Les marchés publics sont considérés comme un domaine à haut risque en raison des montants en jeu et de l'interaction et le contact étroit entre les secteurs public et privé. Ce chapitre aborde les normes générales relatives aux procédures de marchés publics ainsi que les garanties spécifiques visant à préserver et renforcer l'intégrité dans le système de passation des marchés publics au Maroc. À cette fin, ce chapitre traitera des sujets tels que la transparence et la dématérialisation du système de passation des marchés publics, la capacité agents en charge des marchés publics, la responsabilisation et les mesures visant à prévenir les atteintes à l'intégrité et les conflits d'intérêts dans le système des marchés publics.
Diagnostic d'intégrité au Maroc
Mettre en œuvre des politiques d'intégrité pour renforcer la confiance
Examens de l'OCDE sur la gouvernance publique
Chapitre 3. Assurer l'intégrité dans les marchés publics au Maroc
Abstract
Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem-Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.
3.1. La promotion de l'intégrité et la lutte contre la corruption dans les marchés publics
La passation de marchés publics est le processus qui consiste à définir le besoin; déterminer quelle est la personne ou l’organisation la mieux à même de fournir ce besoin; veiller à ce que le besoin soit fourni au bon endroit, au bon moment, au meilleur prix, et selon un processus équitable et ouvert. Plus important encore, toutes ces actions doivent être menées de manière équitable et ouverte. Comme le montre le Graphique 3.1, les marchés publics représentent une part importante du budget des contribuables dans les pays de l'OCDE : en moyenne 12 % du PIB et 29 % de la dépense publiques (OCDE, 2017). Au Maroc, cette part est supérieure à la moyenne de l'OCDE, représentant 16 % du PIB. Les marchés publics constituent donc un pilier fondamental de la gouvernance stratégique et des prestations de services pour les pouvoirs publics, et représentent une activité économique gouvernementale majeure. Compte tenu des intérêts financiers en jeu, du volume de transactions et du contact étroit entre le secteur public et le secteur privé, les marchés publics sont sujets à des risques de corruption et d’enrichissement personnel et de gaspillage, aux dépends du contribuable.
Graphique 3.1. Poids des marchés publics dans le PIB et dans les dépenses des administrations publiques (en %, en 2007, 2009 et 2015)
Source : OCDE (2017c), Panorama des administrations publiques 2017.
Les gouvernements devraient chercher à prévenir et atténuer ces risques et mener leurs achats publics efficacement, avec des normes de conduites élevées afin d’assurer une haute qualité de service public, tout en préservant l'intérêt public à chaque phase du cycle de passation des marchés publics et à tous les niveaux des administrations où des atteintes à l'intégrité sont susceptibles de se produire. En effet, les atteintes à l'intégrité et les conduites contraires à l'éthique peuvent survenir à chaque phase du cycle de passation des marchés publics ; chaque phase étant toutefois sujette à des menaces spécifiques (Graphique 3.2).
Graphique 3.2. Les risques de corruption associés aux différentes phases du cycle des marchés publics
Source : OCDE (2016a), Prévention de la corruption dans les marchés publics, OCDE, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/publications/prevention-corruption-marches-publics.pdf.
C’est dans ce contexte que les pays membres de l'OCDE ont adopté en 2008 la Recommandation sur le renforcement de l'intégrité dans les marchés publics, remplacée en 2015 par la Recommandation sur les marchés publics. Cette dernière s’appuie sur les principes fondateurs de la Recommandation de 2008 de l’OCDE sur le renforcement de l’intégrité dans les marchés publics, en les élargissant pour tenir compte du rôle crucial que doit jouer la gouvernance des marchés publics en termes d’efficience et de réalisation des objectifs des politiques publiques. (OCDE, 2015a).
La Recommandation repose sur douze principes intégrés, couvrant l'ensemble du cycle de passation des marchés publics, essentiels pour un système de passation des marchés publics fiable et solide tout garantissant l’intégrité du système. L’Encadré 3.1 décrit la contribution de certains des 12 principes intégrés au maintien de l’intégrité et à lutte contre la corruption.
Encadré 3.1. Contribution des principes de la Recommandation de l’OCDE au maintien de l’intégrité et à la lutte contre la corruption
Transparence : La divulgation de l'information contribue à l'identification et à la diminution des cas de mauvaise gestion, de fraude et de corruption.
Intégrité : Une gestion efficace des conflits d'intérêts dans la fonction publique et chez les anciens employés de la fonction publique qui peuvent entrainer une influence et une « capture » indues est nécessaire pour prévenir la fraude et le vol.
Accès : L'accès aux opportunités des marchés publics pour les concurrents potentiels de toutes tailles, y compris l'utilisation limitée des exceptions à l'appel d'offres concurrentiel augmente la concurrence et diminue les risques de corruption.
Équilibre : Les marchés publics peuvent être utilisés pour atteindre les objectifs politiques secondaires qui ont le potentiel de renforcer la lutte contre la corruption dans le cadre des processus de passation des marchés publics et au-delà.
Participation : La participation, y compris les opportunités de participation directe des acteurs extérieurs concernés dans le système de marchés publics, accroît la transparence et l'intégrité et réduit les risques de corruption dans les marchés publics.
Efficacité : L'efficacité réduit la vulnérabilité à la corruption en réduisant les déperditions, car les fonds sont mieux gérés et utilisés aux fins prévues.
Marchés publics électroniques : Les outils de marchés publics électroniques facilitent l'accès aux appels d’offres publics, améliorent la transparence des processus de passation des marchés publics et responsabilisent les responsables des marchés publics, ce qui contribue à atténuer les risques de corruption inhérents aux processus de marchés publics.
Capacité : Des responsables de marchés publics dotés de davantage de capacités sont mieux en mesure de se conformer aux procédures et à veiller à ce qu'elles soient appliquées de façon équitable et efficace pour éviter la corruption.
Évaluation : Le recueil d’informations cohérentes, mises à jour et fiables et l'utilisation de données avant la mise en route des procédures de marchés publics peut faciliter l'identification des cas de corruption et de collusion.
Gestion des risques : Les systèmes de gestion des risques contribuent à identifier et à limiter les risques pour le bon fonctionnement du système des marchés publics, y compris les risques de fraude, de détournement de fonds publics ou de corruption.
Responsabilisation : Les mécanismes de surveillance et de contrôle contribuent à renforcer la responsabilisation tout au long du processus des marchés publics. Un système de plainte efficace contribue à identifier et sanctionner les cas de corruption liés aux opérations de marchés publics.
Intégration : La visibilité du flux des fonds publics, dès le début du processus budgétisation et tout au long du cycle des marchés publics, contribue à la transparence du système de passation de marchés publics et peut réduire les risques de corruption.
3.2. État actuel et analyse critique
3.2.1. Une structure efficace et claire du système de passation des marchés publics au Maroc
En 2017, le Maroc était classé au 81ème rang sur 176 pays selon l’indice de perception de la corruption de Transparency International, devant l’Algérie (112ème) et l’Égypte (117ème) et derrière la Tunisie (74ième). Le renforcement de l'intégrité dans le système de passation des marchés publics a été identifié comme une priorité pour le Maroc puisqu’il est défini dans l’un des dix programmes de la Stratégie nationale de lutte contre la corruption (SNCC). Le Programme Sept, coordonné par le Ministère de l'Économie et des Finances, vise à améliorer le système de passation des marchés publics par :
L’évolution des systèmes d’information pour garantir la traçabilité de toutes les étapes et décisions (y compris les réclamations et leur traitement) avec un reporting riche et rigoureux et permettre un large accès à l’information concernant la gestion de la commande publique :
La formation des agents chargés de l’attribution et de la gestion des marchés;
La réduction du pouvoir discrétionnaire des agents chargés de la gestion des marchés par la mise en place de référentiels;
La mise en place d’un observatoire des marchés publics.
