La Boîte à outils de l’OCDE sur le contrôle et la mise en œuvre de la réglementation se fonde sur les Principes de bonnes pratiques de l’OCDE pour la politique de la réglementation (OCDE, 2014[1]). Elle a pour objet de compléter ces Principes afin d’offrir aux responsables officiels, aux régulateurs, aux parties prenantes et aux experts, ainsi qu’au Secrétariat de l’OCDE lui-même, un outil simple pour évaluer le niveau de développement du système d’inspection et de mise en application d’un territoire donné ou d’une institution ou structure spécifique, afin de diagnostiquer les forces et les faiblesses de ce système et les améliorations qui pourraient y être apportées.
Cette Boîte à outils n’a aucune valeur contraignante pour les pays de l’OCDE. Nous sommes conscients que, d’un territoire à l’autre, la mise en application de la réglementation est organisée de façon nettement différente. Dans de nombreux territoires, les compétences en la matière sont partagées entre l’administration centrale et les administrations infranationales, parfois avec une autonomie partielle ou complète par rapport à l’échelon central. Pour évaluer les systèmes de mise en application et d’inspection à la lumière de cette Boîte à outils, il faut tenir compte de ces différences et de ces spécificités. Toutefois, la Boîte à outils devrait offrir un outil universel et suffisamment souple d’évaluation et d’autoévaluation1. Nous espérons qu’au cours du processus de mise à l’essai de la Boîte à outils, celle-ci sera enrichie par des exemples de bonnes pratiques afin de répondre à certains sous-critères.
On trouvera dans le présent document une liste de référence de 12 critères correspondant aux 11 Principes de bonnes pratiques de l’OCDE pour la politique de la réglementation, plus un douzième critère relatif aux « performances effectives » des institutions chargées des inspections et de la mise en application. Pour plus de facilité d’emploi, chacun de ces critères est subdivisé en sous-critères.
Il est complexe d’évaluer les institutions et les systèmes d’inspection et de mise en application des textes; il faut, pour cela, s’intéresser aux textes, aux structures institutionnelles, au personnel et aux pratiques en place dans divers domaines réglementaires, secteurs, etc. De plus, il est souvent difficile de traduire un critère en indicateurs directement mesurables et, même lorsque c’est possible, les données ne sont pas toujours faciles à obtenir. L’utilisation de cette liste de référence et de ses différents indicateurs implique donc un degré important de jugement autorisé, et la démarche est plus « qualitative » que « quantitative ». Pour rendre cette liste fiable et simple d’utilisation, les sous-critères ont été définis aussi précisément que possible, en détaillant la manière de les comprendre et d’évaluer leur satisfaction.
Un bon système d’inspection et de mise en application devrait viser à produire les meilleures réalisations possibles en termes de prévention ou d’atténuation des risques et de prospérité économique, de bien-être et d’intérêt général (OCDE, 2012[2]) (par exemple en améliorant la qualité de l’environnement, la sécurité et la santé publiques, la qualité de l’enseignement, etc.), sans alourdir de manière excessive les coûts pesant sur l’État ni la charge pesant sur les autres acteurs, et tout en suscitant la confiance et la satisfaction des différentes parties prenantes (entreprises, organisations de la société civile, etc.), dont les points de vue sont souvent divergents. Il est aussi difficile d’y parvenir que de le mesurer. Premièrement, les données sont souvent absentes ou d’une fiabilité douteuse, les méthodes de mesure comportant des limites. Deuxièmement, même quand les données sont disponibles et suscitent la confiance, les inspections et la mise en application n’ont que des effets très indirects sur les indicateurs qui seraient les plus pertinents au vu des objectifs de la réglementation.
Par exemple, la réglementation relative à la sûreté des aliments vise à réduire la mortalité et la morbidité liées aux intoxications alimentaires, mais les textes, les inspections et la mise en application sont loin d’être les seuls facteurs à influer sur la sûreté des aliments. Les inspecteurs ne préparent pas les aliments, et ils ne les consomment pas – la sécurité est donc entre les mains de l’ensemble des parties prenantes, y compris les producteurs, les distributeurs et les consommateurs. Les activités d’inspection et de mise en application ne peuvent que chercher à influer sur des comportements qui, eux-mêmes, contribueront aux buts recherchés. Il est donc difficile d’établir un lien direct entre des changements opérés au niveau des inspections et de la mise en application, et les évolutions intervenant au niveau des indicateurs clés de bien-être de la population.
Pour toutes ces raisons, il est important d’utiliser les différents critères et sous-critères ensemble, et non de façon isolée. Les bons résultats obtenus dans un domaine peuvent ne pas être réellement pertinents si les performances sont décevantes dans d’autres domaines. Une forte efficience peut ne pas être une bonne chose si elle implique une efficacité moindre – et une forte efficacité sans prise en compte des coûts n’est pas tenable.
Pour évaluer si un système ou une institution répond à un sous-critère donné, les utilisateurs de cette liste de référence peuvent avoir intérêt à préférer une échelle de notation à des réponses binaires. Si le sous-critère n’est rempli que très rarement ou dans une très faible mesure, ou s’il est rempli par une petite minorité de structures d’inspection et de mise en application, la note globale pourra être négative. Si le sous-critère est rempli par une proportion notable des institutions, mais qu’il est loin de l’être par toutes, ou si des aspects importants du sous-critère sont remplis, mais avec des lacunes importantes, la note pourra être intermédiaire. Si le sous-critère est rempli par une majorité écrasante des institutions ou dans la plupart des cas, ou si la plupart de ses aspects sont remplis (même si une certaine marge de progression existe), la note sera positive. Nous ne proposons pas ici de système de notation spécifique mais, en fonction du niveau de détail souhaité, on pourrait envisager au moins trois notes (insatisfaisant, moyen, satisfaisant) ou, pour plus de nuances, cinq notes (de très médiocre à très satisfaisant).