Ce chapitre présente les principaux constats issus du Cadre de l’OCDE sur la fragilité 2020. Il examine le paysage contemporain de la fragilité, qui est aujourd’hui exacerbée par le choc causé par la pandémie de coronavirus (COVID-19) et qui met en péril les modestes progrès que les contextes fragiles avaient réalisés pour concrétiser les ambitions du Programme de développement durable à l’horizon 2030 (ou « Programme 2030 »). Ce chapitre démontre la nécessité de prendre en compte le capital humain dans l’analyse de la fragilité et souligne le rôle essentiel de l’aide publique au développement (APD) et des autres sources de financement disponibles pour permettre aux contextes fragiles d’instaurer la stabilité et d’atteindre leurs Objectifs de développement durable (ODD).
États de fragilité 2020
1. L’état de fragilité en 2020
Abstract
En bref
Les contextes qui affichaient le plus grand retard perdent encore du terrain. La différence de niveau de fragilité entre les contextes extrêmement fragiles et les contextes non fragiles s’est particulièrement accentuée au cours de la période 2012-18. Dans la plupart des contextes extrêmement fragiles pour lesquels des données sont disponibles, les progrès concernant huit ODD stagnent ou régressent ; dans la plupart des contextes non fragiles, les progrès sont en augmentation ou en bonne voie.
La pauvreté est concentrée dans des contextes fragiles. En 2020, 460 millions de personnes vivent dans l’extrême pauvreté dans des contextes fragiles, soit 76.5 % du total mondial. Les contextes fragiles abritent 23 % de la population mondiale, mais aussi 43 % (26 millions de personnes) de ceux qui risquent de tomber dans l’extrême pauvreté à cause de la pandémie de COVID-19 d’ici à la fin de 2020.
Pour la majorité des objectifs mondiaux, les progrès sont au point mort. Même avant le choc provoqué par la pandémie actuelle, la majorité des contextes fragiles étaient en passe de ne réaliser qu’un seul ODD – l’ODD 13 (Mesures relatives à la lutte contre les changements climatiques) – et ont particulièrement peiné à progresser sur l’ODD 2 (Faim « zéro »), l’ODD 3 (Santé) et l’ODD 5 (Égalité entre les sexes).
L’APD est une ressource essentielle pour les contextes fragiles. À 76 milliards USD, l’APD bilatérale totale allouée aux contextes fragiles en 2018 représentait 2.3 fois le niveau des investissements directs étrangers (IDE) et deux tiers de la valeur des envois de fonds des travailleurs émigrés (113.5 milliards USD). Dans les contextes extrêmement fragiles, l’APD est 11.5 fois supérieure aux IDE et 2.5 fois supérieure aux envois de fonds.
Les membres du Comité d’aide au développement (CAD) ont consacré 60.3 milliards USD – 63 % de leur APD nette ventilable par pays – à l’APD totale destinée aux contextes fragiles. Étant donné le poids relatif de l’APD, en particulier dans les contextes extrêmement fragiles, il est important de s’efforcer de la préserver face à la pandémie de COVID-19 afin d’aider ces contextes à répondre à leurs besoins à court terme tout en mettant à profit les possibilités de parvenir à une reprise plus verte et plus résiliente. Cette approche répond également à l’intérêt national des membres du CAD et est conforme à leurs engagements mondiaux en faveur du développement durable et de la paix.
Les contextes fragiles ont davantage accès à diverses sources de financement mais présentent des risques plus importants. En 2018, les contextes fragiles ont reçu un total de 33.4 milliards USD d’IDE. Mais si certains reçoivent d’importants volumes d’IDE, d’autres enregistrent un désinvestissement net. Dans le même temps, seulement un tiers des 43 contextes fragiles analysés ont atteint un ratio recettes fiscales/produit intérieur brut (PIB) de 15 %, un critère largement reconnu pour permettre à l’État de fonctionner efficacement et à l’économie de se développer. Et, à la fin de 2018, les contextes à faible revenu et les pays moins avancés (PMA) fragiles devaient, selon les estimations, 432.6 milliards USD, dont 11 % étaient dus par des contextes extrêmement fragiles. En l’absence de mesures, on estime que le service de la dette dû en 2021 correspondra à environ 6 % de l’APD totale dans les contextes extrêmement fragiles et à environ 82 % de l’APD dans les contextes fragiles.
Le capital humain est un élément constitutif du développement durable. Les contextes fragiles sont en retard en ce qui concerne les indicateurs essentiels du capital humain. À une exception près, les 47 contextes fragiles figurant dans l’Indice du capital humain de la Banque mondiale se situent tous en dessous de la moyenne mondiale. Pour promouvoir le bien-être et renforcer la résilience, il est important de soutenir le capital humain dans les contextes fragiles par des investissements dans la santé, l’éducation et la protection sociale.
Que recouvre la fragilité en 2020 ?
L’état de fragilité en 2020 se divise en deux parties - tel qu’il existait avant la pandémie de COVID-19 et tel qu’il existe aujourd’hui, alors que l’impact de la pandémie a considérablement modifié le paysage de la fragilité. Les résultats issus du Cadre de l’OCDE sur la fragilité ne rendent pas encore compte de tous les effets de la pandémie, mais les données et les exemples provenant d’autres sources révèlent une réalité inquiétante. La pandémie de COVID-19 représente un choc systémique qui exacerbera les risques multidimensionnels et mettra à rude épreuve les capacités d’adaptation qui servent à contrebalancer ces risques dans toutes les dimensions de la fragilité. Tandis que la situation évolue rapidement, des éléments du nouveau paysage se font jour. L’Encadré 1.1 présente certaines des conséquences que pourrait avoir le COVID-19 dans les contextes fragiles.
Encadré 1.1. Le coronavirus (COVID-19) dans les contextes fragiles
Extrême pauvreté : Au niveau mondial, l’extrême pauvreté devrait augmenter pour la première fois en plus de deux décennies (Lakner et al., 2020[1]). Dans les contextes fragiles, 26 millions de personnes supplémentaires basculeront dans l’extrême pauvreté à cause de la pandémie et de son impact socio-économique en 2020, ce qui représente 43 % de l’augmentation anticipée à l’échelle mondiale (60 millions de personnes), selon les calculs des auteurs basés sur les projections réalisées par la Banque mondiale au 1er juin 2020 (Lakner et al., 2020[1]).
Pauvreté des enfants : D’ici la fin de l’année 2020, beaucoup plus d’enfants se trouveront dans des ménages qui auront du mal à subvenir à leurs besoins. Selon les calculs effectués par les auteurs sur la base des projections de Save the Children et de l’UNICEF réalisées en août 2020 (Fiala et al., 2020[2]), 36 millions d’enfants supplémentaires, soit un tiers du total mondial qui s’élève à 106 millions d’enfants, vivront au sein de ménages souffrant de pauvreté monétaire dans des contextes fragiles.
Éducation : Les mesures de confinement prises face à la pandémie de COVID-19 ont engendré une situation d’urgence dans le domaine de l’éducation. Dans les contextes fragiles, au 15 juillet 2020, 384.5 millions d’enfants n’étaient toujours pas scolarisés (aux niveaux pré-primaire, primaire, secondaire et tertiaire), dont 183 millions de filles (UNESCO, 2020[3]). Selon Save the Children, au niveau mondial, 12 contextes risquent fort de prendre du retard dans la réalisation de l’ODD 4 (Éducation) en raison de la pandémie (Warren et Wagner, 2020[4]), parmi lesquels 11 contextes fragiles. Dans les 29 contextes fragiles pour lesquels on dispose de données et sur la base des estimations du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), le taux effectif annualisé de déscolarisation dans l’enseignement primaire devrait passer de 22 % en 2019 à 34 % en 2020, contre des moyennes mondiales de 9 % pour 2019 et de 20 % pour 2020 (PNUD, 2020[5]).
Protection sociale : Au cœur d’une crise telle que celle entraînée par la pandémie de COVID-19, la protection sociale joue un rôle vital dans la préservation des moyens de subsistance et du capital humain. Au 10 juillet 2020, les contextes fragiles avaient mis en œuvre 113 programmes d’aide sociale, 15 programmes d’assurance sociale et 8 mesures relatives au marché du travail pour faire face à la crise due au COVID-19 (Gentilini et al., 2020[6]).
Violence et conflits armés : Depuis l’apparition du nouveau coronavirus, un cessez-le-feu a été proposé dans dix contextes fragiles mais seulement cinq l’ont respecté (PSRP, 2020[7]). Il n’y a qu’au Soudan que le cessez-le-feu a été accepté par les deux parties, et il était toujours en vigueur à la mi-juillet. Cependant, dans ces contextes fragiles, la violence politique et les manifestations ont des ramifications notables. Le COVID-19 Disorder Tracker, de l’organisation Armed Conflict Location and Event Data Project, a enregistré 2 251 actes de violence politique liés à la pandémie dans des contextes fragiles, qui avaient fait 477 victimes au 1er août 2020 (ACLED, 2020[8]).
APD : Le plan mondial d’intervention humanitaire face à la pandémie prévoit un financement de 10.3 milliards USD, dont 22 % avaient fait l’objet de promesses ou d’engagements au 20 août 2020 (ONU, 2020[9]). Pour les plans et les appels spécifiques aux contextes fragiles, 7.6 milliards USD sont nécessaires, dont seulement 19.5 % (1.5 milliard USD) sont financés. Avant la crise sanitaire actuelle, l’APD destinée aux secteurs prioritaires concernés par la riposte à la pandémie dans les contextes fragiles avait augmenté au cours de la période 2010-18, notamment pour l’égalité entre les sexes et l’autonomisation des femmes (+99 %), les interventions humanitaires (+44 %), la santé (+26 %), les filets de sécurité sociale (+20 %), l’eau et l’assainissement (+19 %), et l’éducation (+6 %).
Au niveau mondial, les écarts se creusent et sont exacerbés par la crise liée au coronavirus (COVID-19)
En 2020, la fragilité est mondiale et dynamique. C’était tout aussi vrai avant la pandémie que ce l’est aujourd’hui. Chaque pays, État ou territoire – ci-après appelé « contexte » – connaît des états de fragilité différents dans ses cinq dimensions et au fil du temps. Ces états de fragilité résultent d’une interaction complexe de risques et de capacités d’adaptation à différents niveaux, allant de l’international à l’infranational. Cette publication présente 57 contextes dont les niveaux de fragilité sont comparativement plus élevés que ceux de leurs pairs, dont 13 sont classés comme étant extrêmement fragiles. Près d’un quart de la population mondiale (23 %), et plus des trois quarts (76.5 %) des personnes qui se trouvaient déjà dans une situation d’extrême pauvreté avant la pandémie de COVID-19, vivent dans l’un de ces 57 contextes fragiles en 2020 (Lakner et al., 2020[1] ; ONU DAES, 2020[10]).
À l’échelle mondiale, l’histoire de la fragilité est celle d’un fossé qui se creuse au fil du temps. La différence de niveau de fragilité entre les contextes extrêmement fragiles et les contextes non fragiles s’est accrue, bien qu’à des degrés divers selon les dimensions, au cours de la période 2012-18 (Graphique 1.1). Par exemple, les différences se sont amplifiées chaque année pour ce qui est de la fragilité globale et environnementale. Dans la dimension relative à la sécurité, la différence entre les contextes extrêmement fragiles et les contextes non fragiles a été la plus marquée en 2016, avant de se réduire par la suite. Si la tendance à la fragilité globale persiste dans la décennie de l’action du Programme 2030, les contextes extrêmement fragiles risquent de prendre encore plus de retard sur les progrès du développement durable. Alors que la crise engendrée par le COVID-19 amplifie les facteurs de fragilité sous-jacents, les contextes risquent de se heurter à un autre obstacle pour parvenir à une paix, une sécurité et une prospérité à long terme. Au Yémen - le contexte le plus fragile du Cadre de l’OCDE sur la fragilité 2020 - la pandémie a « achevé l’effondrement du système de santé » après des années de guerre et de famine (MSF, 2020[11]). Au Nigéria, un contexte de fragilité qui se remet lentement d’une récession économique survenue il y a quatre ans et qui compte la plus grande concentration de personnes vivant dans l’extrême pauvreté au monde, 40 % des travailleurs non agricoles ont déclaré avoir perdu leurs revenus en mai 2020 (Banque mondiale, 2020[12]). Les conséquences de la pandémie sont tout aussi catastrophiques au Soudan, un contexte extrêmement fragile selon le Cadre 2020, caractérisé par une grande fragilité économique, politique et sociétale. En juillet 2020, d’après les estimations, 9.6 millions de personnes étaient en situation de crise ou de précarité alimentaire - un chiffre jamais atteint dans l’histoire du Soudan - en raison des mesures de confinement, des déplacements engendrés par les conflits et de l’inflation (IPC, 2020[13]). On s’attend à ce que la pandémie inverse, à bien des égards, la courbe des progrès réalisés en matière de développement humain au niveau mondial (PNUD, 2020[5]).
Graphique 1.1. Le fossé grandissant de la fragilité, 2012-18
Note : Le score de fragilité pour les contextes extrêmement fragiles, les contextes fragiles et les contextes en développement non fragiles est calculé en utilisant une moyenne arithmétique des scores de fragilité des contextes de chaque catégorie. Des scores sont disponibles pour 13 contextes extrêmement fragiles, 44 contextes fragiles et 66 contextes en développement non fragiles.
Source : Desai et Forsberg (2020[14]), “Analysing the multidimensional fragility framework for States of Fragility 2020”.
Analyse de la situation au niveau du contexte : l’édition 2020 du Cadre de l’OCDE sur la fragilité recense 57 contextes fragiles
Infographie 1.1. Cadre de l’OCDE sur la fragilité 2020
Depuis les résultats présentés dans États de fragilité 2018, quatre contextes (Cambodge, Lesotho, Nicaragua et Togo) sont entrés dans le Cadre et cinq (Égypte, Malawi, Népal, Rwanda et Timor-Leste) en sont sortis (Encadré 1.3). Chaque contexte est confronté à des défis multidimensionnels différents qui déterminent son état de fragilité et contribuent à son placement dans le Cadre. Le Nicaragua fait pour la première fois son entrée dans le Cadre sur la fragilité, après une hausse enregistrée dans les cinq dimensions de la fragilité depuis l’édition de 2018. De même, au cours de ces deux années, le Togo a vu sa fragilité s’accroître dans toutes les dimensions, à l’exception de la dimension économique, l’augmentation de la fragilité sociétale et politique ayant particulièrement contribué à son inclusion dans le Cadre.
À l’autre extrémité du spectre, cette publication est le premier rapport de l’OCDE sur la fragilité à ne pas inclure le Timor-Leste. En effet, ce pays ne figure pas dans le tout dernier Cadre du fait de la diminution notable de la fragilité économique et environnementale (Encadré 1.2). Le Malawi est lui aussi sorti du Cadre, car la fragilité économique et, comme en témoignent les récentes élections, la fragilité politique y ont reculé (The Economist, 2020[15]). On notera également le cas du Cambodge et du Lesotho, qui figuraient dans le Cadre 2016 mais pas dans celui de 2018. Leur retour dans le Cadre en 2020 rappelle que les trajectoires des contextes fragiles ne sont pas linéaires. Il reste à voir si les contextes qui ont quitté le Cadre dans la présente édition sauront pérenniser leur situation, en particulier au moment où ils doivent gérer les retombées de la pandémie actuelle.
La fragilité globale a diminué dans 103 des 175 contextes analysés en 2020 et a progressé dans 72. Ces changements sont toutefois relativement minimes. Sur les 175 contextes, seuls 33 ont connu un changement important. La situation est différente pour les 57 contextes fragiles : par rapport à l’analyse de 2018, la fragilité a progressé dans 32 contextes et reculé dans 25, ce qui suggère une légère hausse de la fragilité moyenne globale dans les 57 contextes fragiles depuis les resultats du Cadre 2018. Parmi ces 57 contextes, 13 ont enregistré des changements significatifs en termes de fragilité, que ce soit à la hausse ou à la baisse.
Encadré 1.2. La fragilité en perspective : le cas du Timor-Leste
Le Timor-Leste est sorti du Cadre sur la fragilité dans l’édition 2020. Il y est parvenu en investissant de manière soutenue et sur la durée dans l’atténuation des conflits, le renforcement des institutions politiques et la construction d’une résilience économique. Depuis les résultats publiés dans États de fragilité 2018, la fragilité de ce pays a reculé dans toutes les dimensions, hormis une légère augmentation de la dimension relative à la sécurité.
Les progrès du Timor-Leste témoignent de l’utilité des approches conjointes, tenant compte des risques, menées par les autorités nationales et les partenaires internationaux pour cibler et traiter les causes profondes de la fragilité et promouvoir la paix et le développement à long terme (Reed, 2017[16]). En 1999, une mission d’évaluation conjointe, coordonnée par la Banque mondiale en partenariat avec des acteurs internationaux et nationaux, a défini des priorités communes pour les autorités nationales, dirigées par le Congrès national pour la reconstruction du Timor, et leurs partenaires financiers. Ce partenariat a permis de mobiliser très tôt des fonds pour la reconstruction, parallèlement au déploiement d’une mission de maintien de la paix des Nations Unies (ONU). Ainsi, la transition de l’aide humanitaire à l’aide au développement s’est faite en douceur, sans interruption des activités de reconstruction.
