Pour un engagement efficace dans les contextes fragiles, les acteurs de l’aide humanitaire, du développement et de la paix doivent travailler de façon cohérente et complémentaire en étant mutuellement conscients de leurs rôles et principes propres. Ce chapitre met l’accent sur la prévention des conflits et la construction de la paix, avec pour objectif particulier d’explorer et de démystifier le rôle un peu moins connu des acteurs de la paix dans les contextes fragiles. Il présente une vue d’ensemble de l’appui à la paix et à la prévention des conflits violents dans les contextes fragiles ainsi que de la façon dont les acteurs du développement, de la paix, de la diplomatie et de la sécurité peuvent œuvrer plus efficacement à la réalisation d’objectifs communs.
États de fragilité 2020
2. Paix, fragilité et contextes fragiles
Abstract
En bref
La violence est concentrée dans les contextes fragiles. En 2019, 79 % des décès causés par les conflits violents et 96 % des décès dus aux conflits armés impliquant des États ont eu lieu dans des contextes fragiles. Si le pourcentage des décès imputables à des conflits violents est le plus faible enregistré depuis 2010, il n’en demeure pas moins élevé et montre que les conflits violents restent concentrés dans les contextes fragiles. En 2019, 22 des 31 contextes dans le monde touchés par des conflits actifs impliquant des États étaient fragiles, représentant 65 % de la population des contextes fragiles.
Prévenir les conflits n’a jamais été aussi justifié. Les conflits violents sont cycliques et longs. Les mécanismes permettant d’y répondre s’en trouvent sollicités à l’excès, alors que la prévention des conflits violents présente d’importants avantages qui s’amplifient d’année en année. La violence n’est pas coûteuse seulement là où elle sévit ; les membres du Comité d’aide au développement (CAD) ont consacré 5 100 milliards USD à l’endiguement de la violence en 2017.
Les interventions extérieures en faveur de la paix nécessitent des analyses sensibles aux conflits et éclairées sur le plan politique. La prévention et la construction de la paix sont des processus chaotiques, longs et très politisés. Malgré tout, il est crucial pour les acteurs du développement d’y participer. Investir dans l’analyse, à un stade précoce et fréquemment, est indispensable pour des approches sensibles aux conflits et éclairées sur le plan politique qui s’adaptent au contexte général. Ces approches peuvent permettre aux acteurs de saisir des occasions favorables de cibler les risques et renforcer les sources de résilience face aux conflits violents et à la fragilité.
Chaque acteur du nexus a un rôle à jouer. Les actions en faveur de la paix sont propres au contexte et peuvent faire intervenir un large éventail d’acteurs de la construction de la paix, de la sécurité et de la diplomatie. Au minimum, chaque acteur du nexus doit être sensibilisé au rôle des autres afin de ne pas nuire lorsqu’il intervient dans des contextes fragiles. Les acteurs diplomatiques jouissent d’une mobilité sans égal dans l’ensemble du nexus et peuvent mettre à profit leur réseau et leurs compétences au service d’une paix durable et d’un développement durable dans les contextes fragiles. Les acteurs de la sécurité extérieurs peuvent créer l’espace et donner le temps nécessaires aux processus de paix politiques et sociétaux. La présence d’acteurs de la sécurité extérieurs peut augmenter les chances de succès d’un règlement négocié et d’une paix durable. Le risque de résurgence des conflits diminue de 75 % lorsque les forces de maintien de la paix des Nations Unies sont déployées.
La relation entre fragilité et paix
Les objectifs de développement durable (ODD) offrent un cadre pour la création de sociétés pacifiques, équitables et inclusives qui ne laissent personne de côté. Comme l’affirme le Programme de développement durable à l’horizon 2030 (ci-après le « Programme 2030 »), « il ne peut y avoir de développement durable sans paix ni de paix sans développement durable » (ONU, 2015, p. 2[1]). Cet adage est particulièrement vrai dans les contextes fragiles, qui sont les plus durement touchés par les conflits et, comme il ressort de l’analyse présentée au Chapitre 1, qui sont les plus exposés au risque d’être laissés de côté sur la voie de la réalisation des ODD. Peu de temps après avoir adopté le Programme 2030, l’Assemblée générale des Nations Unies et le Conseil de sécurité des Nations Unies ont adopté des résolutions communes sur la consolidation et la pérennisation de la paix, dans lesquelles ils se sont engagés à œuvrer au service d’une « vision commune de la société » (ONU, 2018, p. 1[2]) exempte de conflits violents, en utilisant tous les outils à leur disposition. Ils ont réaffirmé que remédier à la violence sous toutes ses formes passe par un processus politique collectif piloté par les pays, auquel participent les gouvernements nationaux, les autorités locales et les communautés avec le soutien de partenaires extérieurs. Ainsi, les résolutions sur la pérennisation de la paix souscrivent aux mêmes principes d’universalité et de paix réelle que les ODD. Depuis leur adoption, diverses initiatives conjointes et différents cadres d’action communs ont réaffirmé l’importance de ces priorités. Parmi eux figure la Recommandation du CAD sur le nexus entre action humanitaire, développement et recherche de la paix, qui a été adoptée en février 2019 et préconise de donner la priorité à « la prévention permanente, au développement chaque fois que possible, à l’action humanitaire si nécessaire » (OCDE CAD, 2019[3]).
