Boîte à outils de l’OCDE sur le contrôle et la mise en œuvre de la réglementation

Critère 10. Promotion du respect de la réglementation

Il convient de promouvoir la transparence et le respect de la réglementation en recourant à des instruments appropriés tels que lignes directrices, boîtes à outils et listes de référence.

Principales questions :

• Considère-t-on qu’il appartient aux structures d’inspection et de mise en application de favoriser et d’accompagner le respect des textes, en évitant de s’en remettre au principe du « Nul n’est censé ignorer la loi » et de considérer que les activités de conseil relèvent du ressort de consultants privés ?

• Les régulateurs et les structures d’inspection et de mise en application analysent-ils de façon active et régulière les obstacles au respect des textes et œuvrent-ils à les aplanir, notamment en matière d’information ?

• Des éléments d’information, des conseils et des orientations sont-ils fournis au moyen d’un large éventail d’outils complémentaires de type guides clairs, concrets et faciles à trouver, activités de communication ou encore conseils de terrain ?

• Existe-t-il des fondements juridiques à la pratique des « avis autorisés », et y a-t-on autant recours que possible afin d’accroître la certitude juridique ?

• Évalue-t-on les performances des structures d’inspection et de mise en application et de l’ensemble du dispositif réglementaire à la lumière du niveau de respect des textes (et des retombées sur l’intérêt général) plutôt qu’à la lumière du nombre de manquements détectés (et sanctionnés) ?

Sous-critère 10.1. On considère qu’il appartient aux structures d’inspection et de mise en application de favoriser et d’accompagner le respect des textes, en évitant de s’en remettre au principe du « Nul n’est censé ignorer la loi » et de considérer que les activités de conseil relèvent du ressort de consultants privés.

On continue trop souvent de considérer que connaître la loi relève de la responsabilité exclusive des acteurs encadrés, alors que le principe selon lequel nul n’est censé ignorer la loi a été énoncé à une époque où le nombre de textes, leur longueur et leur complexité étaient sans commune mesure avec ce qu’ils sont actuellement. De même, pour excuser l’absence d’efforts actifs visant à informer les acteurs encadrés et à favoriser le respect des textes grâce à des conseils clairs et concrets, on argue souvent que ces activités sont du ressort du secteur privé et des cabinets de conseil. Aucun de ces arguments n’est valable.

À une époque où, en réponse à des risques nouveaux et à des attentes croissantes, les États adoptent des textes nombreux et complexes, il ne saurait suffire de considérer que les entreprises et les particuliers n’ont qu’à se tenir informés et à comprendre d’eux-mêmes les attentes qui pèsent sur eux. Favoriser et accompagner le respect des textes applicables devrait constituer une priorité et une fonction centrale des structures d’inspection et de mise en application. Cet aspect de leur mission devrait être prévu par la législation et évoqué dans le mandat officiel de chaque structure, et des ressources importantes devraient être affectées à l’élaboration et à la diffusion d’orientations et de renseignements à l’intention des acteurs encadrés, surtout ceux qui n’ont pas les ressources requises pour obtenir ou comprendre d’eux-mêmes ces indications (les PME, par exemple).

• Éléments probants : vision officielle en matière d’inspections, législation cadre, documents stratégiques, etc.

Sous-critère 10.2. Les régulateurs et les structures d’inspection et de mise en application analysent de façon active et régulière les obstacles au respect des textes et œuvrent à les aplanir, notamment en matière d’information.

Pour accroître le degré de respect des textes, il faut comprendre ce qui entrave ce respect ; ainsi, la réglementation peut être mal connue ou mal comprise, il peut y avoir un problème de manque de ressources, ou encore la réglementation peut être mal conçue. Les structures d’inspection et de mise en application devraient assurer aux décideurs publics un retour d’information sur la conception des textes et sur les problèmes de ressources. Elles peuvent aussi lutter directement contre les déficits d’information. Ainsi, il est essentiel qu’elles examinent et évaluent les obstacles au respect des textes (à la lumière des constatations de leurs propres inspecteurs), et cela devrait constituer l’une de leurs activités essentielles.

• Éléments probants : rapports annuels et documents stratégiques.

