaptées aux besoins locaux. Cette approche prend acte de la répartition inégale selon les territoires des risques et des opportunités liés au changement climatique, ainsi que la nécessité d'une coordination entre les différentes politiques d’intervention et d'un engagement des communautés. Elle invite les gouvernements à prendre en compte les risques, les capacités et les aspirations différents d'un territoire à l'autre lors de la conception des interventions.
Tirer parti de de la gouvernance pluri-niveaux peut contribuer à coordonner les actions politiques, à soutenir les interventions à la bonne échelle et à exploiter les compétences à tous les niveaux de gouvernement. Cette approche reconnaît que les compétences sont partagées entre les différents niveaux de gouvernement et que les risques et les opportunités liés au changement climatique dépassent les frontières juridictionnelles, de sorte que des approches coordonnées et des capacités locales sont nécessaires. Elle appelle les gouvernements à se coordonner verticalement et horizontalement pour aligner les priorités et les responsabilités.
Soutenir les finances des gouvernements infranationaux peut contribuer à garantir que ces derniers ont la capacité financière d'investir dans la résilience, d'atténuer les effets négatifs du changement climatique et de tirer parti des opportunités. Cette approche reconnait le potentiel de revenus limité de nombreux investissements locaux en matière d'adaptation, la capacité financière locale réduire ainsi que le flux insuffisant de financement climatique vers les projets d'adaptation locaux. Elle appelle les gouvernements à reconnaître les contraintes des gouvernements infranationaux lorsqu'ils conçoivent des programmes de financement visant à renforcer la résilience.
Tableau 6.2. Défis politiques et actions pour construire ensemble des régions et des villes résilientes au changement climatique
La Recommandation de l'OCDE sur la politique de développement régional et la Recommandation de l'OCDE sur un investissement public efficace entre les niveaux de gouvernement fournissent des orientations pour soutenir le développement de régions et de villes plus résilientes (Encadré 6.2). Ces deux recommandations adoptent une vision globale des facteurs qui favorisent le développement régional à long terme et l'amélioration du bien-être, en se concentrant sur les interventions de nature physique et organisationnelles. Elles soulignent l'importance d'une approche de la résilience fondée sur les territoires, la gouvernance pluri-niveaux et les finances infranationales.
Encadré 6.2. Une approche territoriale, pluri-niveaux et infranationale pour la résilience
La Recommandation de l'OCDE sur la politique de développement régional fournit aux pays un cadre d'action complet pour soutenir la conception et la mise en œuvre de politiques de développement régional efficaces en faveur d'une croissance économique inclusive, du bien-être, de la durabilité environnementale et de la résilience. Elle souligne que la politique de développement régional est une politique à long terme, intersectorielle, fondée sur les territoires et pluri-niveaux qui contribue à améliorer la contribution de toutes les régions à la performance nationale et à réduire les inégalités entre les territoires et entre les personnes.
La Recommandation de l'OCDE sur l’investissement public efficace entre les niveaux de gouvernement aide les gouvernements à évaluer les forces et les faiblesses de leur capacité d'investissement public et à fixer des priorités d'amélioration. La Recommandation met l'accent sur une approche de l'investissement fondée sur les territoires et la gouvernance pluri-niveaux, qui peut aider les pays à maximiser les retours sur investissement. La recommandation contient 12 principes visant à améliorer la gestion et la mise en œuvre des investissements publics à tous les niveaux de gouvernement.
Source : Recommandation du Conseil sur l’investissement public efficace entre les niveaux de gouvernement (2014[17]) https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0402 Recommandation du Conseil sur la politique de développement régional (2014[17]) https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0402
6.2. Approche territoriale intégrée de la résilience climatique
Adopter une approche territoriale pour cibler les réponses sur les territoires les plus nécessiteux, s'attaquer aux risques locaux, tirer parti des opportunités locales et soutenir des interventions intersectorielles de renforcement de la résilience climatique en collaboration avec les communautés locales.
Une approche territoriale reconnait le rôle joué par le territoire pour influencer les résultats économiques, sociaux et environnementaux, notamment en matière de résilience climatique. Une telle approche permet de concevoir des réponses adaptées aux circonstances spécifiques des différents territoires, en tenant compte de la distribution inégale et évolutive de facteurs tels que les ressources naturelles, les risques environnementaux, le capital humain, le capital social, l'infrastructure de connexion et les institutions. En raison de leur contexte différencié, les territoires ne distinguent pas seulement par des résultats différents, mais ont aussi des potentiels différents et des voies de développement différentes pour les atteindre (OCDE, à venir[18]).
6.2.1. Cibler les réponses sur les territoires les plus vulnérables aux impacts climatiques
Les effets croissants du changement climatique sont inégalement répartis dans l'espace. Le changement climatique accroît non seulement le risque de catastrophes naturelles (telles que les inondations, l'élévation du niveau de la mer, les chaleurs extrêmes, les cyclones tropicaux et les sécheresses, etc. (GIEC, 2021[19])), mais aussi les risques technologiques (tels que les pannes de réseau et les ruptures de barrage), qui résultent souvent de la défaillance d'infrastructures critiques due aux risques climatiques (UNDRR, 2023[20]). Si le changement climatique accroît les risques dans l'ensemble des pays de l'OCDE (voir chapitre 1), l'ampleur du changement varie considérablement d'un territoire à l'autre à l'intérieur d'un même pays. Non seulement les dangers potentiels sont répartis de manière inégale dans l'espace, mais l'exposition et la résistance des régions et des villes au changement climatique varient également en fonction de leurs caractéristiques physiques, sociales et économiques.
Les effets du changement climatique peuvent aggraver les vulnérabilités existantes. Souvent, les groupes de population socio-économiques défavorisés sont non seulement plus vulnérables, mais aussi plus exposées au changement climatique. Parmi la population urbaine mondiale, les 20 % les plus pauvres sont confrontés à des lacunes d'adaptation plus importants que les 20 % les plus riches (GIEC, 2021[21]). Les effets cumulés et en cascade du changement climatique peuvent frapper plus durement les communautés défavorisées, car les systèmes économiques (tels que les emplois), sociaux (tels que les soins de santé) et d'infrastructure (tels que l'assainissement) dont elles dépendent sont souvent moins résilients au changement climatique (OCDE, 2023[1]). Les régions où la population diminue pourraient avoir des coûts par habitant plus élevés pour fournir des services d'infrastructure résilients au changement climatique (OCDE, 2022[22]). En effet, d'ici 2040, quatorze pays de l'OCDE pourraient connaître une diminution de leur population, en particulier dans les villes de petite et moyenne taille et les régions isolées, ce qui pourrait rendre le renforcement de la résilience climatique encore plus difficile (OCDE, 2023[23]).
D'un autre côté, les régions et les villes peuvent également exploiter les opportunités offertes par le changement climatique. Bien que l'atténuation du changement climatique ne soit pas l'objet du présent rapport, elle est étroitement liée à la résilience et peut offrir des opportunités économiques (OCDE, 2021[24]). Par exemple, les solutions fondées sur la nature, telles que la restauration des mangroves, peuvent offrir des avantages en termes d'atténuation et d'adaptation, en plus d'une valeur potentielle en termes de loisirs, d'alimentation et de tourisme (voir le chapitre 4). Certaines régions sont vulnérables aux transitions industrielles liées au climat (OCDE, 2023[11]) mais elles peuvent également tirer parti de leurs atouts, capacités et compétences existants pour récolter des dividendes liées à la transition verte et numérique (OCDE, 2023[12]). Les régions où les risques climatiques sont moins fréquents ou moins graves pourraient voir leur attractivité relative augmenter. Les régions clés pour la transition verte (telles que celles qui contiennent des gisements de minerais essentiels, des capacités de fabrication de pointe ou des ressources en énergies renouvelables) seraient bien positionnées pour attirer les investissements et les talents nécessaires pour renforcer la résilience face au climat (OCDE, 2023[25]).
Grace à la compréhension de la distribution spatiale des risques climatiques, les approches territoriales peuvent contribuer à garantir que les politiques sont optimisées en fonction des caractéristiques et des besoins locaux. Elles peuvent définir de manière proactive des voies de développement résilientes qui renforcent la compétitivité des régions et des villes et les aident à se spécialiser intelligemment, en fonction des forces, des défis et des aspirations locales (OCDE, à venir[18]). Cet aspect est particulièrement important pour les pays en développement, compte tenu de leur vulnérabilité face au changement climatique et de leurs aspirations ambitieuses en matière de développement (voir le chapitre 5). Les autorités régionales et locales jouent un rôle important dans l'identification et la communication des risques climatiques. Cependant, en raison des limites actuelles des données et de la modélisation, les impacts exacts du changement climatique restent incertains aux niveaux régional et local les plus granulaires dans certains pays (OCDE, 2021[26]). En effet, un quart des municipalités de l'UE n'évaluent pas la résilience climatique des investissements potentiels dans les infrastructures (BEI, 2023[27]). En outre, les évaluations de la vulnérabilité doivent tenir compte de l'exposition des actifs locaux et de la population aux risques climatiques, ce qui nécessite des données détaillées (FMI, 2022[28]). L'exposition en soi n'implique pas nécessairement la vulnérabilité, car de nombreux actifs d'infrastructure sont protecteurs.
Compte tenu de l'ampleur du défi que représente la construction d'infrastructures résistantes au climat, de nombreuses collectivités régionales et locales ne seront pas en mesure d'agir seules. Certains gouvernements régionaux et locaux pourraient être confrontés à des obstacles en matière de planification, de financement ou de mise en œuvre. Les gouvernements nationaux devront apporter leur soutien aux régions et aux villes, en ciblant les territoires les plus vulnérables aux risques climatiques et les moins à même de réagir par eux-mêmes (OCDE, 2019[29] ; OCDE, 2021[30] ; OCDE, 2023[31] ; OCDE, 2023[32]). Encadré 6.3 ci-dessous montre que les villes sont de plus en plus vulnérables aux risques climatiques, ce qui nécessite des solutions axées sur les villes pour renforcer leur résilience.
Encadré 6.3. Les villes sont de plus en plus vulnérables aux effets du changement climatique, mais elles sont aussi des moteurs de résilience
Comme les villes abritent une forte densité de personnes et de biens, elles sont particulièrement exposées aux risques climatiques et le coût de l'inaction est élevé. Dans le monde, trois villes sur cinq comptant plus d'un demi-million d'habitants sont exposées à un risque élevé de catastrophes naturelles (ONU, 2018[33]). Les villes sont touchées de manière différenciée par les risques climatiques tels que le stress thermique et l'élévation du niveau de la mer. D'ici 2050, plus des deux tiers de la population mondiale pourraient vivre dans des zones urbaines, la croissance la plus importante se situant en Afrique subsaharienne et en Asie du Sud. Les villes en pleine croissance doivent non seulement se protéger contre le changement climatique, mais aussi développer considérablement leurs infrastructures (AEI, 2023[34]) ce qui exerce une pression sur les chaînes d'approvisionnement et les capacités (Banque mondiale, 2021[35]).
Les solutions axées sur les villes peuvent renforcer la résilience des villes et mobiliser leurs capacités de changement. Les villes côtières, par exemple, peuvent adopter une approche urbaine bleue pour améliorer la gestion des côtes, protéger les écosystèmes naturels et réduire leur vulnérabilité aux catastrophes (BID, 2017[36]). Une approche urbaine bleue appelle à un développement urbain sensible à l'eau en reconnaissant les interactions entre les zones terrestres et aquatiques des villes. Les résultats de l'enquête montrent que les villes attendent de l'économie bleue qu'elle les aide à créer des emplois, à stimuler la croissance et à s'adapter au changement climatique, mais que ce dernier constitue également la plus grande menace pour l'économie bleue (OCDE, 2022[37]). Le développement d'économies bleues résilientes, inclusives, durables et circulaires nécessitera une approche fonctionnelle de la gestion des ressources en eau à l'échelle du bassin urbain, soulignant la nécessité d'une coordination intercommunale et urbaine-rurale (OCDE, 2022[38]). Aux États-Unis, les villes pourraient bénéficier d'un financement fédéral de plus de 21,7 milliards USD pour renforcer la résilience des côtes, protéger les infrastructures côtières contre les effets du changement climatique, protéger les écosystèmes côtiers et développer l'économie bleue (Urban Ocean Lab, 2023[39]).
Source : Building systemic climate resilience in cities (2023[40]) https://doi.org/10.1787/f2f020b9-en
Tous les niveaux de gouvernement peuvent soutenir une approche plus territoriale de la résilience climatique et contribuer à la mise en place d'infrastructures plus résistantes au climat. Pour ce faire, les gouvernements peuvent :
Mieux comprendre la répartition spatiale des risques climatiques, des expositions et des vulnérabilités à un niveau granulaire afin d'éclairer la prise de décision. Par exemple, la Californie (États-Unis) a mis au point une carte multirisque en ligne pour aider les habitants à identifier les risques liés aux aléas climatiques dans l'État (California Governor's Office, 2015[41]). Plusieurs gouvernements peuvent également cofinancer la modélisation multirisque fondée sur des scénarios dans leur région afin de réaliser des économies d'échelle.