Assurer une paix durable dans les contextes fragiles n’est pas une tâche simple ou linéaire. Ce n’est pas non plus une tâche qui peut être accomplie de façon indépendante ou par un seul acteur ou une seule approche. Les conflits violents sont multidimensionnels, et y remédier exige de bien analyser les causes sous-jacentes des conflits et de la fragilité et d’apporter des réponses complémentaires, cohérentes et coordonnées. Ce chapitre explore les diverses approches et difficultés rencontrées pour soutenir la paix dans les contextes fragiles, décrit les bonnes pratiques en matière de prévention des conflits et de construction de la paix et examine comment les diplomates et les acteurs de la sécurité peuvent contribuer à la paix dans ces environnements. Ces acteurs jouent un rôle de premier plan dans les efforts engagés pour mettre fin aux conflits violents, chacun ayant ses propres outils et approches au sein du vaste écosystème des acteurs. La Recommandation du CAD reconnaît leurs contributions uniques à une paix durable, mais souligne aussi qu’ils doivent collaborer avec les acteurs de l’aide humanitaire et du développement, et compléter l’action de ceux-ci, au service de réalisations collectives convenues d’un commun accord. Cependant, les activités et approches des acteurs de la paix sont relativement moins bien connues que celles de leurs homologues (Redvers et Parker, 2020[4]), aussi l’un des objectifs de ce chapitre est-il de mettre à la portée de tous le travail des acteurs de la paix et de conforter leur importance en tant qu’acteurs à part entière. Le chapitre s’achève en examinant les possibilités d’améliorer l’appui de la communauté internationale à la paix dans les contextes fragiles, l’accent étant mis sur la promotion de la cohérence et sur l’investissement dans l’analyse. Cela peut aider à ne plus s’efforcer avant tout de répondre aux crises, mais de prendre des mesures proactives à un stade précoce pour les prévenir.
Fragilité et conflit violent, bien que deux choses distinctes, se renforcent souvent mutuellement
Les conflits violents et leurs conséquences sont concentrés plus que jamais dans les contextes fragiles (Pettersson et Öberg, 2020[5]). De plus, le caractère des conflits a changé, avec une augmentation de la prévalence des acteurs non étatiques et des groupes armés organisés à côté d’autres acteurs régionaux, transnationaux et mondiaux qui s’allient et se font concurrence de façons très diverses en fonction de leurs intérêts propres. Si le conflit violent et la fragilité sont deux choses distinctes, ils sont toutefois indissociablement liés (Chapitre 1). Plus des trois-quarts des décès dus à des conflits violents en 2019 ont eu lieu dans un des 57 contextes fragiles du Cadre 2020 sur la fragilité. En outre, de 2010 à 2019, le nombre des conflits violents actifs dans les contextes fragiles a augmenté de 128 %. Si, au niveau mondial, la part des décès causés par les conflits violents dans les contextes fragiles a décliné depuis son pic en 2013, elle atteignait encore 79 % en 2019 et montre bien que les conflits violents sont concentrés dans les contextes fragiles (Graphique 2.1).
Graphique 2.1. Décès causés par les conflits violents dans les contextes fragiles, 2000-19
Note : Voir l’annexe méthodologique (Annexe B) pour des précisions sur les catégories de conflits armés représentées dans ce graphique.
Sources : Pettersson et Öberg (2020[5]), « Organized violence, 1989-2019 »,
https://journals.sagepub.com/doi/pdf/10.1177/0022343320934986 ; UCDP (2020[6]), Programme de données sur les conflits Uppsala (base de données), https://ucdp.uu.se/.