Sous-critère 10.3. Des éléments d’information, des conseils et des orientations sont fournis au moyen d’un large éventail d’outils complémentaires tels que des guides clairs, concrets et faciles à trouver, des activités de communication ou encore des conseils de terrain.

Il convient de recourir à différents moyens d’information en fonction des questions et des publics visés, et les structures d’inspection devraient tous les employer activement. Il convient d’établir des documents d’orientation concrets, clairs et couvrant les activités et les questions réglementaires les plus courantes, ainsi que les principaux risques. Il convient aussi de diffuser activement ces documents, y compris au moyen de portails internet uniques (une information dispersée étant souvent impossible à trouver). Il convient également de suivre une démarche active de communication à l’égard des jeunes entreprises, des syndicats professionnels, des secteurs les plus problématiques, etc., en s’appuyant sur des visites, des conférences, une information en ligne, etc. Il convient, enfin, de faire des visites d’inspection des occasions importantes d’informer, d’expliquer et de conseiller.

Les orientations doivent être élaborées et fournies avec beaucoup de soin. Les orientations ne doivent pas s’écarter de la trajectoire définie par le cadre réglementaire global. Il faut veiller à la corrélation entre les orientations et le cadre réglementaire. Les lignes directrices, boîtes à outils et listes de référence ne doivent pas constituer une surenchère par rapport à ce cadre réglementaire (phénomène de « surréglementation »).

• Éléments probants : existence de documents d’orientation, portails de communication, rapports annuels sur les activités de communication.

Sous-critère 10.4. Il existe des fondements juridiques à la pratique des « avis autorisés », et on y a autant recours que possible afin d’accroître la certitude juridique.

La pratique de l’« avis autorisé » consiste à fournir aux acteurs encadrés un avis officiel émanant de leur régulateur, avec la garantie juridique que, s’ils suivent cet avis, ils ne seront pas considérés comme en manquement, même si, ultérieurement, un autre responsable public interprète différemment la situation. Au pire, s’il s’avère ultérieurement que le premier avis officiel était erroné (ou si les règles ont changé), l’acteur encadré devra se mettre en conformité, mais sans subir de sanction, et sans que sa responsabilité soit mise en cause. Une telle pratique existe dans un certain nombre de pays, sous des appellations diverses1, mais elle suscite souvent des résistances, et elle peut être empêchée (ou du moins entravée) par l’existence de conflits entre normes juridiques. Il est donc fortement conseillé de lui donner un solide fondement juridique, voire de faire en sorte que les autorités d’inspection soient juridiquement liées par leurs propres avis2. Toutefois, il convient de concevoir cette pratique de façon à ne pas dissuader les inspecteurs d’exprimer des avis dans le cadre d’échanges plus informels avec les acteurs encadrés. En outre, la fourniture d’avis de cet ordre ne libère pas les acteurs inspectés de l’obligation de déterminer eux-mêmes la marche à suivre pour respecter la réglementation. Une fois qu’un acteur encadré a reçu un « avis autorisé », il ne devrait pas être tenu de suivre des avis incompatibles formulés par d’autres sources. Il convient donc de mettre les « avis autorisés » à la disposition des autres autorités de mise en application, par exemple grâce à un système de partage d’information. S’il est rarement possible que tous les avis soient des avis « autorisés », l’objectif serait de faire en sorte que ce soit le cas dans toute la mesure du possible, afin d’accroître la certitude juridique et d’améliorer les niveaux de respect des textes en incitant fortement les acteurs encadrés à solliciter des avis et à les suivre. Il faut que la distinction soit claire entre les moments où un inspecteur fournit des conseils d’ordre général et ceux où il fournit un « avis autorisé ».

• Éléments probants : loi cadre ou autre texte législatif (ou, à défaut, texte réglementaire) prévoyant la possibilité des « avis autorisés , existence de dispositifs institutionnels permettant de fournir ces avis3.

Notes

← 1.  Voir par exemple, en France, le « rescrit fiscal », https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/f13551.

← 2.  Comme c’est le cas en Lituanie, aux termes de la Loi sur l’administration publique.

← 3.  Par exemple, dispositif de l’« autorité principale » (primary authority) au Royaume-Uni.