Définir des critères clairs pour déterminer quand les interventions de renforcement de la résilience doivent être effectuées afin de définir des priorités dans un contexte de ressources limitées. Par exemple, les gouvernements peuvent développer un cadre décisionnel multicritères basé sur les risques et les impacts climatiques pour s'assurer que les programmes de subventions, de prêts et d'investissements sont priorisés pour les actions les plus efficaces. Dans le cadre du programme Resilient Homes, le gouvernement de la Nouvelle-Galles du Sud (Australie) a défini des critères d'éligibilité aux subventions sur la base d'une cartographie détaillée des inondations (Encadré 6.4). Les critères peuvent également être publiés pour renforcer la capacité de planification infranationale et garantir que les investissements sont alignés entre les gouvernements et avec le secteur privé. Les critères peuvent également être utilisés pour aider à définir quand et comment reconstruire - ou quand se retirer - des zones à haut risque.
Envisager des options stratégiques de retrait géré pour réduire l'exposition aux risques climatiques et réorienter les financements vers des investissements axés sur le développement. Par exemple, dans les zones côtières exposées à l'élévation du niveau de la mer ou dans les zones présentant un risque accru d'inondation, les gouvernements et les communautés peuvent éviter de reconstruire de manière répétée et limiter les augmentations potentielles des coûts d'assurance en aidant les populations à se relocaliser. Comme indiqué ci-dessus, après les inondations répétées à Lismore, le gouvernement australien et le gouvernement de la Nouvelle-Galles du Sud ont mis au point un programme de soutien au retrait géré (Encadré 6.4).
Encadré 6.4. Australie Nouvelle-Galles du Sud Programme Resilient Homes
Au début de l'année 2022, la région des Northern Rivers de la Nouvelle-Galles du Sud (Australie) a connu des inondations dévastatrices à la suite de fortes précipitations. À Lismore, les précédents records d'inondation ont été dépassés de deux mètres. La récurrence accrue de ces événements en raison du changement climatique pose des problèmes à long terme, car les communautés doivent se remettre des perturbations économiques et sociales dues aux dommages causés aux infrastructures, aux biens et aux déplacements de population.
En réponse, le gouvernement fédéral australien et le gouvernement de la Nouvelle-Galles du Sud ont lancé le Resilient Homes Program (Programme pour des Habitations Résilientes). Supervisé par l'autorité de reconstruction de la Nouvelle-Galles du Sud, ce programme vise à réduire le nombre d’habitations situées dans des zones à haut risque d'inondation en offrant une aide financière fédérale et étatique aux propriétaires. Une cartographie et une analyse des inondations récemment publiées ont permis d'identifier des zones spécifiques présentant des risques d'inondation et de les classer en quatre groupes prioritaires en fonction de la probabilité et de l'impact des inondations potentielles. Les habitations situées dans les zones appartenant aux trois groupes de priorité les plus élevés peuvent être rachetées, tandis que celles qui appartiennent au groupe de priorité le plus bas peuvent bénéficier de travaux de surélévation et de modernisation. Le rehaussement des maisons consiste à les élever ou à les déplacer au-dessus des niveaux d'inondation, tandis que les rénovations visent à améliorer et à réparer les zones habitables afin de les rendre plus résistantes aux futures inondations.
Grâce à son approche proactive, le programme réduit la concentration des habitations dans les zones à haut risque, minimise les dommages potentiels et augmente la résilience face aux inondations dans la région touchée. Environ 700 millions de dollars australiens ont été alloués pour financer les rachats, les surélévations et les rénovations des habitations. Les rachats de propriété seront basés sur la valeur marchande du bien avant les inondations, tandis que les propriétaires éligibles peuvent accéder à des subventions allant jusqu'à 100 000 AUD pour la surélévation de l’habitation et jusqu'à 50 000 AUD pour les rénovations.
Source : Flood mapping and analysis released to support NRRC's buyback priorities (2022[42]) https://www.nsw.gov.au/departments-and-agencies/department-of-regional-nsw/news-updates/flood-mapping-and-analysis-released-to-support-nrrcs-buyback-priorities
6.2.2. Élaborer des stratégies systémiques et intégrées pour la résilience climatique régionale et urbaine
Le changement climatique est une question transversale dont les incidences sont complexes, interdépendantes et variables d'un territoire à l'autre. Comme le changement climatique modifie les avantages concurrentiels, les défis et les aspirations des régions et des villes, il est nécessaire d'actualiser les stratégies de développement et de les adapter à l'avenir, ainsi que de rendre l'environnement bâti plus résilient. Compte tenu du rôle essentiel des infrastructures pour aider les régions et les villes à atteindre leurs objectifs de développement, il est crucial d'intégrer des infrastructures résilientes face au changement climatique dans les stratégies de développement (OCDE, 2023[43]). Les liens entre le changement climatique et d'autres mégatendances, telles que l'évolution démographique, la numérisation et la concurrence géopolitique, soulignent la nécessité d'adopter une approche intégrée et d'incorporer la résilience climatique dans les stratégies et les plans de développement régional et urbain de manière plus générale (OCDE, 2022[2]). Dans le cadre de ces stratégies globales, l'infrastructure peut être un outil permettant d'orienter le développement dans une direction plus résistante au climat et, ce faisant, de rendre l'infrastructure elle-même plus résiliente. Ne pas le faire peut avoir des effets en cascade, entravant davantage les efforts de développement (OCDE, 2023[32]).
Pour rendre les régions et les villes plus résilientes face au climat, il faut adopter une pensée systémique et soutenir des approches intégrées (OECD/The World Bank/UN Environment, 2018[44] ; OCDE, 2023[1]). Cela signifie qu'il faut considérer les régions et les villes comme des systèmes ouverts, influencés par l'interaction de systèmes internes et externes à différentes échelles (OCDE, 2023[32]). Les interactions complexes entre les infrastructures et les autres domaines d'action soulignent la nécessité de minimiser les conflits et d'exploiter les synergies entre les secteurs et les domaines d'action (FEM, 2022[45]) et d'éviter les conséquences imprévues des actions de renforcement de la résilience. C'est souvent au niveau local que ces actions sont les plus efficaces. Il existe des liens, des interactions et des boucles de rétroaction essentiels entre les stratégies de développement, l'aménagement du territoire, la politique d'utilisation des sols et la planification des infrastructures (Figure 6.2). Les pouvoirs publics doivent aller au-delà des actifs individuels pour mettre en place des systèmes résistants au climat en mobilisant des stratégies de haut niveau telles que les stratégies de développement, les schémas directeurs, le zonage, le développement axé sur les transports en commun et les réglementations en matière de construction (OCDE, 2023[13]). Une fois que ces stratégies et plans définissent les possibilités de créer des projets d'infrastructures résilientes, il convient de renforcer les processus de gouvernance pour la planification des projets d'infrastructures individuels (voir chapitre 2).
Figure 6.2. Les stratégies de développement, l'aménagement du territoire et la planification des infrastructures sont inextricablement liés
Typologie des plans de développement, d'aménagement du territoire et d'infrastructure dans les pays de l'OCDE
Note : Les plans nationaux ne sont pas toujours présents dans les pays fédéraux (lorsqu'ils existent, ils peuvent principalement servir d'outil de coordination pour les plans nationaux et régionaux). Les plans régionaux ne sont pas toujours présents dans les pays unitaires décentralisés.
Source : Élaboration par les auteurs, sur la base de ), La gouvernance de l'utilisation des sols dans les pays de l'OCDE : Analyse des politiques et recommandations (2017[46]) https://doi.org/10.1787/9789264268609-en
Les gouvernements à tous les niveaux disposent d'outils politiques pour influencer le développement régional et urbain. Les gouvernements doivent non seulement coordonner la fourniture et l'entretien des infrastructures, mais aussi les besoins futurs en la matière. Pour ce faire, les gouvernements peuvent :
Élaborer des stratégies intersectorielles de développement régional et urbain afin de fournir une vision globale cohérente pour soutenir le développement résilient au climat. Les priorités de développement doivent être cohérentes avec les objectifs de résilience climatique. À Singapour, par exemple, le gouvernement a cartographié les zones à risque d'inondation lors de l'élaboration de son nouveau plan directeur, ce qui a permis de planifier le concept de "Long Island" proposé pour se protéger de l'élévation du niveau de la mer (Encadré 6.5).
Élaborer des plans d'aménagement du territoire qui découragent ou empêchent le développement et les investissements dans les zones exposées aux risques climatiques. Par exemple, en limitant le développement dans les zones inondables, on peut réduire la quantité d'infrastructures exposées aux inondations (Encadré 6.4). Des pays comme le Chili, le Costa Rica et l'Uruguay rendent obligatoire l'analyse environnementale de la planification spatiale et territoriale afin d'aligner l'utilisation des terres sur la durabilité (OCDE, 2023[47]).
Adapter les cadres réglementaires pour permettre la gestion des impacts climatiques locaux et la responsabilisation des acteurs locaux. Par exemple, si les normes nationales de construction (telles que les maisons construites avec des matériaux résistants au vent) peuvent être utiles pour établir une base commune de qualité, elles ne sont pas nécessairement appropriées partout. Dans certains cas, les localités plus ou moins exposées aux risques climatiques pourraient renforcer ou assouplir les réglementations locales et les codes de construction en conséquence. Toutefois, des normes réglementaires moins cohérentes risquent d'augmenter les coûts de mise en conformité.
Encadré 6.5. Remise en état des terres de Long Island à Singapour
Singapour est exposée à l'élévation du niveau de la mer en raison de sa géographie côtière et de sa faible altitude. On estime que 70 % des terres de Singapour se situent à moins de cinq mètres au-dessus du niveau de la mer. Dans la région de la côte est, de nombreuses inondations ont eu lieu lors des marées hautes, des fortes pluies et des épisodes de tempête. Les inondations peuvent perturber et endommager des infrastructures essentielles (telles que le sentier de la côte est et l'aéroport de Changi), ce qui pourrait avoir un impact plus large sur Singapour et l'Asie du Sud-Est.
Pour réduire la vulnérabilité de Singapour face à l'élévation du niveau de la mer, le concept "Long Island" propose la récupération de terres au large de la côte Est pour former une île protectrice et l'élévation des terres pour créer une défense côtière continue. Les drains côtiers seraient redirigés vers un nouveau réservoir d'eau douce doté de portes à marée et de stations de pompage. Les contributions des parties prenantes et la consultation des populations locales sont en cours et vont aider à l'élaboration de ces plans.
Le projet de « Long Island » aurait plusieurs fonctions : il offrirait une protection côtière contre l'élévation du niveau de la mer et les inondations et améliorait la résilience en matière d'alimentation en eau grâce à la création d'un nouveau réservoir. L'initiative pourrait également permettre d'ajouter environ 20 kilomètres de parcs nautiques, triplant ainsi la longueur des parcs existants dans la région et offrant de nouvelles possibilités de loisirs.
Source : Autorité de réaménagement urbain de Singapour (s.d.[48]), "Long Island', https://www.ura.gov.sg/Corporate/Planning/Master-Plan/Draft-Master-Plan-2025/Long-Island.
6.2.3. Renforcer la résilience en collaboration avec les communautés locales
Travailler en étroite collaboration avec les communautés locales pour mettre en œuvre des solutions de renforcement de la résilience présente de nombreux avantages. Les communautés locales peuvent fournir des informations et des connaissances qui peuvent rendre la planification des actions de renforcement de la résilience plus efficace. Il est essentiel de comprendre les besoins et les préférences des parties prenantes pour concevoir des actions de renforcement de la résilience appropriées et cela devient particulièrement important lorsque des compromis difficiles doivent être faits (voir chapitre 2). En s'engageant de manière transparente avec les communautés locales dès le début de la planification des infrastructures, les gouvernements peuvent contribuer à obtenir l'adhésion des parties prenantes, à accroître la confiance des populations dans le processus de planification et à minimiser le risque d'opposition locale. Cela est d'autant plus important que le changement climatique a des répercussions sur un large éventail de la société et peut avoir un caractère politique.
Les gouvernements doivent prendre en compte les impacts importants des infrastructures résistantes au climat sur les communautés (par exemple, les décisions concernant l'emplacement des infrastructures de protection peuvent avoir des impacts visuels négatifs au niveau local). Des mesures telles que le retrait géré peuvent être difficiles à mettre en œuvre compte tenu de l'attachement des populations à leur lieu de vie et à leur communauté. Néanmoins, le retrait géré sera nécessaire dans certains endroits compte tenu des risques importants et des coûts vraisemblablement élevés liés au fait de continuer à vivre dans des territoires très exposés. La conception d'un retrait géré en collaboration avec les communautés concernées peut contribuer à atténuer les effets perturbateurs de la réinstallation, à préserver les liens et les identités et à faciliter l'émergence de nouvelles opportunités (Hino, Field et Mach, 2017[49]). Il existe également des considérations d'équité intergénérationnelle, car une résilience climatique insuffisante a un impact plus important sur les générations futures, car ce sont elles qui subiront probablement les impacts les plus importants du changement climatique à l'avenir. Les décisions relatives à la résilience climatique sont nécessairement prises par les générations actuelles. Cela crée des risques moraux pour les décideurs actuels qui investissent dans des infrastructures moins résilientes pour bénéficier d'économies immédiates potentielles sans payer le coût final d’une faible résilience climatique. La gestion efficace de ces compromis nécessite l'engagement des parties prenantes.