Cette violence est cyclique et persistante, créant un piège du conflit dont il est difficile de sortir (ONU/Banque Mondiale, 2018[7]). C’est le cas, par exemple, de l’Afghanistan, où le nombre de décès déclarés résultant de conflits violents n’a cessé de croître d’une année sur l’autre depuis 2008. Comme ces conflits violents se prolongent, le nombre de vies épargnées et la quantité d’argent économisée grâce à une approche préventive augmentent avec le temps (Milante et al., 2020[8]). Les conflits violents ont des conséquences qui ne se limitent pas aux contextes fragiles. Au contraire, ils ont des répercussions tant sur les contextes fragiles que sur les contextes non fragiles, comme l’illustre le Graphique 2.2. Les membres du CAD ont consacré 5 100 milliards USD à l’endiguement de la violence dans le monde en 2017, ce qui représente 86 % de l’impact économique mondial de la violence sur les membres (Iqbal, Bardwell et Hammond, 2019[9]). En effet, l’évolution de la violence et des conflits violents dans les contextes fragiles a façonné les priorités de la politique étrangère et les objectifs de la coopération pour le développement des membres du CAD. La nouvelle stratégie des États-Unis axée sur la prévention des conflits, la loi sur la fragilité dans le monde (Global Fragility Act), en est une illustration récente notable (Welsh, 2019[10]).
Graphique 2.2. Comparaison de l’impact économique de la violence dans les contextes fragiles et dans les pays membres du CAD, par type de violence, 2017
Source : Iqbal, Bardwell, et Hammond (2019[9]), « Estimating the global economic cost of violence: Methodology improvements and estimate updates », https://doi.org/10.1080/10242694.2019.1689485.
Les membres du CAD emploient divers outils du développement, de la diplomatie et de la sécurité pour remédier aux conflits violents et à la fragilité et favoriser la paix. Parmi ceux-ci figurent les opérations de maintien de la paix des Nations Unies, comme le montre le Graphique 2.3, qui sont l’un des outils les plus efficaces pour réduire le risque de conflit violent et l’impact d’un tel conflit (Howard, 2019[11]). Cependant, comme répondre aux crises coûte de plus en plus cher, le budget des opérations de maintien de la paix a diminué de presque 30 % au cours des cinq dernières années et devrait continuer à décroître, notamment en raison des contraintes budgétaires supplémentaires imposées par la pandémie de COVID-19 (de Coning, 2020[12]).
Graphique 2.3. Budgets des opérations de maintien de la paix des Nations Unies, 2014/15-2019/20
Note : « Autres » comprend le budget de toutes les autres opérations, y compris des missions d’appui, qui sont financées par le biais du budget des opérations de maintien de la paix des Nations Unies. Tous les chiffres sont donnés à prix constants de 2019 pour l’année à laquelle les budgets ont été fixés, en utilisant l’Indice des prix à la consommation des États-Unis.
Source : Les données relatives aux budgets des opérations de maintien de la paix des Nations Unies proviennent des documents des Assemblées générales relatifs aux ressources approuvées pour les opérations de maintien de la paix des Nations Unies, voir https://peacekeeping.un.org/en/how-we-are-funded#gadocs2 et la méthodologie figurant à l’Annexe A de Forsberg (2020[13]), « Security actors in fragile contexts ».
Les personnes qui se livrent à la violence aggravent le traumatisme physique et psychologique qu’elle entraîne en révélant et en ciblant la fragilité chez leurs opposants - personnes, communautés, institutions et États. Ce constat vaut que la violence soit compétitive, enracinée ou permissive (Cheng, Goodhand et Meehan, 2018, p. 2[14]). En dépit des lois internationales sur les conflits armés et autres traités, les conflits contemporains regorgent d’exemples d’attaques perpétrées par des acteurs étatiques et non étatiques visant des hôpitaux, des écoles et des infrastructures vitales. L’UNICEF a donné l’alarme en 2019, signalant que « le nombre d’attaques attestées contre des enfants a triplé depuis 2010, avec une moyenne de 45 violations par jour » (UNICEF, 2019[15]). Les conflits violents entravent les efforts déployés par les membres du CAD pour remédier à la fragilité et favoriser un développement durable. Ils nuisent également à l’aide humanitaire et à la longévité des investissements dans l’infrastructure. Les attaques dirigées contre des établissements de santé, par exemple, sont une caractéristique marquante des conflits qui minent la République arabe syrienne (la Syrie) et le Yémen (Briody et al., 2018[16]). En 2019, 277 attaques dans le monde ont visé des travailleurs humanitaires, soit une hausse de 75 % par rapport à 2017, faisant 125 victimes. Quatre-vingt quatorze pour cent de ces attaques (soit 260) se sont produites dans des contextes fragiles, faisant 123 victimes, soit 98 % du total mondial (Stoddard et al., 2020[17]). L’économie du conflit peut amener des organismes de l’État, des organismes non étatiques et des organisations criminelles à entretenir des relations de convenance, souvent par intérêt propre, sapant l’intégrité des systèmes économiques dans les contextes fragiles et érodant les fondements du redressement. Les aspects économiques de la fragilité qui sont susceptibles de donner naissance à un conflit prennent souvent un autre sens durant un conflit. Selon une étude récemment réalisée pour Chatham House, « même si les motivations économiques n’ont pas été le détonateur de la guerre en Iraq, en Libye, en Syrie et au Yémen, aujourd’hui ces facteurs jouent manifestement un rôle capital dans la persistance de la lutte ouverte, de la violence localisée et de la coercition » (Eaton et al., 2019, p. iv[18]).