Grâce à une planification conjointe, les acteurs de l’aide humanitaire, du développement et de la paix ont adopté une approche qui ciblait les causes profondes de la fragilité et définissait clairement les rôles et les responsabilités des institutions participant à la reconstruction post-conflit. Même si le Timor-Leste a encore des défis à relever 20 ans après la fin du conflit et 15 ans après le départ de la mission de maintien de la paix des Nations Unies, il continue à progresser dans la réalisation de ses objectifs de développement durable, ainsi que de maintien de la paix et de la stabilité. Selon le Rapport sur le développement durable 2020, le Timor-Leste est en bonne voie pour atteindre l’ODD 4 (Éducation), l’ODD 8 (Travail décent et croissance économique), l’ODD 16 (Paix, justice et institutions efficaces) et l’ODD 17 (Partenariats), et il progresse lentement vers cinq autres ODD (Sachs et al., 2020[17]). En revanche, les progrès stagnent en ce qui concerne l’ODD 1 (Pauvreté), l’ODD 5 (Égalité entre les sexes), l’ODD 9 (Industrie, innovation et infrastructure) et l’ODD 14 (Vie aquatique), et diminuent concernant l’ODD 15 (Vie terrestre) (Sachs et al., 2020[17]).
Encadré 1.3. Évolutions, détériorations et améliorations
De multiples facteurs contribuent à l’augmentation et à la diminution de la fragilité, qui donnent lieu à des mouvements d’entrée et de sortie du Cadre sur la fragilité. La fragilité a suffisamment reculé dans cinq contextes qui figuraient sur le Cadre 2018 pour qu’ils en sortent en 2020 ; quatre contextes sont entrés dans le Cadre 2020 car la fragilité y a progressé. Les profils de contextes fragiles sur la plateforme des États de fragilité1 de l’OCDE fournissent une grande quantité d’informations supplémentaires et spécifiques sur les différents contextes.
Voici des instantanés des contextes qui sont entrés et sortis du Cadre sur la fragilité :
Sorties
Égypte : La fragilité a baissé de manière globale et dans chaque dimension, sauf dans celle de la sécurité : la fragilité politique et la fragilité sociétale ont enregistré un recul notable.
Malawi : La fragilité a reculé, par ordre d’importance décroissante, dans les dimensions politique, économique et environnementale. En revanche, elle a légèrement augmenté dans les dimensions de sécurité et sociétale.
Népal : La fragilité a diminué, par ordre d’importance décroissante, dans les dimensions politique, économique et de sécurité, mais elle a progressé légèrement dans la dimension environnementale et significativement dans la dimension sociétale. Les dimensions économique et politique ont enregistré une baisse significative.
Rwanda : La fragilité a régressé, par ordre d’importance décroissante, dans les dimensions politique, économique et de sécurité, mais elle a légèrement progressé dans les dimensions économique, environnementale et sociétale.
Timor-Leste : La fragilité a diminué dans toutes les dimensions à l’exception de la sécurité, qui a légèrement augmenté. Le recul notable de la fragilité économique et environnementale a contribué à faire sortir le Timor-Leste du Cadre.
Entrées
Cambodge : La fragilité a surtout augmenté dans la dimension sociétale, suivie par la dimension politique, tandis qu’elle a baissé dans les dimensions économique, environnementale et de sécurité. La fragilité globale n’a pas significativement évolué.
Lesotho : La fragilité s’est surtout amplifiée dans la dimension sociétale, suivie par les dimensions économique et politique, tandis qu’elle a reculé dans les dimensions environnementale et de sécurité.
Nicaragua : La fragilité a progressé dans les cinq dimensions, avec une hausse notable de la fragilité politique, de sécurité et sociétale.
Togo : La fragilité s’est accrue dans toutes les dimensions sauf la dimension économique, et la hausse a été notable dans les dimensions politique et sociétale.
Passer de la fragilité à la résilience est un processus non linéaire et complexe, sans aucune garantie - penser en systèmes peut éclairer ce processus
La fragilité a évolué au fil du temps, tant au niveau mondial qu’au niveau des différents contextes. La façon dont elle est comprise et analysée a également changé. Il y a encore cinq ans, l’OCDE décrivait la fragilité dans ses rapports comme une notion binaire : soit un contexte est fragile, soit il ne l’est pas. À partir de la publication États de fragilité 2015, l’OCDE a introduit un cadre multidimensionnel qui traite la fragilité comme le produit d’une interaction de risques et de sources de résilience qui peuvent être identifiés et analysés. États de fragilité 2020 va plus loin en utilisant cette approche multidimensionnelle pour mieux comprendre comment les contextes peuvent passer de la « fragilité à la résilience » (Ingram et Papoulidis, 2018[18]). Le paradigme du passage de la fragilité à la résilience gagne du terrain parmi les principaux acteurs opérant dans des contextes fragiles tels que la Banque mondiale, les États-Unis et les institutions de l’Union européenne (UE) (Groupe de la Banque mondiale, 2020[19]). Il ne s’agit pas d’un cheminement linéaire allant de la fragilité à la résilience, mais il s’agit plutôt d’identifier les risques complexes et en interaction à un niveau élevé, de comprendre leurs causes profondes et d’élaborer des stratégies pour y faire face en renforçant les capacités d’absorption, d’adaptation et de transformation d’un système (Ingram et Papoulidis, 2018[18] ; OCDE, 2014[20]).
La fragilité et la résilience ne sont pas les deux extrémités d’un même spectre. De même, le mouvement allant de la fragilité et à la résilience n’est pas garanti. En outre, le renforcement de la résilience n’empêche pas toujours les risques liés à la fragilité et aux conflits de se matérialiser, ce qui souligne la nécessité d’investir dans la prévention (Chapitre 2). La fragilité et la résilience sont toutes deux des propriétés de systèmes complexes dont le comportement ne peut être facilement prédit ou compris. C’est pourquoi, pour appréhender la fragilité, il faut adopter un état d’esprit fondé sur les meilleures suppositions, un retour d’information rapide et une adaptation pour obtenir des résultats - et surtout, bien sûr, conserver un sentiment d’humilité face aux défis complexes et multidimensionnels que la fragilité pose au développement durable et à la paix. Cette approche met l’accent sur une analyse et des méthodes de travail sensibles aux conflits et politiquement fondées. Dans des contextes fragiles, les praticiens sont comparables à des navigateurs. Une façon mécanique de s’orienter dans les systèmes consiste à aller directement d’un point A à un point B, en s’appuyant sur un cadre logique prédéfini pour guider l’engagement. On peut aussi opter pour une approche de la complexité et de l’adaptation qui consiste à poser des questions et à utiliser les données disponibles pour apprendre de manière itérative et influencer les fenêtres au sein du système qui ont le plus d’effet sur le changement.
Cette deuxième méthode de travail a des implications importantes pour les systèmes de suivi, d’évaluation et d’apprentissage des membres du CAD (Hernandez, Ramalingam et Wild, 2019[21]). Ces derniers expérimentent de plus en plus ce type d’approche dans des contextes fragiles, par exemple par la planification de scénarios, la cartographie des résultats et les évaluations évolutives (Pasanen et Barnett, 2019[22]). L’analyse des systèmes de résilience de l’OCDE propose également une approche pratique pour comprendre le paysage des risques et le système plus large dans lequel ils apparaissent, tout comme les outils élaborés par les membres du CAD (tels que la Belgique et le Danemark)2 qui s’appuient sur le Cadre de l’OCDE sur la fragilité pour évaluer les risques systémiques et les capacités d’adaptation à la fragilité (OCDE, 2014[20]). Les données et éléments factuels qui sont examinés dans cette publication et qui sous-tendent le Cadre multidimensionnel de l’OCDE sur la fragilité peuvent permettre de produire des informations utiles pour orienter les systèmes dans les contextes fragiles et soutenir les trajectoires qui mènent de la fragilité à la résilience. Il est important de noter que tous les niveaux d’un système - de l’international à l’infranational - s’influencent mutuellement. Pour le praticien, il s’agit de comprendre ces intersections et de concevoir des interventions qui tirent parti des fenêtres au sein du système pour créer le changement. En outre, les dimensions de la fragilité représentent des systèmes en eux-mêmes qui interagissent pour produire des états de fragilité variables et influent sur le placement in fine des contextes dans le Cadre sur la fragilité.
Les contextes fragiles constituent un groupe hétérogène en termes de revenus, de régions et de problématiques
Du fait de l’hétérogénéité des contextes fragiles en tant que groupe, il est important de commencer par le contexte, comme le montrera le chapitre 3. Dans le même temps, la fragilité peut être plus fréquente dans certains groupes de contextes que dans d’autres, ce qui oriente les priorités des donneurs lorsqu’ils élaborent leurs stratégies en fonction du contexte, de la région ou de la thématique (Corral et al., 2020[23]). Par exemple, en Afrique subsaharienne, environ 8.6 personnes sur 10 vivent dans un contexte de fragilité, contre 4 sur 10 dans la région Moyen-Orient et Afrique du Nord (MENA). Si la pauvreté et les revenus sont associés à la fragilité, les contextes fragiles ne sont pas tous à faible revenu. En effet, 63 % de la population des contextes fragiles vit dans une économie à revenu intermédiaire. Enfin, même si des thématiques transversales, telles que la dépendance d’un pays vis-à-vis de ses exportations de produits de base, les conflits violents et la vulnérabilité aux risques climatiques, sont souvent liées à la fragilité, il est important de ne pas les confondre (OCDE, 2018[24]). Par exemple, 8 des 21 contextes chroniquement fragiles3 n’ont pas connu de conflit actif et impliquant des États depuis 2009 (Pettersson et Öberg, 2020[25]). Toutefois, ces aspects s’influencent et se renforcent mutuellement. En conséquence, dans les contextes fragiles, près de trois personnes sur quatre vivent dans des économies dépendantes des exportations de produits de base, et environ trois sur cinq vivent dans des conditions de conflit violent ou de forte exposition au changement climatique (Graphique 1.2). Il en ressort que la mobilisation internationale sur ces questions transversales ne peut pas faire abstraction de la fragilité, tout comme le traitement de la fragilité ne peut pas ignorer les questions transversales.
Si la pauvreté et les revenus sont associés à la fragilité, les contextes fragiles ne sont pas tous à faible revenu. En effet, 63 % de la population des contextes fragiles vivent dans une économie à revenu intermédiaire
Graphique 1.2. Population vivant dans un contexte fragile selon différents regroupements thématiques
Note : La dépendance vis-à-vis des exportations de produits de base est mesurée selon la liste de 88 pays en développement dépendant des exportations de produits de base établie par la CNUCED (2019[26]) . Un contexte est dit « affecté par un conflit » s’il a enregistré au moins 25 décès liés aux combats en 2019, dernière année pour laquelle des données sont disponibles dans la base de données 2020 du Programme de données sur les conflits d’Uppsala (UCDP, 2020[27]). Les contextes « les plus exposés au changement climatique » sont ceux qui se classent >144 selon l’indice ND-GAIN Exposure en 2017 dans la base de données ND-GAIN (Université de Notre Dame, 2020[28]), qui s’aligne sur les critères utilisés dans Krampe (2019[29]).
Source : University of Notre Dame (2020[28]), ND-GAIN (base de données), https://gain.nd.edu/our-work/country-index/; UCDP (2020[27]), Uppsala Conflict Data Program (base de données), https://ucdp.uu.se/; CNUCED (2019[26]), Commodity Dependence, Climate Change and the Paris Agreement, https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/ditccom2019d3_en.pdf; DAES ONU (2020[10]), Perspectives de la population mondiale 2019 (base de données), https://population.un.org/wpp/.
Les régions et les sous-régions présentent des caractéristiques spécifiques et des niveaux de fragilité variables dans l’ensemble et d’une dimension à l’autre
Les moteurs des crises et les facteurs de fragilité ne sont pas circonscrits à l’intérieur des frontières. Comprendre la fragilité nécessite des approches qui dépassent les contextes individuels. Ce type d’analyse fait partie intégrante de la réflexion sur les systèmes complexes et les états de fragilité qu’ils renferment. Elle permet d’élaborer des approches plus globales qui tiennent compte du contexte et de l’environnement opérationnel plus larges, ce qui contribue à la réussite des interventions au niveau du contexte. Les questions transnationales, telles que les conflits violents, l’agglomération économique, la criminalité et les migrations transnationales, le changement climatique et les épidémies, exigent d’« inscrire la réflexion et l’action au-delà des frontières » (OCDE CAD, 2019[30]).
Pour faciliter ce type de réflexion, la présente publication propose une agrégation des scores de fragilité aux niveaux régional et infrarégional. Même si ces scores ne fournissent pas un compte rendu complet et détaillé des questions transnationales sous-jacentes, ils constituent un point de départ permettant d’éclairer les priorités des donateurs en matière de stratégies régionales et d’établir une base pour une analyse conjointe par les partenaires internationaux et leurs homologues. Ces scores de fragilité permettent également de réaliser des analyses qualitatives et des études de cas plus approfondies et complémentaires. À titre d’exemple, l’Afrique subsaharienne présente les niveaux de fragilité globale, économique et environnementale les plus élevés de toutes les régions, tandis que la région MENA affiche les niveaux de fragilité politique, de sécurité et sociétale les plus élevés, ce qui laisse penser que les acteurs pourraient adapter leurs approches pour prendre en compte les dimensions prédominantes de la fragilité dans les différentes régions. Le Graphique 1.3 montre les niveaux de fragilité globale dans les différentes régions. L’Annexe A présente des instantanés pour chacune des cinq dimensions de la fragilité. L’analyse de la fragilité au niveau régional est une étape importante du processus d’adaptation du Cadre sur la fragilité qui permet à celui-ci de fournir des informations sur les systèmes complexes à différents niveaux géographiques (OCDE, 2018[24]).
Graphique 1.3. Fragilité régionale globale, 2019
Note : Le score de fragilité pour chaque région est calculé en utilisant une moyenne pondérée par la population des scores de fragilité des contextes admissibles au bénéfice de l’APD dans chaque région, en utilisant les statistiques démographiques en 2019 du DAES des Nations Unies (2020[10]). Les contextes admissibles au bénéfice de l’APD sont ceux qui figurent sur la liste du CAD des bénéficiaires de l’APD pour la notification de l’aide en 2018 et 2019.
Source : DAES ONU (2020[10]), Perspectives de la population mondiale 2019 (base de données), https://population.un.org/wpp/; liste des régions tirée de la Banque mondiale (2020[31]), World Bank Country and Lending Groups, https://datahelpdesk.worldbank.org/knowledgebase/articles/906519-world-bank-country-and-lending-groups; OCDE (2020[32]) liste du CAD des bénéficiaires de l’APD pour la notification de l’aide en 2018 et 2019, http://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/DAC-List-of-ODA-Recipients-for-reporting-2018-and-2019-flows.pdf.
Chaque contexte de fragilité est un système composé de poches de fragilité infranationales
Les scores de fragilité de chaque contexte figurant sur le Cadre sont le reflet des courants dynamiques de fragilité sous-jacents présents dans ce contexte. L’identification des poches de fragilité peut faciliter la coordination des donneurs et aider les acteurs à cibler leurs interventions en fonction des besoins (Custer et al., 2017[33] ; Manuel et al., 2019[34]). L’identification de ces poches peut également éclairer des politiques plus désagrégées et « centrées sur la personne » (OCDE CAD, 2019[30]) qui ne laissent personne de côté, car elle permet de déterminer où se trouvent les individus au sein du contexte en question et donne une indication de ce dont ils ont besoin. Il existe peu de données permettant d’appliquer le Cadre sur la fragilité au niveau infranational. Toutefois, certains indicateurs nationaux qui sont également disponibles au niveau infranational peuvent mettre en évidence les zones de vulnérabilité et le manque de capacités d’adaptation. Les cartes infranationales dans les instantanés économiques (Soudan), environnementaux (Myanmar) et de sécurité (Afghanistan) figurant à l’Annexe A font ressortir les zones administratives où les besoins sont importants selon des indicateurs pertinents pour la fragilité dans chacune de ces dimensions. Elles peuvent également aider les acteurs à déterminer là où les ressources doivent être ciblées. Ces cartes facilitent des approches communes entre les acteurs de l’humanitaire, du développement et de la paix qui cherchent à gérer les risques et à renforcer la résilience au sein des différents contextes (Desai et Forsberg, 2020[14]). L’étape suivante consiste à mettre en place l’infrastructure de données nécessaire pour explorer la fragilité de manière globale, dans toutes ses dimensions et dans le temps, au niveau infranational. L’OCDE ne peut y parvenir seule et envisage de collaborer avec d’autres sources de données afin d’améliorer l’accès aux données et leur transparence en général, et plus particulièrement en ce qui concerne les données infranationales. L’Encadré 1.4 décrit l’état des données sur la fragilité.