En outre, comme indiqué dans le Tableau 3.1, le renforcement de l’intégrité dans les marchés publics est en lien avec plusieurs autres programmes.
Tableau 3.1. Les liens entre les programmes de la Stratégie nationale de lutte contre la corruption et les marchés publics
Source : Adapté de la Stratégie nationale de lutte contre la corruption au Maroc du gouvernement, www.mmsp.gov.ma/uploads/file/Strategie%20Nationale%20de%20lutte%20Corruption_SNLCC_FR_2016.pdf.
En 2013, le Maroc a adopté le décret sur les marchés publics (DMP) (Décret n°2-112-349) qui vise à construire un système de marchés publics fondé sur les principes de libre accès à la commande publique, l'égalité de traitement des concurrents, la garantie des droits des concurrents et la transparence dans les choix du maître d'ouvrage. De plus, d’après le DMP, la passation des marchés publics obéit également aux règles de bonne gouvernance et doit prendre en considération le respect de l'environnement et les objectifs du développement durable. Cette réforme vise à mettre en œuvre des principes fondamentaux de la Constitution marocaine (2011) en rectifiant les lacunes du cadre juridique de 2007 ; en répondant aux attentes des parties prenantes du système de passation des marchés publics ; et en mettant en œuvre les recommandations émises par plusieurs partenaires internationaux.
Avant son adoption, un projet de décret sur les marchés publics avait été publié sur le site internet du Secrétariat général du gouvernement et de nombreuses parties prenantes, y compris la Confédération générale des entreprises du Maroc (CGEM), avaient fourni de précieux commentaires. En effet, la recommandation de l'OCDE sur les marchés publics conseille aux pays de développer et suivre un processus normalisé lors de la formulation de changement au système de passation des marchés publics, y compris la publication des résultats de la phase de consultation en fournissant une explication pour l'option choisie de manière transparente (OCDE, 2015a). Cependant, certaines plaintes ont été soulevées concernant la prise en compte des commentaires dans la version finale du DMP.
Le DMP visait également à unifier le cadre juridique ; en termes de portée, il comprend pour la première fois les services d'architecture, auparavant réglementés par un cadre juridique distinct datant de 1947. En ce qui concerne les entités soumises au DMP, le décret mentionne les pouvoirs adjudicateurs au niveau central (le gouvernement), le niveau régional/local, et les entreprises publiques. Toutefois, l'article 2 du DMP stipule que les pouvoirs adjudicateurs de niveau régional/local sont soumis à ce décret jusqu'à la promulgation de la loi organique fixant le régime financier des régions et des autres collectivités territoriales, comme le prévoit l'Article 146 de la Constitution marocaine. Actuellement, un chapitre spécial (le chapitre 4) du DMP est dédié aux marchés publics s’exécutant au niveau régional/local (régions, préfectures, provinces et municipalités). En outre, une ordonnance spécifique du ministre de l'Économie et des Finances détermine la liste des entreprises publiques soumises au DMP (ordonnance n° 3535-13 de novembre 2013). La liste a été révisée à deux reprises par les décrets n° 1484-14 d’avril 2014 et n° 3577-15 de décembre 2015. Alors qu'en 2013 cette liste comprenait 136 entreprises publiques, la dernière en contient seulement 88.
Malgré les efforts du gouvernement visant à unifier le cadre juridique sur les marchés publics par le DMP de 2013, le système réglementaire marocain de passation des marchés publics reste complexe puisqu’il est encore réglementé par plus de 40 autres décrets, lois, ordonnances et arrêtés, y compris :
Le Décret n° 2-14-394 du 13 mai 2016 sur les conditions du contrat applicable aux marchés de travaux publics (cahier des clauses administratives générales applicables aux Marchés des travaux - CCAGT) ;
Le Décret n° 2-01-2332 du 4 juin 2002 approuvant le cahier des clauses administratives générales applicables aux marchés de services portant sur les prestations d’études et de maîtrise d’œuvre passés pour le compte de l’État ;
Le Décret N° 1-15-05 du 19 février 2015 promulguant la loi n° 112-13 relative au nantissement des marchés publics ;
Le Décret n° 2-14-272 du 14 mai 2014 concernant les paiements anticipés dans les contrats publics ;
Le Décret n° 2-14-867 du 21 septembre 2015 lié à la Commission nationale des marchés publics ;
Le Décret n° 2-16-344 du 22 juillet 2016 réglementant les délais de paiement et les intérêts moratoires ;
L’Ordonnance n° 20-14 émise par le Ministère de l'Économie et des Finances le 4 septembre 2014 sur la numérisation du système de marchés publics ;
L’Ordonnance n° 3-302 émise par le chef du gouvernement le 27 novembre 2015 sur les révisions des prix de régulation dans les marchés publics.
En ce qui concerne le cadre institutionnel, le Maroc ne dispose d'aucun organe spécifique chargé du système de passation des marchés publics. La Trésorerie Générale du Royaume (TGR), une autorité centrale au sein du Ministère de l’Économie et des Finances, est un acteur clé dans le système de passation des marchés publics et a été très impliqué dans la rédaction du décret sur les marchés publics. La TGR gère également le système de passation électronique de marchés publics et est chargé du contrôle des dépenses publiques et des marchés publics. La Commission Nationale de la Commande Publique (CNCP) sous l’égide du Secrétariat général du gouvernement, joue trois rôles principaux selon le Décret n° 2-14-867 publié en septembre 2015 : Elle fait office d’un organe consultatif/politique pour les questions de marchés publics, un organisme de formation et un organisme de traitement des recours. Ces différentes missions nécessitent un certain degré d’indépendance afin d’assurer l’intégrité du système. Cependant, la CNCP n’est pas un organe de prise de décision. Il convient de noter que la Stratégie nationale de lutte contre la corruption mentionne la mise en place d'un observatoire des marchés publics, mais que celui-ci n'a pas encore été établi.
Recommandation de réforme
Le Maroc pourrait tirer profit d’une unification du cadre juridique des marchés publics pour donner davantage de clarté au système. De plus, il peut envisager d'augmenter le nombre de pouvoirs adjudicateurs soumis au cadre national, en particulier les entreprises publiques.
3.2.2. Transparence, numérisation du système de marchés publics et accès
Transparence
La transparence est essentielle pour atténuer les risques inhérents aux marchés publics. C’est également un mécanisme clé pour renforcer l'intégrité en veillant à ce que tous les intervenants soient responsables de leurs actions. En effet, la divulgation des informations sur les processus de passation de marchés publics contribue à identifier et atténuer ensuite la mauvaise gestion, la fraude et la corruption, mais aussi à augmenter la responsabilisation des donneurs d’ordre. La transparence dans le processus de passation des marchés publics assure le traitement juste et équitable des fournisseurs potentiels, tout en fournissant les informations nécessaires au grand public.
En plus de la Recommandation de l'OCDE sur les marchés publics, la Recommandation de l'OCDE sur l'intégrité publique favorise également la transparence et un gouvernement ouvert. Cela inclut l'accès à l'information et les données ouvertes, ainsi que des réponses en temps opportun aux demandes d'information (OCDE, 2017a). Un certain degré de transparence doit être observé dans chaque phase du cycle de passation des marchés publics, de la phase de planification initiale au paiement du contrat. Cela implique la publication des informations concernant les plans de marchés publics, la documentation sur les appels d'offres, les décisions d'attribution, les modifications de contrat et l'achèvement du contrat.