Une justice arbitraire, le ciblage des groupes vulnérables et en particulier des femmes, et l’instrumentalisation des déplacements forcés aux fins du conflit constituent des moyens cyniques de nuire à la cohésion sociale. Par exemple, les groupes armés désireux de se ménager des avantages économiques, sociétaux, politiques et en matière de sécurité ont souvent pour stratégie de provoquer des déplacements forcés mettant sous pression les populations déplacées et les communautés d’accueil afin d’acquérir une position plus avantageuse dans les négociations entre « les gouvernements et les opposants sur les plans social, religieux et politique » (International Institute for Strategic Studies, 2019[19]). Le déplacement forcé des populations est également un moyen « sous le couvert duquel les militants et leurs armes pénètrent dans de nouveaux territoires et franchissent les frontières internationales, ce qui expose les communautés d’accueil au risque de diffusion du conflit » (International Institute for Strategic Studies, 2019[19]).
Comme ces exemples en témoignent, l’exploitation de la fragilité pour atteindre par la violence des objectifs politiques amoindrit la sécurité des personnes et perturbe la politique locale et régionale, réduisant la capacité à parvenir à un compromis et à assurer la paix. Cela pose une série de dilemmes aux acteurs de le nexus lorsque « l’aspiration à “ne pas nuire” se heurte à la réalité de risques politiques et opérationnels calculés dans des environnements fort complexes qui sont fréquemment fertiles en “conséquences imprévus et/ou négatives” » (Eaton et al., 2019, p. v[18]). Une analyse multidimensionnelle au service de la paix doit donc respecter un équilibre entre l’examen des causes profondes de la fragilité qui donnent naissance au conflit, d’une part, et la manipulation et l’aggravation des problèmes de fragilité qui visent à entretenir le conflit, d’autre part. L’Encadré 2.1 examine la question de la pandémie de COVID-19 en tant que facteur supplémentaire de tensions dans les conflits fragiles qui risquent de connaître un conflit violent ou qui en sont la proie.
Encadré 2.1. Le Coronavirus (COVID-19) et la prévention des conflits violents
Le COVID-19 n’arrête ni ne diminue la violence dans les situations de fragilité et de conflit. Il accroît la fragilité économique, sanitaire et sociétale, exacerbant les pressions existantes. Dans les contextes où la violence est concentrée ou en hausse, atténuer les conséquences du COVID-19 exigera de mettre l’accent sur la prévention des conflits violents et sur la construction de la paix. L’appel à un cessez-le-feu mondial lancé par le Conseil de sécurité des Nations Unies a constitué une première étape louable dans les efforts de prévention. Cependant, à quelques exceptions près, cet appel n’a pas été entendu par les acteurs violents (ACLED, 2020[20]).
Les pressions liées à la pandémie s’accentuent dans maints contextes. Par exemple, rien que depuis l’appel au cessez-le-feu, les conflits violents ont provoqué le déplacement de 660 000 personnes (Norwegian Refugee Council, 2020[21]), ce qui peut être un fardeau supplémentaire pour les contextes fragiles. Ces derniers accueillent déjà environ la moitié des réfugiés de la planète, et, aujourd’hui, d’après l’indicateur INFORM COVID Risk Index des Nations Unies, six des dix premiers pays en développement accueillant des réfugiés sont exposés à un risque structurel très élevé de COVID-19. Étant donné la persistance des conflits au niveau mondial, les risques ne peuvent qu’augmenter. Les mesures initiales prises en réponse à la pandémie par les gouvernements dans certains contextes fragiles risquent d’accroître la pauvreté, les inégalités, la fragmentation sociale et la répression politique, ce qui ne peut que contribuer à exacerber les causes profondes des conflits violents et de la fragilité. Repenser la prévention des conflits de manière à répondre aux effets du COVID-19 mettra à rude épreuve les approches des acteurs nationaux et internationaux en matière d’inclusivité. Une raison invoquée pour expliquer le peu de succès rencontré par l’appel à un cessez-le-feu mondial lancé par le Conseil de sécurité des Nations Unies est le fait que certains acteurs non étatiques ont été exclus du champ d’application de l’appel, exclusion qui pourrait bien avoir fait perdre à la communauté internationale les bénéfices qu’elle escomptait (Beckelman et Long, 2020[22]). Les principes fondamentaux de la prévention des conflits, exposés dans le rapport conjoint de 2018 des Nations Unies et de la Banque mondiale intitulé Chemins pour la paix : Approches inclusives pour la prévention des conflits violents, sont applicables aux efforts visant à répondre à la crise du COVID-19 (ONU/Banque Mondiale, 2018[7]). Ces principes sont les suivants : mettre l’accent sur la résilience, surtout au niveau local ; accorder la priorité à la sensibilisation aux conflits de façon intégrée ; et renforcer les capacités nécessaires aux acteurs nationaux pour gérer les effets de la crise tout en saisissant les possibilités de reconstruire en mieux.