Encadré 1.4. L’état des données pour comprendre les états de fragilité
La disponibilité et l’accessibilité des données ont une incidence sur la qualité de la prise de décision fondée sur des éléments factuels dans les contextes fragiles. La publication États de fragilité 2018 a décrit de manière très détaillée ces limitations en matière de données, et l’OCDE s’efforce depuis lors d’améliorer la couverture des données dans le Cadre sur la fragilité afin de mieux rendre compte de l’état de fragilité à l’échelle mondiale et de réduire les lacunes. Ainsi, l’édition 2020 du Cadre analyse 175 contextes, soit 3 de plus que le Cadre 2018. Même s’il couvre 99.5 % de la population mondiale de 2019, cette couverture est variable selon les régions. Seuls 23 des 38 contextes de la région Asie de l’Est et Pacifique, représentant 98.6 % de la population de la région, sont couverts ; en revanche, la région MENA, l’Afrique subsaharienne et l’Asie du Sud sont entièrement couvertes. Dans le même temps, seuls 4 des 11 petits États insulaires du Pacifique sont pris en compte dans l’analyse du Cadre, ce qui témoigne des lacunes de données pour ces contextes. Les problèmes de disponibilité des données dans la région Asie-Pacifique sont bien documentés : le dernier rapport de situation sur l’Asie et le Pacifique note que seulement 42 % des indicateurs relatifs aux ODD sont disponibles pour évaluer le développement durable dans la région (ONU, 2020[35]). On observe toutefois des améliorations à cet égard. L’année dernière, pour la toute première fois les données de l’ enquête démographique et sanitaire (EDS) d’un pays ou territoire insulaire du Pacifique – l’EDS 2016-18 de la Papouasie-Nouvelle-Guinée – ont été rendues publiques (National Statistical Office/Papua New Guinea and ICF, 2019[36]).
Les investissements dans les données et les capacités statistiques offrent un potentiel non négligeable pour renforcer la disponibilité des données, réduire les lacunes et soutenir les politiques fondées sur les données. C’est notamment le cas dans les contextes extrêmement fragiles, qui sont à la traîne par rapport à d’autres contextes pour ce qui est des performances moyennes concernant les indicateurs relatifs aux capacités statistiques (Graphique 1.4). En 2018, les membres du CAD ont consacré 37 millions USD de leur APD au renforcement des capacités statistiques dans les contextes fragiles, ce qui représente une réduction de 37 % par rapport au pic historique de 2013 et seulement 0.1 % de l’APD totale allouée aux contextes fragiles (OCDE, 2020[37]). Pour continuer à améliorer l’exhaustivité du Cadre sur la fragilité, et favoriser la disponibilité des données dans les contextes fragiles et, plus largement, dans les contextes couverts par le Cadre, l’OCDE examinera comment les investissements stratégiques dans les données et les capacités statistiques permettent d’optimiser les ressources, en mettant l’accent sur les lacunes des données concernant les femmes, les enfants, les personnes âgées, les handicapés et les autres catégories de population qui sont laissées pour compte dans les contextes fragiles. Cette initiative est particulièrement importante pour l’élaboration de mesures infranationales de la fragilité.
Graphique 1.4. L’état des données pour l’évaluation des états de fragilité, 2018
Note : Le score pour les contextes extrêmement fragiles, les contextes fragiles et les contextes en développement non fragiles est calculé en utilisant une moyenne arithmétique des scores des contextes de chaque catégorie.
Source : Banque mondiale (2020[38]), Statistical Capacity Score (base de données), https://data.worldbank.org/indicator/IQ.SCI.OVRL; Banque mondiale (2020[39]), Methodology Assessment of Statistical Capacity (base de données), https://data.worldbank.org/indicator/IQ.SCI.MTHD; Banque mondiale (2020[40]), Periodicity and Timeliness Assessment of Statistical Capacity (base de données), https://data.worldbank.org/indicator/IQ.SCI.PRDC; Banque mondiale (2020[41]), Source Data Assessment of Statistical Capacity (base de données), https://data.worldbank.org/indicator/IQ.SCI.SRCE.
Appréhender la fragilité, les chocs et les pressions : en quoi la fragilité est-elle importante pour les ODD ?
Un an après le début de la décennie d’action, le Programme 2030 a atteint un point critique
L’impact combiné de la pandémie de COVID-19 et de la fragilité multidimensionnelle sur les contextes fragiles place le Programme 2030 à un point critique (Green, 2020[42]), car des millions de personnes risquent de basculer dans une situation caractérisée par des niveaux aigus de fragilité : pauvreté, niveaux élevés de conflit et inégalités sociales et économiques. Cela se produit à un moment où le fonctionnement du système multilatéral est devenu plus compétitif, plus controversé et plus hétéroclite dans un climat de « retour à la politique de pouvoir, au nationalisme et aux guerres commerciales », (Eggel et Galvin, 2020[43]), alors que, dans les contextes fragiles, les tendances politiques témoignent de la persistance de formes de gouvernance autoritaires. Dans les démocraties autoritaires ou imparfaites, la fragilité s’est intensifiée depuis 2012 (Marley et Desai, 2020[44]). En 2019, 35 des 54 contextes fragiles (pour lesquels des données sont disponibles) ont été classés dans la catégorie des régimes autoritaires, contre 31 dans États de fragilité 2018 (Economist Intelligence Unit, 2020[45]). Si l’on veut conserver la vision stratégique de la décennie d’action, il faut que le Programme 2030 s’adapte rapidement pour répondre aux réalités politiques d’un environnement de gouvernance mondiale dynamique et à multiples facettes.
Avant l’apparition du coronavirus, la plupart des contextes fragiles étaient en bonne voie pour la réalisation d’un seul ODD, les progrès étant sinon au point mort, en particulier en ce qui concerne la réduction de la faim, la garantie de vivre une vie saine et l’égalité entre les sexes
Même si la plupart des contextes fragiles sont en bonne voie pour réaliser l’ODD 13 (Mesures relatives à la lutte contre les changements climatiques), aucun n’est sur la voie pour concrétiser l’ODD 2 (Faim « zéro »), l’ODD 3 (Bonne santé et bien-être) et l’ODD 5 (Égalité entre les sexes) - autant d’ODD pour lesquels des données substantielles sont disponibles pour les contextes fragiles (Sachs et al., 2020[17]). L’absence de progrès sur chacun de ces ODD montre combien il est urgent d’investir dans le capital humain, comme l’explique une autre partie de ce rapport. Cette absence de progrès est particulièrement préoccupante compte tenu des projections selon lesquelles la pandémie de COVID-19 pourrait ajouter aux difficultés rencontrées pour atteindre ces objectifs (Sachs et al., 2020[17]). Par exemple, selon le dernier rapport consacré à L’état de la sécurité alimentaire et de la nutrition dans le monde, la pandémie pourrait porter le nombre total de personnes sous-alimentées dans le monde de 83 à 132 millions en 2020 (FAO, 2020[46]). Les progrès ne sont pas non plus au rendez-vous en ce qui concerne les autres ODD pour lesquels on dispose de données suffisantes pour cerner la plupart des contextes fragiles. Seul un tiers des contextes fragiles sont en bonne voie pour atteindre l’ODD 8 (Travail décent et croissance économique), ce qui a des implications importantes pour la conversion du capital humain en opportunités économiques. Très peu de contextes fragiles sont en bonne voie pour atteindre l’ODD 7 (Énergie propre et d’un coût abordable), l’ODD 9 (Industrie, innovation et infrastructure), l’ODD 11 (Villes et communautés durables) ou l’ODD 16 (Paix, justice et institutions efficaces). Ces résultats mettent en évidence non seulement les défis importants auxquels sont confrontés ces contextes pour atteindre les objectifs fixés par le Programme 2030, mais aussi le manque de données disponibles pour évaluer correctement les progrès relatifs à de nombreux ODD. Par exemple, les données permettant d’évaluer les progrès concernant l’ODD 10 (Inégalités réduites) et l’ODD 12 (Consommation et production responsables) ne sont disponibles pour aucun des contextes fragiles.
Les données présentées dans le Tableau 1.1 indiquent également que la trajectoire de progression sur les ODD dans les contextes extrêmement fragiles s’écarte de celle des contextes non fragiles, ce qui montre que ceux qui sont le plus en retard sont encore plus distancés. La majorité des contextes extrêmement fragiles ont enregistré une stagnation ou une diminution des progrès concernant huit ODD, alors que plus de la moitié des contextes non fragiles ont progressé ou sont en bonne voie pour atteindre les objectifs.
Tableau 1.1. Progrès dans la réalisation des objectifs de développement durable dans les contextes extrêmement fragiles, les contextes fragiles et les contextes de développement non fragiles
Note : La disponibilité des données est variable pour chaque objectif, mais pour la majorité d’entre eux, des données étaient disponibles pour au moins 13 contextes extrêmement fragiles et 42 contextes fragiles (à l’exception de la Cisjordanie et de la bande de Gaza ainsi que de la République populaire démocratique de Corée). Les données étaient insuffisantes pour évaluer les progrès réalisés concernant l’Objectif 10 et l’Objectif 12. La couleur vert foncé indique que 50 % ou plus des contextes évalués progressent ou ont atteint l’objectif correspondant. La couleur orange foncé indique que 50 % ou plus des contextes évalués affichent une stagnation ou un déclin dans leur progression.
Source : Sachs et al. (2020[17]), The Sustainable Development Report 2020, https://s3.amazonaws.com/sustainabledevelopment.report/2020/2020_sustainable_development_report.pdf.
Les contextes fragiles concentreront un quart de la population mondiale en 2030, les zones urbaines regroupant 48 % de la population totale des contextes fragiles
Non seulement les contextes fragiles semblaient enregistrer des progrès limités en direction des ODD avant la pandémie de COVID-19, mais ils devraient en outre accueillir une proportion croissante de la population mondiale. Comme le montre le Graphique 1.5, 1.8 milliard de personnes vivent dans des contextes fragiles en 2020 (soit 23 % de la population mondiale). D’ici à 2030, cette part devrait atteindre 26 %, soit 2.2 milliards de personnes (ONU DAES, 2020[10]). D’ici 2030-35, les zones urbaines devraient, dans l’ensemble, être plus peuplées que les zones rurales. En 2020, 43 % de la population vivant dans des contextes fragiles se trouvent en zone urbaine, et cette proportion devrait passer à 48 % d’ici à 2030 et à 59 % d’ici à 2050 (ONU DAES, 2020[10]). L’aspect urbain de la fragilité multidimensionnelle – pauvreté, problèmes de logement associés aux établissements informels et inclusion sociale – ressort plus clairement dans de nombreux contextes (Encadré 1.5). Par exemple, la Papouasie-Nouvelle-Guinée et la République démocratique populaire lao (RDP Lao) affichent l’un des taux de pauvreté urbaine les plus élevés de la région Asie-Pacifique (Baker et Gadgil, 2017[47]). L’espérance de vie moyenne dans les contextes fragiles a atteint un sommet historique en 2017, l’année la plus récente pour laquelle des données sont disponibles. À 64 ans, l’espérance de vie est toutefois inférieure de 10 ans à celle d’un contexte en développement non fragile.
Graphique 1.5. Croissance démographique par type de contexte, 2020-50
Source : DAES ONU (2020[10]), Perspectives de la population mondiale 2019 (base de données), https://population.un.org/wpp/.
Encadré 1.5. La ville, lieu de fragilité et de violence
L’urbanisation progresse rapidement dans les contextes fragiles : la fragilité caractérise neuf des dix contextes comptant les populations les plus nombreuses vivant dans des bidonvilles urbains en Afrique subsaharienne (Commins, 2018[48]). Même si les causes profondes de la fragilité en milieu urbain et rural sont essentiellement les mêmes – corruption, inégalités, mauvaise gouvernance, litiges fonciers et accès aux services de base – elles sont souvent plus prononcées dans les villes. La dynamique urbaine modifie la façon dont la fragilité est vécue.
Selon une étude récente sur la violence urbaine menée par Elfversson et Höglund (2019, pp. 347-348[49]) les aspects socio-économiques, environnementaux et politiques de la fragilité urbaine présentent « des caractéristiques spécifiques et des manifestations particulières » car les populations sont confrontées à divers problèmes : croissance rapide, inégalités, ségrégation, établissements informels et foyers de tensions ethniques et politiques. Depuis 2018, les données factuelles montrent que l’urbanisation rapide et non réglementée représente un facteur de fragilité majeur (OCDE, 2018, p. 32[24]). Dans les contextes touchés par un conflit, les zones urbaines sont des espaces de lutte politique, où les forces soutenues par l’État, les groupes rebelles et les milices ont recours à différentes formes de violence pour poursuivre leurs objectifs politiques (Carboni et d’Hauthuille, 2018[50]). Le caractère politique de ces conflits est souvent localisé. Par exemple, dans l’est de la République démocratique du Congo (RDC), la violence dans les zones urbaines a été personnalisée et axée sur « la génération de revenus liée à des aspirations de mobilité sociale et de statut social » (Verweijen, 2019, p. 7[51]).
Dans les contextes fragiles non touchés par un conflit, comme à Nairobi, « la violence dans les établissements urbains informels ainsi que dans les zones rurales peut souvent être attribuée à la sphère politique nationale et aux divisions entre les partis et les hommes politiques qui mobilisent leurs partisans en invoquant leurs origines ethniques » (Elfversson et Höglund, 2019[49]). Cette dynamique nationale peut recouper d’autres aspects de la fragilité pour produire des problématiques spécifiques au contexte telles que le « gerrymandering » (découpage politique des circonscriptions électorales) ou la mobilisation des « jeunes pauvres » pour promouvoir les intérêts politiques des élites locales (Elfversson et Höglund, 2019, p. 355[49]).
Diverses interactions peuvent brouiller davantage les frontières préconçues dans les environnements urbains où, comme le font remarquer Kleinfeld et Muggah (2019[52]), « le crime organisé et la répression exercée par l’État... sont plus étroitement liés qu’on ne le pense généralement ». Ces auteurs notent en outre que la communauté internationale dispose de peu d’outils pour relever les défis de la violence exercée par l’État et de la violence criminelle, ainsi que de la réalité des populations qui, dépourvues de « loyauté automatique envers l’État », se tourneront vers des groupes non étatiques, tels que les gangs urbains, pour trouver une réponse à leurs besoins.
Si l’on veut relever ces défis, il faudra repenser les rôles des secteurs privé et social, le champ d’action de la diplomatie et de la médiation, et fournir des données et des analyses de meilleure qualité qui soient collectivement capables de résoudre les problèmes de fragilité dans les environnements urbains.
Malgré un récent déclin, les conflits armés et leurs conséquences se concentrent dans les contextes fragiles, et la violence politique et les violences envers les populations civiles sont en augmentation
Reconnaissant les limites connues des données sur les conflits et la violence (Asylbek kyzy, Delgado et Milante, 2020[53]), la tendance à la baisse du taux de conflits armés doit être mise en perspective d’autres formes de violence telles que la violence politique. En 2019, le nombre de victimes de conflits armés dans le monde a continué à baisser (SIPRI, 2020, p. 2[54]). Les principaux conflits armés identifiés par l’Institut international de recherche sur la paix de Stockholm (SIPRI) en 2019 se sont déroulés en Afghanistan, en République arabe syrienne (Syrie) et au Yémen, tous trois des contextes extrêmement fragiles (SIPRI, 2020[54]). Selon les calculs des auteurs, les actes de violence contre des populations civiles dans 54 contextes fragiles pour lesquels des données sont disponibles (à l’exclusion des Comores, de la Papouasie-Nouvelle-Guinée et des îles Salomon) ont augmenté de 50 % entre janvier 2018 et décembre 2019 (ACLED, 2020[55]). Le nombre de manifestations enregistrées est passé de 2509 au premier trimestre 2018 à 5238 au quatrième trimestre 2019 (ACLED, 2020[55]), ce qui s’inscrit dans une tendance plus générale qui laisse penser que le risque de voir se développer des formes plus graves de conflit et de violence dans de nombreux contextes fragiles est en augmentation. Par exemple, les incidents liés à des troubles civils en Afrique subsaharienne ont progressé de plus de 800 % en 8 ans, passant de 32 à 292 émeutes et manifestations entre 2011 et 2018 (Institute for Economics and Peace, 2020, p. 4[56]).
La plupart des contextes fragiles ont également du mal à progresser en direction de l’ODD 16 (Paix, justice et institutions efficaces) et, comme la fragilité augmente dans la plupart des contextes extrêmement fragiles, elle alimente les revendications et amplifie le risque de violence. Les causes profondes de ces tendances sont variables selon le contexte. Par exemple, le Burkina Faso, qui a reculé de 13 places entre 2019 et 2020 dans le classement de l’Indice mondial de la paix, et le Niger, qui a perdu 11 places, présentent tous deux une importante fragilité environnementale dans le Cadre de l’OCDE sur la fragilité. De son côté, le Nicaragua, qui a chuté de 15 places dans l’Indice, affiche une importante fragilité sociétale (Institute for Economics and Peace, 2020[56]). Les tendances des conflits ont un impact significatif sur le nombre de personnes déplacées de force. Plus des deux tiers (67 %) des réfugiés dans le monde sont issus de cinq contextes fragiles touchés par un conflit. À l’exception du Myanmar, tous ces contextes - Afghanistan, Somalie, Soudan du Sud et Syrie - sont extrêmement fragiles (HCR, 2020, p. 3[57]).