Les gouvernements doivent renforcer leur engagement auprès des parties prenantes locales tout au long du cycle de vie de l'infrastructure afin de contribuer à la résilience. Pour ce faire, les gouvernements peuvent :
Encourager les contributions des communautés, de manière diversifiée et représentative, tout au long du cycle de vie de l'infrastructure, mais en particulier lors de l'élaboration des plans locaux d'aménagement du territoire. Par exemple, les gouvernements peuvent constituer des panels de citoyens représentatifs des caractéristiques sociodémographiques locales. La ville de Hachioji (Japon) utilise les technologies numériques pour rendre l'engagement des parties prenantes plus inclusif et plus accessible (Encadré 6.6), en particulier des jeunes. Cela peut être important car, par rapport aux personnes plus âgées, les jeunes seront probablement plus exposés au changement climatique au cours de leur vie, mais ils ont toujours été sous-représentés dans les processus d'implication des parties prenantes. La consultation est également pertinente lors de l'élaboration de politiques plus globales. Entre 2018 et 2019, le Pérou a consulté les communautés autochtones pour élaborer sa loi sur le changement climatique, qui a débouché sur 152 accords, dont 147 ont été mis en œuvre avec succès (OCDE, 2023[47]).
Soutenir des processus d'engagement de manière transparente afin de contribuer à la réussite des politiques de résilience. La transparence peut renforcer la confiance du public dans les processus d'engagement et leurs résultats. Par exemple, les gouvernements peuvent publier les soumissions reçues lors des consultations afin de limiter l'impact disproportionné des groupes d'intérêt (ou les phénomènes de "capture"). Cela peut éviter que les actions de renforcement de la résilience soient dirigées de manière trop importante vers les groupes qui ont la plus grande capacité à s'engager. Cela peut également aider à faire comprendre au public la question en jeu et encourager d'autres parties prenantes à s'exprimer, en particulier si elles estiment que les contributions existantes ne reflètent pas leur point de vue.
La prise en compte et la communication des compromis lors de l'engagement des parties prenantes peuvent favoriser des discussions plus productives. Il existe rarement des solutions parfaites pour renforcer la résilience face au changement climatique. Les gouvernements doivent communiquer les compromis inhérents aux infrastructures résilientes face au changement climatique afin que les communautés puissent prendre des décisions éclairées et pratiques. Par exemple, les gouvernements peuvent développer et modéliser des scénarios pour aider les communautés à comprendre les impacts des différentes actions de renforcement de la résilience. Les gouvernements peuvent également demander aux communautés de classer l'importance des résultats (par exemple, la réduction des risques climatiques par rapport à la réduction du coût du renforcement de la résilience) afin de mieux comprendre où se situent les priorités des communautés. En outre, ils peuvent développer des plateformes numériques permettant aux communautés d'explorer d'autres modèles de développement (Encadré 6.6).
Encadré 6.6. Japon : le Projet PLATEAU
PLATEAU est une plateforme de données ouvertes sur les villes en 3D qui couvre 117 villes du Japon. Il s'agit d'un type de jumeaux numériques (Digital Twin), ou d'une représentation numérique d'objets physiques. Dirigé par le ministère de l'aménagement du territoire, des infrastructures, des transports et du tourisme (MLIT), PLATEAU a mis en correspondance les données administratives détenues par les gouvernements locaux avec les données spatiales. Le MLIT a collaboré avec les gouvernements locaux, l'industrie et les universités pour explorer les cas d'utilisation, y compris la cartographie des infrastructures souterraines, la modélisation des politiques climatiques et l'automatisation des processus d'autorisation.
Les jumeaux numériques tels que PLATEAU peuvent contribuer à rendre l'engagement public plus inclusif et interactif, ce qui favorise l'adhésion des communautés. Ces outils font appel à des technologies innovantes, telles que la réalité augmentée, pour soutenir l'engagement public. Les utilisateurs peuvent visiter virtuellement des sites, visualiser les infrastructures proposées et interagir avec d'autres personnes sans avoir à se déplacer. L'utilisation de technologies innovantes peut également accroître la participation des jeunes, qui sont souvent sous-représentés dans l'engagement communautaire.
Des collectivités locales japonaises ont utilisé PLATEAU pour recueillir l'avis des citoyens lors de la planification des infrastructures. Par exemple, le gouvernement local de la ville de Hachioji à Tokyo a organisé un atelier ludique pour générer et visualiser des idées de réaménagement d'une friche industrielle. Les utilisateurs ont trouvé pratique de visualiser les données et ont trouvé l'environnement en ligne propice à des discussions productives. L'atelier a attiré un public varié, plus d'un tiers des participants étant âgés de moins de trente ans (un groupe démographique qui n'avait pas l'habitude de participer à la planification traditionnelle des investissements).
Au-delà de l'engagement des parties prenantes, les villes utilisent PLATEAU pour soutenir une série d'actions de renforcement de la résilience. Par exemple, la ville de Tottori utilise PLATEAU pour simuler des scénarios d'inondation et améliorer les itinéraires d'évacuation. Nagoya effectue des simulations d'environnement thermique pour évaluer l'impact du changement climatique sur les chaleurs extrêmes et l'effet d'îlot de chaleur urbain.
Source : XR技術を活用した市民参加型まちづくり (2022[50]) https://www.mlit.go.jp/plateau/use-case/uc22-015/
6.3. La gouvernance pluri-niveaux au service de la résilience climatique
Exploiter la gouvernance pluri-niveaux pour soutenir la résilience à l'échelle appropriée, coordonner les actions entre les différents niveaux de gouvernement et renforcer les capacités locales.
La gouvernance pluri-niveaux, partie intégrante de la gouvernance publique, renvoie aux interactions, complexes et en constante évolution, entre les différents niveaux de gouvernement, et en leur sein (OCDE, 2017[51]). Étant donné que la résilience climatique et les infrastructures sont des responsabilités partagées entre, et au sein des différents niveaux de gouvernement, il est important de comprendre et d'améliorer les systèmes de gouvernance pluri-niveaux pour soutenir des actions efficaces de résilience climatique dans l'ensemble des régions et des villes (OCDE, 2013[52]). Il est essentiel de gérer les relations entre les niveaux de gouvernement et au sein de ceux-ci, car les compétences politiques sont presque toujours partagées - et une mauvaise coordination menace la mise en place efficace d'infrastructures résilientes au climat (OCDE, 2014[17]). Les compétences clés partagées comprennent souvent - sans s'y limiter - l'aménagement du territoire, la réglementation sectorielle, la sélection, le financement, la conception et la réalisation des projets ainsi que la maintenance.
Il est essentiel d'agir à la bonne échelle. L'échelle optimale des infrastructures dépend de l'interaction complexe entre les systèmes d'infrastructures et les caractéristiques locales. Tous les systèmes d'infrastructure doivent être résistants au changement climatique, mais la bonne échelle d'action varie selon les secteurs et les risques climatiques, et ne correspond pas toujours aux limites administratives. Il peut également y avoir des interactions importantes entre les juridictions. Les mesures prises à un endroit peuvent avoir une incidence sur la résilience climatique à un autre endroit, comme c'est le cas pour les aménagements qui ont un impact sur un réseau fluvial. Il existe donc un besoin important de coordination pluri-niveaux entre les différents niveaux de gouvernement.
6.3.1. Renforcer la coordination verticale entre les différents niveaux de gouvernement
La nature transversale du changement climatique exige que tous les niveaux de gouvernement mettent en place des infrastructures résistantes au climat. Le grand nombre de gouvernements et la complexité des relations entre eux aux niveaux local, régional, national et supranational peuvent rendre difficile l'harmonisation de ces efforts. Les progrès encourageants réalisés par de nombreux gouvernements dans l'intégration du changement climatique renforcent la nécessité d'une coordination interinstitutionnelle afin d'aligner les différentes perspectives sectorielles et politiques sur une vision cohérente et unifiée. En outre, les gouvernements ont souvent des priorités et des motivations différentes. Ils ont également des capacités budgétaires et de planification différentes. Ensemble, ces éléments peuvent conduire à des actions qui ne sont pas toujours convergentes et qui n'exploitent pas les possibilités de synergies (OCDE, 2014[17]).
La coordination verticale peut contribuer à aligner les investissements dans les infrastructures résilientes au climat en soutenant la cohérence des politiques et des investissements, en résolvant les conflits et en mobilisant les compétences partagées entre les différents niveaux de gouvernement. Dans les pays de l'OCDE, les gouvernements partagent les compétences en matière de politique et de planification des infrastructures entre les différents niveaux de gouvernement, les gouvernements infranationaux réalisant 69 % de l'ensemble des investissements publics significatifs pour le climat en moyenne dans 33 pays de l'OCDE et de l'UE en 2019 (Figure 6.3). Des mécanismes de coordination crédibles, assortis d'incitations claires, peuvent contribuer à maximiser les avantages et à limiter les coûts de transaction. Par exemple, la création d'autorités conjointes pourrait réduire les coûts de mise en place et les frais généraux en partageant les ressources et en réalisant des économies d'échelle. Il n'est pas toujours réaliste de coordonner tout, mais les différents niveaux de gouvernement devraient au moins travailler ensemble et non l'un contre l'autre.
Figure 6.3. Les compétences en matière de politique d'infrastructure et d'investissement sont partagées entre les différents niveaux de gouvernement
Investissements publics liés au climat par niveau de gouvernement dans les pays de l'OCDE et de l'UE, 2019
Note : Les investissements publics significatifs pour le climat comprennent à la fois le financement de l'adaptation et de l'atténuation. WA = moyennes pondérées
Source : Subnational Government Climate Finance Hub (2022[5]) https://www.oecd.org/regional/sngclimatefinancehub.htm
La coordination verticale relève de la responsabilité de tous les gouvernements et doit être à la fois ascendante et descendante. Elle ne se limite pas à des gouvernements de niveau supérieur supervisant des gouvernements de niveau inférieur, mais consiste à exploiter l'ensemble des compétences mutuellement dépendantes qui n'existent pas à un seul niveau de gouvernement (OECD, 2019[53]). Pour renforcer la coordination verticale en faveur de la résilience climatique, les gouvernements peuvent :
Élaborer une politique climatique à haut niveau pour définir les priorités politiques, guider l'élaboration des politiques et aligner les priorités à tous les niveaux de gouvernement. Par exemple, les gouvernements nationaux peuvent publier des déclarations de politique nationale de résilience climatique afin de définir des orientations et des objectifs clairs que les autorités régionales et locales devront suivre lors de l'élaboration de leurs propres plans de développement et d'infrastructure. Par exemple, l'Allemagne a adopté sa première loi nationale sur l'adaptation au climat en décembre 2023. Cette nouvelle loi définit le cadre stratégique de l'adaptation future au climat aux niveaux fédéral, des états fédérés et local. Ce cadre vise à coordonner les efforts d'adaptation climatique à tous les niveaux et à permettre des progrès dans tous les domaines d'action. Avec cette loi, le gouvernement allemand s'engage également à poursuivre une stratégie d'adaptation climatique de précaution avec des objectifs mesurables (BMUV, 2023[54]). Le programme Delta aux Pays-Bas est un exemple de coordination verticale et horizontale visant à renforcer la résilience face aux inondations et à sécuriser les ressources en eau douce (Encadré 6.7). Au Pérou, le ministère de l'environnement collabore avec les gouvernements régionaux de Cusco et d'Ucayali pour mettre à jour les instruments, les normes et les plans d'adaptation au climat (GIZ, 2023[55]).
Adopter des contrats intergouvernementaux pour soutenir la coordination entre les différents niveaux de gouvernement. La coordination verticale peut également prendre la forme de contrats intergouvernementaux ou d'accords entre le gouvernement central et les gouvernements infranationaux. En France, le gouvernement a élaboré un nouveau type de contrat avec les groupements intercommunaux français afin d'aligner les priorités politiques et de faire progresser les objectifs de la transition écologique (Encadré 6.8).
Co-développer des projets afin d'exploiter les compétences conjointes des différents niveaux de gouvernement et de tirer le meilleur parti des capacités existantes. Par exemple, un gouvernement régional et un gouvernement local pourraient cofinancer une étude de faisabilité pour un grand projet d'infrastructure - le gouvernement régional peut fournir une expertise technique qui pourrait ne pas être disponible au niveau local, tandis que le gouvernement local peut fournir les réseaux locaux et le contexte nécessaires à un engagement efficace des parties prenantes.