Principaux obstacles à la prévention des conflits violents et à la construction de la paix dans les contextes fragiles
La fragmentation des efforts de construction de la paix et de prévention des conflits nuit à la reddition de comptes et favorise l’inefficacité
Le soutien extérieur apporté dans les domaines de la construction de la paix et de la prévention des conflits revêt des formes variées. Acteurs diplomatiques, acteurs humanitaires, organismes de développement et acteurs de la sécurité bilatéraux et multilatéraux, tous éclairent les processus de paix, de la prévention à la reconstruction, les façonnent et y participent. Une telle multiplicité d’acteurs est souvent nécessaire pour assurer un appui étendu et efficace aux processus multidimensionnels de construction de la paix et de prévention des conflits tout en traitant les conséquences directes de la violence et des conflits et les causes sous-jacentes des conflits, de la violence et de la fragilité. Cependant, la multiplicité des acteurs risque aussi de contribuer à la fragmentation de l’appui international à la paix, avec des conséquences négatives et involontaires qui compromettent des processus locaux souvent délicats. Ce risque est amplifié par le recul de la coopération internationale enregistré ces dernières années (ONU, 2020[23]).
Les approches adoptées par les acteurs de la sécurité extérieurs pour soutenir la paix dans les contextes fragiles sont très variées et souvent fragmentées, même au sein d’un seul et même contexte. Une multitude d’acteurs de la sécurité multilatéraux et bilatéraux opèrent dans plusieurs contextes fragiles, chacun ayant ses propres mandat, approche et priorités. À elles seules, les opérations de paix multilatérales peuvent aller des missions d’imposition de la paix et de stabilisation à grande échelle aux missions militaires d’observation sans armes, en passant par les activités de renforcement des capacités. En outre, des donneurs non membres du CAD, comme la Chine et la Fédération de Russie, interviennent de plus en plus dans le domaine de la sécurité dans les contextes fragiles. La République centrafricaine, l’Iraq, la région du Sahel, la Somalie et d’autres contextes sont actuellement le théâtre de déploiements multilatéraux, régionaux et bilatéraux effectués par divers acteurs de la sécurité, qui ont chacun leurs propres mandat, tâches et priorités. Ces évolutions constituent des obstacles à une gouvernance mondiale de la paix et de la sécurité, d’où l’urgence grandissante de trouver de nouveaux moyens de favoriser efficacement la paix dans les contextes fragiles.
Il arrive aussi que les acteurs de la sécurité agissent indépendamment des autres contributeurs pour favoriser la paix. Il subsiste un fossé culturel et un important manque de confiance entre les acteurs de la sécurité et les autres acteurs du nexus entre action humanitaire, développement et recherche de la paix. Pour les acteurs humanitaires, coopérer avec les acteurs de la sécurité risque de compromettre l’intégrité et la valeur opérationnelle des principes de l’aide humanitaire. Dans la République démocratique du Congo (RDC), les acteurs humanitaires onusiens et non onusiens ont été réticents à partager des informations avec le personnel de la mission MONUSCO de maintien de la paix des Nations Unies, car ils n’avaient pas suffisamment confiance en lui (Metcalfe, Giffen et Elhawary, 2011[24]). Pour les acteurs politiques et du développement, interagir avec les acteurs de la sécurité, en particulier dans des contextes où la voix des acteurs de la sécurité aboutit à une réponse politique, peut conduire à une approche sécuritaire qui omet souvent de prendre en considération tout l’éventail des causes de la fragilité et du conflit. On peut citer en exemple la méthode de planification militaire globale visant à éclairer les interventions militaires des brigades d’intervention de la force dans la RDC : il a été reproché à cette méthode de ne pas remplir son office, les commandants militaires ayant préféré prendre les décisions finales entre eux en s’appuyant sur leurs propres services de renseignement militaires (International Crisis Group, 2019[25]). La rigidité actuelle des cloisonnements entre les acteurs de la sécurité et les autres acteurs du nexus favorise donc l’inefficience, ce qui nuit de diverses manières à l’intégrité des actions menées dans les domaines de l’aide humanitaire, du développement et de la paix.