Les contextes fragiles sont les plus touchés par les déplacements forcés, et la fragilité multidimensionnelle est à l’origine de ces déplacements
En 2019, plus de 79.5 millions de personnes ont été déplacées de force en raison d’un conflit armé, de violences ou de violations des droits de l’homme, ce chiffre incluant les personnes déplacées à l’intérieur d’un pays et les demandeurs d’asile. Sur ce total, 68 % provenaient de cinq contextes fragiles seulement : Syrie (6.6 millions), Venezuela (3.7 millions), Afghanistan (2.7 millions), Soudan du Sud (2.2 millions) et Myanmar (1.1 million) (HCR, 2020[57]). Selon les estimations, on dénombrait 26 millions de réfugiés dans le monde en 2019, ce qui représente le plus grand nombre de réfugiés jamais enregistré (HCR, 2020[57]). Les contextes fragiles accueillaient environ la moitié des réfugiés de la planète. Toujours en 2019, la totalité des dix principaux contextes d’origine des situations de déplacement international étaient fragiles, tout comme sept des dix principaux contextes en développement accueillant des réfugiés. En outre, un peu plus d’un quart des réfugiés de la planète vivent dans des contextes de grande fragilité environnementale. En 2019, 77 % des réfugiés à travers le monde, soit 15.7 millions de personnes, vivaient depuis plus de cinq ans dans des situations de réfugiés prolongées (HCR, 2020[57]). La fragilité des personnes qui restent dans les zones de conflit devrait également être prise en compte ; « étant donné leur moindre résilience, ceux qui restent sont de moins en moins capables de faire face aux chocs exogènes, de sorte que des événements sans rapport avec un conflit peuvent déclencher des vagues de déplacement » (Banque mondiale, 2017[58]).
La fragilité multidimensionnelle liée aux inégalités entre les sexes reste profondément ancrée
Les inégalités entre les sexes n’ont pas disparu alors que s’approche la date butoir du Programme 2030. Avant la pandémie de COVID-19, l’égalité entre les sexes et l’autonomisation des femmes dans les contextes fragiles montraient des signes de régression. Sur les 55 contextes fragiles pour lesquels des données sont disponibles, aucun n’est en voie de réaliser l’ODD 5 (Égalité entre les sexes) : 23 d’entre eux progressent légèrement, tandis que 32 stagnent (Sachs et al., 2020[17]). Les relations entre les sexes sont des relations de pouvoir profondément politiques, en particulier dans les contextes fragiles, où tant les schémas de discrimination fondée sur le sexe que les possibilités de faire progresser l’égalité entre les sexes et l’autonomisation des femmes sont liés à une dynamique plus large de la fragilité et du conflit, ainsi qu’à une remise en question plus générale de la répartition du pouvoir et des ressources (OCDE, 2019[59]). L’enquête intitulée Les femmes, l’entreprise et le droit, réalisée par la Banque mondiale (2020[60]), révèle des disparités criantes entre les contextes fragiles et non fragiles en ce qui concerne les cibles liées au genre, en particulier pour les objectifs en rapport avec les cadres juridiques qui s’appliquent aux femmes et aux filles au sein de la famille, au sein de la société et sur le marché du travail. Par exemple, en 2019, 38 % des femmes et des filles vivant dans des contextes fragiles (328 millions) ne bénéficiaient d’aucune protection juridique contre la violence domestique, et la moitié d’entre elles (425 millions) ne disposaient d’aucune protection juridique contre la discrimination fondée sur le sexe sur le marché du travail. Dans les contextes de développement non fragiles, seulement 3 % environ des femmes sont privées de ces protections. Les progrès sont également inégaux dans la sphère politique. Alors que le nombre de sièges occupés par des femmes au parlement, un indicateur utile de la représentation politique pour lequel il existe une large couverture, a augmenté dans les contextes fragiles au cours de la période 2012-19, le taux de progression y a été plus faible que dans les contextes de développement non fragiles et les contextes extrêmement fragiles ont enregistré une baisse à partir de 2017-19 dans l’ensemble.
La pandémie de COVID-19 a des répercussions plus fortes sur les femmes et les filles. La Directrice exécutive d’ONU Femmes parle de « pandémie fantôme » pour évoquer le risque accru de violence à l’égard des femmes (Mlambo-Ngcuka, 2020[61]). Selon les premiers rapports du Comité international de secours (International Rescue Committee), cette forme de violence a augmenté dans les contextes fragiles comme au Honduras, où les signalements ont progressé de 4.1 % chaque semaine en avril et mai 2020 (International Rescue Committee, 2020[62]). Il est probable que ce chiffre soit sous-estimé, car les mesures de confinement prises pour lutter contre le COVID-19 ont considérablement compliqué le signalement de la violence domestique et intrafamiliale, en particulier dans les contextes fragiles tels que le Bangladesh et la Tanzanie (International Rescue Committee, 2020[63]). Les chiffres mondiaux communiqués par le Fonds des Nations Unies pour la population indiquent que pour chaque période supplémentaire de trois mois de confinement, il faut s’attendre à 15 millions de cas supplémentaires de violences sexistes – un chiffre frappant qui met en évidence l’ampleur de l’impact de la pandémie sur les femmes et les filles (FNUAP, 2020[64]). En outre, les données factuelles obtenues lors de l’épidémie d’Ébola indiquent que lorsqu’ils sont confrontés à des pressions budgétaires et doivent donner la priorité à certains services de santé, les pouvoirs publics risquent de réduire les services de santé sexuelle et reproductive, ce qui constitue également un risque dans le contexte de l’épidémie de COVID-19 (OMS, 2020[65]).
Les jeunes et les enfants sont les premières victimes de la fragilité et de ses conséquences sur l’éducation et l’emploi
Dans les 43 contextes fragiles pour lesquels des données sont disponibles, 66.1 millions de jeunes de 15 à 24 ans sont sans emploi, ne sont pas scolarisés et ne suivent aucune formation (NEET), et près des trois quarts d’entre eux, soit 47.9 millions de personnes, sont des femmes (OIT, 2020[66] ; ONU DAES, 2020[10]). En outre, les données disponibles révèlent une pauvreté de l’apprentissage généralisée (Marley et Desai, 2020[44]). L’accès à l’enseignement primaire et secondaire est toujours problématique pour des millions d’enfants et de jeunes dans les contextes fragiles, ce qui limite leur capacité à acquérir les compétences et les connaissances dont ils ont besoin pour mener une vie productive et autonome. Les difficultés d’accès sont plus prononcées dans les situations de conflit violent et parmi les populations déplacées et leurs communautés d’accueil. En ralentissant encore les progrès sur la voie d’une éducation de qualité inclusive et équitable pour tous (ODD 4), la pandémie de COVID-19 a perturbé l’éducation dans 191 pays et entraîné la fermeture temporaire d’écoles dans le monde entier (UNESCO, 2020[3]). On s’attend à ce que la pandémie ait de profondes répercussions sur l’éducation dans les contextes fragiles, en particulier pour les filles. Au 15 juillet 2020, 384.5 millions d’enfants (dont 183 millions de filles) n’étaient toujours pas scolarisés, tous niveaux d’enseignement confondus. Il est probable que de nombreuses filles ne retourneront jamais à l’école après la crise (Albrectsen et Giannini, 2020[67] ; Bandiera et al., 2020[68]). La fracture numérique ressentie dans de nombreux contextes fragiles a rendu l’accès à l’éducation encore plus difficile pendant la pandémie. Dans 29 contextes fragiles (pour lesquels des données sont disponibles), le taux effectif annualisé de déscolarisation devrait passer de 22 % en 2019 à 34 % en 2020 (PNUD, 2020[5]).
Les jeunes vivant dans des contextes fragiles sont confrontés à des difficultés spécifiques en matière d’emploi. Ils sont plus susceptibles que les travailleurs âgés d’être au chômage et sous-employés en raison de leur manque d’expérience et se retrouvent massivement à travailler dans le secteur informel (ONU, 2020[69]). Ce manque d’opportunités économiques et de conditions de travail décentes dans le pays d’origine est un facteur important de la migration des jeunes. Selon les estimations de l’Organisation internationale du Travail (OIT), en 2019, près de 30 millions de jeunes âgés de 15 à 24 ans ont quitté leur pays d’origine en quête de meilleures opportunités économiques à l’étranger, ce qui représente environ 11 % de l’ensemble des migrants internationaux (Organisation internationale du Travail, 2020[70]). Toutefois, à leur arrivée, de nombreux jeunes migrants se retrouvent souvent contraints de travailler dans des conditions d’exploitation, comme le travail forcé. L’OIT a fait part de son inquiétude face au risque que la pandémie fait peser sur les progrès réalisés en matière de travail des enfants dans les contextes fragiles. La hausse des taux de pauvreté risque d’entraîner une augmentation du nombre d’enfants contraints de travailler pour subvenir aux besoins de leur famille (OIT/UNICEF, 2020[71]).
L’impact du coronavirus (COVID-19) met en évidence la nature systémique de la fragilité
Les causes de fragilité ne sont pas toujours endémiques dans les contextes fragiles. Le choc systémique de la pandémie de COVID-19 expose et fait ressortir la fragilité au niveau mondial, soulignant l’importance centrale de remédier à la fragilité afin de parvenir aux ODD. Le choc provoqué par cette pandémie souligne une nouvelle fois l’interdépendance des risques contribuant aux fragilités sanitaires, économiques, environnementales et climatiques (Nadin, 2020[72]). À mesure que la pandémie se propageait, les signalements de violences sexistes dans de nombreux contextes fragiles et dans des situations de déplacement forcé se sont multipliés (Cone, 2020[73] ; Yayboke et Abdullah, 2020[74]). Les organisations criminelles et les milices armées ont profité de la crise, alors que s’estompait la dynamique qui sous-tendait l’appel des Nations Unies à un cessez-le-feu mondial (Columbo et Harris, 2020[75]). L’Encadré 1.6 examine comment les répercussions de la pandémie transparaissent dans les différentes dimensions de la fragilité en Gambie, l’un des contextes dans lesquels la fragilité globale a le plus diminué depuis 2016.
Encadré 1.6. Les répercussions multidimensionnelles du COVID-19 sur les contextes fragiles : le cas de la Gambie
Depuis la chute du régime autoritaire de Yahya Jammeh en 2016, la Gambie a réalisé des progrès significatifs dans toutes les dimensions de la fragilité, et en particulier dans les dimensions politique et sociétale. Les effets du COVID-19 grèvent les progrès dans tous les domaines et plus particulièrement dans les dimensions économiques et politiques. Sur le plan économique, la Gambie a subi le double impact de la baisse des transferts de fonds et d’une saison touristique décimée, qui génère généralement 20 % de son PIB (Bah et Stanford, 2020[76]). Ces événements se sont produits à un moment où les tensions politiques sont particulièrement vives, avec l’approche de la fin du mandat de la Commission Vérité, Réconciliation et Réparations, une proposition de référendum sur la réforme de la Constitution et la contestation de la légitimité présidentielle. La situation politique et de sécurité montre elle aussi des signes de tension, caractérisée par des dissensions croissantes entre le président Adama Barrow et le Parti démocratique uni au pouvoir. Les manifestations ont donné lieu à des arrestations massives, et les accusations de violence policière renvoient une image négative des forces de sécurité au moment où la lutte contre la pandémie impose une réduction des ressources allouées à la réforme de ce secteur (Mutangadura, 2020[77]). Par ailleurs, la réponse apportée par les pouvoirs publics à la crise témoigne d’une certaine résilience, qui a un effet positif sur les récents efforts de réforme. Un programme d’aide sociale basé sur des transferts en espèces aurait ainsi bénéficié à 40.8 % des personnes les plus touchées par les conséquences économiques de la pandémie et prévu le versement d’allocations ciblées aux jeunes mères (Kazeem, 2020[78]). En outre, l’office du tourisme gambien, avec le soutien du projet d’autonomisation des jeunes financé par l’UE, tente de saisir l’occasion de la crise pour passer à un tourisme plus durable susceptible de « réduire la pauvreté dans les zones rurales grâce à une diversification dans le tourisme communautaire, et une extension de la saison jusqu’aux mois ‘verts/tropicaux’ de juillet/août » (Bah et Stanford, 2020[76]).
Le choc systémique provoqué par la pandémie de COVID-19 montre à quel point le changement climatique influe sur la fragilité dans toutes ses dimensions
La température mondiale a déjà dépassé de 1.0 °C en moyenne les niveaux préindustriels et devrait atteindre 2.8 °C d’ici la fin du siècle selon des scénarios optimistes (CAT, 2019, p. 1[79]). Cette trajectoire va considérablement accentuer les défis du développement durable, car une augmentation de la température mondiale de seulement 0.5 °C pourrait faire sombrer plusieurs centaines de millions de personnes dans la pauvreté (Roy et al., 2018, p. 447[80]). Les conséquences multidimensionnelles de la pandémie donnent au monde un avant-goût très clair de ce que seront les effets en cascade du changement climatique dans les années et décennies à venir, ainsi qu’une leçon en temps réel sur la façon dont les chocs et les catastrophes peuvent se répercuter sur les différentes dimensions de la fragilité. Les contextes fragiles courent un risque particulièrement élevé d’être frappés par des catastrophes naturelles et devraient donc subir de plein fouet les effets du changement climatique, car celui-ci augmente la fréquence et l’intensité de ces risques. En 2019, dans les contextes fragiles, 52.1 millions de personnes ont été touchées par des catastrophes naturelles, ce qui constitue le record annuel depuis 2010 et représente 55 % du nombre total de personnes touchées par des catastrophes naturelles dans le monde (EM-DAT, 2020[81]). Depuis 2011, les catastrophes naturelles tuent en moyenne 6 800 personnes par an dans les contextes fragiles. Même si la gravité des effets des changements climatiques est très variable selon les régions, la crise climatique pourrait atteindre une ampleur telle qu’elle aurait des retombées négatives à l’échelle mondiale, tout comme les ralentissements économiques causés par la crise sanitaire actuelle sont observés même dans les pays où le taux de prévalence est faible.
Le changement climatique a pour effet de multiplier les risques en aggravant les fragilités déjà présentes, en exacerbant l’insécurité alimentaire et hydrique, les effets néfastes sur la santé et les pertes économiques chez des populations déjà défavorisées. Les conséquences du changement climatique seront plus prononcées à court et moyen terme dans les contextes fragiles, car la convergence des risques liés au climat, aux conflits et à la fragilité peut non seulement aggraver l’insécurité alimentaire et économique et les disparités sanitaires, mais aussi limiter « l’accès aux services essentiels, tout en affaiblissant la capacité des autorités, des institutions et des sociétés à apporter une aide » (CICR, 2020, p. 8[82]). Sur les 22 contextes fragiles touchés par un conflit, 12 figurent également parmi les plus exposés au changement climatique et comptent au total 669 millions de personnes4. L’expérience mondiale des chocs systémiques - incendies de forêt en Amazonie et en RDC, cyclones et invasions de criquets en Afrique de l’Est, pandémies mondiales et crises économiques, pour n’en citer que quelques-uns - modifie les conditions dans lesquelles les États répondent à l’appel à une décennie d’action. Comme le développement s’inscrit dans un climat en évolution, l’adaptation aux effets de l’augmentation de la température mondiale constituera un élément nécessaire de la planification et de l’action dans des contextes fragiles et touchés par un conflit (Chapitre 3).
La nécessité de prendre en compte le capital humain dans une analyse multidimensionnelle de la fragilité
En 2022, l’OCDE ajoutera une dimension « capital humain » à son Cadre sur la fragilité en reconnaissance de l’ambition énoncée dans États de fragilité 2018 de « ne jamais perdre de vue l’objectif final – apporter de l’espoir et une existence meilleure à toutes les personnes vivant dans des contextes fragiles » (OCDE, 2018[24]). Le capital humain, en tant que mesure des connaissances, des compétences et de la santé accumulées par les personnes au cours de leur vie, est un élément essentiel du développement durable dans les contextes fragiles et un atout puissant. L’ajout d’une dimension « capital humain » au Cadre de l’OCDE sur la fragilité permettra donc de placer au cœur de la politique de développement dans les contextes fragiles ce qui compte pour les populations, à savoir leur bien-être, leur vie et leurs moyens de subsistance. En effet, soutenir le capital humain peut faciliter l’acquisition des outils que chacun doit utiliser pour atteindre ses objectifs et ses aspirations de vie individuels, et l’obtention des meilleurs résultats possibles pour soi et sa famille, tout en faisant face à des événements imprévus (PNUD, 2017[83]).
Le Cadre de l’OCDE sur la fragilité analyse la fragilité dans ses dimensions économique, environnementale, politique, sécuritaire et sociétale, offrant une perspective nuancée sur la fragilité basée sur l’interaction des risques et des capacités d’adaptation qui permettent de gérer les risques et de renforcer la résilience. Comme le Cadre se concentre sur les sources de vulnérabilité et de résilience humaines, une dimension relative au « capital humain » renforcera sa rigueur en démontrant de quelle manière ce qui est important pour les populations façonne la fragilité dans toutes les dimensions et à tous les niveaux. Ces données peuvent contribuer à améliorer et rendre plus efficaces les politiques et les programmes dans les contextes fragiles. Cette section présente les raisons pour lesquelles le capital humain a un impact sur la fragilité et comment l’investissement dans le capital humain peut aider à développer des sociétés plus inclusives, pacifiques et résilientes.