Conformément à la recommandation de l'OCDE sur les marchés publics, le décret sur les marchés publics marocain (DMP) contient de nombreuses dispositions pour assurer la transparence au sein du système, couvrant l'ensemble du cycle de marchés publics. Certaines informations relatives aux marchés publics sont publiées dans les journaux nationaux, sur le portail national des marchés publics et au sein des locaux du pouvoir adjudicateur. L'Article 147 du DMP ainsi que l’arrêté n°1872-13 du 13 juin 2013 présentent la liste des documents qui doivent être publiés sur le portail des marchés publics (Encadré 3.2). Cependant, les informations suivantes ne sont pas publiées : Les contestations de décisions sur les marchés publics, les projets de contrats, les contrats signés et les modifications de contrat. De plus, de nombreux intervenants se plaignent du non-respect des exigences de publication et de transparence par les pouvoirs adjudicateurs. De plus, l'article 10 de la loi sur l'accès à l'information récemment adoptée au Maroc stipule que les institutions et organes concernés doivent publier des informations relatives aux programmes des marchés publics, à leurs résultats, à leurs bénéficiaires et à leurs montants. Ces dispositions pourraient être élaborées pour garantir que les organes et institutions concernés rendent publiques toutes les informations pertinentes concernant le système de passation des marchés publics.
Encadré 3.2. Les documents à publier sur le portail des marchés publics marocains
Phase de pré-appel d'offres :
Le cadre juridique de la passation des marchés publics ;
Les plans de passation des marchés publics et leurs mises à jour (modifications, ajouts).
Phase d’appel d’offres :
Avis d'appel d'offres pour des appels d'offres ouverts, appel d'offres avec présélection, concours, procédures négociées, concours d'architecture et concours d'architecture négocié ;
Avis de correction ;
Appels à manifestation d'intérêt ;
Documents d'appel d'offres ;
Procès-verbal des réunions de clarification et des visites sur site ;
Procès-verbal de séance d'ouverture des offres ;
Résultats de l'appel d'offres, procédures négociées avec concours de publicité préalable, procédure négociée, conseil d'architecture, et concours d'architecture et concours d'architecture négocié.
Phase de gestion du contrat :
Décisions d'annulation de contrat ;
Rapport d'achèvement ;
Décisions sur les listes noires des fournisseurs ;
Synthèse des rapports de contrôle et d'audit.
Source : Décret sur les marchés publics marocain (n° 2-12-349 du 20 mars 2013).
Recommandation de réforme
Le Maroc doit veiller à l'application des dispositions du décret sur les marchés publics en matière de transparence.
Pour améliorer la transparence au sein du système de marchés publics, le Maroc pourrait voir un avantage à mandater les pouvoirs adjudicateurs pour publier des informations adéquates sur les contestations des décisions de marchés publics, les contrats et les modifications de contrat en temps opportun.
Passation électronique de Marchés publics
La passation électronique des marchés publics fait référence à l'utilisation des technologies de l'information et de la communication (TIC) dans les marchés publics. L'utilisation de la technologie numérique dans le secteur public est également un facteur d'efficacité et soutient une mise en œuvre efficace des politiques et de leur suivi. Elles permettent d’accroître la transparence, faciliter l'accès aux marchés publics et réduire l'interaction directe entre les responsables des marchés publics et les entreprises en augmentant la sensibilisation et la concurrence. De plus, elles peuvent permettre de faciliter la détection des irrégularités et des actes de corruption, tels que la manipulation de soumission des offres (OCDE, 2016a). Ces principes d'ouverture et de transparence sont également présents dans le cadre des stratégies gouvernementales numériques, un domaine politique clé qui complète les objectifs des marchés publics et de l'intégrité en s'appuyant sur les technologies numériques et leur adoption et utilisation par les institutions publiques (OCDE, 2014b ; OCDE, 2016e).
L’Encadré 3.3 décrit comment le système de passation électronique de marchés publics de Corée favorise la transparence et assure l'intégrité du système de passation des marchés publics.
Encadré 3.3. Système de marchés publics électroniques en Corée (KONEPS)
En 2002, le Service de marchés publics (Public Procurement Service, PPS), l'agence centrale d'achat de la Corée, a présenté un système de marchés publics électroniques de bout en bout entièrement intégré appelé KONEPS. Ce système couvre le cycle complet de passation des marchés publics électroniques, (y compris un enregistrement unique, les appels d'offres, les contrats, le contrôle et le paiement) et les documents connexes sont échangés en ligne.
Selon le PPS, l'efficacité du système est renforcée dans les marchés et les coûts de transaction sont considérablement réduits. En outre, le système a augmenté la participation aux appels d'offres publics et a considérablement amélioré la transparence, ce qui élimine les cas de corruption en empêchant les pratiques illégales et les actes collusoires. Par exemple, la Commission coréenne des pratiques commerciales loyales applique dans le système KONEPS, le système BRIAS coréen qui est le système automatisé de détection des stratégies d'enchères suspectes. Selon l'évaluation de l'intégrité menée par « Korea Anti-corruption » et la Commission des droits civils, l'indice de perception de l'intégrité du PPS s’est amélioré passant de de 6,8 à 8,52 sur 10, le plus haut score depuis le lancement du système KONEPS.
Source : OCDE (2016b), The Korean Public Procurement Service: Innovating for Effectiveness.
Reconnaissant les avantages d’un système de passation électronique des marchés publics, les pays dématérialisent de plus en plus leurs processus de passation de marchés publics, couvrant l’intégralité du cycle de passation des marchés publics de la phase de préparation des appels d'offres à la fin du contrat. Le Graphique 3.3 présente une description des fonctions couvertes par les systèmes de passation électroniques de marchés publics dans les pays de l'OCDE.
Graphique 3.3. Fonctions couvertes par les systèmes de marchés publics électroniques dans les pays de l'OCDE
Source : OCDE (2017c), Panorama des administrations publiques 2017.
En 2007, le Maroc a été l'un des premiers pays de la région du Moyen-Orient et d’Afrique du Nord (MENA) à développer un système de passation électronique des marchés publics. Le système doit être utilisé par tous les pouvoirs adjudicateurs au niveau national et infranational sujets au contrôle financier de l'État. En sus du DMP, une ordonnance du ministère de l'Économie et des Finances réglemente la digitalisation du système de passation des marchés publics (ordonnance n° 20-14 du 4 septembre 2014). Le système de passation électronique des marchés publics en place comprend la plupart des fonctionnalités telles que la publication des appels d’offres, la fourniture des documents d'appel d'offres, la soumission électronique des offres et l'avis d'attribution des appels d’offres. Le registre des fournisseurs comprend des informations et des documents prouvant la capacité juridique, financière et technique des fournisseurs potentiels. La TGR est l'organisme responsable du processus d'inscription. À fin décembre 2017, plus de 9 500 entreprises nationales et étrangères ont été enregistrées. Le registre des fournisseurs vise à simplifier le processus d'appel d'offres puisque les entreprises enregistrées n’ont pas besoin de fournir certains documents à chaque soumission à un appel d'offres.
La soumission électronique est une fonction essentielle pour améliorer l'intégrité du système de marchés publics : Elle diminue de manière significative les interactions « face-à-face » entre les agents publics et les fournisseurs potentiels. Au Maroc, la soumission des offres est décrite à l'Article 31 du DMP qui présente plusieurs options aux soumissionnaires : (i) Les candidats peuvent soumettre les offres contre récépissé au bureau de l’agent public chargé de la procédure d'appel d'offres ; (i) les candidats peuvent envoyer leur offre par courrier avec accusé de réception ou (iii) Les candidats peuvent soumettre leurs offres au Président de la Commission d'appel d'offres au début de la séance d'ouverture des soumissions. De plus, l’Article 7 de l'Ordonnance n° 20-14 (4 septembre 2014) prévoit également la possibilité pour les fournisseurs potentiels de soumettre leurs offres par voie électronique. L'utilisation de la soumission électronique a été introduite progressivement ; cependant, elle n'est pas obligatoire en raison du fait que certains fournisseurs potentiels pourraient ne pas avoir la capacité de présenter leurs soumissions par voie électronique.