Consulter et s'engager régulièrement pour identifier les opportunités et les goulets d'étranglement. Les gouvernements nationaux peuvent lancer des processus de consultation formels avec les responsables municipaux et régionaux et les habitants afin de mieux comprendre les problèmes urbains et régionaux liés au climat et de s'assurer de l'adhésion politique. Ils peuvent par exemple mettre en place des conseils nationaux sur le changement climatique, composés de représentants des gouvernements centraux et infranationaux, ainsi que d'autres parties prenantes clés, y compris la société civile. Ces conseils peuvent servir de plateforme de discussion, de coordination des politiques et de prise de décision en collaboration pour relever les défis du changement climatique et mettre en œuvre des politiques climatiques efficaces. Ils peuvent prendre la forme de groupes de travail sur la résilience climatique ou de forums de dialogue. Au Canada, le Cadre pancanadien sur la croissance propre et le changement climatique (Canadian Framework on Clean Growth and Climate Change) a été élaboré par le gouvernement fédéral en collaboration avec les provinces et territoires canadiens. Cette plateforme de coopération a été présentée en décembre 2016 comme un engagement à lutter contre le changement climatique, à réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES), à favoriser une croissance économique propre et à renforcer la résilience aux impacts climatiques dans l'ensemble du pays (OCDE, 2023[1]). En République dominicaine, le Conseil National pour le Changement Climatique et le Mécanisme pour le Développement Propre (National Council for Climate Change and Clean Development Mechanism - NCCCDM) organise régulièrement des réunions de parties prenantes au sein du gouvernement, des services publics, des associations d'entreprises et des organisations de la société civile afin de coordonner les politiques et les mesures d'adaptation (OCDE, 2023[47]).
Encadré 6.7. Le Plan Delta au Pays-Bas
Une grande partie des Pays-Bas est située sur des deltas, et environ 55 % du pays est susceptible d'être inondé. Les inondations côtières et fluviales sont susceptibles d’affecter plus de la moitié de la population et les deux tiers de l'activité économique (OCDE, 2014[56]). À la suite des inondations de 1953, le gouvernement néerlandais a pris des mesures pour protéger plus efficacement le pays contre les inondations, mais des actions supplémentaires sont nécessaires pour faire face aux impacts futurs du changement climatique.
La Loi Delta, adoptée en 2012, a établi le Plan Delta, le Commissaire du Delta et le Fonds Delta afin de promouvoir une approche de gouvernance adaptative pour répondre aux défis actuels et futurs du pays en matière de sécurité de l'eau et d'approvisionnement en eau douce. Il vise également à améliorer le système de défense contre les inondations grâce à un vaste programme de construction et de gestion des terres - les travaux du Delta. La loi sur l'eau de 2009 a établi quatre bassins fluviaux comme base de la gestion intégrée de l'eau. La loi Delta sur la gestion des risques d'inondation et l'approvisionnement en eau douce, adoptée en tant qu'amendement à la loi sur l'eau, constitue l'épine dorsale du programme Delta.
Le programme Delta est un instrument de planification nationale ayant trois objectifs : la gestion des risques d'inondation, la disponibilité de l'eau douce et l'adaptation spatiale. Il s'agit d'une initiative conjointe du gouvernement central, des provinces, des conseils municipaux et des autorités régionales chargées de l'eau, en étroite collaboration avec les organisations sociales et les entreprises. Le programme Delta s'inscrit dans le cadre de la stratégie nationale d'adaptation au climat en tant qu'élément central de la politique néerlandaise d'adaptation au climat. Le commissaire du programme Delta supervise le programme et met à jour les plans du programme chaque année.
Le programme Delta dispose d'un budget estimé à 1,5 milliard d'euros en moyenne par an entre 2023 et 2036. Environ la moitié du budget est consacrée à de nouveaux investissements et l'autre moitié aux frais généraux, de gestion et d'entretien.
Source : Multi-level water governance in the Netherlands (2014[57]) https://doi.org/10.1787/9789264102637-9-en ; Assessing Recent Climate Change Policy Initiatives in the Netherlands (2023[58]) https://doi.org/10.5089/9798400235849.018 Delta Programme https://www.government.nl/topics/delta-programme/delta-programme-flood-safety-freshwater-and-spatial-adaptation
6.3.2. Renforcer la coordination horizontale entre les régions et les villes
Les effets du changement climatique et les solutions à y apporter ne correspondent pas toujours aux frontières administratives. Les infrastructures résilientes face au changement climatique ne peuvent exister de manière isolée, car des infrastructures insuffisamment résilientes peuvent avoir des effets de débordement à travers les juridictions, pouvant avoir un impact sur des zones ayant une influence limitée sur ces infrastructures. La défaillance d'une infrastructure locale peut avoir des effets considérables, en particulier dans les infrastructures en réseau, telles que les autoroutes ou les réseaux électriques, où l'endommagement d'un nœud peut détériorer les performances de l'ensemble du réseau. Des dépendances similaires existent dans les zones de captage d'eau partagées.
L'interdépendance des systèmes d'infrastructure signifie que la construction d'infrastructures résistantes au climat dans un territoire et un secteur nécessite souvent des actions dans d'autres territoires et d'autres secteurs. Cela nécessite une coordination horizontale entre les gouvernements afin d'améliorer la cohérence des efforts visant à rendre les infrastructures plus résistantes au climat. L'exemple des crises électriques de 2021 au Texas (États-Unis) met en lumière ces deux dimensions. Une tempête hivernale au Texas a provoqué la défaillance de centrales électriques au gaz naturel insuffisamment adaptées aux conditions météorologiques. Cette panne a entraîné l'arrêt de certaines parties du réseau de gaz naturel, ce qui a provoqué d'autres pannes de centrales électriques. Bien que les pannes se soient produites à des endroits précis, la connectivité de l'interconnexion du Texas a provoqué des hausses de prix et des déséquilibres de la demande sur l'ensemble du réseau électrique. L'événement a entraîné des pannes d'électricité qui ont eu des répercussions économiques considérables et causé des pertes de vies humaines dans tout l'État (Institut de l'énergie de l'Université du Texas à Austin, 2021[59]).
Le renforcement de la coordination horizontale entre les frontières nationales et infranationales est essentiel pour garantir la résilience des systèmes et réseaux d'infrastructures. La coordination horizontale se fait souvent entre juridictions voisines, mais elle est bénéfique pour tous les gouvernements confrontés à des défis et des solutions similaires en matière de climat. Il n'existe pas de solution unique, car les différents territoires et secteurs ont des contextes différents qui requièrent des approches de coordination différentes.
Les gouvernements peuvent soutenir la coordination horizontale et réduire les coûts de coordination par le biais de nombreux mécanismes. Ceux-ci vont du plus simple (comme les réunions ad hoc) au plus complexe (comme les réformes territoriales). Les gouvernements peuvent :
Soutenir l'apprentissage par les pairs grâce à un dialogue et une coopération réguliers afin de développer les connaissances locales. Par exemple, les collectivités locales peuvent organiser régulièrement des forums pour partager leurs expériences en matière de construction d'infrastructures plus résistantes au climat et coordonner les futurs plans d'investissement.
Créer des forums de coordination sur des risques climatiques spécifiques afin de rechercher des solutions communes. Par exemple, les gouvernements partageant un réseau de bassins versants peuvent se réunir régulièrement pour identifier l'impact des risques climatiques sur l'ensemble du bassin versant et trouver des solutions communes. En fonction du danger, il peut s'agir de réseaux informels ou d'accords intergouvernementaux formels et structurés. La région métropolitaine de Hambourg, en Allemagne, s'étend sur quatre États fédéraux, ce qui crée un besoin important de coordonner l'aménagement du territoire et les investissements dans les infrastructures au-delà des frontières juridictionnelles. Conscients de la nécessité de collaborer, les gouvernements de la région métropolitaine élaborent un plan d'aménagement informel pour l'ensemble de la région métropolitaine (OCDE, 2024[60]).
Exploiter les économies d'échelle en mettant en commun les ressources de planification et les ressources budgétaires à l'échelle appropriée. Par exemple, les gouvernements d'une zone fonctionnelle urbaine peuvent créer des autorités conjointes chargées des infrastructures hydrauliques afin de rationaliser la planification, le financement et la mise en place de réseaux d'eaux pluviales plus résistants aux précipitations extrêmes. Des juridictions non voisines peuvent également mettre en commun des ressources financières, par exemple pour les assurances. Aux Philippines, la Banque asiatique de développement a soutenu le Philippine City Disaster Insurance Pool (PCDIP) afin de permettre aux autorités locales d'accéder rapidement aux remboursements après une catastrophe en mettant en commun les assurances contre les risques de catastrophe (voir chapitre 3).
Prévoir des contrats horizontaux pour inciter à la fourniture et à l'entretien d'infrastructures essentielles lorsque les coûts sont locaux mais que les bénéfices sont régionaux. Par exemple, les coûts d'entretien d'une barrière anti-inondation peuvent être entièrement à la charge d'une juridiction bien qu'elle procure des avantages à plusieurs juridictions - les gouvernements situés le long du bassin versant peuvent indemniser le gouvernement chargé de l'entretien de la barrière anti-inondation pour s'assurer que l'actif est correctement entretenu. En France, les Contrats pour la Réussite de la Transition Écologique (CRTE) exigent la mise en place de mécanismes de coordination horizontale pour garantir que les actions politiques sont entreprises à l'échelle appropriée (Encadré 6.8).
Encadré 6.8. France : Contrats pour la Réussite de la Transition Écologique (CRTE)
L'absence d'un mécanisme de collaboration efficace entre les différents niveaux de gouvernement compromet souvent la réussite de la mise en œuvre des politiques et des stratégies. Les politiques globales initiées par le gouvernement central peuvent négliger les besoins et les priorités différenciées des gouvernements locaux, obligeant les autorités locales à ajuster leurs actions spécifiques pour s'aligner sur des objectifs plus larges. La répartition inégale des ressources ne fait qu'aggraver ces difficultés, car les disparités en matière de soutien financier, de personnel et d'assistance technique peuvent affecter de manière significative la capacité des gouvernements régionaux et locaux à concevoir et à mettre en œuvre des politiques de manière efficace.
Les Contrats pour la réussite de la transition écologique (CRTE) fournissent un cadre aux entités locales et municipales pour gérer les défis de coordination autour de la cohésion territoriale et de la transition écologique. Lancés en 2020 par le gouvernement français, les CRTE visent à promouvoir la collaboration entre le gouvernement national, les gouvernements infranationaux et les acteurs locaux publics et privés. Un comité de pilotage composé de représentants des parties prenantes élabore les contrats, qui définissent des projets spécifiques, des objectifs, des plans de financement et des indicateurs de suivi. Ces priorités sont définies localement mais convenues avec le gouvernement central. Lorsque le contrat est en vigueur, les organismes de coopération intercommunale peuvent accéder au financement du projet à partir d'un éventail de sources, notamment la subvention de soutien à l'investissement local (DSIL), les fonds de l'UE, les ministères concernés, le secteur privé et les conférences des parties (COP) régionales.
Les CRTE sont conçus pour durer six ans, au cours desquels le comité de pilotage suit l'avancement annuel des projets par rapport à des objectifs préétablis. Une Boîte à outils en ligne fournit des documents d'orientation et des modèles indicatifs pour chaque étape de la contractualisation, améliorant ainsi la transparence et la sensibilisation. Les CRTE facilitent l'alignement des politiques entre les différents niveaux de gouvernement, en répondant aux exigences des priorités nationales et locales. Ils favorisent non seulement la coordination verticale entre les gouvernements nationaux et infranationaux, mais aussi la coopération horizontale entre les municipalités. Entre 2021 et 2023, 847 contrats inter-communaux ou multi-inter-communaux ont été mis en œuvre avec succès. En outre, les CRTE ont donné lieu à des outils innovants tels qu'une boussole des transitions écologiques (outil d'auto-évaluation) et des indicateurs territoriaux qui éclairent la prise de décision et la planification.
Source : Subnational government climate expenditure and revenue tracking in OECD and EU Countries (2022[61]) https://doi.org/10.1787/1e8016d4-en ; Le CRTE, Un Contrat au Service des Territoires et de la Mise en Œuvre de la Planification Écologique (2021[62]) https://agence-cohesion-territoires.gouv.fr/le-crte-un-contrat-au-service-des-territoires-et-de-la-mise-en-oeuvre-de-la-planification
6.3.3. Renforcer les capacités régionales et locales de résilience face au changement climatique
La mise en place d'infrastructures résistantes au climat nécessite des capacités des secteurs public et privé aux niveaux régional et local. De nombreuses régions et villes sont déjà confrontées à des contraintes de capacité (OCDE, 2024[63]). Les mégatendances telles que l'évolution démographique et la mondialisation risquent de peser davantage sur les capacités des régions et des villes, avec un impact variable selon les territoires (OCDE, 2022[2]). Le changement climatique, par exemple, pourrait influer sur l'attractivité des régions et des villes, en influant sur leur capacité à attirer les talents des secteurs public et privé (OCDE, 2023[25]). Les contraintes de capacité sont souvent plus aiguës au niveau local, ce qui signifie que les gouvernements régionaux et locaux auront un rôle essentiel à jouer pour identifier, anticiper et combler les lacunes de capacité dans les secteurs public et privé.