Le soutien au capital humain replace les populations au cœur des politiques tout en investissant dans leur potentiel futur
La fragilité se répercute à l’échelle mondiale, locale et au niveau des individus. Placer les populations au cœur du développement durable dans les contextes fragiles signifie comprendre comment les questions qui comptent pour elles peuvent avoir un impact sur la fragilité à tous les niveaux, en particulier dans les contextes où certaines parties de la population accusent le plus de retard. Cela signifie que la priorité doit être donnée au bien-être, aux moyens de subsistance et à la qualité de vie globale des personnes en tant que préoccupation centrale et motivation sous-jacente des politiques et des programmes (OCDE, 2018[24] ; OCDE CAD, 2019[30]). Comme analysé plus haut, l’identification des poches de fragilité peut étayer des politiques plus désagrégées, et la méthodologie de l’OCDE vise à dépasser le niveau du contexte et à apporter une perspective centrée sur l’individu dans son approche de la fragilité. L’évaluation du niveau de capital humain d’une population est utile car elle apporte des indices mesurables concernant le retour sur investissement humain (Encadré 1.7). En outre, l’analyse de la manière dont la santé, l’éducation et la protection sociale influencent le bien-être, la vie et les moyens de subsistance des personnes peut permettre de comprendre concrètement ce qui façonne la fragilité du point de vue de l’individu. Cette compréhension peut aider les partenaires internationaux à soutenir la capacité des gouvernements dans les contextes fragiles à investir dans le bien-être de leurs populations et à fournir les services publics nécessaires.
Encadré 1.7. Le capital humain est un atout qui peut aider les individus à se constituer des moyens de subsistance durables
Le prise en compte du rôle du capital humain dans la fragilité multidimensionnelle signifie définir sa position dans un cadre d’analyse plus large afin de mettre en évidence l’interaction entre la vie des populations et les systèmes complexes qui façonnent la fragilité ou qui favorisent la résilience. Cela signifie également qu’il faut veiller à ce que les résultats liés au bien-être de l’individu soient au cœur des politiques et des programmes. Les moyens de subsistance sont durables lorsque les individus et les communautés peuvent faire face aux tensions et aux chocs et s’en remettre et lorsqu’ils peuvent conserver ou améliorer leurs capacités et leurs avantages, aujourd’hui et à l’avenir (DFID, 1999[84] ; OCDE, 2014[20] ; PNUD, 2017[83]). Le fait de concevoir le capital humain comme un atout permettant d’aider les gens à se constituer et à conserver des moyens de subsistance durables reflètera au mieux l’objectif du Cadre de l’OCDE sur la fragilité, qui est multidimensionnel et axé sur les personnes. Cette approche renforcera le Cadre, en permettant de se tourner vers l’extérieur pour observer comment la vie, les moyens de subsistance et le bien-être des populations peuvent avoir un impact sur la fragilité dans toutes ses dimensions et à tous les niveaux, et comment la fragilité les affecte (Forichon, 2020[85]).
La crise du COVID-19 et son impact sur l’économie mondiale remettent en question la capacité des gouvernements à assurer le bien-être de leurs populations et soulignent combien il est important qu’ils disposent des mécanismes adéquats pour le faire efficacement. À moins de dix ans de l’échéance fixée pour la réalisation du Programme 2030, atteindre les objectifs exigera de mettre davantage l’accent sur les éléments constitutifs du développement durable - la santé (y compris une nutrition adéquate) et l’éducation - et de s’attacher à nouveau à apporter un soutien financier aux plus pauvres en investissant dans la protection sociale (Manuel et al., 2018[86]).
Le capital humain est un élément essentiel du développement durable dans les contextes fragiles, indispensable pour ne laisser personne de côté
Soutenir le capital humain est un investissement dans l’avenir. En soutenant le capital humain de leurs populations, les pays peuvent générer des bienfaits aux niveaux individuel, local et national, en promouvant la résilience et en aidant à maximiser le potentiel des personnes à vivre une vie prospère (Flabbi et Gatti, 2018[87]). La pandémie de COVID-19 et les chocs budgétaires, politiques et sociaux qui y sont associés mettent encore plus en évidence l’urgence d’investir dans le capital humain.
La pandémie de coronavirus (COVID-19) et les chocs budgétaire, politique et social qui y sont associés mettent encore plus en évidence l’urgence d’investir dans le capital humain
Les contextes fragiles sont à la traîne en matière de capital humain. L’ensemble des 47 contextes fragiles mesurés dans l’Indice du capital humain (ICH) de la Banque mondiale, hormis un, se situent en dessous de la moyenne mondiale du capital humain, la République islamique d’Iran (Iran) étant l’exception5. En outre, 33 des 37 pays en phase de pré-dividende démographique répertoriés par la Banque mondiale sont également des contextes fragiles et représentent 94 % de la population totale des pays en phase de pré-dividende démographique6 (Banque mondiale, 2018[88]). Les pays qui se situent en phase de pré-dividende démographique sont pour la plupart des pays à faible revenu en retard au regard des principaux indicateurs de développement humain et avec un niveau de fécondité élevé, soit plus de quatre naissances par femme. Ces pays connaissent une croissance démographique très rapide et leurs populations sont jeunes et ne sont pas encore en âge de travailler (UNESCO, 2020[3]).
L’existence de disparités entre les sexes au niveau des résultats du capital humain est documentée. Les scores de l’ICH sont légèrement plus élevés pour les filles que pour les garçons dans la plupart des pays pour lesquels des données sont disponibles, bien que les données varient d’un pays à l’autre7. Dans 23 des 36 contextes fragiles où les scores de l’ICH sont ventilés par sexe, les filles obtiennent des scores plus élevés que les garçons (Graphique 1.6).Cependant, il est important de relever que l’ICH ne reflète pas les difficultés particulières auxquelles les filles continuent de faire face pour accumuler du capital humain, y compris le mariage des enfants, la grossesse précoce et les violences fondées sur le sexe (Avitabile et al., 2020[89]). La pandémie de COVID-19 aura certainement un impact sur ces questions. Les femmes continuent également de se heurter à des obstacles pour convertir le capital humain en opportunités économiques. Il sera important de lever ces obstacles à l’autonomisation des femmes pour exploiter les avantages potentiels du capital humain. L’Encadré 1.8 traite du soutien au capital humain.
Encadré 1.8. Qu’est-ce que le capital humain et comment est-il soutenu ?
Le capital humain peut être défini au sens large comme les connaissances, les compétences et la santé accumulées par les individus au cours de leur vie et qui leur permettent de se constituer des moyens de subsistance durables et de réaliser leur potentiel individuel. Les éléments fondamentaux utilisés pour mesurer le capital humain d’un individu consistent en des « valeurs de rendement » généralement représentées par le niveau de santé et d’éducation ; celles-ci comportent une évaluation du capital humain existant d’un individu ainsi que de la capacité de cet individu à préserver sa santé et à acquérir les nouvelles connaissances et compétences nécessaires pour répondre aux besoins futurs (Banque mondiale, 2018[90] ; PNUD, 2017[83]). Le capital humain peut être soutenu par des investissements dans la santé, l’éducation et la protection sociale (Forichon, 2020[85]).
Les investissements dans la santé et l’éducation sont largement reconnus comme des moyens nécessaires pour soutenir le capital humain. Dans de bonnes circonstances, une éducation plus importante et de meilleure qualité et des soins de santé appropriés peuvent entraîner une augmentation des salaires, une réduction des inégalités, une croissance économique et une autonomisation économique et sociale globale des populations. L’éducation et la santé permettent un retour sur investissement à toutes les étapes de la vie. Mais elles jouent un rôle particulièrement important dans le développement de la petite enfance en favorisant les compétences cognitives de base, en réduisant la mortalité infantile et le retard de croissance grâce à une nutrition adéquate - autant de domaines qui, autrement, peuvent diminuer le potentiel de croissance d’un contexte et affecter le bien-être et les moyens de subsistance des personnes pour le reste de leur vie (Banque mondiale, 2019[91] ; Gilleskie et Hoffman, 2014[92] ; Psacharopoulos et Patrinos, 2018[93])Si de nombreux contextes fragiles ont réalisé des progrès au niveau des indicateurs de santé comme la mortalité maternelle, des enfants de moins de cinq ans et néonatale, la plupart des contextes fragiles connaissent des lacunes systémiques en matière de soins de santé. En 2018, le taux de mortalité des moins de cinq ans dans les contextes fragiles était quasiment deux fois plus élevé que la moyenne mondiale (Marley et Desai, 2020[44]).
La protection sociale joue un rôle important permettant de garantir la capacité des individus de répondre à leurs besoins futurs. Elle peut contribuer à fournir aux personnes les ressources dont elles ont besoin pour renforcer leur capital humain en améliorant l’accès aux revenus, à l’information et aux services et en agissant comme une forme d’assurance qui les protège et leur permet d’investir dans leur bien-être et celui de leur famille (Banque mondiale, 2020[94] ; Devereux et Sabates-Wheeler, 2004[95]). Il est nécessaire d’investir dans la protection sociale pour soutenir le capital humain afin que personne ne soit laissé de côté en particulier dans les contextes fragiles qui abritent certaines des populations les plus vulnérables au monde.
Les femmes, en particulier, jouent un rôle important dans la constitution du capital humain. La santé et l’éducation maternelles ont une influence déterminante sur le développement de la petite enfance et jettent les bases de la réussite future de l’enfant (Banque mondiale, 2019[91] ; Bhalotra et Rawlings, 2013[96]). Dans les contextes fragiles, le taux de mortalité maternelle est quatre fois plus élevé que dans les contextes non fragiles (Marley et Desai, 2020[44]). Cette disparité montre l’importance d’investir dans la santé des femmes, car le taux de mortalité maternelle est une indication de l’accès des femmes à des soins de santé de qualité et de leur statut social et économique global dans un pays ou un contexte spécifique (Marley et Desai, 2020[44]). Ainsi, le taux de mortalité maternelle a des implications majeures sur le capital humain. La pandémie de COVID-19 mettant les systèmes de santé dans les contextes fragiles sous une pression accrue, la mortalité maternelle est susceptible de s’aggraver. Les femmes ont également tendance à être surreprésentées dans l’économie informelle et dans les formes d’emploi les plus précaires dans les pays en développement (Organisation internationale du Travail, 2018[97]), et elles assument la plupart des soins non rémunérés et des travaux domestiques, ce qui rend plus difficile leur accès à la protection sociale formelle et aux opportunités économiques. Les femmes qui n’ont pas droit à une sécurité de revenu suffisante pendant les dernières étapes de la grossesse et après l’accouchement, en particulier celles qui travaillent dans l’économie informelle, peuvent s’exposer, ainsi que leurs enfants, à des risques importants en matière de santé (OCDE, 2019[98]).
Les filles sont également moins susceptibles que les garçons de retourner à l’école après l’avoir quittée, rendant les investissements dans l’éducation des filles encore plus déterminants comme forme de réponse à la crise (Albrectsen et Giannini, 2020[67] ; Bandiera et al., 2020[68]). Dans des contextes fragiles, 183 millions de filles, à tous les niveaux d’éducation, n’étaient toujours pas scolarisées au 15 juillet 2020 en raison de l’impact du COVID-19, y compris 107.5 millions de filles en âge de fréquenter l’école primaire (UNESCO, 2020[3]). L’inégalité entre les sexes et la marginalisation peuvent avoir un impact sur les résultats en termes de capital humain et de moyens de subsistance des femmes. Cela dit, lorsqu’on investit dans l’éducation des femmes et des filles, les rendements sont en moyenne supérieurs d’environ deux points de pourcentage à ceux de l’éducation des hommes, ce qui fait de l’éducation des femmes un bon investissement et une priorité de développement (Banque mondiale, 2019[91] ; Psacharopoulos et Patrinos, 2018[93]). Il est important d’investir dans le capital humain des femmes afin de leur donner les moyens d’agir et la possibilité de prendre des décisions concernant leur propre vie.
Les investissements dans le capital humain sont particulièrement importants pour les populations vulnérables, et les crises comme la pandémie de COVID-19 peuvent avoir des conséquences intergénérationnelles importantes pour les familles pauvres (ONU, 2020[99]). L’accès à la santé, à l’éducation et à la protection sociale sont des dimensions importantes du bien-être. Leur absence peut avoir des effets dévastateurs pour les plus vulnérables en temps de crise et peut rendre difficile la reconstruction après une crise. Le dénuement multidimensionnel a un effet de piégeage sur les individus et les ménages, en grande partie en raison des répercussions sur le capital humain. Les conséquences en matière d’éducation et de santé sont bien pires pour les populations vulnérables, ce qui renforce les cycles intergénérationnels de faible capital humain, de pauvreté et d’inégalités persistantes auxquels il est difficile d’échapper. Investir dans le capital humain peut être essentiel pour réduire la pauvreté. Toutefois, sans une base solide au début de la vie d’un enfant, les investissements publics ultérieurs dans le capital humain ont moins de chances d’être efficaces et il est plus probable qu’une spirale d’inégalités croissantes se développe (Corral et al., 2020[23] ; Flabbi et Gatti, 2018[87]). En outre, comme il a été relevé, aucun contexte fragile n’est en voie de satisfaire à l’ODD 2 (faim zéro), ce qui est particulièrement préoccupant compte tenu du rôle vital que joue la nutrition pour la santé pendant les années fondatrices de la vie d’un enfant.
Graphique 1.6. Scores des contextes fragiles sur l’Indice du capital humain, en fonction du sexe, 2017
Note : Les données ventilées par sexe issues de l’Indice du capital humain n’étaient disponibles que pour 36 des 57 contextes fragiles.
Sources : Banque mondiale (2020[100]), Indice du capital humain, Femmes (base de données), https://donnees.banquemondiale.org/indicateur/HD.HCI.OVRL.FE; Banque mondiale (2020[100]), Indice du capital humain, Hommes (base de données), https://donnees.banquemondiale.org/indicateur/HD.HCI.OVRL.MA.
Le capital humain est multidimensionnel : il affecte les cinq dimensions de la fragilité et subit leur impact
L’évaluation du niveau de capital humain d’une population est utile car elle donne des indices mesurables du retour sur investissement en faveur des personnes. La corrélation positive entre l’augmentation du capital humain et la productivité économique constitue une manifestation bien connue d’un tel rendement, ce qui fait du capital humain une mesure utile de l’impact de la santé et de l’éducation d’une population sur la croissance économique d’un contexte (Banque mondiale, 2018[90] ; Botev et al., 2019[101]). C’est un exemple de la manière dont ce qui importe pour l’individu peut avoir un impact sur la fragilité dans la dimension économique. Cependant, le capital humain est plus qu’un indicateur supplémentaire de la fragilité économique, et son retour sur investissement peut se manifester de plusieurs façons selon le contexte et les circonstances. La relation entre le capital humain et la fragilité peut être observée dans un large éventail de questions liées aux dimensions économique, environnementale, politique, sociétale et sécuritaire de la fragilité et qui ont une incidence sur les personnes, les communautés et les sociétés. Le capital humain peut permettre de gérer les risques et renforcer la résilience dans les contextes fragiles en favorisant la croissance économique, en promouvant des institutions fortes et en aidant à construire des sociétés pacifiques et inclusives. La fragilité peut également avoir un impact négatif sur le capital humain en raison des chocs et des tensions associés à la vulnérabilité, aux risques sanitaires, à la faiblesse des institutions et aux conflits. Les liens entre capital humain et fragilité peuvent se manifester dans des circonstances et sur des sujets comme la vulnérabilité socio-économique, l’inégalité, la qualité de la gouvernance, la sécurité alimentaire et les réponses aux conflits et aux catastrophes naturelles, pour n’en citer que quelques-uns (Forichon, 2020[85]). La nature multidimensionnelle des défis posés par le COVID-19 dans des contextes fragiles est un exemple représentatif de ces liens.
Néanmoins, le capital humain ne constitue qu’une composante d’un système complexe de risques et de capacités d’adaptation, et ses effets ne sont pas toujours clairement positifs. La fragilité, comme indiqué plus haut, est désordonnée et complexe, et le passage de la fragilité à la résilience n’est ni linéaire ni garanti. Bien que l’investissement dans le capital humain puisse être un moyen de renforcer la résilience, il peut également produire des résultats non intentionnels et imprévus (Forichon, 2020[85]). Le renforcement de la résilience n’empêche pas les risques de se matérialiser. En effet, certains contextes du Cadre de l’OCDE sur la fragilité sont plus fragiles que d’autres et ont pourtant des scores sur l’ICH plus élevés (Graphique 1.6).Le capital humain en tant que ressource autonome ne suffit donc pas pour lutter contre la fragilité, mais il joue un rôle en interagissant avec les systèmes qui façonnent la fragilité d’une manière qui soit exacerbe les risques, soit favorise la résilience. Il est donc essentiel de relier ces dimensions de l’analyse et de reconnaître le rôle unique et important du capital humain afin de comprendre la fragilité et y faire face.
Le renforcement du capital humain peut aider à construire des sociétés plus pacifiques et plus résilientes
La prise en compte du capital humain dans l’analyse de la fragilité peut permettre de mieux comprendre les conséquences des crises et de donner la priorité à des réponses efficaces et ciblées. La fragilité est souvent persistante et enracinée, et les membres du CAD et les autres partenaires internationaux ne seront efficaces que s’ils s’attaquent à ses causes profondes et soutiennent les processus de l’intérieur (OCDE, 2020[102]). Les investissements dans le capital humain peuvent avoir un effet positif double. Investir dans la santé, l’éducation et la protection sociale peut avoir pour effet immédiat de sauver des vies et de protéger les plus vulnérables, et peut également apporter des avantages substantiels sur le long terme en favorisant la croissance et en renforçant les capacités d’adaptation aux crises futures. L’investissement dans le capital humain génère des rendements durables : plus un individu acquiert du capital humain tôt dans sa vie, plus les investissements futurs seront efficaces, y compris pour les générations à venir (Manuelli et Seshadri, 2014[103]). Dans le même temps, la violence et les crises peuvent causer des dommages irréversibles aux sociétés ; une fois que le capital humain est touché par la violence ou une crise, il est très difficile de reconstruire (Corral et al., 2020[23]).