Depuis janvier 2015, les pouvoirs adjudicateurs peuvent donner aux fournisseurs la possibilité de soumettre leurs offres par voie électronique pour les offres supérieures à 5 millions de MAD hors TVA. Depuis janvier 2016, cette disposition s'applique aux offres supérieures à 2 millions de MAD hors TVA. Depuis janvier 2017, les fournisseurs peuvent soumettre leurs offres par voie électronique pour toutes les offres sans considération de montant. Selon la TGR, entre janvier et avril 2017, plus de 3 200 procédures ont été lancées, mais seulement 58 fournisseurs ont soumis leurs offres par voie électronique. L’adoption de la soumission électronique des offres est donc un défi majeur pour le Maroc.
Un avantage supplémentaire et clé d'un système de passation électronique de marchés publics développé est de faciliter la collecte en temps opportun de données complètes et fiables. Des informations statistiques sur les passations de marché à l'aide de ces données sont essentielles pour évaluer les politiques et le fonctionnement du système, mais aussi pour renseigner toutes les parties prenantes, y compris la société civile et le grand public, en informations pertinentes sur le système de passation de marchés publics. La fourniture d'informations peut également permettre à la société civile d'exercer un contrôle sur les activités de marchés publics, mais aussi de renforcer la confiance des citoyens. Au Maroc, le portail de passation électronique des marchés publics ne contient pas d'informations sur le système et les activités de marchés publics (statistiques, données agrégées, etc.). En outre, bien qu’une équipe de la TGR assure une assistance technique à l’ensemble des utilisateurs, la navigation et la méthode d'affichage du portail n'est pas particulièrement simple d’utilisation. Cela a été identifié comme une zone à améliorer par le programme 7 de la Stratégie nationale de lutte contre la corruption.
Recommandation de réforme
Le Maroc devrait mettre en place progressivement l’obligation pour les soumissionnaires potentiels de soumettre leur offre par voie électronique en indiquant des échéanciers clairs.
L'obligation de soumettre des offres par voie électronique devrait être encouragée grâce à des activités de renforcement des capacités sur l'utilisation du portail de marchés publics. Ces activités pourraient être organisées par la TGR et la CGEM.
La collecte de données et d’informations relatives aux marchés publics serait bénéfique au Maroc afin d’améliorer son système de passation des marchés publics mais également afin de renforcer la confiance entre les parties prenantes.
Accès
Compte tenu de son impact sur l’économie, les gouvernements reconnaissent de plus en plus l'utilisation des marchés publics comme un levier stratégique pour atteindre divers objectifs de politiques publiques, y compris une plus grande efficacité au sein des institutions. Disposer d’un système de passation des marchés publics efficace et efficient repose sur un accès équitable aux opportunités de marchés publics par les concurrents potentiels de toutes tailles, comme cela est mis en évidence par la Recommandation du conseil de l'OCDE les marchés publics. L'accès aux marchés publics est également assuré par la fourniture de documents d'appel d'offres clairs et synthétiques, normalisés lorsque cela est possible et adaptés aux besoins (OCDE, 2015a). Ces dernières années, le Maroc a beaucoup travaillé sur la normalisation des documents d'appel d'offres qui est désormais régit par l'Ordonnance n° 1874-13 (13 novembre 2013) du Ministère de l'Économie et des Finances. Cependant, d’après la CGEM, les bienfaits de l’uniformisation des documents d’appels d’offre sont limités car pour des besoins similaires, les entités publiques formulent souvent leurs spécifications de façon relativement différente.
L'accès aux marchés publics exige également d’impliquer le secteur privé et de fournir des informations pertinentes en temps opportun. En plus de la publication obligatoire de la planification des marchés publics par les pouvoirs adjudicateurs, l'Article 15 du DMP prévoit la possibilité d'utiliser une nouvelle procédure : l'appel à manifestation d'intérêt. Cette procédure vise à permettre aux pouvoirs adjudicateurs d'identifier des fournisseurs potentiels avant le lancement de l’appel d'offres.
Les risques liés à l'intégrité sont également liés à la méthode de passation des marchés publics utilisée par les pouvoirs adjudicateurs. L'utilisation d'appels d'offres ouverts et concurrentiels devrait être la méthode standard afin que la passation des marchés publics soit au service des gains d’efficience, de la lutte contre la corruption, de l’obtention de tarifs justes et raisonnables et de la concurrence. Au cas où des circonstances exceptionnelles justifieraient des limites à l’appel à la concurrence et la sollicitation d’une source unique, ces exceptions devraient être limitées, prédéfinies et dûment justifiées, et elles devraient faire l’objet d’une surveillance adaptée qui tiendrait compte du risque accru de corruption, y compris de la part de fournisseurs étrangers. (OCDE, 2015a).
En effet, comme le montre le rapport de l’OCDE sur la corruption transnationale la moitié des cas de corruption transnationale étudiés sont survenus pour l'obtention d'un contrat de marché public (OCDE, 2014a). Par conséquent, un mauvais choix de mode de passation de marché public peut représenter un risque élevé pour l’intégrité, en particulier en cas d’absence de justification claire pour l’utilisation d’un mode de passation non concurrentiel et d’excès au recours à de telles procédures reposant sur des exceptions juridiques : fractionnement de marchés, abus de l’extrême urgence, changements non justifiés (OCDE, 2016a).
Au Maroc, le DMP prévoit différents modes de passation pour les marchés publics : appels d'offres ouverts, appels d'offres restreints et exceptions aux procédures de mise en concurrence. L'Article 3 du DMP mentionne précisément les types de marchés publics qui ne sont pas couvertes par le décret, comme les contrats entre établissements publics. En particulier, l'Annexe 1 comprend une liste de 29 produits et services soumis au droit commun (Contrats de droit commun). La liste comprend les éléments suivants :
Véhicules et machines ;
Assurance des véhicules ;
Fourniture de services postaux ;
Abonnement à des réseaux de télécommunication ;
Formation nécessitant une expertise et des compétences spécifiques ;
Prestation de services entre établissements publics (marchés publics internes) ;
Alors que certaines exceptions peuvent être justifiées, d'autres pourraient être revues pour être soumises au DMP, car certaines catégories apparentées aux biens et services évoluent dans un marché concurrentiel (véhicules et machines). Toutefois, il est à signer qu’aucune disposition réglementaire n’interdit de passer ces marchés par voie d’appels d’offres ouverts.
Recommandation de réforme
Le Maroc pourrait tirer profit d’une révision de la liste des catégories des biens et services non soumise au cadre réglementaire des marchés publics.
3.2.3. Renforcement des capacités du personnel traitant des marchés publics
La gestion des marchés publics est de plus en plus reconnue comme un métier stratégique, occupant un rôle clé dans la prévention de la mauvaise gestion, du gaspillage et de la corruption. Les recommandations de l'OCDE sur les marchés publics et l'intégrité publique conseillent de veiller à ce que les responsables des marchés publics se conforment à des normes professionnelles de connaissances, d'expertise, de mise en œuvre pratique et d'intégrité élevées. Ceci peut être réalisé en fournissant un ensemble dédié et régulièrement mis à jour d’outils pour tous les acteurs du cycle de passation des marchés publics. Tous les acteurs impliqués dans le processus de passation des marchés publics devraient se conformer à des normes élevées d'intégrité afin de favoriser une culture d’intégrité dans le système de passation des marchés publics (OCDE, 2015a).