Il est possible de renforcer davantage les capacités et l'expertise du secteur public en matière d'infrastructures résilientes face au changement climatique, en particulier au sein des gouvernements infranationaux. Plus l'autorité et la responsabilité des gouvernements sont grandes, plus le besoin de capacité est important (OCDE, 2014[17]). Le rôle important joué par de nombreux gouvernements infranationaux dans la planification, la réglementation, l'autorisation, le financement, l'acquisition et l'exploitation des infrastructures souligne la nécessité de renforcer les capacités du secteur public infranational pour faire face à la demande croissante d'infrastructures résilientes face au changement climatique. À défaut, les conditions-cadres nécessaires pour soutenir la résilience climatique risquent d'être compromises. Le manquement à cette règle pourrait nuire aux conditions-cadres nécessaires pour soutenir la résilience climatique, par exemple en retardant l'approbation et le consentement (OCDE, 2014[17]).
Les gouvernements régionaux et locaux peuvent être confrontés à des obstacles considérables dans le renforcement de leurs capacités institutionnelles. Certains gouvernements opèrent dans des régions vieillissantes où l'offre de main-d'œuvre est réduite et les compétences spécialisées limitées. Ces gouvernements pourraient ne pas être en mesure d'offrir des salaires compétitifs par rapport au secteur privé. Les régions et les villes plus petites, en particulier, peuvent avoir des difficultés à acquérir la diversité des compétences nécessaires (OCDE, 2014[17]). L'amélioration de la représentation des groupes sous-représentés, tels que les jeunes, les femmes et les minorités, reste un défi dans de nombreux territoires, mais offre également des possibilités d'améliorer l'équité et d'accroître la main-d'œuvre nécessaire pour renforcer la résilience climatique (OCDE, 2023[64] ; Brookings, 2022[65]).
Le besoin de résilience climatique exige de nouvelles aptitudes, de nouveaux rôles et de nouvelles compétences. Pourtant, ces exigences ne sont ni uniformes ni statiques - elles dépendent à la fois des impacts du changement climatique dans le temps et des bases de référence différentes d'un territoire à l'autre. De plus en plus, les gouvernements régionaux et locaux créent de nouveaux rôles, tels que des Managers de la Résilience, afin de coordonner les efforts de renforcement de la résilience au sein de leurs juridictions (CEB, 2022[66]). Pour renforcer la résilience climatique à long terme, il faudra investir dans les compétences, non seulement celles qui sont nécessaires pour construire des infrastructures résilientes (comme l'ingénierie environnementale), mais aussi celles dont les individus et les communautés ont besoin pour faire face aux risques climatiques (comme la connaissance des risques climatiques présents au niveau local) (OCDE, 2023[67]). Il est également nécessaire de mieux comprendre l'impact des technologies émergentes, telles que l'intelligence artificielle et la construction modulaire, sur les types et les volumes de compétences nécessaires pour construire des infrastructures résistantes au climat. Les régions et les villes joueront un rôle central dans la formation, l'éducation et la communication adaptées aux vulnérabilités climatiques territoriales auxquelles leurs communautés spécifiques sont confrontées.
La mise en œuvre de toute cette panoplie d'actions visant à renforcer la résilience nécessitera un renforcement des capacités du secteur privé. Les petites et moyennes entreprises (PME) locales et les jeunes entreprises vertes innovantes peuvent jouer un rôle clé dans la fourniture d'infrastructures et l'innovation climatique. Il est donc nécessaire d'exploiter et de renforcer les compétences climatiques et les écosystèmes locaux pour soutenir l'entrepreneuriat vert (OCDE, 2023[68]).
Pour renforcer la capacité des régions et des villes à construire la résilience climatique, les gouvernements peuvent :
Soutenir les gouvernements infranationaux pour qu'ils renforcent leur capacité à construire des infrastructures résistantes au climat. Par exemple, les gouvernements nationaux peuvent accorder des subventions pour financer l'accès des gouvernements infranationaux au renforcement des capacités (notamment par l'assistance technique d'experts, le partage d'expériences avec des pairs et la création d’installations pour le renforcement des capacités). Aux États-Unis, des organisations philanthropiques, telles que le Local Infrastructure Hub et Accelerator for America, aident à former les fonctionnaires des gouvernements locaux pour qu'ils puissent réaliser les niveaux d'investissement historiques qui sont mis en œuvre actuellement (OCDE, 2024[63]).
Mettre en commun et partager les capacités entre les gouvernements afin de tirer le meilleur parti des capacités limitées. Par exemple, les gouvernements régionaux peuvent créer des cabinets publics de conseil pour fournir une assistance technique à la demande aux gouvernements locaux. Cela est particulièrement utile pour les compétences qu'il est important de conserver mais qui ne sont pas nécessairement utilisées souvent au niveau local. En Allemagne, le cabinet de conseil PD, qui appartient à l'État, fournit des services de conseil en infrastructure aux clients du secteur public dans tout le pays, y compris les gouvernements des États et des municipalités. En 2021, l'Allemagne a également lancé le Centre pour l'Adaptation au Climat pour aider les municipalités et les institutions sociales à concevoir et à mettre en œuvre des mesures d'adaptation au climat (Encadré 6.9).
Se coordonner entre eux et avec le secteur privé pour renforcer les capacités du marché. Par exemple, les gouvernements peuvent identifier et partager les déficits de capacité anticipés résultant de la planification des infrastructures. Cela peut aider les parties prenantes à déterminer quelles compétences sont nécessaires, où et quand, pour répondre à la demande de main-d'œuvre requise pour la résilience climatique (OCDE, 2024[69]).
Explorer le rôle des Managers de la Résilience pour aider à intégrer et à coordonner la résilience climatique au sein des gouvernements. Apparus en 2013, les managers de la résilience (Chief Resilience Officer ou CRO) peuvent aider à coordonner la planification et la mise en œuvre des actions de renforcement de la résilience au sein des gouvernements (CEB, 2022[66]). Le Resilient Cities Network relie plus de 200 CRO, décideurs politiques et chercheurs dans plus de 100 villes afin de faire progresser les solutions de résilience axées sur la ville (Resilient Cities Network, s.d.[70]).
Encadré 6.9. Allemagne PD : conseil interne au secteur public et le Centre pour l'Adaptation au Climat
Il est important de développer les capacités du secteur public à la bonne échelle. Les gouvernements, en particulier les petites collectivités locales, peuvent avoir du mal à justifier une dotation en personnel permanent pour des compétences importantes mais moins fréquemment utilisées, telles que la transformation numérique, les achats à grande échelle et la réalisation de grands projets. Ces compétences sont souvent externalisées à un niveau de gouvernement supérieur ou au secteur privé, mais cela peut entraîner des coûts plus élevés, une réduction des connaissances locales et une attrition à long terme de l'expertise locale. Cela pose des défis importants pour le renforcement de la résilience climatique compte tenu des compétences spécifiques requises, en particulier avec le volume d'investissement dans les infrastructures nécessaire au cours des prochaines décennies.
PD, la société allemande de conseil en entreprise du secteur public
PD est un cabinet de conseil appartenant au secteur public qui conseille les clients du secteur public en Allemagne en matière d'infrastructures et de modernisation du secteur public. PD est détenu conjointement par 202 acteurs du secteur public, dont 14 États fédérés et 132 collectivités locales. Le modèle de conseil permet d'acquérir une expérience à grande échelle au sein de PD, ce qui ne serait peut-être pas possible pour les gouvernements locaux. Il encourage également la fertilisation croisée des idées entre les territoires et les secteurs. Comme PD appartient en partie à des gouvernements infranationaux, elle peut mieux répondre à leurs besoins et à leurs priorités que si elle était entièrement détenue par un gouvernement national. PD a fourni des conseils sur une série de projets contribuant à la résilience climatique, notamment la stratégie d'adaptation au changement climatique du Brandebourg et la stratégie économique urbaine de Hambourg (comprenant une composante d'adaptation).
Centre pour l'adaptation au climat
En 2021, le ministère fédéral allemand de l'environnement a lancé le Centre Pour l'adaptation au Climat (Zentrum KlimaAnpassung) afin d'aider les municipalités et les institutions sociales allemandes à concevoir et à mettre en œuvre des mesures d'adaptation climatique. Hébergé par l'Institut allemand des affaires urbaines et Adelphi Consult, il vise à fournir un soutien basé sur les besoins aux acteurs locaux tels que les responsables municipaux de l'adaptation au climat (un rôle prioritaire soutenu par la nouvelle loi sur l'adaptation au climat). Il rassemble des experts des niveaux national et infranational, du monde universitaire et de la société civile afin de mettre en commun les connaissances institutionnelles, y compris celles qui sont adaptées au niveau local.
Source PD (s.d.[71]) https://www.pd-g.de/en/ ; Zentrum KlimaAnpassung (s.d.[72]) https://zentrum-klimaanpassung.de/
6.4. Financement infranational pour la résilience climatique
Les gouvernements infranationaux ont des responsabilités clés liées à la résilience climatique et sont responsables de 69 % des investissements significatifs pour le climat. Il est donc important de soutenir les finances des gouvernements infranationaux afin de s'assurer qu'ils peuvent générer et mobiliser des financements pour les actions locales en faveur de la résilience climatique.
Les gouvernements régionaux et locaux sont d'importants investisseurs dans les infrastructures résilientes face au changement climatique. En 2019, ils ont réalisé 69 % de l'ensemble des investissements2 publics significatifs pour le climat dans les pays de l'OCDE et de l'UE, soit l'équivalent de 0,4 % du PIB (Figure 6.3). Ils sont directement responsables de la définition des politiques et de la fourniture d'infrastructures et de services dans des secteurs liés à la résilience climatique tels que l'eau, les déchets, le logement, les transports et l'énergie (OCDE, 2022[73]). En outre, les gouvernements régionaux et locaux exercent des fonctions réglementaires (telles que l'aménagement du territoire, les permis de construire et la fixation des normes) qui peuvent influencer les efforts déployés par les secteurs public et privé pour renforcer la résilience climatique.
Le changement climatique risque d'exercer une pression budgétaire sur les gouvernements régionaux et locaux, tant au niveau des recettes que des dépenses. La détérioration des actifs, la perte de valeur des biens, l'interruption des activités commerciales et le déplacement des populations dus au changement climatique pourraient menacer les recettes des gouvernements infranationaux. Par ailleurs, la nécessité de se remettre des catastrophes liées au climat et de renforcer la résilience exigera des dépenses initiales plus importantes, qui sont souvent prises en charge par les gouvernements infranationaux (Gilmore, Kousky et St.Clair, 2022[74]). Les agences de notation considèrent que le risque climatique est de plus en plus important et qu'il a des répercussions négatives sur l'accès au financement des gouvernements infranationaux (S&P, 2023[75]). À Miami (États-Unis), les responsables de la ville ont noté que les infrastructures résilientes face aux risques climatiques peuvent renforcer les notations de crédit (Cox, 2021[76]). En outre, des questions se posent quant à la viabilité à long terme des régimes d'assurance soutenus par les autorités infranationales, qui aident les propriétaires dont le prix est inférieur à celui de l'assurance privée à faire face aux risques climatiques (FT, 2024[77]).
Le montant des investissements significatifs pour le climat a augmenté au cours de la dernière décennie, mais il doit encore s'accroître pour atteindre les objectifs de résilience climatique (Figure 6.4). En 2019, les gouvernements infranationaux représentaient 63 % des dépenses publiques significatives pour le climat et 69 % des investissements publics significatifs pour le climat dans les pays de l'OCDE et de l'UE (OCDE, 2022[5]). Cependant, les investissements infranationaux significatifs pour le climat restent relativement faibles par rapport aux dépenses infranationales totales. En 2023, six municipalités sur dix dans l'UE ont déclaré que leurs investissements prévus dans des infrastructures résistantes au climat étaient insuffisants, celles des régions les moins développées étant confrontées à une plus grande incertitude quant à leur capacité à augmenter les investissements (BEI, 2023[27]).
Figure 6.4. L'augmentation des investissements publics significatifs pour le climat doit se poursuivre pour aider les gouvernements régionaux et locaux à améliorer la résilience climatique
Investissements liés au climat par niveau de gouvernement dans les pays de l'OCDE, en USD PPA par habitant (en termes réels)
Source : Subnational Government Climate Finance Hub (2022[5]) https://www.oecd.org/regional/sngclimatefinancehub.htm
Les gouvernements régionaux et locaux ont un rôle clé à jouer en matière d'investissement, mais ils sont confrontés à des obstacles plus nombreux et différents de ceux des gouvernements nationaux en matière d'accès au financement (OCDE, 2022[14]). Pour investir dans la résilience climatique locale, les gouvernements infranationaux devront financer les investissements par une combinaison d'autofinancement et de dotations, ainsi qu'en mobilisant des financements par le biais d'emprunts (OCDE, 2022[14]). Cependant, les cadres réglementaires peuvent parfois limiter les capacités budgétaires et de recours aux financements externes des gouvernements infranationaux.
La dette des gouvernements infranationaux représente 19 % de la dette publique totale en moyenne dans les pays de l'OCDE en 2021 (OCDE, 2023[78]) avec de fortes variations d'un pays à l'autre et d'un gouvernement infranational à l'autre. De nombreux gouvernements infranationaux sont déjà en difficulté sur le plan budgétaire - une étude suggère qu'un Council sur cinq en Angleterre (Royaume-Uni) pourrait se déclarer en faillite d'ici 2024 en raison du manque de ressources financières pour maintenir les services essentiels (Association des collectivités locales d'Angleterre et du Pays de Galles, 2023[79]). Dans de nombreux pays, ces mesures de la dette n'incluent pas les passifs éventuels liés au changement climatique. Une faible capacité budgétaire pourrait limiter la capacité des gouvernements à réaliser les investissements nécessaires à la résilience climatique, même lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir un impact économique positif à long terme. Pourtant, le coût de l'inaction pourrait être plus élevé.