Une analyse fragmentée contribue au décalage entre les engagements pris à haut niveau en matière de prévention et l’engagement sur le terrain des opérations
Bien que l’on dispose de données robustes sur ce qui est efficace pour prévenir les conflits violents, l’application de ces enseignements est limitée en termes de financement et de priorité (Cheng, Goodhand et Meehan, 2018[14] ; Wolff et al., 2020[26]). Le chemin menant du conflit violent à la paix, comme celui menant de la fragilité à la résilience (Chapitre 1), n’est pas linéaire ou incontournable (ONU/Banque Mondiale, 2018[7]). Les acteurs extérieurs ne peuvent faire guère plus pour soutenir des processus internes de paix qui sont façonnés par la dynamique du pouvoir et par le comportement des élites, et, en fait, ils peuvent nuire beaucoup.
Par conséquent, les efforts de prévention des conflits violents doivent éviter le discours sur les meilleures pratiques et les programmes de bonne gouvernance pour s’attacher aux rapports de force sous-jacents qui créent des incitations à la violence ou à lutter contre elle (World Bank, 2017[27]). Cela exige des méthodes de résolution des problèmes qui s’adaptent à l’évolution du contexte et qui saisissent les occasions de prendre en considération les risques et les sources de résilience aux conflits violents et à la fragilité. Pour y parvenir, l’analyse est essentielle. Une analyse du contexte politique et de l’environnement du conflit qui encourage les approches politiquement éclairées et sensibles au conflit est un préalable à des stratégies efficaces de prévention des conflits et de construction de la paix.
Cependant, les méthodes d’analyse actuelles, qui se concentrent généralement sur des secteurs particuliers ou des priorités thématiques, ne fournissent qu’une vision partielle et temporaire des sources des risques et de la résilience dans le contexte plus général (Swelam, 2020[28]). En outre, ce type d’analyse n’est pas déployé à tous les stades des cycles de programmation et reste dissocié des cadres stratégiques plus généraux qui éclairent la prise de décisions relatives aux priorités en matière de prévention à différents niveaux géographiques et thématiques (Desai, 2020[29]). Ces écueils contribuent au décalage entre les engagements politiques à haut niveau en matière de prévention, qui sont nombreux, et l’engagement stratégique correspondant et les ressources qui leur sont affectées.
La fragmentation et la rigidité des financements publics limitent leur capacité à contribuer à la paix
Les financements publics, notamment l’aide publique au développement (APD) et des sources autres que l’APD, peuvent contribuer considérablement à des réalisations pacifiques et résilientes (ONU/Banque Mondiale, 2018[7]). Cependant, pour l’heure, leur objectif prioritaire demeure de répondre aux crises et non de les prévenir. En 2018, les membres du CAD ont consacré 25 % de leur APD aux contextes fragiles à l’aide humanitaire, mais seulement 4 % et 13 % à la prévention des conflits et à la construction de la paix, respectivement. En outre, la part de l’APD des membres du CAD affectée à l’aide humanitaire a doublé, passant de 12 % en 2007 à 25 % en 2018. Cet écart entre les investissements dans la prévention et les investissements dans les mesures de réponse est singulier étant donné le retour sur investissement des actions de prévention. D’après le rapport intitulé Chemins pour la paix : Approches inclusives pour la prévention des conflits violents, 1 USD investi dans la prévention génère 16 USD d’économie de coûts par évitement de conflits violents (ONU/Banque Mondiale, 2018[7]). De même, selon de récentes estimations de Pathfinders for Peaceful, Just and Inclusive Societies, le gain net cumulé atteindrait 6 600 milliards USD sur la période allant de 2020 à 2030 (Milante et al., 2020[8]). Cette étude présente des arguments clairs en faveur de l’investissement dans la prévention. Toutefois, le faible montant des financements consacrés à la prévention comparé à celui des financements affectés aux mesures de réponse n’est qu’une partie du problème. Même lorsque ce type de financement existe, il est dispersé et n’est pas en phase avec les réalisations collectives convenues, ce qui limite son retour sur investissement (Day et Caus, 2020[30]). En outre, il est généralement trop rigide et prudent, et il va aux petits programmes aux effets limités plutôt qu’aux programmes d’envergure moyenne pour lesquels il est plus difficile d’obtenir des financements (ONU, 2020[31] ; ONU/Banque Mondiale, 2018[7]). Ces écueils, en termes de volume et de conception des programmes, limitent la capacité des financements publics à contribuer à la paix, comme le souligne également l’examen du dispositif de consolidation de la paix des Nations Unies (UN Peacebuilding Architecture Review) (Dag Hammarskjöld Foundation, 2019, p. 4[32]).