Comme indiqué dans le Graphique 3.4, les acteurs impliqués dans les processus passation des marchés publics ne comprennent pas seulement agents en charge des marchés publics, mais aussi les professions périphériques impliquées dans l’ensemble du processus de passation des marchés publics : Les agents de la fonction publique tels que les auditeurs et les juges ainsi que les secteur privé, les avocats, les ingénieurs et la société civile (comprenant les représentants syndicaux du monde du travail, les organisations non-gouvernementales (ONG), les médias et les universitaires) (OCDE, 2016d).
Graphique 3.4. Acteurs du système des marchés publics
Source : OCDE (2017b), Developing Administrative Capacity for Public Procurement in the Slovak Republic: A Training Action Plan for 2016-2019.
Une condition préalable à toute administration est l'identification claire des agents en charge des marchés publics. Au Maroc, la professionnalisation des agents en charge de la passation des marchés publics a été identifiée comme un défi principal par plusieurs parties prenantes. La gestion des marchés publics n’est pas reconnue comme une profession au sein de la fonction publique marocaine. Les fonctionnaires sont recrutés après un concours national et peuvent être nommés à des postes divers. En règle générale, la passation des marchés publics n’est qu'une partie des tâches confiées au fonctionnaire. Il est donc difficile d’identifier les fonctionnaires impliqués dans le cycle de passation des marchés publics.
La TGR propose une grande variété de formations sur les marchés publics afin d’améliorer les compétences des agents en charge de la passation des marchés publics. Ces formations sont dispensées sur l’ensemble du territoire du Maroc dans le cadre du programme « formation de formateurs » (FF) afin d’en augmenter l'impact. Ces formations couvrent des sujets tels que la passation électronique des marchés publics et le processus de passation des marchés publics. Cependant, les questions liées à l'éthique et à l'intégrité ne sont pas directement couvertes dans le programme de formation.
Comme indiqué au chapitre 3, la formation à l’éthique varie en fonction des ministères ; les agents de la fonction publique du ministère de la Fonction publique et de la réforme administrative ont indiqué que chaque entité est responsable de fournir des formations à ses agents. Par conséquent, il n'existe aucun programme cohérent de formation sur l'éthique et l'intégrité relatif aux marchés publics. Dans le cadre d'un projet visant à renforcer l'intégrité des affaires au Maroc dans trois secteurs (santé, transport et énergie), l'OCDE a déjà identifié l'absence d'une stratégie de renforcement des capacités liées à l'intégrité dans les marchés publics. Par conséquent, l'OCDE mettra en œuvre en 2018 un programme de formation des formateurs et du matériel de formation, avec le soutien du TGR et de l'ICPC pour les trois secteurs ciblés mais aussi pour les agents de la fonction publique du TGR afin de renforcer l’intégrité dans le système de passation des marchés publics du Maroc. L'Encadré 3.4 décrit les formations en intégrité pour les agents en charge de la passation des marchés publics en Allemagne.
Encadré 3.4. Formation à l'intégrité en Allemagne
L'Agence fédérale des marchés publics est un organisme gouvernemental qui gère les achats pour 26 autorités fédérales différentes, fondations et institutions de recherche qui relèvent de la responsabilité du ministère fédéral de l'Intérieur. Il s’agit de la deuxième agence des marchés publics fédérale la plus importante après l'Office fédéral de la technique militaire et des marchés publics.
L'Agence des marchés a pris plusieurs mesures pour promouvoir l'intégrité au sein de son personnel, y compris le soutien et les conseils d'un agent de prévention de la corruption (« Personne chargée de la prévention de la corruption »), l'organisation d'ateliers, d’une formation sur la corruption et la rotation de ses employés.
Depuis 2001, la participation à un atelier de prévention de la corruption est obligatoire pour les nouveaux membres du personnel. Ils apprennent les risques liés à l’implication dans la corruption et les stratégies connues des corrupteurs. Une autre partie de la formation porte sur le comportement à adopter lorsque ces situations se produisent ; par exemple, en encourageant le personnel à les signaler (« lanceur d’alerte »). Les ateliers mettent en évidence le rôle central des employés dont le comportement éthique est un élément essentiel de la prévention de la corruption. Une dizaine d'ateliers ont eu lieu auxquels ont assisté 190 personnes qui ont formulé des retours positifs sur le contenu et l'utilité de cette formation. La participation de l'Agence « Personne à contacter pour prévenir la corruption » et le chef du Département des services centraux dans ces ateliers a démontré aux participants que la prévention de la corruption est l'une des priorités de l'agence. En 2005, le groupe cible des ateliers a été élargi pour inclure non seulement la formation initiale mais aussi la formation continue pour l'ensemble du personnel. Depuis, 6 à 7 ateliers ont lieu chaque année, à intervalles réguliers, formant environ 70 employés par an, nouveaux ou déjà en poste.
Une autre mesure clé de la prévention de la corruption est la rotation du personnel après une période de cinq à huit ans afin d'éviter un contact prolongé avec les fournisseurs, afin d’améliorer la motivation et de rendre le travail plus attrayant. Cependant, la rotation des membres du personnel rencontre encore des difficultés au sein de l'Agence. En raison d'un niveau élevé de spécialisation, de nombreux agents de la fonction publique ne peuvent pas changer d’unité, leurs connaissances étant indispensables pour le travail de l'unité à laquelle ils appartiennent. Dans ces cas, des mesures alternatives telles que le contrôle intensifié (surveillance) sont prises.
Source : OCDE (2017c), Towards Efficient Public Procurement in Colombia: Making the Difference.
Recommandation de réforme
Le Maroc pourrait bénéficier de la mise en place d’une stratégie globale de renforcement des capacités pour les agents en charge des marchés publics, incluant l'intégrité comme sujet clé. La mise en œuvre d'une telle stratégie nécessitera l'identification de tous les agents chargés d’activités liées à la passation de marchés publics.
La mise en œuvre d’une telle stratégie nécessitera l’élaboration d’un programme de formation sur les questions d'intégrité afin de guider et d’accompagner les agents chargés des marchés publics dans leurs activités quotidiennes.
Afin de renforcer la professionnalisation des acheteurs publics, le Maroc pourrait tirer avantage à reconnaître la passation des marchés publics en tant que profession/métier spécifique.
3.2.4. Responsabilisation dans les marchés publics
Les mécanismes de plaintes et de recours
Toutes les parties prenantes du système de passation des marchés publics, y compris les fournisseurs, les soumissionnaires et la société civile, doivent avoir accès à des mécanismes efficaces d'examen et de recours si elles estiment que le processus d'acquisition a été effectué en violation du cadre réglementaire. De tels mécanismes renforcent la confiance des entreprises tout en veillant à ce que le processus de passation des marchés publics reste équitable, transparent et conforme à la législation. Ces mécanismes devraient être rapides, transparents et non discriminatoires (OCDE, 2007a). L’OCDE recommande aux pays d’examiner les plaintes et recours de manière équitable et transparente en établissant des mesures efficaces pour contester les décisions liées aux marchés publics afin de corriger les défaillances, prévenir les actes répréhensibles et renforcer la confiance des soumissionnaires, y compris les étrangers. La mise en place d'un mécanisme efficace de plainte et de recours permet de garantir l’intégrité et l’équité dans le système de passation des marchés publics (OCDE, 2015a).
Avant le décret sur les marchés publics de 2013, cela avait été identifié comme un point faible du système marocain de marchés publics ; en effet, la seule option disponible était de déposer une plainte directement auprès de l'entité adjudicatrice. De nombreux soumissionnaires craignaient des représailles ou des conséquences sur leur capacité à participer aux futurs appels d'offres (Banque mondiale, 2014). Les Articles 169 et 170 du DMP décrivent un mécanisme de recours alternatif via la Commission Nationale de la Commande Publique - CNCP, ce qui est une nette amélioration en termes de responsabilisation. Cependant comme évoqué précédemment, la CNCP n’est pas un organe de prise de décision. De plus, le cadre réglementaire prévoit que seuls les soumissionnaires sont autorisés à déposer une plainte/présenter un recours ; les soumissionnaires potentiels qui ne participent pas au processus de marché public ou d'autres parties prenantes telles que la société civile n’ont pas le droit de déposer une plainte. En outre, les décisions et les résultats des plaintes ne sont pas publiés, ce qui réduit la transparence du système de recours. L’Encadré 3.5 fournit une description du système de recours au Japon où les décisions sont publiées.