De nombreux investissements locaux essentiels dans la résilience climatique et les infrastructures résilientes face au changement climatique (telles que la protection contre les inondations, la protection côtière et les infrastructures de gestion des eaux pluviales) peuvent ne pas générer de revenus. Bien que les investisseurs s'intéressent de plus en plus aux infrastructures résilientes face aux risques climatiques (Economist, 2024[80]) l'investissement privé ne suffira pas à financer toutes les actions de renforcement de la résilience, en particulier celles qui ne sont pas financièrement viables. Même en tenant compte des économies réalisées sur les coûts de réparation des impacts climatiques que les nouvelles infrastructures résilientes face au changement climatique peuvent éviter, le renforcement de la résilience climatique génère souvent des avantages économiques positifs nets (Banque mondiale, 2019[9]). L'écart entre la viabilité économique et la viabilité financière signifie que les gouvernements peuvent éprouver des difficultés à collecter des recettes pour couvrir les besoins de financement, en particulier parce que les avantages de la résilience peuvent être difficiles à quantifier ou à attribuer à des investissements ou à des bénéficiaires spécifiques (voir le chapitre 3).
Le risque d'un manque de recettes pourrait avoir un impact important sur les gouvernements régionaux et locaux en raison de leur taille plus petite et de leurs pouvoirs plus limités en matière de collecte de recettes. Bien que de nombreuses collectivités régionales et locales puissent augmenter leur financement par le biais de la fiscalité, cette solution n'est pas toujours appropriée (si les avantages ne sont pas généralisés) ou réalisable (si l'augmentation des impôts est politiquement controversée ou si les cadres fiscaux ne permettent pas de recourir à la fiscalité générale). Leur taille plus petite, leur base d'actifs plus réduite, leurs sources de revenus moins diversifiées et leurs compétences financières souvent plus limitées que celles des gouvernements nationaux peuvent également augmenter les coûts de financement. Le problème croissant de la diminution de la population dans de nombreuses zones urbaines et rurales des pays membres et non membres de l'OCDE est susceptible d'exercer une pression supplémentaire sur les recettes publiques nécessaires pour financer des infrastructures résistantes au climat (OCDE, 2023[23]). Pour faire face à l'ampleur des tâches de résilience locale, il faudra trouver des moyens de financement appropriés.
Les infrastructures résilientes face au changement climatique peuvent avoir des coûts de cycle de vie inférieurs (en partie en raison de la réduction du risque de dommages climatiques), mais peuvent également nécessiter des coûts initiaux plus importants (en partie en raison de dépenses initiales en capital plus élevées) (voir le chapitre 3). Si l'on estime que les investissements supplémentaires nécessaires pour rendre les infrastructures exposées plus résilientes dans les pays en développement se situent entre 11 et 65 milliards d'USD par an (Banque mondiale, 2019[81]), les bénéfices nets pourraient atteindre 4,2 billions d'USD, chaque dollar investi rapportant quatre dollars de bénéfices (Banque mondiale, 2019[9]). Cela signifie que les infrastructures résilientes peuvent à la fois nécessiter des coûts initiaux plus élevés, mais aussi générer des avantages à long terme plus importants que les infrastructures non résilientes (voir le chapitre 1). Par conséquent, les gouvernements infranationaux ont besoin de ressources budgétaires et d’une capacité à accéder au financement externe plus importantes pour faire face aux coûts initiaux plus élevés.
6.4.1. Recherche de nouvelles sources de revenus et de solutions de financement pour les actions de résilience climatique
Les collectivités territoriales devront mobiliser un ensemble varié d'instruments de financement pour couvrir les besoins d’investissement dans la résilience climatique. Dans les pays de l'OCDE, la plupart des recettes des collectivités territoriales proviennent d'impôts (partagés et autonomes), de dotations et de subventions accordées par les niveaux de gouvernement supérieurs et, dans une moindre mesure, de recettes tarifaires, de redevances et de revenus de la propriété (Figure 6.5). Certains gouvernements recourent également au "recyclage des actifs" et à la "captation de la valeur foncière" pour financer de nouvelles infrastructures (voir chapitre 3).
Figure 6.5. Les recettes fiscales, les dotations et les subventions représentent plus de 80 % des recettes des collectivités territoriales dans les pays de l'OCDE
Recettes des gouvernements infranationaux dans les pays de l'OCDE par source, 2021
Source : Les gouvernements infranationaux dans les pays de l'OCDE (2023[78]) https://www.oecd.org/regional/multi-level-governance/NUANCIER%202023_nov23_compressed.pdf
Le type d'instruments utilisés et le volume des recettes collectées varient considérablement d'un pays à l'autre et à l'intérieur d'un même pays, notamment en fonction du niveau de décentralisation budgétaire. Les régions et les villes opèrent dans des contextes budgétaires, réglementaires et de gouvernance différents, ce qui a un impact sur leur autonomie en matière de collecte de recettes, leurs décisions et leur potentiel (OCDE/CGLU, 2022[4]). La diversification des sources de revenus peut aider les gouvernements régionaux et locaux à renforcer leur résilience budgétaire et leur capacité à fournir des infrastructures résilientes face au changement climatique (OCDE, 2022[14]).
Les régions et les villes devront déployer des instruments innovants pour capter les recettes locales afin d'augmenter leurs ressources et d'assurer l'adhésion politique aux infrastructures résilientes face aux risques climatiques. Elles doivent également gérer les impacts budgétaires de l'évolution démographique, de la transition numérique et du COVID-19, qui peuvent exercer une pression sur les instruments de mobilisation des ressources sur lesquels s'appuient les gouvernements régionaux et locaux. En outre, toutes les régions et villes n'ont pas la même capacité de collecte de recettes, ce qui signifie que des transferts budgétaires peuvent être nécessaires pour construire des infrastructures résilientes face au changement climatique, en particulier dans les régions défavorisées, celles dont les recettes propres sont plus faibles ou celles qui ont davantage besoin d'infrastructures résilientes face aux risques climatiques (voir la section suivante).
Une question clé concerne donc l'équité, la justice et la manière dont les gouvernements répartissent les coûts des infrastructures résistantes au climat entre les personnes et les territoires. En général, il existe trois approches - utilisateur-payeur, pollueur-payeur et redistribution progressive - mais la combinaison appropriée dépendra des contextes locaux (Tableau 6.3). Les services d'infrastructures résilientes face au changement climatique pourraient être plus coûteux à fournir dans les territoires plus exposés aux risques climatiques, mais certains considèrent que les redevances entièrement basées sur les coûts sont injustes (Commission des infrastructures de Nouvelle-Zélande, 2024[82]). Il est donc possible de mettre en place des mécanismes de solidarité et des systèmes de péréquation afin d'atténuer les coûts potentiellement plus élevés pour les communautés vulnérables. Étant donné que les coûts et les avantages des infrastructures résilientes face au changement climatique ne correspondent pas nécessairement aux limites administratives locales, des questions se posent également concernant le partage des coûts entre les gouvernements bénéficiaires, indépendamment de l'emplacement physique de l'actif.
Tableau 6.3. Méthodes de tarification pour financer les infrastructures résistantes au climat
Les gouvernements nationaux, régionaux et locaux doivent travailler ensemble pour s'assurer que les gouvernements infranationaux ont accès aux instruments permettant de financer les investissements essentiels en matière de climat dans les régions et les villes. Les instruments traditionnels et innovants peuvent contribuer à mobiliser des sources de revenus alternatives qui soient justes, équitables et durables. Pour ce faire, les gouvernements peuvent :
Veiller à ce que les cadres budgétaires prévoient des sources d'autofinancement appropriées. Par exemple, les gouvernements nationaux peuvent s'assurer que les pouvoirs de collecte de recettes des gouvernements infranationaux sont suffisants pour répondre à leurs besoins d'investissement en matière de résilience climatique, notamment en leur donnant la possibilité d'augmenter les impôts, de fixer des tarifs et d'établir des lignes directrices réglementaires qui établissent un équilibre entre les besoins de financement accru et le maintien d'une forte solvabilité afin de réduire les risques budgétaires. Cela permet d'éviter que ces gouvernements aient des "mandats non financés".
Envisager des instruments de financement affectés au renforcement de la résilience. L'affectation des recettes provenant de nouvelles sources de revenus peut contribuer à renforcer le soutien de l'opinion publique à l'égard des nouveaux mécanismes de revenus et à accroître la transparence des pouvoirs publics (OCDE, 2021[83]). Par exemple, les gouvernements régionaux peuvent appliquer un prélèvement sur les tarifs de l'eau qui est hypothéqué pour des projets qui rendent le système d'eaux pluviales plus résilient face au changement climatique. Les dépenses courantes pourraient être spécifiquement affectées au financement de l'exploitation et de l'entretien des infrastructures. Les différents besoins en infrastructures résilientes face au changement climatique nécessiteront probablement différentes solutions de financement acceptées par la communauté (Tableau 6.4).
Concevoir des systèmes de captation de la valeur foncière qui aident à recouvrer le coût des infrastructures résistantes au climat d'une manière ciblée sur le plan spatial (OCDE/Institut Lincoln de politique foncière, 2022[84]). Par exemple, les autorités municipales peuvent augmenter les taxes foncières à proximité d'un couloir de transport en commun pour aider à financer la réalisation du projet de transport en commun, au motif que la valeur des biens immobiliers situés à proximité est susceptible d'augmenter en conséquence directe du projet. En Corée, les collectivités locales font payer aux promoteurs des droits de développement supplémentaires, dont les recettes sont affectées à des projets d'amélioration des infrastructures locales (Encadré 6.10).
Cibler les dépenses courantes et les dépenses d'investissement sur l'adaptation grâce à la budgétisation verte (Encadré 6.11). La budgétisation verte peut aider les gouvernements à s'assurer que leurs projets de dépenses et d'investissements soutiennent l'adaptation (OCDE, 2022[73]). Les budgets verts à long terme correspondent mieux à la nature à long terme de la résilience climatique et peuvent aider à "intégrer" les éventualités potentielles liées aux pertes et dommages climatiques.
Tableau 6.4. Pour répondre aux différents besoins en infrastructures résilientes face au changement climatique, il faudra mobiliser différents instruments de financement
Exemples illustrant l'adéquation entre les besoins en infrastructures résilientes face au changement climatique et les solutions de financement appropriées
Encadré 6.10. Système coréen d'incitation à la surface de plancher (FAR)
La croissance et l'urbanisation rapides peuvent mettre à rude épreuve les systèmes d'infrastructure existants. Ces systèmes existants peuvent ne pas être résistants au climat aujourd'hui, et encore moins à l'avenir. Étant donné que de plus en plus de personnes et de biens sont exposés, il est nécessaire non seulement de développer les infrastructures pour faire face à l'augmentation de la demande, mais aussi de renforcer leur résilience face aux risques climatiques.
En Corée, le système Floor-Area-Ratio (FAR) mobilise des fonds privés pour stimuler les infrastructures locales en prévision de la croissance. En échange de droits de développement accrus (généralement une densité accrue), les promoteurs négocient avec les autorités locales une contribution aux infrastructures locales sous forme d'argent ou de fourniture directe. Les fonds sont affectés à l'amélioration des infrastructures locales, qui peuvent être ciblées sur des actions de renforcement de la résilience. Les redevances sont basées sur les caractéristiques du projet et sur les gains de valeur foncière estimés grâce à l'augmentation de la densité. Outre les FAR, la Corée dispose également d'autres instruments de captation de la valeur foncière au niveau local, tels que des obligations obligatoires pour les promoteurs et des processus de réajustement foncier. Si, en principe, les recettes perçues ne doivent pas être affectées à des infrastructures résistantes au climat, dans la pratique, elles contribuent à la résilience climatique locale en combinaison avec d'autres instruments, tels que la planification, les normes d'infrastructure et les priorités locales en matière d'investissement. Par exemple, Séoul autorise des densités plus importantes dans le quartier financier de Yeouido en échange de la conception de bâtiments respectueux de l'environnement.
Introduite pour la première fois dans la ville métropolitaine de Séoul en 2009 pour les logements, la FAR a été étendue à l'ensemble de la Corée en 2011 pour tous les développements et est largement utilisée par les gouvernements locaux pour collecter des revenus. Combiné à d'autres instruments de captation de la valeur foncière, le FAR permet de faire supporter aux promoteurs la quasi-totalité des coûts d'amélioration des infrastructures.
Source : Global Compendium of Land Value Capture Policies (2022[84]) https://doi.org/10.1787/4f9559ee-en ; Seoul Metropolitan Government Lays Out Yeouido Financial District Development Plan (2023[85]) https://www.businesskorea.co.kr/news/articleView.html?idxno=115434
Encadré 6.11. Budget vert pour les régions et les villes
La politique budgétaire est un outil essentiel pour renforcer la résilience climatique. La budgétisation verte fait référence à une approche budgétaire basée sur les priorités afin d'aligner les budgets gouvernementaux sur les objectifs climatiques et environnementaux.