Les conséquences de la crise du COVID-19 dans les contextes fragiles se feront certainement sentir à court terme dans le secteur de la santé, mais il pourrait y avoir aussi d’importantes implications socio-économiques. Une réponse prenant en compte le capital humain permettra de faire face aux effets multidimensionnels des crises pour rétablir les moyens de subsistance et promouvoir la résilience future. En effet, le CAD a mis en avant les filets de protection sanitaire et sociale comme prioritaires dans sa réponse au COVID-19, tandis que l’ONU donne la priorité à la santé, à la protection sociale, à la cohésion sociale et à la résilience des communautés (OCDE, 2020[102] ; ONU, 2020[99]). Le soutien aux systèmes de protection sociale sera déterminant pour aider les personnes vivant dans les contextes fragiles à faire face aux chocs associés au COVID-19. Si les pays et les contextes dotés de systèmes de protection sociale et de services de base solides sont ceux qui souffrent le moins et se remettent le plus rapidement des crises, il n’en demeure pas moins qu’à la base, 55 % de la population mondiale ne dispose d’aucune protection sociale ou bien d’un niveau limité (ONU, 2020[99]). Bien qu'il existe des systèmes sociaux dans les contextes fragiles, la couverture des filets de protection sociale formels est beaucoup plus faible que dans les contextes non fragiles et en développement, avec des disparités particulières en matière d’exonération des frais, d’envois de fonds et d’aide alimentaire et en nature (Graphique 1.7).Les facteurs contribuant à cette disparité incluent notamment le manque de ressources financières de la part des gouvernements et des partenaires de développement, la capacité limitée des gouvernements à fournir ces services et les différences en termes de portée (Hanna, 2020[104]). Cette absence de couverture en matière de protection sociale met en lumière la nécessité d’une considérable intensification des efforts, en particulier dans les contextes fragiles. En l’absence de tels investissements, les personnes vivant dans les contextes fragiles risquent d’être davantage laissées pour compte par rapport aux progrès réalisés en matière de développement durable et de paix.
Graphique 1.7. Couverture de la population par types de filets de protection sociale dans les contextes fragiles par rapport aux contextes non fragiles, en développement
Note : Calculs basés sur le pourcentage moyen de couverture au sein de tous les contextes fragiles et des contextes non fragiles en développement, en utilisant les statistiques démographiques issues du DAES de l’ONU (2020[10]) conformément à l’année rapportée par la Banque mondiale (2020[105]). L’année de déclaration varie selon la source des données.
Source : Banque mondiale (2020[105]), ASPIRE : The Atlas of Social Protection Indicators of Resilience and Equity (base de données), https://www.worldbank.org/en/data/datatopics/aspire ; ONU DAES (2020[10]), Perspectives de la population dans le monde, 2019 (base de données), https://population.un.org/wpp/.
Renforcer la résilience financière dans les contextes fragiles
La mise en place d’un financement adapté peut avoir un impact significatif dans les contextes fragiles et soutenir les mouvements de la fragilité vers la résilience. Pourtant, les contextes fragiles sont confrontés à d’importants déficits de financement en ce qui concerne la prestation des services de base à leurs citoyens et à des contraintes particulières limitant leur capacité de générer des revenus, d’attirer les investissements privés, et de développer et diversifier leurs économies. Les contextes fragiles peuvent être considérés comme de petits navires sur un océan économique très vaste et tumultueux. Alors qu’ils abritent 23 % de la population mondiale et sont à l’origine de nombreux produits essentiels à l’économie mondiale, les contextes fragiles ne représentent que 2.7 % du PIB mondial (Infographie 1.2).
L’APD a toujours été une ressource stable et résiliente pour les pays en développement (Ahmad et al., 2020[106]). Au début de la crise du COVID-19, reconnaissant les pressions sur les finances publiques dans tous les pays, les membres du CAD ont rapidement pris l’engagement de s’efforcer de protéger l’APD (OCDE, 2020[107]). Ce faisant, ils ont reconnu que l’APD continuerait à jouer un rôle important pour répondre aux besoins humanitaires immédiats tout en soutenant une reprise plus durable et plus verte permettant de reconstruire sur de meilleures bases. Cette section commence par un aperçu sur l’APD destinée aux contextes fragiles, puis aborde les autres sources de financement. Elle contextualise ce que les membres du CAD s’efforcent exactement de protéger en examinant qui fournit quoi, où et comment, en utilisant les dernières données disponibles issues des statistiques de l’OCDE de l’aide. Cette analyse peut aider les membres du CAD à répondre aux incertitudes et à l’évolution des besoins liée à la pandémie dans les contextes fragiles et, à plus long terme, à cibler leur APD pour s’attaquer aux facteurs sous-jacents de la fragilité.
Les contextes fragiles ont progressivement renforcé leurs liens au moyen des échanges commerciaux régionaux et mondiaux, des migrations et des flux économiques et d’investissement. Ils restent moins bien connectés économiquement que d’autres pays en développement, et, en particulier en Afrique, ils sont plus susceptibles de faire des affaires entre eux (au niveau régional) qu’avec le reste du monde (au niveau mondial). Voir, par exemple, Bouet, Cosnard et Laborde (2017[108]). Néanmoins, l’éloignement économique a diminué de 9.5 % depuis 2000 au sein des 56 contextes fragiles mesurés par l’indicateur des pays les moins avancés (ONU DAES, 2018[109]), et de nombreux contextes fragiles ont réussi à attirer des envois de fonds et des IDE et à augmenter leurs recettes fiscales.
Dans de nombreux contextes, le processus de diversification des liens économiques et financiers a été une source d’opportunités et constitue une part importante de l’accroissement de l’autonomie au fil du temps. Mais il comporte également des risques à gérer. Alors que les contextes fragiles s’en sont assez bien sortis pendant la crise financière mondiale de 2008-09, depuis lors, beaucoup ont renforcé leurs liens avec l’économie mondiale et les marchés financiers, et ceux-ci sont en train de se tarir en raison du COVID-19 (Ongley et Selassie, 2020[110]). La réduction des opportunités économiques et financières pourrait devenir une source de fragilité, avec des groupes qui négocient pour pouvoir accéder aux moyens d’existence fondamentaux et au bien-être dans des sphères de contestation comme la terre, les ressources naturelles et la prestation de services (ONU/Banque mondiale, 2018[111]).
Infographie 1.2. Le financement dans les contextes fragiles
Source: Desai (2020[112]), “States of fragility and official development assistance”; Thompson (2020[113]), “States of fragility: Financing in fragile contexts”
L’APD est une source de financement essentielle pour les contextes fragiles en raison de son volume et de sa tolérance aux risques, notamment par rapport à d’autres flux financiers
En 2018, l’APD bilatérale destinée aux contextes fragiles n’a jamais été aussi importante (76 milliards USD). Les donateurs hors CAD ont fourni 13.4 milliards USD, soit 18 % du total. L’APD destinée aux contextes fragiles a augmenté chaque année depuis 2014. Après les envois de fonds, elle représente le deuxième plus important flux de financement externe à destination des contextes fragiles – 2.3 fois le volume des IDE et 67 % de la valeur totale des envois de fonds (Infographie 1.2). Dans les contextes extrêmement fragiles, son poids est encore plus important : le total de l’APD représente 11.5 fois les IDE et 2.5 fois le volume des envois de fonds. La pandémie de COVID-19 devrait entraîner une fuite des capitaux des pays en développement et une baisse importante des envois de fonds, ce qui rendra les contextes fragiles encore plus dépendants de l’aide et renforcera le poids relatif de l’APD (CNUCED, 2020[114] ; Ratha et al., 2020[115]). C’est particulièrement le cas en ce qui concerne les contextes extrêmement fragiles comme la Somalie, où l’APD et les envois de fonds représentent chacun environ un tiers du PIB du pays, mais où les envois de fonds devraient diminuer de 40 % en raison du COVID-19 (Organisation internationale pour les migrations, 2020[116]). En 2018, la dépendance moyenne des contextes extrêmement fragiles à l’égard de l’aide, mesurée par la part de l’APD dans le revenu national brut, s’élevait à 19 %.
Les membres du CAD jouent un rôle important dans les contextes fragiles grâce à l’APD
Le CAD reconnaît que l’APD qu’il apporte est indispensable pour soutenir les contextes fragiles sur la voie du développement durable et de la paix. En 2018, les pays du CAD ont dépensé 63 % de leur APD nette totale ventilable par pays, soit 60.3 milliards USD, dans les contextes fragiles, ce qui représente la part la plus élevée depuis 2013. Cette APD a également augmenté d’année en année depuis 2015 (Graphique 1.8). Les membres octroient également davantage leur APD par le biais de contributions au budget central des organisations multilatérales, ce qui a des conséquences importantes sur l’acheminement de l’aide, la redevabilité et l’efficacité (Chandy, Seidel et Zhang, 2016[117]). En 2018, l’APD multilatérale représentait 22.1 milliards USD sur un total de 60.3 milliards USD, soit le volume le plus important d’APD multilatérale jamais enregistré.
En 2018, les pays du CAD ont dépensé 63 % de leur APD nette totale ventilable par pays, soit 60.3 milliards USD, dans les contextes fragiles, ce qui représente la part la plus élevée depuis 2013
Graphique 1.8. APD totale du CAD à destination des contextes fragiles par rapport aux contextes non fragiles, 2000-18
Note : Le total de l’APD à destination des contextes non fragiles n’inclut pas l’APD régionale ou non spécifiée. L’analyse des tendances est basée sur le même ensemble des 57 contextes fragiles définis dans ce rapport et dans le Cadre 2020 de l’OCDE sur la fragilité.
Source : OCDE (2020[37]), « Statistiques détaillées de l’aide : APD (Aide publique au développement) : versements », Statistiques de l’OCDE sur le développement international (base de données), https://doi.org/10.1787/data-00069-fr.
Ce schéma des dotations montre que les membres du CAD sont des acteurs importants dans les contextes fragiles en leur qualité d’actionnaires du système multilatéral et d’acteurs à part entière (OCDE CAD, 2019[30]). En termes bruts plutôt que nets, en 2018, les membres du CAD ont attribué 12.7 milliards USD de leur APD bilatérale et multilatérale au secteur humanitaire, 89 % ayant été acheminés par l’intermédiaire d’organisations multilatérales ou d’organisations non gouvernementales (ONG) et de la société civile. Les membres ont également consenti 55.5 milliards USD au titre de l’APD pour le développement et la recherche de la paix, 73 % ayant été acheminés au moyen de mécanismes bilatéraux comme les institutions du secteur public. Ces attributions soulignent la nécessité d’un effort cohérent et coordonné de la part des membres du CAD et de leurs homologues multilatéraux pour renforcer la complémentarité entre les piliers de l’approche fondée sur le nexus entre action humanitaire, développement et recherche de la paix (OCDE, 2020[107]). Elles soulignent également l’importance de l’adhésion des organisations multilatérales à la recommandation du CAD sur le nexus entre action humanitaire, développement et recherche de la paix, comme l’a fait le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) et comme d’autres organisations ont commencé à le faire à partir de juillet 2020.
La majorité de l’APD bilatérale du CAD est axée sur le pilier relatif au développement, bien qu’une part importante soit toujours destinée au secteur humanitaire. En 2018, les membres du CAD ont consacré 25 % de leur APD bilatérale dans les contextes fragiles au pilier relatif à l’action humanitaire, 62 % au pilier relatif au développement et 13 % au pilier relatif à la recherche de la paix (Graphique 1.9). Le montant alloué au pilier relatif à l’action humanitaire peut se comprendre compte tenu des besoins humanitaires existants, en particulier dans les contextes extrêmement fragiles. Toutefois, il est possible d’économiser et de réorienter de l’argent en direction du développement durable en utilisant l’APD pour traiter les causes profondes des besoins, comme l’indique la recommandation du CAD. Pour ce faire, il convient d’investir davantage dans une approche préventive et axée sur la résilience. Celle-ci est abordée de manière plus détaillée dans le chapitre 2.
Graphique 1.9. APD bilatérale du CAD à destination des contextes fragiles répartie au regard de l’approche fondée sur le nexus entre action humanitaire, développement et recherche de la paix, 2002-18
Note : La liste des codes-objet correspondant à chaque pilier de l’approche basée sur le nexus entre action humanitaire, développement et recherche de la paix se trouve dans l’annexe méthodologique de Desai (2020[112]), States of Fragility and Official Development Assistance, et sur le plate-forme en ligne « États de Fragilité », www3.compareyourcountry.org/states-of-fragility/overview/0/.
Source : OCDE (2020[37]), « Statistiques détaillées de l’aide : APD (Aide publique au développement) : versements », Statistiques de l’OCDE sur le développement international (base de données), https://doi.org/10.1787/data-00069-fr.
L’impact de la crise du coronavirus (COVID-19) aura des répercussions à la fois sur les priorités des membres du CAD en matière d’APD et sur les mécanismes de son acheminement
Bien qu’il soit trop tôt pour évaluer sa trajectoire post-pandémie, l’APD a, par le passé, fait preuve de résilience dans un contexte de ralentissement économique mondial (van de Poel, 2020[118] ; Ahmad et al., 2020[106]). Il importera avant tout de garantir une reprise durable qui réponde aux besoins de financement dans des secteurs prioritaires comme la santé, l’éducation, les filets de protection sociale, l’eau et l’assainissement, ainsi que l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes, certains ayant été identifiés dans la Déclaration commune du CAD sur la pandémie de COVID-19 (Desai, 2020[112] ; OCDE, 2020[107]). Entre 2010 et 2018, les membres du CAD ont augmenté leur aide bilatérale dans les contextes fragiles en direction de chacun de ces secteurs prioritaires, à la fois en volume et en proportion de l’APD totale (Graphique 1.10).’APD destinée à l’action humanitaire a également augmenté de 44 % au cours de la même période. Les engagements des membres du CAD au titre de l’APD en faveur de l’égalité des sexes et de l’autonomisation des femmes ont presque doublé, passant de 10.5 milliards USD en 2010 à 20.9 milliards USD en 2018 et, cette même année, ils représentaient 45 % du total de leurs engagements bilatéraux ventilables. Cette tendance qui prévaut dans tous les secteurs est un point positif et reflète l’engagement des membres du CAD à faire face à la fragilité. Il est important de s’efforcer de protéger ces acquis, étant donné les effets déjà ressentis de la pandémie de COVID-19 (Encadré 1.1).
L’APD est également une source importante de financement dans le domaine de l’intervention et de la préparation face aux crises. En 2018, les membres du CAD ont engagé 819 millions USD de leur APD bilatérale dans des projets dont l’objectif principal ou un objectif important était la réduction des risques de catastrophe (RRC). Cela ne représentait que 1.8 % de leur APD bilatérale totale ventilable destinée aux contextes fragiles. La crise du COVID-19 est une occasion de mettre à nouveau l’accent sur la RRC afin de permettre aux contextes fragiles de faire face à l’impact des risques systémiques et multidimensionnels exacerbés par la pandémie à court terme et de fournir des possibilités d’atténuer la survenue de ces risques à plus long terme.
Graphique 1.10. APD bilatérale du CAD destinée à la santé, à l’éducation, aux filets de protection sociale, à l’eau et à l’assainissement dans les contextes fragiles, 2010-18
Note : La catégorie des filets de protection sociale comprend les codes-objet suivants issus du système de notification des pays créanciers de l’OCDE : Protection sociale (16010), Nutrition de base (12240), Assistance alimentaire (52010), Assistance alimentaire d’urgence (72040), Création d’emplois (16020), Intermédiaires financiers du secteur informel et semi formel (24040), Atténuation de l’impact social du VIH/Sida (16064), Produits à usage agricole (31150) ; et Alimentation à l’école (11250), sur la base d’un schéma introduit dans Development Initiatives (2015[119]), avec l’ajout du code objet 11250.
Source : OCDE (2020[37]), « Statistiques détaillées de l’aide : APD (Aide publique au développement) : versements », Statistiques de l’OCDE sur le développement international (base de données), https://doi.org/10.1787/data-00069-fr.
Les membres du CAD acheminent leur APD bilatérale destinée aux contextes fragiles principalement par l’intermédiaire d’institutions du secteur public, d’ONG et de la société civile, et d’organisations multilatérales. Le COVID-19 aura une incidence sur l’ensemble de ces canaux de différentes manières. Par exemple, il exercera une pression sur la capacité des institutions du secteur public tant au niveau des gouvernements donneurs que des gouvernements bénéficiaires à fournir des services clés (Bteddini et Wang, 2020[120]). En 2018, les membres du CAD ont acheminé 17 milliards USD, soit 37 % de leur APD bilatérale brute, à destination des contextes fragiles, par l’intermédiaire d’institutions du secteur public, 9.7 milliards USD ayant transité par les gouvernements bénéficiaires. Le volume de l’APD bilatérale du CAD dans les contextes fragiles acheminé par l’intermédiaire d’organisations multilatérales, appelée APD multibilatérale, s’élevait à 13.1 milliards USD en 2018, soit 28 % du total. Enfin, les membres du CAD ont versé 10.5 milliards USD, soit 23 % de leur APD bilatérale, à des ONG ou par leur intermédiaire. Les confinements liés aux pandémies et d’autres mesures gouvernementales affecteront la marge de manœuvre des ONG, de la société civile et des organisations multilatérales dans les contextes fragiles, y compris au niveau de leurs opérations humanitaires (ACAPS, 2020[121]). Ces organisations restent en première ligne de la réponse au COVID-19 dans les contextes fragiles, en particulier dans les zones reculées où la capacité et la portée des institutions du secteur public sont limitées (OCDE, 2020[102]). Il est important de s’efforcer de protéger ces canaux d’acheminement de l’aide afin de s’assurer que l’APD atteint les populations qui en ont besoin.