L’appropriation locale réelle de la prévention des conflits et de la construction de la paix est contestée et difficile à établir
L’importance de l’appropriation locale des processus de construction de la paix et de prévention des conflits est largement admise. Dans la pratique, cette appropriation s’avère difficile à établir. Les acteurs extérieurs qui soutiennent la construction de la paix éprouvent souvent des difficultés à identifier les parties prenantes locales, la participation locale peut manquer de cohérence, et le concept et le processus des initiatives de prévention des conflits et de construction de la paix peuvent eux-mêmes être sources de tensions, dans la mesure où les acteurs extérieurs et les acteurs locaux sont en concurrence pour répondre aux aspirations politiques et aux besoins de leurs communautés (Bojicic-Dzelilovic et Martin, 2016, p. 7[33]).
Dans leur analyse de la nature de l’appropriation des initiatives pour la paix, Collins et Thiessen (2019[34]) font observer que l’« appropriation superficielle », à savoir lorsque les acteurs locaux sont encouragés à « adhérer à des stratégies de réforme conçues par des acteurs extérieurs », est beaucoup plus courante qu’une appropriation plus réelle, à savoir lorsque les acteurs locaux « décident eux-mêmes du type de renforcement de l’État auquel il convient d’accorder la priorité et des modalités de la mise en œuvre de ce renforcement. » Cela dépend largement du contexte et passe presque toujours par des entretiens à connotation politique sur les futures structures de la gouvernance et sur la répartition des pouvoirs en leur sein. Par exemple, le processus de construction de la paix en Afghanistan doit trouver un équilibre entre les aspirations du gouvernement central et « les détenteurs d’un pouvoir local, les rebelles et les insurgés » qui ont instauré des structures de gouvernance parallèles ou concurrentes, telles que la fourniture de services publics, qui influent sur les choix, la loyauté et l’aspiration à la paix des populations locales (Collins et Thiessen, 2019, p. 221[34]). La question de savoir qui demande à qui de s’approprier quelle paix doit être attentivement examinée en connaissance de cause.
Enseignements sur la prévention des conflits et la construction de la paix
La prévention des conflits violents et la construction de la paix sont des processus chaotiques, politiques et difficiles qui s’inscrivent dans la durée. Il n’existe pas de solution rapide ou de modèle (Cheng, Goodhand et Meehan, 2018[14]). Malgré tout, il est important pour les acteurs du développement d’entreprendre ce travail difficile, en s’attaquant aux déterminants des conflits violents et de la fragilité tout en augmentant durablement la résilience aux conséquences de ces déterminants.
Les efforts de prévention des conflits et de construction de la paix sont plus ou moins efficaces en fonction du contexte plus général et du type d’activité (Cramer, Goodhand et Morris, 2016[35]). Il existe peu d’éléments indiquant que des investissements réalisés dans un seul domaine ou programme, indépendamment d’autres approches, seront fructueux. En matière de prévention des conflits, différents outils et approches peuvent être efficaces, mais uniquement s’ils sont utilisés conjointement et de façon cohérente (ONU/Banque Mondiale, 2018[7]). Or ces interventions conjointes ne sont pas sans coût, et l’éventualité qu’elles exacerbent les risques de conflit ne peut être écartée, d’où l’importance d’une analyse sensible au risque de conflit et de méthodes de travail politiquement éclairées . Les données factuelles sur ce qui ne fonctionne pas en matière de prévention sont claires : les interventions qui négligent les ferments politiques et sociaux des conflits violents tendent à reproduire ces ferments ou à en créer de nouveaux, faisant ainsi échec aux processus de paix (Cramer, Goodhand et Morris, 2016[35]).
Bien que les succès soient de nature variée, des enseignements généraux peuvent être dégagés des données disponibles afin de favoriser l’apprentissage entre pairs et d’éclairer les stratégies des membres du CAD. Le reste de cette section s’intéresse aux enseignements tirés de l’enquête sur les approches stratégiques des membres du CAD en matière de prévention des conflits, réalisée de janvier à mars 2020.