La budgétisation verte est relativement récente au niveau infranational, mais elle suscite un intérêt croissant et est de plus en plus adoptée. Les régions et les villes sont confrontées à plusieurs obstacles dans la mise en œuvre de la budgétisation verte. Les méthodologies de budget vert existant au niveau national ne se traduisent pas toujours bien au niveau infranational en raison des différences de compétences et de contextes fiscaux. La mise en place de nouvelles structures et relations budgétaires pose également des problèmes de ressources, opérationnels et politiques. Par conséquent, la budgétisation verte au niveau infranational doit s'adapter aux contextes locaux - il n'existe pas d'approche unique.
Le rapport de l'OCDE Aligner les budgets régionaux et locaux sur les objectifs verts : Pratiques et lignes directrices en matière de budgétisation verte au niveau infranational (OCDE, 2022[73])-propose six lignes directrices pour aider les régions et les villes à mettre en œuvre la budgétisation verte :
1. Diagnostiquer les défis environnementaux et climatiques locaux avant de lancer la budgétisation verte.
2. S'assurer d'un soutien fort et de haut niveau de la part de l'administration et des élus.
3. Disposer d'une base scientifique solide pour faciliter la confiance du public et s'adapter à l'évolution des données.
4. Adopter une approche progressive de la mise en œuvre afin de tirer les enseignements des étapes précédentes et de renforcer l'alignement de la pratique sur les priorités stratégiques locales.
5. Intégrer le budget vert dans les procédures et les outils existants afin de garantir la pérennité de la pratique.
6. Inclure les recettes dans le budget vert afin d'aligner l'ensemble du budget sur les objectifs écologiques.
Ces dernières années, l'intérêt pour la budgétisation verte au niveau infranational a également augmenté régulièrement, tout comme le nombre de gouvernements infranationaux qui mettent en œuvre des pratiques de budgétisation verte. La France se distingue par un grand nombre d'exercices de budgétisation verte aux niveaux régional (Bretagne, Grand Est et Occitanie), départemental et municipal (Lille, Strasbourg, Paris, Rennes et Lyon). Par exemple, la région Bretagne a lancé sa pratique de budgétisation verte en 2020 en évaluant l'impact des dépenses sur l'adaptation au climat et l'atténuation de ses effets (OCDE, 2022[86]). D'autres exercices intéressants ont été identifiés en Autriche, en Italie, en Norvège, en Espagne et au Royaume-Uni (OCDE, 2022[73]).
En France, la loi de finances 2024 a généralisé le recours au budget vert dans toutes les régions, départements et communes de plus de 3 500 habitants. Elle prévoit que leur compte financier doit comporter en annexe un état intitulé "Impact du budget pour la transition écologique". Cette nouvelle annexe concerne les dépenses d'investissement qui, au sein du budget, contribuent négativement ou positivement à tout ou partie des objectifs de la transition écologique de la France, dont l'atténuation et l'adaptation au changement climatique. La loi prévoit également que les collectivités territoriales ont la possibilité "d'identifier et d'isoler" la part de leur dette consacrée au financement d'investissements contribuant aux objectifs environnementaux, c'est-à-dire leur "dette verte".
Source : Aligner les budgets locaux et régionaux sur les objectifs climatiques et environnementaux: Étude de cas de la Région Bretagne (2022[86]) https://www.oecd.org/regional/snggreenbudgeting.htm Les budgets verts des finances locales : un premier pas sur lequel l'engagement local reste la cle https://www.caissedesdepots.fr/blog/article/les-budgets-verts-des-finances-locales
6.4.2. Soutenir la résilience climatique des gouvernements infranationaux par un soutien budgétaire ciblé
Comme indiqué ci-dessus, les gouvernements infranationaux peuvent parfois être très exposés aux risques climatiques et avoir une faible capacité budgétaire - ils peuvent avoir du mal à investir dans des infrastructures résilientes face au changement climatique, même si l'investissement pourrait réduire de manière significative les risques et les coûts liés au climat qu'ils pourraient encourir plus tard. De plus, comme la résilience climatique peut générer des bénéfices importants au-delà des frontières administratives locales, les gouvernements nationaux ont également un rôle important à jouer pour faciliter les investissements ayant des bénéfices plus larges, y compris par le biais d'un soutien fiscal ciblé pour combler les déficits de financement.
Les transferts inter-gouvernementaux peuvent être essentiels pour remédier aux disparités régionales et locales, en particulier lorsque les impacts varient fortement d'un territoire à l'autre, comme c'est le cas pour le changement climatique. Toutefois, une dépendance excessive à l'égard des transferts pour couvrir les coûts permanents peut exposer les gouvernements infranationaux à d'éventuelles réductions futures du soutien budgétaire, ce qui pourrait entraîner une volatilité du financement des services publics, ainsi que de l'exploitation et de la maintenance des infrastructures (OCDE, 2023[87]). De nombreux pays disposent de systèmes de péréquation, qui soutiennent des transferts réguliers afin de maintenir un niveau standard de services publics dans toutes les juridictions. Dans les pays où ces systèmes sont en place, il peut être possible de les remanier pour mieux prendre en compte les différents besoins et capacités des régions et des villes en matière de construction d'infrastructures résilientes au climat (OCDE, 2023[88]).
Les gouvernements de niveau supérieur doivent travailler en étroite collaboration avec les gouvernements de niveau inférieur pour concevoir soigneusement le soutien budgétaire afin de minimiser les risques associés. Le financement de la redistribution peut provenir de la fiscalité environnementale ou générale. L'affectation des fonds peut être appropriée pour orienter le financement vers l'objectif de résilience climatique visé, mais une affectation excessive peut empiéter sur l'autonomie des gouvernements régionaux et locaux et limiter leur flexibilité pour s'adapter à l'évolution des circonstances (OCDE, 2022[89]). Les gouvernements de niveau supérieur (et les organisations internationales) peuvent allouer des fonds par le biais de subventions, allouées au moyen d’une formule ou au travers de mécanismes compétitifs. Les subventions basées sur une formule allouent des fonds aux juridictions sur la base de critères spécifiques (par exemple, sur la base du nombre d'habitants). Les subventions compétitives sont attribuées sur la base de l'évaluation de propositions de demandes de soutien. Les subventions compétitives peuvent encourager l'innovation et aider à identifier les solutions les plus appropriées, mais lorsqu'elles sont mal structurées, elles peuvent également nuire à la collaboration entre les gouvernements infranationaux et risquent de désavantager ceux dont les capacités sont limitées.
Pour apporter un soutien budgétaire ciblé pour des projets de résilience climatique, les gouvernements nationaux et les organisations internationales (et les gouvernements des États fédérés) peuvent :
Intégrer des considérations de résilience climatique dans le système national de dotations courantes et en capital. Le système de dotations intergouvernementales (tels que les dotations pour les transports, l'énergie ou le soutien aux entreprises) pourrait être examiné sous l'angle de la résilience climatique, par exemple en faisant de la résilience climatique une condition de déboursement, ou en évaluant les impacts systématiques sur le changement climatique des transferts intergouvernementaux les plus importants. Cela pourrait également permettre une plus grande cohérence des politiques entre les différents niveaux de gouvernement et les différents secteurs (tels que l'énergie, les transports, le logement et l'aménagement du territoire) avec les objectifs de résilience climatique. Par exemple, l'objectif climatique au Canada exige des évaluations de la résilience face au changement climatique pour les projets qui cherchent à obtenir un financement dans le cadre du programme Investir dans les infrastructures canadiennes, du Fonds d'atténuation des effets des catastrophes et d'adaptation et des défis des villes intelligentes (OCDE, 2021[29]) (voir également le chapitre 2). Au niveau international, l'UE a considérablement étendu l'utilisation des conditionnalités dans sa politique de cohésion. Les objectifs climatiques et environnementaux font désormais partie intégrante de nombreuses politiques menées par l'UE. Par exemple, le cadre financier pluriannuel 2021-2027 de l'UE exige qu'au moins un quart du budget total de l'UE soit lié au climat, soutenant ainsi l'intégration de la résilience climatique dans tous les politiques d’intervention (Parlement européen, 2023[90]).
Établir et développer des dotations en capital aux gouvernements infranationaux affectés à la résilience climatique. La communauté internationale, les gouvernements nationaux et les états fédérés peuvent accorder des subventions en capital pour soutenir des projets de résilience climatique élaborés par des régions et des municipalités qui répondent à certains critères. Toutefois, si les gouvernements infranationaux peuvent bénéficier de certaines subventions multilatérales pour l'adaptation à des projets qui renforcent la résilience, telles que le Fonds vert pour le Climat (Green Climate Fund) et le Fonds pour l’Adaptation (Adaptation Fund), il reste difficile pour les gouvernements locaux d'accéder à ces ressources. Voici quelques exemples de ces fonds :
International - Pour aider les collectivités locales des pays les moins avancés, des petits États insulaires en développement et de l'Afrique à accéder aux fonds internationaux d'adaptation, le FENU a créé LoCAL, qui combine des subventions de résilience climatique basées sur la performance (PBCRG) avec un mécanisme de soutien technique et de renforcement des capacités (Encadré 6.12).
Colombie - Lors de la Niña 2010-2011, le gouvernement colombien a créé le Fonds national d'adaptation (Fondo Nacional de Adaptación). Depuis lors, le fonds a été habilité à exécuter des projets complets de gestion des risques et d'adaptation au changement climatique dans le cadre d'une approche multisectorielle et régionale (Gouvernement de la Colombie, 2023[91]).
France - Le nouveau Fonds Vert français, créé en 2020, fournit 3,3 milliards d'euros pour aider les collectivités locales en France métropolitaine et dans les territoires français d'outre-mer à renforcer leur résilience climatique (Ministere de la Transition Ecologique et de la Cohesion des Territoires, 2020[92]).
Allemagne - Le gouvernement allemand a mis en place des mesures d'adaptation au changement climatique dans le cadre de sa "stratégie d'adaptation au changement climatique". Le ministère fédéral de l'environnement soutient les municipalités dans leurs projets liés aux vagues de chaleur, aux inondations et aux fortes pluies (ZUG, 2022[93]).
Union européenne - L'UE offre plusieurs flux de financement et outils accessibles aux gouvernements infranationaux, y compris la Facilité pour la Reprise et la Résilience (Recovery and Resilience Facility), le programme LIFE et la Plateforme européenne d'adaptation au climat (OCDE, 2022[94]).
Travailler avec les gouvernements infranationaux pour développer des mécanismes visant à réduire l'impact des risques climatiques sur les finances infranationales. Par exemple, les gouvernements nationaux peuvent apporter un financement complémentaire pour aider les gouvernements infranationaux à souscrire une assurance qui peut limiter les risques fiscaux liés au climat et renforcer les efforts de redressement en cas de défaillance de l'infrastructure. Ils peuvent également encourager les gouvernements infranationaux à créer des fonds de réserve pour les "jours difficile" (rainy-day funds).
Encadré 6.12. Mécanisme du FENU « Vivre en s’adaptant au changement climatique »
Le Fonds d'équipement des Nations unies (FENU) a mis en place la Facilité pour un mode de vie adapté au climat (LoCAL) afin de répondre au mandat non satisfait des collectivités locales en matière d'adaptation au changement climatique, par le biais de subventions à la résilience climatique basées sur la performance (PBCRG) et le renforcement des capacités locales. Les PBCRG fournissent un complément financier pour faire face aux coûts supplémentaires associés au renforcement de la résilience climatique, avec des conditions spécifiques, des mesures de performance et des investissements éligibles pour assurer une programmation et une vérification locales. Alors que le financement des PBCRG est versé aux gouvernements locaux par l'intermédiaire des systèmes budgétaires existants, la prise de décision se fait au niveau local pour soutenir les programmes d'adaptation locaux et aligner les décaissements des subventions sur les cycles budgétaires locaux. La flexibilité des PBCRG en fait des subventions intersectorielles pour l'adaptation au changement climatique. Combinées à des subventions régulières, les PBCRG peuvent contribuer à transformer progressivement les investissements dans les secteurs sensibles au climat en initiatives résilientes au fil du temps. Les ministères nationaux réglementent le système et procèdent à des audits réguliers pour contrôler les progrès accomplis.
Le mécanisme préconise d'intégrer l'adaptation au changement climatique dans la planification du développement local et de veiller à ce que les perspectives des communautés et des personnes les plus défavorisées sur le plan économique soient prises en compte dans les plans de développement et les investissements locaux. Cela permet de s'assurer que le financement de la lutte contre le changement climatique atteint effectivement ceux qui en ont le plus besoin. Grâce à une combinaison de soutien financier, d'assistance technique et de renforcement des capacités, les PBCRG peuvent contribuer au développement de systèmes financiers gouvernementaux plus robustes et plus transparents.
En 2023, LoCAL aura été testé dans 20 pays et aura mobilisé plus de 180 millions de dollars, principalement sous forme de subventions, pour plus de 350 autorités infranationales, touchant ainsi plus de 16 millions de personnes.