Les financements visant à répondre aux besoins humanitaires et traiter les facteurs de la fragilité doivent se fonder sur des approches différenciées, dont ils tirent toujours plus de bénéfices
Cette tendance des membres au CAD à recourir au financement différencié pour répondre aux besoins dans les contextes fragiles est une évolution positive et est le reflet d’investissements dans l’analyse des contextes. Toutefois, comme le montre le Graphique 1.11, il existe des opportunités importantes de concentrer les financements sur le ciblage de facteurs sous-jacents de la fragilité, en particulier dans les contextes extrêmement fragiles. Il est normal que l’APD à destination de l’action humanitaire soit prédominante dans les contextes extrêmement fragiles, compte tenu du niveau élevé des besoins. Pourtant, l’APD allouée aux dimensions sécuritaire et sociétale ne représente que 3 % et 7 %, respectivement, de l’APD bilatérale totale du CAD dans les contextes extrêmement fragiles, malgré la prévalence d’une fragilité sécuritaire et sociétale élevée ou très élevée dans ces contextes (Desai et Forsberg, 2020[14]). L’APD à visée sociétale, en particulier, reçoit 13 % de l’APD totale dans les autres contextes fragiles. En outre, l’APD destinée à la dimension environnementale ne représente que 12 % du total dans les contextes extrêmement fragiles, alors qu’elle s’élève à 25 % du total dans les autres contextes fragiles. De même, dans les contextes extrêmement fragiles, la dimension économique reçoit environ la moitié de la proportion de l’APD totale par rapport aux contextes non fragiles. Ces résultats sont significatifs compte tenu de l’importance des dimensions environnementale et économique en tant que déterminants de la fragilité globale dans le Cadre 2020. La prise en compte de ces facteurs multidimensionnels lors de la prise de décisions stratégiques concernant l’attribution de leur APD peut aider les membres du CAD à s’assurer que leur financement est suffisamment calibré en fonction des besoins spécifiques des contextes fragiles et de la gravité de leur fragilité.
Graphique 1.11. APD bilatérale du CAD destinée aux contextes fragiles au regard des cinq dimensions de la fragilité et du pilier relatif à l’action humanitaire issu de l’approche fondée sur le nexus entre action humanitaire, développement et recherche de la paix, 2018
Note : Dans ce graphique, le code 74020 relatif à la préparation de la réaction aux situations multirisques a été déplacé vers la dimension environnementale plutôt que le pilier humanitaire, ce qui explique la différence légère par rapport au total de l’APD destinée à l’action humanitaire figurant dans le Graphique 1.9.
Source : OCDE (2020[37]), « Statistiques détaillées de l’aide : APD (Aide publique au développement) : versements », Statistiques de l’OCDE sur le développement international (base de données), https://doi.org/10.1787/data-00069-fr.
Malgré son poids dans les contextes fragiles, l’APD n’est pas la seule ou toujours la plus importante source de financement dans les contextes fragiles. Les financements autres que l’APD sont tout aussi importants que l’APD en vue d’assurer la stabilité et réaliser les ODD. Le paysage financier est varié selon les contextes fragiles, reflétant les facteurs multidimensionnels qui façonnent et sont façonnés par les flux financiers (Thompson, 2020[113]). La sous-section suivante traite de l’état des ressources financières au-delà de l’APD dans les contextes fragiles, en soulignant les tendances antérieures à la crise du COVID-19 ainsi que les premières évaluations de son impact. Le financement est étroitement lié à la dimension économique de la fragilité et influence ainsi les dimensions sociétale, politique, environnementale et sécuritaire, par le biais, par exemple, d’investissements dans la protection sociale et le capital humain.
Placer le financement public sur une trajectoire durable est un défi de taille mais incontournable
Des efforts importants ont été réalisés afin d’accroître la viabilité des recettes publiques et le financement des services sociaux sans dépendre uniquement de l’APD. Quelque 51 des 57 contextes fragiles ont reçu une APD consacrée à l’augmentation des recettes fiscales entre 2014, date à laquelle le suivi des données a commencé, et 2018 (OCDE, 2020[122]). L’activité de collecte et de dépense des recettes est considérée comme une faculté essentielle qui favorise la résilience et peut contribuer à renforcer la cohésion sociale grâce au « contrat fiscal », par lequel l’augmentation de la fiscalité accroît les attentes des citoyens à l’égard de leur gouvernement et de sa responsabilité (OCDE, 2019[123]).
Les recettes fiscales constituent la source principale de financement du développement à l’échelle mondiale, un ratio des recettes fiscales au PIB de 15 % étant largement considéré comme une référence de base pour le fonctionnement efficace de l’État et le développement économique [voir, par exemple, (Gaspar, Jaramillo et Wingender, 2016[124]) et (OCDE, 2018[125])]. Selon les données disponibles les plus récentes, seul un tiers des 43 contextes fragiles analysés ont atteint ce niveau (Thompson, 2020[113]) Graphique 1.12. Dans ces contextes, de nombreux gouvernements restent fortement dépendants des recettes provenant des ressources naturelles : 45 des 88 contextes dépendants des produits de base sont fragiles, ce qui représente 73 % de la population des contextes fragiles (CNUCED, 2019[26] ; ONU DAES, 2020[10]), comme indiqué plus haut dans le Graphique 1.12.
Graphique 1.12. Ratios des recettes fiscales au PIB dans les contextes fragiles
Note : Ce graphique est basé sur 7 contextes extrêmement fragiles et 36 autres contextes fragiles et utilise les données disponibles les plus récentes pour chaque pays. Pour la plupart des contextes, les données portent sur 2018. Concernant l’Afghanistan, l’Angola, les Comores, la Guinée-Bissau, le Myanmar, la République démocratique populaire lao, le Tadjikistan et la Tanzanie les données portent sur 2017. Pour le Soudan et la Somalie, les données portent sur 2016. Les données pour la République centrafricaine (2018) et l’Iran (2016) incluent les charges sociales. Il convient de noter que même en incluant les charges sociales dans les calculs pour tous les pays, seul un tiers des pays ont un ratio recette fiscales/PIB de 15 % ou plus.
Source : Chiffres obtenus suite à un calcul des auteurs à partir d’un ensemble de données fusionnées issues d’UNU-WIDER (2020[126]), Government Revenue Dataset, https://www.wider.unu.edu/project/government-revenue-dataset.
La qualité des institutions et des dépenses publiques est tout aussi importante pour le fonctionnement efficace de l’État. Par exemple, le Fonds monétaire international (FMI) a fait les observations suivantes :
Dans un tiers seulement des pays en développement analysés, l’accroissement du déficit budgétaire était associé à l’augmentation des investissements publics dans tous les secteurs, ce qui signifie que les dépenses actuelles étaient financées par l’emprunt plutôt que par la fiscalité (Fonds monétaire international, 2020[127]).
La qualité et l’efficacité des processus d’investissement public - par exemple en matière d’infrastructures - ont un impact important. Pour chaque dollar dépensé, les investisseurs publics les plus efficaces ont un impact deux fois plus important sur la croissance que les investisseurs les moins efficaces (Fonds monétaire international, 2015[128]). Ce dividende de croissance a ensuite un impact direct sur la capacité du pays à offrir des services sociaux et des filets de protection et à assurer le service de la dette.
Pourtant, la plupart des contextes fragiles connaissent de graves contraintes de capacité en matière de gouvernance économique. Dans les Indicateurs de gouvernance mondiaux, alors que d’autres pays en développement se situaient en moyenne aux 45e et 47e percentiles en ce qui concerne la perception de la qualité de la réglementation et de l’efficacité du gouvernement, les contextes fragiles se situaient en moyenne aux 19e et 16e percentiles, respectivement (Banque mondiale, 2018[129]), voir l’Infographie 1.2 ci-dessus.
Des stratégies lucides et du réalisme sont nécessaires pour réaliser les réformes. Une réforme progressive et durable peut être plus efficace que des attentes trop ambitieuses. Avec le soutien des partenaires multilatéraux et bilatéraux, des progrès significatifs ont été réalisés, notamment en ce qui concerne les capacités de gestion de la dette des pays et la mobilisation des ressources intérieures. Cet important travail a également débuté dans les contextes fragiles et doit se poursuivre, avec des attentes et des stratégies réalistes. En particulier dans les contextes fragiles, les capacités limitées d’absorption et les contraintes politiques et pratiques peuvent ralentir le rythme des avancées et décourager l’adhésion des pays (Independent Evaluation Office, 2018[130]).
Les investissements du secteur privé peuvent être instables dans les contextes fragiles
L’investissement privé devient de plus en plus une source potentielle importante de financement du développement, en particulier pour l’investissement dans les infrastructures et le développement du secteur privé (Groupe de réflexion interinstitutions sur le financement du développement, 2020[131] ; OCDE, 2018[125]). Si l’investissement privé peut prendre de nombreuses formes, l’un des indicateurs les plus surveillés est le niveau de l’IDE, défini comme un investissement effectué pour acquérir un intérêt durable ou un contrôle effectif dans une entreprise d’un autre pays. L’IDE peut impliquer soit un investissement de création (un investissement dans une nouvelle entreprise ou un nouvel actif), soit un investissement dans des installations existantes (la reprise et/ou la requalification d’une entreprise ou d’un actif existant). L’IDE est considéré comme étant comparativement plus important pour le développement que d’autres formes d’investissement, comme l’investissement de portefeuille, parce qu’il s’agit d’un investissement à assez long terme, qu’il peut stimuler la productivité et qu’il peut accroître les liens d’un pays avec les opportunités économiques mondiales.
Or, même dans le cadre du scénario de COVID-19 le plus optimiste, les flux mondiaux d’IDE devraient diminuer de plus de 30 % en 2020 (OCDE, 2020[132]). Les pays en développement pourraient être les plus touchés, étant donné que les secteurs les plus gravement touchés par la pandémie - par exemple, le secteur primaire et l’industrie - reçoivent une part plus importante des IDE dans les contextes fragiles que dans les économies développées. Toutefois, les contextes fragiles ne reçoivent généralement qu’une petite fraction du total des flux mondiaux d’IDE (OCDE, 2018[24]), car les investisseurs sont généralement prudents quant aux risques potentiels plus élevés dans les contextes fragiles. De plus, les IDE au niveau mondial suivent une trajectoire décroissante générale depuis 2015 (OCDE, 2020[133]). Néanmoins, les contextes fragiles ont reçu une entrée de capitaux nette totale de 33.4 milliards USD en 2018, la majorité (30.5 milliards USD) étant destinée aux autres contextes fragiles. En moyenne, les autres contextes fragiles ont reçu 2.9 fois plus d’IDE en 2018 que les contextes extrêmement fragiles (245 millions USD contre 709 millions USD) (Thompson, 2020[113]). Mais ces moyennes dissimulent des variations importantes, tant entre les contextes qu’au fil du temps.
Les flux d’IDE peuvent varier considérablement d’une année à l’autre et d’un pays à l’autre. Certains contextes fragiles ont reçu des volumes importants d’IDE, parmi lesquels figure même la République populaire démocratique de Corée, relativement isolée, qui a reçu des entrées nettes globales de 821 millions USD entre 2009 et 2018. Sur la même période, le Nigéria a reçu les entrées nettes les plus importantes de tous les contextes fragiles, totalisant près de 53 milliards USD, et le Bangladesh, le Cambodge, l’Éthiopie, l’Iran, le Mozambique et le Venezuela ont reçu chacun entre 20 et 35 milliards USD (Graphique 1.13).Parmi les contextes extrêmement fragiles, la République du Congo (Congo), la RDC et le Soudan ont reçu chacun entre 14 et 21 milliards USD. Cependant des désinvestissements importants sont également possibles. L’Angola, l’Iraq, le Soudan du Sud et le Yémen ont connu un désinvestissement net sur la période 2009-18 – ce qui signifie que les désinvestissements dépassent les investissements totaux sur la période – tandis que le Congo, la République populaire démocratique de Corée, le Royaume d’Eswatini, la Gambie, la Guinée, la Mauritanie, la RDC, le Tchad, le Togo et le Venezuela ont tous connu des entrées négatives au cours d’au moins une année (Thompson, 2020[113]).
Graphique 1.13. L’investissement direct étranger à destination des contextes fragiles
Note : Les valeurs négatives impliquent un désinvestissement. Ce graphique n’inclut pas les données relatives à la Libye et à la Syrie en raison de la limitation des données. Les données pour le Soudan du Sud avant 2012 sont incluses dans les chiffres pour le Soudan.
Source : Banque mondiale (2020[134]), Investissements étrangers directs, entrées nettes (base de données), https://donnees.banquemondiale.org/indicateur/BX.KLT.DINV.CD.WD, chiffres convertis en USD de l’année 2018 en utilisant le déflateur « total CAD ».
Les envois de fonds permettent de soutenir les ménages, et varient considérablement selon le contexte
Les envois de fonds représentent une ressource financière importante pour de nombreux ménages dans les contextes fragiles. Selon les estimations, les flux globaux d’envois de fonds ont presque doublé entre 2009 et 2018, passant d’environ 60 milliards USD à plus de 113,5 milliards USD (Banque mondiale, 2020[135]).
Les envois de fonds sont une ressource financière de particulier à particulier, qui soutient les revenus au niveau du ménage. Leur volume varie considérablement en fonction du ménage et du contexte, les volumes les plus élevés parvenant à des contextes comme Haïti, le Honduras et la Gambie, qui connaissent des niveaux d’émigration élevés vers des pays voisins plus riches (Graphique 1.14). Bien que les données soient limitées, on considère souvent que les envois de fonds ont tendance à être destinés aux ménages plus riches qui sont plus susceptibles de pouvoir faire éduquer et envoyer un membre de la famille travailler à l’étranger. Cependant, les envois de fonds peuvent également être effectués vers des ménages plus pauvres et des réfugiés, notamment sous forme de transferts en nature et informels par l’intermédiaire de réseaux hawala. Par exemple, il a été constaté que des réfugiés au Cameroun recevaient des envois de fonds de leur famille en République centrafricaine (OCDE, 2019[136]).
Au niveau des ménages, les envois de fonds peuvent constituer un volant de sécurité financière en période économique difficile (Thompson, 2020[113]). Au niveau national, les envois de fonds sont souvent contracycliques, dans la mesure où les volumes ont tendance à augmenter pendant les périodes de ralentissement économique dans les pays d’origine des migrants. Toutefois, la pandémie de COVID-19 perturbe ce schéma. Le ralentissement économique mondial frappant lourdement les pays d’accueil des migrants, les envois de fonds vers les pays à faible et à moyen revenu devraient diminuer de 19.7 % en 2020, et les contextes fragiles pourraient être parmi les plus touchés (Banque mondiale, 2020[137]). Ces prévisions soulignent l’importance de limiter les coûts d’envoi de fonds, de veiller à ce que les travailleurs migrants ne soient pas discriminés dans le maintien de leur emploi et, dans la mesure du possible, de maintenir les canaux d’envoi de fonds ouverts en tant que service essentiel (Horrocks, Rühmann et Konda, 2020[138]).
Graphique 1.14. Les envois de fonds par rapport à l’ensemble de l’économie dans certains contextes fragiles
Note : Les valeurs pour 2019 sont des estimations. Les données sur les envois de fonds ne sont pas disponibles pour tous les contextes fragiles. Les envois de fonds peuvent également être transférés en utilisant des méchanismes informels qui ne sont pas reflétés ici. Source : Banque mondiale (2020[139]), Migration and Remittances Data: Remittances: Inflows (base de données), https://www.worldbank.org/en/topic/migrationremittancesdiasporaissues/brief/migration-remittances-data.
Les liens économiques et financiers peuvent être une source à la fois de résilience et de risque
L’accès accru à des ressources financières plus diversifiées a fourni des opportunités importantes aux contextes fragiles, mais il a également entraîné des risques supplémentaires. Même avant la pandémie de COVID-19, les risques d’endettement augmentaient, et ces risques semblent être étroitement liés à la fragilité8. Premièrement, les contextes à risque moyen ou élevé de surendettement ont une fragilité accrue, et ces contextes sont plus nombreux à relever du Cadre 2020 de fragilité que du Cadre 2018. Deuxièmement, les contextes qui sont sortis du Cadre depuis 2018 présentent un risque faible ou moyen de surendettement (OCDE, 2020[140] ; Thompson, 2020[113]).