Encadré 3.5. Mécanisme des plaintes dans le processus de passation des marchés publics au Japon
Le système japonais des plaintes concernant les marchés publics de biens et services (y compris les services de construction) vise à assurer une plus grande transparence, l'équité et la compétitivité dans le système de passation des marchés publics, en vertu du principe de non-discrimination des sources étrangères et nationales.
Le Conseil d'examen des marchés publics (le Conseil), composé de 7 membres du comité et 16 membres spéciaux reçoit et examine les plaintes et les recours. Le Bureau d'examen des marchés publics (OGPR - Office of Gouvernement Procurement Review), dirigé par le secrétaire en chef du Cabinet avec les vice-ministres administratifs ou des directeurs de tous les ministères et organismes comme membres, est également informé des procédures d'examen. Les personnes ou organismes souhaitant déposer une plainte peuvent le faire devant la Commission dans un délai de 10 jours suivant le moment où la base de la plainte est connue. Le Conseil examinera les plaintes reçues dans les 7 jours ouvrables suivant le dépôt et déterminera si elles sont acceptées pour d'examen.
Si une plainte est acceptée pour examen, le Conseil informera immédiatement le plaignant, l’OGPR et l'entité adjudicatrice par écrit et annoncera publiquement sa décision par le Journal officiel, sur Internet, et par tout autre moyen utile, sollicitera la participation des parties prenantes à la plainte. L'entité adjudicatrice est tenue de présenter un rapport au Conseil ; si le plaignant ou les participants sont en désaccord avec ce rapport, ils peuvent présenter des déclarations au Conseil ou demander un examen par le Conseil, que le Conseil entreprendra ensuite. Enfin, un rapport sur les conclusions sera établi dans les 90 jours par le Conseil en cas de révision standard. Cette période peut être raccourcie si le plaignant ou l'entité contractante le désirent. Ce délai peut également varier en fonction du type de marché public concerné par la plainte. Si la Commission conclut que le marché public a été traité d’une manière incompatible avec une disposition de l'Accord sur les marchés publics ou toute autre mesure applicable, il élaborera des recommandations avec le rapport. L'entité adjudicatrice doit, en règle générale, suivre les recommandations du Conseil.
Source : OCDE (2015b), Compendium of Good Practices for Integrity in Public Procurement, Meeting of the Leading Practitioners in Procurement. GOV/PGC/ETH(2014)2/REV1.
Recommandation de réforme
Le Maroc peut envisager de permettre à toutes les parties prenantes de déposer une plainte / un recours concernant les activités liées aux marchés publics. En outre, la publication des résultats et des décisions relatives aux plaintes accroîtrait la transparence et la responsabilité dans le système de marchés publics.
Contrôle et gestion des risques
La surveillance des activités liées aux marchés publics est essentielle pour favoriser la responsabilisation et l'intégrité dans le processus de passation des marchés publics. Sans un système de contrôle adéquat, un environnement est généré dans lequel les ressources ne sont pas protégées contre la perte ou la mauvaise utilisation, les bonnes pratiques ne sont pas suivies et les objectifs ne peuvent être atteints. De plus, un environnement sans contrôles adéquats ne dissuade pas les individus de se livrer à des actes malhonnêtes, illégaux ou contraires à l'éthique. Il est donc essentiel que des contrôles efficaces soient mis en place pour promouvoir et maintenir l'intégrité dans les marchés publics, en particulier les contrôles internes, le contrôle financier, l'audit interne et le contrôle de gestion qui aident à atténuer les risques de corruption (OCDE, 2007b). Au Brésil, par exemple, l'Observatoire des dépenses publiques détecte des irrégularités dans le processus de marchés publics qui peuvent justifier une enquête plus approfondie (Encadré 3.6).
Encadré 3.6. Observatoire des dépenses publiques, Brésil
Le Bureau du contrôleur général de l'Union a lancé l'Observatoire des dépenses publiques (Observatorio da Despesa Pública) en 2008 comme base pour la détection continue et la répression de la corruption et des mauvaises conduites. À travers l'Observatoire des dépenses publiques, les données sur les dépenses de marchés publics sont recoupées avec d'autres bases de données gouvernementales pour identifier les situations atypiques qui, sans preuve d'irrégularités a priori, justifient un examen plus approfondi.
Sur la base de l'expérience des dernières années, un certain nombre d'actions quotidiennes sont entreprises pour croiser les marchés publics et d'autres données gouvernementales. Cet exercice génère un drapeau « orange » ou « rouge » qui peut être suivi et investigués par des agents au sein du Bureau du contrôleur général de l'Union. Dans de nombreux cas, les activités de suivi sont menées en collaboration avec les conseillers spéciaux sur les unités d'audit interne et de contrôle interne au sein des organismes publics.
Des exemples de ces pistes liées aux marchés publics et aux contrats administratifs incluent les éventuels conflits d'intérêts, l'utilisation inappropriée des exemptions et dérogations et les modifications de contrats importants. Un certain nombre de pistes se rapportent également à des comportements suspects de rotation entre soumissionnaires et la répartition du marché entre concurrents par secteur, zone géographique ou dans le temps, ce qui pourrait indiquer que les soumissionnaires agissent selon un schéma collusoire.
Enfin, des pistes existent également en ce qui concerne l'utilisation des cartes de paiement du gouvernement fédéral et les accords administratifs (convenios). En 2013, il y avait 60 000 cas d'avertissements provenant des pistes de vérification assistées par ordinateur utilisées par le Bureau du contrôleur général de l'Union afin d'identifier d'éventuelles irrégularités dans les marchés publics
Source : OCDE (2016a), Prévention de la corruption dans les marchés publics, OCDE, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/publications/prevention-corruption-marches-publics.pdf.
Au Maroc, comme indiqué dans le chapitre sur l'intégrité du secteur public, trois principales institutions jouent un rôle clé dans le système de contrôle : Le Trésor général du Royaume (TGR), l'Inspection générale des finances (IGF) et le corps d'audit externe, la Cour des comptes. De plus, chaque ministère dispose d'une Inspection générale ministérielle (IGM). Malgré l'existence de canaux de communication entre les différentes institutions, plusieurs parties prenantes appellent à une meilleure coordination. En effet, certains contrôles sont dupliqués et le suivi des recommandations émises par les organismes de contrôle n’est pas systématique.
De plus, l'exécution des contrôles et des audits est prévue par les Articles 142 et 165 du DMP. Ces contrôles devraient couvrir l'ensemble du cycle des marchés publics : La phase de préparation de la soumission, la phase d'appel d'offres et la phase de gestion des contrats. Pour les activités de marchés publics au niveau central, ces contrôles et vérifications ne sont obligatoires que pour les activités de marché public d'une valeur supérieure à 5 millions de MAD et 1 million de MAD dans le cas de procédures négociées. Pour les activités de marchés publics au niveau régional/local, ces contrôles ne sont obligatoires que pour les activités d'achat d'une valeur supérieure à 3 millions de MAD et 1 million de MAD dans le cas de procédures négociées.
Afin de préserver l'intégrité du système, le DMP demande également la mise en place d'une commission des appels d'offres pour chaque appel d’offres. Comme cela est décrit à l’Article 35 du DMP, la composition de la commission des appels d'offres varie selon qu’il s’agit d’un appel d'offres lancé par le gouvernement (au niveau central et régional) ou par une entreprise publique. La Commission analyse les documents d'appel d'offres et se réunit pour la séance d'ouverture des offres.