Source : LoCAL Brochure 2023 (November Update) (2024[95]) https://www.uncdf.org/article/8507/local-brochure-2023-november-update ; Performance-Based Climate Resilience Grants https://www.uncdf.org/local/performance-based-grants-for-climate-resilience
6.4.3. Débloquer le recours au financement externe pour le climat et aux investissements privés au niveau local
Les obstacles à l'accès au financement international et national pour le climat peuvent être particulièrement importants pour les gouvernements régionaux et locaux. Pour réduire le risque budgétaire macroéconomique, les gouvernements nationaux établissent souvent des cadres réglementaires qui limitent la capacité des gouvernements régionaux et locaux à s'endetter (OCDE, 2022[14]). Au-delà de ces cadres, les gouvernements infranationaux ont besoin d'un haut niveau de capacité administrative, car les différents critères d'éligibilité, de sélection et d'évaluation en matière de financement climatique peuvent peser sur des ressources limitées (FMI, 2023[96]). Les gouvernements infranationaux peuvent également avoir une capacité budgétaire insuffisante et une faible sovabilité, et les marchés financiers locaux peuvent être sous-développés (OCDE, 2022[14]). De nombreux gouvernements régionaux et locaux sont également moins familiers avec le paysage de la finance climat, ce qui peut limiter leur capacité à accéder à ces ressources (Comité européen des régions, 2017[97]).
Alors que les institutions financières internationales sont l'une des principales sources de financement climatique, les flux directs de financement climatique vers les gouvernements infranationaux de la part de ces institutions peuvent être limités. Bien que la finance climatique soit de plus en plus mobilisée au niveau international, elle est souvent destinée aux gouvernements nationaux (voir chapitre 5), ce qui limite la capacité des régions et des villes à accéder à ces ressources. Bien que de nombreuses régions et villes puissent en fin de compte bénéficier du financement international, elles n'y ont généralement pas directement accès, en partie parce que peu de donateurs (tels que les banques multilatérales de développement et les institutions de financement du développement) travaillent directement avec les gouvernements infranationaux - ils préfèrent souvent acheminer les ressources par l'intermédiaire des gouvernements nationaux ou d'intermédiaires financiers (OCDE, 2021[30]).
Les marchés financiers constituent un autre moyen important pour les gouvernements infranationaux d'accéder au financement, en particulier pour les gouvernements plus importants et plus solides sur le plan budgétaire. Avec la croissance du marché mondial de la finance durable, le potentiel de mobilisation des instruments de finance durable (Figure 6.6), tels que les obligations vertes, sociales et durables, les obligations liées au développement durable et les obligations catastrophes (OCDE, 2023[13]). Cependant, ces instruments présentent deux défis majeurs pour les gouvernements infranationaux. Tout d'abord, les marchés d'obligations municipales restent limités dans de nombreux pays. Deuxièmement, les instruments de financement durable peuvent créer des défis supplémentaires en matière de reporting, de conformité et de capacité (OCDE, 2023[13]). En outre, les émissions d'obligations durables existantes ont été davantage axées sur l'atténuation que sur l'adaptation ou la résilience - sur les 755 milliards d'USD d'obligations durables émises en 2022, seuls 3,3 % (24,8 milliards d'USD) ont été consacrés à l'adaptation au changement climatique (Environment Finance, 2023[98]).
La mobilisation du financement public est importante, mais il peut y avoir des obstacles similaires pour attirer le financement privé. Les gouvernements régionaux et locaux sont presque toujours considérés comme plus risqués que les gouvernements nationaux, surtout s'ils ne bénéficient pas de garanties. En effet, de nombreux gouvernements infranationaux ne sont pas solvables par elles-mêmes et dépendent d'un rehaussement de crédit pour emprunter auprès d'institutions financières privées. Bien que les outils de rehaussement de crédit, tels que les garanties, puissent améliorer l'accès des régions et des villes au financement, les risques liés au transfert de passifs éventuels doivent être gérés de près (OCDE, 2023[13]).
Figure 6.6. Les régions et les villes ont le potentiel de mobiliser davantage le financement durable
Pourcentage annuel des émissions d'obligations ESG+ classées comme municipales par catégorie d'obligations
Note : La finance durable fait référence aux instruments de financement labellisés destinés à soutenir des objectifs et des projets verts, sociaux et durables.
Source : Sustainable Bonds Insight 2023 (2023[98]) https://www.environmental-finance.com/assets/files/research/sustainable-bonds-insight-2023.pdf
Pour débloquer des financements supplémentaires et abordables pour les infrastructures résilientes face au changement climatique, les gouvernements peuvent :
Étudier les outils de financement novateurs destinés aux investissements des gouvernements infranationaux dans la résilience climatique. Par exemple, les gouvernements nationaux peuvent mettre en place des facilités de financement pour les actions de résilience climatique des gouvernements locaux. Le gouvernement des États-Unis accorde des subventions de capitalisation pour aider les gouvernements des États à mettre en place des mécanismes de prêts renouvelables, qui peuvent ensuite être utilisés pour soutenir les projets d'atténuation des risques des gouvernements locaux (Encadré 6.13).
Étudier l'utilisation d'obligations vertes, sociales et durables au niveau infranational. Les gouvernements régionaux et locaux fournissent des services qui correspondent bien aux définitions de la finance durable, ce qui met en évidence le potentiel des régions et des villes à exploiter la finance durable pour la résilience climatique. Cependant, le marché des obligations municipales vertes, sociales et durables reste limité et a historiquement ciblé l'atténuation plutôt que l'adaptation et la résilience climatique. En 2016, la ville de Mexico (Mexique) a émis la première obligation municipale verte d'Amérique latine pour un montant de 50 millions d'USD destiné aux infrastructures d'eau, à l'efficacité énergétique et aux transports publics. Plus récemment, en 2022, l'État du Mexique a émis une obligation durable d'un montant de 2 890 millions de MXN sur la base du cadre d'obligations durables élaboré par le gouvernement de l'État (OCDE, 2023[13]).
Chercher à mobiliser le financement international pour le climat en faveur des investissements infranationaux. Étant donné que les gouvernements infranationaux réalisent une grande partie des investissements liés au climat, le financement international pour le climat devra être suffisamment mobilisé au niveau local. Les fournisseurs de financement climatique pourraient soutenir ces gouvernements par le biais d'intermédiaires financiers connaissant le contexte local (par exemple en rétrocession par l'intermédiaire d'une banque nationale de développement) ou directement aux gouvernements infranationaux dont l'échelle et la capacité budgétaire sont suffisantes.
Élaborer et partager des données locales liées au climat afin d'éclairer la prise de décision du secteur privé. Par exemple, les gouvernements peuvent publier des données plus détaillées sur les risques climatiques afin d'aider les bailleurs de fonds à comprendre le risque de résilience climatique des projets d'infrastructure (voir également le chapitre 3).
Renforcer la capacité des gouvernements régionaux et locaux à demander des financements pour des infrastructures résilientes face au changement climatique. Par exemple, les gouvernements nationaux peuvent fournir une assistance technique aux régions et aux villes afin de renforcer les capacités locales d'accès aux financements pour les infrastructures résilientes face aux risques climatiques.
Encadré 6.13. Fonds de prêt renouvelable "Safeguarding Tomorrow" des États-Unis
Le programme Safeguarding Tomorrow Revolving Loan Fund (STRLF) aide les gouvernements des États1 à prêter aux gouvernements locaux pour soutenir les projets locaux d'atténuation des risques qui renforcent la résilience face aux risques et au changement climatique. Administré par l'Agence fédérale de gestion des urgences (FEMA), le programme fournit des subventions de capitalisation pour aider les États à mettre en place des fonds de prêts renouvelables, qui visent à être autosuffisants grâce aux paiements du principal et des intérêts.
L'un des principaux risques liés à la dépendance à l'égard du financement fédéral est la volatilité due à l'incertitude des crédits du Congrès. Le STRLF résout ce problème en créant un fonds renouvelable, qui réduit sa dépendance à l'égard du financement fédéral en mobilisant le financement de l'État et en générant des recettes, réduisant ainsi progressivement la part fédérale du financement. Les gouvernements bénéficiaires doivent apporter une contribution équivalente à au moins 10 % de la subvention fédérale. Le programme STRLF s'appuie sur la structure de fonds similaires ayant fait leurs preuves dans le secteur de l'eau, tels que le Clean Water State Revolving Fund. Toutefois, pour en tirer parti, il faut mettre en place des mécanismes novateurs de collecte de recettes. En effet, contrairement aux infrastructures hydrauliques, les projets d'atténuation des risques ne disposent pas toujours de sources de revenus claires.
Contrairement aux programmes de subventions similaires de la FEMA, le STRLF permet aux États de débourser directement les fonds sans que la FEMA n'ait à les examiner. Cela permet aux États et aux collectivités locales d'innover en matière de solutions locales. En contournant les examens de la FEMA, les fonds peuvent rationaliser les processus et accroître l'accès des collectivités locales au financement climatique. Le STRLF vise également à soutenir les investissements équitables en orientant 40 % des fonds de prêt vers les communautés mal desservies.
Il est trop tôt pour connaître l'impact de la STRLF, qui n'en est qu'à ses débuts. La FEMA prévoit de tirer des enseignements des premières applications afin d'améliorer encore le programme. De nombreux États ont déjà élaboré des plans pour utiliser le programme.2 Avec un budget total approuvé de 500 millions d'USD entre les exercices 2021 et 2026, le STRLF a lancé un deuxième cycle de financement de 150 millions d'USD pour l'exercice 2024.
1. Ainsi que les tribus éligibles, les territoires américains et le district de Columbia.
2. Y compris, mais sans s'y limiter, le district de Columbia, la Caroline du Sud et le Maryland.
Source : Safeguarding Tomorrrow Revolving Loan Fund Programme (s.d.[99]) https://www.fema.gov/grants/mitigation/storm-rlf SFRLF District of Columbia Intended Use Plan (2023[100]) STRLF State of South Carolina Intended Use Plan (2023[101]) https://www.scemd.org/media/1690/sc-storm-act-rlf-iup-comment-version.pdf; Resilient Maryland Revolving Loan Fund Federal Fiscal Year 2023 Intended Use Plan (2023[102]) https://mdem.maryland.gov/SiteAssets/Pages/RLF%20Page%20Resources/FY%2023%20IUP,%20Final%20[update].pdf
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[18] OCDE (à venir), Place-based policies for the Future, https://www.oecd.org/regional/place-based-policies-for-the-future.htm.
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[84] OCDE/Institut Lincoln de politique foncière (2022), Global Compendium of Land Value Capture Policies, https://doi.org/10.1787/4f9559ee-en.
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[71] PD (s.d.), PD, https://www.pd-g.de/en/.
[70] Resilient Cities Network (s.d.), Resilient Cities Network, https://resilientcitiesnetwork.org/.
[75] S&P (2023), Local and Regional Governments’ Workarounds are Running Out of Time, https://www.spglobal.com/ratings/en/research/articles/231206-local-and-regional-governments-workarounds-are-running-out-of-time-12931701.
[8] SFI (2018), Climate Investment Opportunity in Cities, https://www.ifc.org/content/dam/ifc/doc/mgrt/201811-cioc-ifc-analysis.pdf.
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[20] UNDRR (2023), Regional Assessment Report on Disaster Risk Reduction 2023: Europe and Central Asia, https://www.undrr.org/report/rar-2023-europe-and-central-asia.
[6] UNDRR (2015), Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030, https://www.undrr.org/publication/sendai-framework-disaster-risk-reduction-2015-2030.
[7] UNFCCC (2012), Slow onset events: Technical paper, https://unfccc.int/resource/docs/2012/tp/07.pdf.
[39] Urban Ocean Lab (2023), Ocean Climate Funding for Coastal Cities, https://urbanoceanlab.org/ocean-climate-funding.
[72] Zentrum KlimaAnpassung (s.d.), Zentrum KlimaAnpassung, https://zentrum-klimaanpassung.de/.
[93] ZUG (2022), Promoting measures to adapt to the consequences of climate change, https://www.z-u-g.org/das/.
Notes
← 1. L'investissement public significatif pour le climat fait référence à l'investissement direct (c'est-à-dire la formation brute de capital fixe moins les cessions d'actifs non financiers et non produits) destiné à des activités qui contribuent de manière significative à l'adaptation au changement climatique et à l'atténuation de ses effets, telles qu'identifiées par le groupe d'experts techniques de l'UE sur la finance durable et mises en correspondance avec des données sur les dépenses publiques par fonction (COFOG) comparables à l'échelon international. Il convient de noter que ce chiffre comprend à la fois le financement de l'adaptation et de l'atténuation, et qu'il pourrait également être sous-estimé en raison de l'impossibilité de faire correspondre plusieurs fonctions de la COFOG à des activités significatives pour le climat. Source : OCDE (2022), Suivi des dépenses et recettes climatiques des gouvernements infranationaux dans les pays de l'OCDE et de l'UE, https://doi.org/10.1787/1e8016d4-en.
← 2. Incluant à la fois des activités d'adaptation et d'atténuation.