Ces opportunités et ces risques sont devenus très clairs dans le contexte des chocs économiques et fiscaux provoqués par la pandémie de COVID-19. Le FMI estime que l’Afrique se dirige vers sa première récession en 25 ans, tandis que l’Amérique latine et les Caraïbes pourraient connaître la pire récession de leur histoire (Thompson, 2020[113]). Et si le financement extérieur a contribué à renforcer la résilience économique, ce sont les pays ayant des liens importants avec l’extérieur qui pourraient être les plus touchés. Pourtant, peu de gouvernements ou de ménages dans les contextes fragiles sont en mesure d’introduire des mesures de relance économique et de mise en place de filets de protection sociale à grande échelle comme celles qui ont été lancées en Europe. En outre, une grande partie du secteur privé dans ces contextes est constituée de petites entreprises informelles et de micro-entreprises ayant peu accès aux capitaux et aux filets de protection. Dans les contextes fragiles, les dépenses consacrées aux filets de protection sociale sont beaucoup moins importantes que dans d’autres contextes de développement : environ un cinquième (35.5 USD contre 161 USD), selon les données de l’Atlas de la protection sociale : Indicateurs de résilience et d’équité (The Atlas of Social Protection Indicators of Resilience and Equity – ASPIRE) de la Banque mondiale (Banque mondiale, 2020[105]).
La dette publique n’a cessé d’augmenter depuis l’allégement de la dette accordé dans le cadre de l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et de l’initiative d’allégement de la dette multilatérale. Cela a réduit l’espace dont disposent les contextes fragiles pour répondre aux impacts du COVID-19 et d’autres chocs économiques (OCDE, 2020[140]). Il semble également y avoir un lien étroit avec la dépendance à l’égard des ressources, qui a non seulement permis une accumulation plus importante et plus rapide de la dette, mais qui rend les effets de la récession liée au COVID-19 plus graves pour de nombreux contextes fragiles. L’accès des pays aux ressources naturelles leur a également permis de s’endetter plus rapidement que les pays non riches en ressources : entre 2013 et 2018, le ratio médian de la dette par rapport au PIB des exportateurs de pétrole a augmenté beaucoup plus rapidement que celui de leurs homologues pauvres en ressources, passant de 31 % à 54 %. Par exemple, le niveau de la dette du Congo a plus que doublé en cinq ans, tandis que celui de la Guinée équatoriale a été multiplié par cinq (Calderon et Zeufack, 2020[141]).
Comme le montrent les données sur la suspension du remboursement de la dette accessible aux pays à faible revenu dans le cadre de l’initiative de suspension du service de la dette (DSSI) lancée par le G20, les contextes fragiles à faible revenu éligibles avaient une dette d’environ 432.6 milliards USD à la fin de 2018, 11 % du total étant dû par les contextes extrêmement fragiles. Il est probable que sans aucune mesure d’atténuation, le service de la dette s’élèvera à environ 6 % de l’APD en 2021 pour les contextes extrêmement fragiles et à environ 82 % de l’APD pour les autres contextes fragiles (Banque mondiale, 2020[142] ; OCDE, 2020[140] ; Thompson, 2020[113]). Parmi les créanciers bilatéraux publics, c’est à la République populaire de Chine (Chine) que revient de loin la facture la plus importante du service de la dette. L’infographie 1.2 illustre la charge de la dette dans les contextes fragiles comme composante du financement.
Les nouveaux créanciers et les nouvelles formes de dette augmentent le coût et la complexité des emprunts et, le cas échéant, de la restructuration de la dette (OCDE, 2020[140]). Les contextes fragiles et extrêmement fragiles empruntent auprès d’un groupe de créanciers plus diversifié, et la proportion globale de la dette concessionnelle au sein de la dette extérieure a diminué (Graphique 1.15). Les créanciers bilatéraux traditionnels ont réduit leurs prêts tandis que les emprunts auprès d’autres créanciers bilatéraux comme l’Arabie saoudite, la Chine et la Fédération de Russie ont augmenté. Les emprunts commerciaux ont également augmenté entre 2010 et 2018, y compris les émissions d’euro-obligations par 16 pays en développement à faible revenu, dont 12 sont des contextes fragiles.9
Graphique 1.15. Dette concessionnelle en proportion de la dette extérieure totale depuis l’initiative PPTE, 2004-18
Note : Ce chiffre est basé sur des données concernant 11 contextes extrêmement fragiles et 39 autres contextes fragiles. Les valeurs manquantes sont exclues du calcul. Le Soudan du Sud avant 2012 est inclus dans le Soudan.
Source : Banque mondiale (2020[142]), International Debt Statistics (base de données), https ://data.worldbank.org/products/ids.
Compte tenu de cette diversité, les contextes fragiles sont confrontés à des risques d’endettement plus variés que pendant l’ère pré-PPTE, qui accorde une grande importance à la gestion budgétaire et à la capacité d’assurer le service et la gestion de la dette comme composantes de la résilience. Des événements apparentés aux « cygnes noirs » se produiront, et le moment le plus optimal pour intervenir est avant qu’ils ne se produisent. La gestion efficace d’une dette insoutenable demande du temps, des institutions et des ressources, tant au niveau des emprunteurs que des créanciers. En outre, la viabilité de la dette n’est pas seulement un exercice budgétaire technique, mais elle requiert également une expertise en matière de fragilité et d’économie politique. La qualité et les échéances du financement ainsi que la mise en place d’un rythme de réforme réaliste deviennent de plus en plus importantes dans un contexte fragile à niveau d’endettement élevé. Il sera important de comprendre la dynamique de la dette au cas par cas pour résoudre les crises tout en préservant les incitations positives pour les emprunteurs et les créanciers.10 Le renforcement de la capacité des contextes en termes de négociation, d’évaluation et de contractualisation de la dette peut aider à résoudre les problèmes d’incitation (OCDE, 2020[140] ; Thompson, 2020[113]).
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[77] Mutangadura, C. (2020), « Hard times ahead for the African Union in The Gambia », ISS Today, https://issafrica.org/iss-today/hard-times-ahead-for-the-african-union-in-the-gambia (consulté le 4 juillet 2020).
[72] Nadin, R. (2020), If we were not ready for a predictable pandemic, what else aren’t we ready for…, Institute, Overseas Development, https://medium.com/@r.nadin/if-we-were-not-ready-for-a-predictable-pandemic-what-else-arent-we-ready-for-e28812e16e84.
[36] National Statistical Office/Papua New Guinea and ICF (2019), Papua New Guinea Demographic and Health Survey 2016-18, ICF, Rockville, MD, https://dhsprogram.com/publications/publication-fr364-dhs-final-reports.cfm.
[140] OCDE (2020), Achieving Sustainable Debt in Fragile Contexts, Éditions OCDE, Paris.
[102] OCDE (2020), « COVID-19, Crises and Fragility », Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19), http://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/covid-19-crises-and-fragility-2f17a262/.
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[20] OCDE (2014), Guidelines for Resilience Systems Analysis, Éditions OCDE, Paris, https://www.oecd.org/dac/Resilience%20Systems%20Analysis%20FINAL.pdf.
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[66] OIT (2020), Proportion de jeunes (âgés de 15 à 24 ans) ni dans le système éducatif, ni en emploi ni en formation : Annuel, Bureau international du Travail, OIT, Stat Explorer, https://www.ilo.org/shinyapps/bulkexplorer23/?lang=en&segment=indicator&id=SDG_0861_SEX_RT_A.
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[65] OMS (2020), Les questions de genre et la COVID-19, Organisation mondiale de la santé, Genève, https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/332241/WHO-2019-nCoV-Advocacy_brief-Gender-2020.1-fre.pdf?sequence=1&isAllowed=y.
[110] Ongley, K. et A. Selassie (2020), « Tous solidaires pour protéger la santé de la population et les économies en Afrique », Blog du FMI, https://www.imf.org/fr/News/Articles/2020/03/25/blog-in-it-together-protecting-the-health-of-africas-people-and-their-economies.
[35] ONU (2020), Asia and the Pacific SDG Progress Report 2020, Commission économique et sociale pour l’Asie et le Pacifique (CESAP), Bangkok, https://www.unescap.org/sites/default/files/publications/ESCAP_Asia_and_the_Pacific_SDG_Progress_Report_2020.pdf.
[99] ONU (2020), Cadre des Nations Unies pour la réponse socioéconomique immédiate à la COVID-19, https://unsdg.un.org/sites/default/files/2020-07/FR_UN-Framework-immediate-SE-response-to-COVID.pdf.
[9] ONU (2020), COVID-19 Global Humanitarian Response Plan - appeal data (page internet), Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies, New York/Genève, https://fts.unocha.org/appeals/952/summary.
[69] ONU (2020), World Youth Report: Youth Social Entrepreneurship and the 2030 Agenda, Nations Unies, New York, https://www.un.org/development/desa/youth/wp-content/uploads/sites/21/2020/07/2020-World-Youth-Report-FULL-FINAL.pdf.
[10] ONU DAES (2020), World Population Prospects 2019 (base de données), Département des affaires économiques et sociales des Nations Unies (ONU DAES), New York, https://population.un.org/wpp/.
[109] ONU DAES (2018), LDC Data (base de données), Département des affaires économiques et sociales des Nations Unies (ONU DAES), New York, https://www.un.org/development/desa/dpad/least-developed-country-category/ldc-data-retrieval.html.
[111] ONU/Banque mondiale (2018), Pathways for Peace: Inclusive Approaches to Preventing Violent Conflict, Banque mondiale, Washington, D.C., https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/28337?locale-attribute=fr.
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[97] Organisation internationale du Travail (2018), Femmes et hommes dans l’économie informelle : Un panorama statistique : Troisième édition, https://www.ilo.org/global/publications/books/WCMS_734075/lang--fr/index.htm.
[116] Organisation internationale pour les migrations (2020), Expected 40 percent drop in remittances threatens Somalia’s most vulnerable, https://medium.com/@UNmigration/covid-19-cuts-remittances-for-vulnerable-somalis-d3b6fdba04a3.
[22] Pasanen, T. et I. Barnett (2019), Supporting adaptive management: Monitoring and evaluation tools and approaches, Overseas Development Institute, Londres, https://www.odi.org/publications/16511-supporting-adaptive-management-monitoring-and-evaluation-tools-and-approaches.
[25] Pettersson, T. et M. Öberg (2020), « Organized violence, 1989-2019 », Journal of Peace Research, vol. 57/4, https://journals.sagepub.com/doi/pdf/10.1177/0022343320934986.
[5] PNUD (2020), COVID-19 and Human Development: Assessing the Crisis, Envisioning the Recovery, Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), New York, http://hdr.undp.org/sites/default/files/covid-19_and_human_development_0.pdf.
[83] PNUD (2017), Application of the Sustainable Livelihoods Framework in Development Projects, Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), New York, https://www.latinamerica.undp.org/content/rblac/en/home/library/poverty/guidance-note--application-of-the-sustainable-livelihoods-framew.html.
[93] Psacharopoulos, G. et H. Patrinos (2018), Return to investment on education: A decimal review of the global literature, Banque mondiale, Washington, D.C., http://hdl.handle.net/10986/29672.
[7] PSRP (2020), Ceasefires in a Time of Covid-19 (page internet interactive), Political Settlements Reseach Programme (PSRP), Université d’Édimbourg, https://pax.peaceagreements.org/static/covid19ceasefires/.
[115] Ratha, D. et al. (2020), COVID-19 crisis through a migration lens, Groupe de la Banque mondiale, Washington, D.C., http://documents.worldbank.org/curated/en/989721587512418006/pdf/COVID-19-Crisis-Through-a-Migration-Lens.pdf.
[16] Reed, T. (2017), Timor-Leste: Failing state or missed opportunity?, https://thediplomat.com/2017/07/timor-leste-failing-state-or-missed-opportunity/#:~:text=It%20can%20be%20argued%20that,becoming%20a%20more%20stable%20state.
[80] Roy, J. et al. (2018), Sustainable Development, Poverty Eradication and Reducing Inequalities in Global Warming of 1.5°C, Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/sites/2/2019/05/SR15_Chapter5_Low_Res.pdf.
[17] Sachs, J. et al. (2020), The Sustainable Development Report 2020, Cambridge University Press, https://s3.amazonaws.com/sustainabledevelopment.report/2020/2020_sustainable_development_report.pdf.
[54] SIPRI (2020), SIPRI Yearbook 2020: Armaments, Disarmament and International Security, Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), https://www.sipri.org/sites/default/files/2020-06/yb20_summary_en_v2.pdf.
[15] The Economist (2020), « Malawi’s re-run election is a victory for democracy », https://www.economist.com/middle-east-and-africa/2020/07/04/malawis-re-run-election-is-a-victory-for-democracy.
[113] Thompson, C. (2020), States of Fragility: Financing in fragile contexts.
[27] UCDP (2020), Uppsala Conflict Data Program (base de données), https://ucdp.uu.se/.
[3] UNESCO (2020), Éducation : de la fermeture des établissements scolaires à la reprise (page internet), https://fr.unesco.org/covid19/educationresponse.
[28] Université de Notre Dame (2020), ND-GAIN (base de données), https://gain.nd.edu/our-work/country-index.
[126] UNU-WIDER (2020), Government Revenue Dataset, https://www.wider.unu.edu/project/government-revenue-dataset.
[118] van de Poel, J. (2020), Covid-19 and official development assistance: Current issues and challenges, Eurodad, Bruxelles, https://eurodad.org/files/pdf/1547400-covid-19-and-official-development-assistance-current-issues-and-challenges.pdf.
[143] Vervisch, T. (2019), Fragility Risk Assessment Management Exercise: Analysing Risks and Opportunities, ACROPOLIS, http://www.diplomatie.be/oda/frame_methodology.pdf.
[51] Verweijen, J. (2019), Violent Cities, Violent Society: Analyzing Urban Violence in the Eastern Congo, Rift Valley Institute, Londres, https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/Violent%20Cities%2C%20Violent%20Society%20by%20Judith%20Verweijen%20-%20RVI%20Usalama%20Project%20%282019%29.pdf.
[4] Warren, H. et E. Wagner (2020), Save Our Education, Save the Children, Londres, https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/Save%20Our%20Education%20report.pdf.
[74] Yayboke, E. et H. Abdullah (2020), « Elevating Women Peacebuilders amidst Covid-19 », Center for Strategic and International Studies, https://www.csis.org/analysis/elevating-women-peacebuilders-amidst-covid-19.
Notes
← 2. Voir, par exemple, l’outil "Fragility Risk and Resilience Analysis Tool" pour la Belgique, tel que décrit par Vervisch (2019[143]) dans www.diplomatie.be/oda/frame_methodology.pdf, ainsi que pour le Danemark.
← 3. Les contextes chroniquement fragiles sont ceux qui apparaissent régulièrement dans chaque rapport de l’OCDE sur la fragilité depuis le premier paru en 2005.
← 4. Ce chiffre est dérivé des calculs des auteurs basés sur les données du Programme de données sur les conflits d’Uppsala (UCDP) et de la base de données ND-GAIN (Université de Notre Dame, 2020[28]) à l’adresse https://gain.nd.edu/our-work/country-index, en utilisant la classification de l’exposition aux changements climatiques établie par Krampe (2019[29]) à l’adresse https://www.sipri.org/sites/default/files/2019-06/pb_1906_ccr_peacebuilding_2.pdf. Voir Pettersson et Öberg (2020[25]) pour les données de l’UCDP à l’adresse https://journals.sagepub.com/doi/pdf/10.1177/0022343320934986.
← 5. Ce chiffre a été calculé par les auteurs sur la base des données de l’Indice du capital humain de la Banque mondiale (Banque mondiale, 2020[100]).
← 6. Ces chiffres ont été calculés par les auteurs sur le base du Cadre 2020 sur la fragilité et des données issues de la base de données de la Banque mondiale sur le Pré-dividende démographique (2018[88]), disponible sur https://data.worldbank.org/region/pre-demographic-dividend?view=chart.
← 7. La Banque mondiale fournit des données désagrégées pour 126 des 157 pays analysés par l’ICH. Voir (Avitabile et al., 2020[89]) sur http://documents.worldbank.org/curated/en/306651578290912072/Insights-from-Disaggregating-the-Human-Capital-Index.
← 8. Cette évaluation est effectuée sur la base des pays à faible revenu couverts par le Cadre de viabilité de la dette pour les pays à faible revenu, au sujet desquels le FMI publie des analyses de viabilité de la dette, généralement sur une base annuelle.
← 9. Le groupement des pays en développement à faible revenu (PDFR) est un groupe hétérogène de 59 pays utilisé par le FMI à des fins analytiques, et non opérationnelles. Le groupe PDFR dispose de structures économiques et de niveaux de revenu par habitant qui sont insuffisants pour qu’ils puissent être classés comme des économies de marché émergentes, bien que certains aient accès aux marchés financiers internationaux.
← 10. Dans le cadre de la réponse au COVID-19, certaines mesures ont été prises immédiatement, par exemple par les prêteurs bilatéraux dans le cadre de l'initiative de suspension du service de la dette (DSSI), ainsi que par le FMI et les donateurs dans le cadre du Fonds fiduciaire pour l'endiguement et l'allégement des catastrophes (CCRT), soit pour reporter le calendrier de remboursement, soit pour payer le service de la dette au nom des pays à faible revenu. Au moment de la rédaction du présent document, ces initiatives s'étendent jusqu'à la fin de 2020 (DSSI) ou pour six mois, avec une possibilité de prolongation de deux ans (CCRT) (Thompson, 2020, p. 113[113]).