Recommandation de réforme
Le Maroc peut renforcer son système de surveillance et de contrôle sur les activités de marchés publics en améliorant la coordination entre les institutions concernées.
Le Maroc peut envisager de mettre en place un système de gestion des risques et de contrôler les procédures qui représentent un haut risque afin de détecter de nouvelles irrégularités et actes répréhensibles.
Régimes disciplinaires
Un système de sanction proportionnel et efficace suivant la détection d'un comportement illicite est un élément essentiel du système d'intégrité d'un pays. Un régime disciplinaire complet devrait prévoir des sanctions efficaces et applicables pour les agents du gouvernement et du secteur privé impliqués dans le processus de marchés publics. Les sanctions devraient être proportionnées par rapport à l'infraction commise ; le régime disciplinaire devrait agir comme un moyen de dissuasion pour les actes de corruption ou contraire à l'éthique, sans créer de crainte excessive ni une aversion au risque chez les agents en charge des marchés publics ou chez les fournisseurs potentiels (OCDE, 2015a).
Le système de sanctions en cas de violation de l'intégrité est décrit dans la Constitution. Comme cela est décrit dans le chapitre sur l'intégrité du secteur public, le chapitre 5 du Statut général de la fonction publique prévoit des mesures disciplinaires et des sanctions administratives qui pourraient être appliquées aux agents de la fonction publique en cas d'actes répréhensibles. Ces sanctions varient en gravité, de l’avertissement au bannissement du statut de la fonction publique. En plus des sanctions administratives, le chapitre III du Livre III du Code pénal prévoit l'application de sanctions pénales et financières en cas de violation de l'intégrité, explicitement en ce qui concerne les activités de marchés publics. Cependant, pour tous ces types de sanctions, il n’existe aucune directive claire sur la façon de déterminer la gravité proportionnellement au degré des actes répréhensibles. En ce qui concerne les acteurs du secteur privé, le Code pénal couvre également ce volet en précisant les sanctions financières et pénales. En outre, le cadre réglementaire ne mentionne pas les sanctions applicables aux agents en charge des marchés publics ou à l'autorité contractante en cas de non-respect des dispositions du DMP, telles que celles liées à la publication obligatoire des plans de marchés publics.
Recommandation de réforme
Le Maroc peut envisager de fournir des directives sur la proportionnalité des sanctions applicables aux agents ne charge des marchés publics et aux acteurs du système des marchés publics. Les sanctions relatives et mesures disciplinaires devraient être appliquées de manière plus rigoureuse.
3.2.5. Prévenir les atteintes à l'intégrité dans le processus de passation des marchés publics
L'intégrité dans le secteur public exige une forte adhésion aux valeurs et principes pour garantir que les acteurs du secteur public mais aussi de ceux du secteur privé agissent de manière éthique. Servir l'intérêt public est l’une des missions principales des gouvernements et entités publiques. À ce titre, les agents en charge des marchés publics devraient exercer leurs fonctions avec intégrité et de manière équitable et impartiale. Des normes élevées d'intégrité pour tous les acteurs du système de passation des marchés publics sont détaillées dans la Recommandation de l'OCDE sur les marchés publics et celle sur l’intégrité publique ; la mise en œuvre de ces normes peut se refléter dans des cadres d'intégrité ou de codes de conduite applicables aux employés du secteur public. En effet, ces normes devraient clarifier les attentes de comportement et servir de base à l'enquête et aux sanctions disciplinaires, administratives, civiles et/ou pénales, le cas échéant. Elles devraient également définir en termes généraux les valeurs et les principes qui définissent le rôle professionnel de la fonction publique et se concentrer sur l'application de ces principes dans la pratique. De plus, les codes devraient aborder clairement les conflits d'intérêt mais aussi comment ces derniers devraient être gérés.
Comme cela est décrit dans le chapitre sur l'intégrité du secteur public, le Maroc ne dispose pas d'un code de conduite générale pour les agents de la fonction publique. À l'heure actuelle, tous les agents de la fonction publique sont soumis au Statut général de la fonction publique, qui n’est pas un code d'éthique complet, même s’il en comprend certains aspects, en particulier dans le troisième chapitre concernant les droits et devoirs des agents publics. Cependant, les activités liées aux marchés publics ne sont pas mentionnées explicitement. Le décret sur les marchés publics contient des dispositions relatives à la conduite des agents en charge des marchés publics, tels que les Articles 166 et 167 sur le secret professionnel et la confidentialité des informations pour tous les agents impliqués dans les activités de marchés publics. En outre, l'Article 168 prévoit que tous les agents impliqués dans les activités de marchés publics s'abstiennent de toute relation ou actions qui pourraient compromettre leur objectivité et leur impartialité. Cependant, aucun code de conduite n'a encore été mis en place pour les agents en charge des marchés publics, en particulier ceux en charge de la procédure d'appel d'offres et les membres de la Commission des appels d'offres. Le Ministère de la fonction publique et de la réforme administrative a mentionné qu’un projet de code de conduite pour les agents publics est en cours d’élaboration ; cependant aucune mention n’est faite d’un volet traitant spécifiquement des activités liées aux marchés publics. En effet, dans certains cas, les agents publics sont confrontés à des risques spécifiques et ont besoin de normes clairement définies et de conseils pour atténuer les risques liés à leur domaine de travail. Les marchés publics représentent un exemple concret de ces zones à haut risque; par conséquent, développer des normes pour les agents en charge des marchés publics est essentiel pour veiller à ce que tous les acteurs du système de passation des marchés publics agissent avec intégrité. L’Encadré 3.7 fournit une description du Code de conduite développé au Canada spécifiquement pour les agents en charge des marchés publics.
Encadré 3.7. Code de conduite pour les agents en charge des marchés publics au Canada
Le gouvernement du Canada est responsable du maintien de la confiance des fournisseurs et de la société canadienne dans le système de passation des marchés publics, en régulant ses marchés de manière responsable, éthique et transparente.
Le Code de conduite pour les marchés publics aidera le gouvernement à respecter son engagement à réformer les marchés publics, à assurer une plus grande transparence, la responsabilisation et les normes les plus élevées de conduite en termes d’éthique. Le Code regroupe les exigences juridiques, réglementaires et politiques existantes du gouvernement en un énoncé concis et transparent des attentes que le gouvernement a de ses employés et fournisseurs.
Le Code de conduite pour les marchés publics fournit à tous les acteurs impliqués dans le processus des marchés publics - les agents de la fonction publique aussi bien que les fournisseurs - un énoncé clair des attentes mutuelles afin d'assurer une compréhension de base commune entre tous les participants du système de passation des marchés publics.
Le Code reflète la politique du gouvernement du Canada et est encadré par les principes énoncés dans la Loi sur la gestion des finances publiques et la Loi fédérale sur la responsabilité. Elle consolide les mesures du gouvernement fédéral concernant les conflits d'intérêt, les mesures concernant les employés quittant la fonction publique et la lutte contre la corruption, ainsi que d'autres exigences législatives et politiques ayant trait spécifiquement aux marchés publics. Ce code vise à résumer la loi existante en fournissant un point de référence aux responsabilités et obligations essentielles pour les agents de la fonction publique et les fournisseurs. En outre, il décrit les plaintes des fournisseurs et les garanties procédurales.
Le gouvernement s’attend à ce que tous les acteurs impliqués dans le processus de marchés publics se conforment aux dispositions du présent Code.
Source : Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) (e), « Le Code de conduite pour les marchés publics », www.tpsgc-pwgsc.gc.ca/app-acq/cndt-cndct/contexte-context-eng.html.
Les marchés publics doivent contenir des garanties « anti-corruption » et des mesures devraient être mises en œuvre pour vérifier la véracité des garanties des fournisseurs, attestant qu'ils n'ont pas eu, et n’auront pas recours à la corruption dans le cadre du contrat. Le DMP contient des dispositions applicables aux fournisseurs potentiels pour assurer l'intégrité du système. Par exemple, l'Article 26 stipule que les soumissionnaires doivent déclarer qu'ils ne se livreront pas à des pratiques illégales et à la corruption. Les soumissionnaires doivent également déclarer qu'ils n’offriront pas de cadeaux visant à influencer les décisions de marché public et qu'ils ne sont impliqués dans aucun conflit d'intérêts. En cas de violation de l'intégrité, en plus des sanctions pénales mentionnées précédemment, le Maroc a mis en œuvre un système d’exclusion temporairement ou permanente des fournisseurs. Ce système est énoncé aux Articles 138 et 159 du DMP; la liste des fournisseurs exclus est publiée sur le portail de marchés publics.
Recommandation de réforme
Le Maroc peut envisager d'élaborer un code de conduite spécifique pour les agents impliqués dans le système de passation des marchés publics ou veiller à ce que le code général de conduite des agents publics en cours d'élaboration comporte une section sur les activités liées aux marchés publics.
Plan d'action et soutien potentiel de l'OCDE
Recommandations
Le Maroc pourrait tirer profit d’une unification du cadre juridique des marchés publics pour donner davantage de clarté au système. De plus, il peut envisager d'augmenter le nombre de pouvoirs adjudicateurs soumis au cadre national, en particulier pour les entreprises publiques.
Le Maroc pourrait envisager de favoriser un plus grand engagement des entreprises et des parties prenantes concernées. Une participation accrue permettra une identification plus précise des responsabilités de tous les acteurs du processus de marchés publics, clarifiant le cadre institutionnel.
Le Maroc doit veiller à l'application des dispositions du décret sur les marchés publics en matière de transparence. Pour améliorer la transparence au sein du système de marchés publics, le Maroc pourrait voir un avantage à mandater les pouvoirs adjudicateurs pour publier des informations adéquates sur les décisions liées aux recours, les contrats et les modifications de contrat en temps opportun.
Le Maroc peut envisager d'introduire une exigence pour les fournisseurs potentiels de présenter leurs soumissions par voie électronique avec des échéances claires. L'obligation de soumettre des offres par voie électronique devrait être prise en charge par des activités de renforcement des capacités supplémentaires sur l'utilisation du portail de marchés publics. Cela pourrait être organisé par le TGR et la CGEM.
Le Maroc peut envisager d'améliorer la fourniture de données statistiques et d’informations sur les activités liées aux marchés publics. Cela permettrait un examen plus minutieux du public du système de passation des marchés publics.
Le Maroc pourrait tirer profit de réexaminer la liste des catégories des biens et services qui n’est actuellement pas soumise au cadre réglementaire des marchés publics.
Le Maroc pourrait bénéficier de l'élaboration d'une stratégie de renforcement des capacités pour les agents en charge des marchés publics, en intégrant les aspects liés au maintien de l’intégrité. La mise en œuvre d'une telle stratégie nécessitera l'identification de tous les agents travaillant sur les activités de marchés publics.
Le Maroc peut envisager d'élaborer un programme de formation sur les questions d'intégrité pour guider et soutenir les agents en charge des marchés publics dans leurs activités quotidiennes.
Le Maroc peut envisager de permettre à toutes les parties prenantes de déposer une plainte/un recours concernant le processus de passation des marchés publics. En outre, la publication des résultats et des décisions relatives aux plaintes/recours accroîtrait la transparence et la responsabilité dans le système de marchés publics.
Le Maroc peut envisager de renforcer son système de contrôle et de de gestion des risques en améliorant la coordination entre les différentes institutions en charge des différents contrôles, en renforçant les contrôles pour les procédures à haut risque afin de détecter de nouvelles irrégularités et actes répréhensibles.
Le Maroc peut envisager de fournir des conseils sur la proportionnalité des sanctions applicables aux agents en charge des marchés publics mais aussi aux autres acteurs du système de passation des marchés publics. Les sanctions relatives et mesures disciplinaires devraient être appliquées de manière plus rigoureuse.
Le Maroc peut envisager d'élaborer un code de conduite spécifique pour les agents impliqués dans le système de passation des marchés publics ou veiller à ce que le code général de conduite des agents publics en cours d'élaboration traite également des activités liées aux de marchés publics.
Plan d'action
Pour en savoir plus
OCDE (2016a), Prévention de la corruption dans les marchés publics, OCDE, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/publications/prevention-corruption-marches-publics.pdf.
OCDE (2015b), Compendium of Good Practices for Integrity in Public Procurement, Meeting of the Leading Practitioners in Procurement, OCDE, GOV/PGC/ETH(2014)2/REV1.
Références
Banque mondiale (2014), Quick Notes Series : Les réformes des marchés publics au Maroc, http://documents.worldbank.org/curated/en/828091468062056802/pdf/901440BRI0Box30coll0KNOWLEDGE0NOTES.pdf.
OCDE (2017a), Recommandation du Conseil sur l'intégrité publique, OCDE, http://www.oecd.org/gov/ethics/Recommandation-integrite-publique.pdf.
OCDE (2017b), Developing Administrative Capacity for Public Procurement in the Slovak Republic: A Training Action Plan for 2016-2019, OCDE, http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/search/capacity-public-procurement-slovak-republic-training.pdf.
OCDE (2017c), Panorama des administrations publiques 2017, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2017-fr.
OCDE (2016a), Prévention de la corruption dans les marchés publics, OCDE, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/publications/prevention-corruption-marches-publics.pdf.
OCDE (2016b), The Korean Public Procurement Service: Innovating for Effectiveness, OECD Public Governance Reviews, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264249431-en.
OCDE (2016c), Towards Efficient Public Procurement in Colombia: Making the Difference, OECD Public Governance Reviews, Éditions OCDE, Paris http://dx.doi.org/10.1787/9789264252103-en.
OCDE (2016d), Roadmap: How to Elaborate a Procurement Capacity Strategy, www.oecd.org/governance/ethics/Roadmap-Procurement-Capacity-Strategy.pdf.
OCDE (2016e), Compendium of good practices on the publication and reuse of open data for Anti-corruption across G20 countries: Towards data-driven public sector integrity and civic auditing, www.oecd.org/gov/digital-government/g20-oecd-compendium.pdf.
OCDE (2015a), Recommandation du Conseil de l’OCDE sur les marchés publics, http://www.oecd.org/fr/gouvernance/ethique/Recommandation-OCDE-sur-les-marches-publics.pdf.
OCDE (2015b), Compendium of Good Practices for Integrity in Public Procurement, Meeting of the Leading Practitioners in Procurement, OCDE, GOV/PGC/ETH(2014)2/REV1.
OCDE (2014a), Rapport de l'OCDE sur la corruption transnationale: Une analyse de l'infraction de corruption d'agents publics étrangers, Éditions OCDE, Paris.
OCDE (2014b), OECD Recommendation of the Council on Digital Government Strategies, www.oecd.org/gov/digital-government/Recommendation-digital-government-strategies.pdf
OCDE (2011), Principes de l'OCDE pour l'intégrité dans les marchés publics, Éditions OCDE, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/9789264056626-fr.
OCDE (2007a), "Système de contrôle et de recours en matière de marchés publics dans l'Union européenne", Documents SIGMA, No. 41, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5k40htpkl8lq-fr.
OCDE (2007b), L'intégrité dans les marchés publics: Les bonnes pratiques de A à Z, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264027534-fr.