Réfléchir aux aspects politiques de la prévention est indispensable pour contribuer à favoriser les règlements politiques inclusifs
Un des enseignements qui se dégagent est la nécessité d’appréhender les aspects politiques, en particulier la façon dont les règlements politiques sont ordonnés et contestés, avec pour effet d’engendrer des conflits ou de les atténuer. L’interaction entre ces règlements politiques, les ententes entre élites et les accords de paix officiels influe sur les trajectoires menant des conflits violents à la paix (Cheng, Goodhand et Meehan, 2018[14]). L’ampleur de l’inclusion ou de la marginalisation résultant de ces interactions, en particulier en ce qui concerne la répartition des biens et services, est un facteur clé d’incitation à la paix ou au conflit (Wolff et al., 2020[26]). De fait, l’exclusion systématique de la gouvernance politique ou des moyens de subsistance est associée à des conflits plus graves (ONU/Banque Mondiale, 2018[7]). Ce constat souligne à nouveau l’importance d’investir dans la justice et la sécurité pour lutter contre cette exclusion (Task Force on Justice, 2019[36]).
Dans tous les cas, il importe de se demander qui est exclu et en quoi cette exclusion affecte l’accord politique sous-jacent (Cheng, Goodhand et Meehan, 2018[14]). L’analyse des règlements politiques constitue une approche pour répondre à ces questions, car elle permet de se faire une idée précise des institutions et des rapports de force qui préservent un règlement politique tacite (Kelsall, 2018[37]). Elle peut aider à identifier les motivations politiques des acteurs, notamment des leaders et des groupes vulnérables, puis à adapter les approches en fonction de la façon dont leurs interventions influent sur ces accords politiques, au lieu de s’appuyer sur des objectifs préalablement fixés ou sur des solutions techniques. Cette adaptation est un processus conjuguant écoute des diverses parties prenantes, apprentissage progressif et volonté d’ajuster la conception des stratégies de prévention. Il est important de souligner que l’engagement politique s’inscrit dans la durée et, de ce fait, requiert des cycles de programme en adéquation avec cet horizon temporel.
Les réponses à l’enquête livrent un excellent exemple d’approche éclairée politiquement : le Fonds de stabilité somalien multidonneurs pour la gouvernance locale (Laws, 2018[38]). Le Fonds a employé une approche adaptative judicieuse sur le plan politique, consistant à prendre en considération les rapports de force au sein des institutions officielles et coutumières au niveau régional et à investir dans du personnel connaissant les arcanes du pouvoir, qui a associé les chef politiques à la prise de décision aux moments importants. Le Fonds a également appliqué une approche flexible qui a réorienté les ressources en fonction de ce qui fonctionnait et de ce qui ne fonctionnait, ce qui lui a permis en plus de saisir de nouvelles opportunités d’influer sur les processus politiques.
On peut également citer en exemple les efforts conjoints des membres du CAD pour soutenir la mise en application de l’accord de paix de Bougainville signé en 2001, en particulier en ce qui concerne l’organisation du référendum sur le statut politique futur de Bougainville fin 2019. La contribution de ce processus à la tenue d’un référendum pacifique traduit l’effort hautement coordonné déployé par les partenaires internationaux, sous la direction de l’Australie, de la Nouvelle-Zélande et des Nations Unies, pour soutenir les acteurs nationaux et autres institutions locales essentielles à la tenue du référendum, notamment la Commission référendaire de Bougainville ; la Fondation internationale pour les systèmes électoraux ; la mission multi-pays d’appui à la police régionale dans le cadre du référendum de Bougainville (composée de représentants des petits États insulaires du Pacifique) ; le National Research Institute ; ainsi que des organisations de la société civile et des acteurs non étatiques, en particulier des groupes de femmes et des anciens combattants. De plus, ce soutien a complété l’aide bilatérale apportée par d’autres partenaires internationaux en matière de prestation de services et de cohésion et de stabilité des communautés (plus précisément, soutien aux femmes et aux jeunes), et il a représenté le point d’orgue du soutien à long terme à la Papouasie-Nouvelle-Guinée et aux autorités autonomes de Bougainville pour la mise en œuvre de l’accord de paix et de leur collaboration avec elles.
Soutenir la résilience face aux risques exige d’investir dans une bonne analyse sensible au conflit
Les résultats de l’enquête enseignent également qu’il importe d’accroître la résilience, en particulier au niveau des communautés, et de renforcer les fonctions du capital social affectif, relationnel et instrumental (OCDE, 2018[39]). Comme le COVID-19 et autres cygnes noirs l’ont montré, des chocs sont inéluctables, d’où la nécessité de déployer à plus grande échelle des programmes pour renforcer la résilience des populations, des institutions et des systèmes. Parallèlement, les différentes formes de résilience ne contribuent pas toutes à un développement durable ; souvent, des formes de résilience défavorables peuvent enraciner des structures fondées sur l’exclusion. Il est important d’identifier les sources de résilience favorables qui répondent aux besoins des populations vulnérables et renforcent leurs capacités d’adaptation, d’absorption et de transformation (Ingram et Papoulidis, 2018[40] ; OCDE, 2014[41]). Pour y parvenir efficacement, il faut mettre l’accent sur la sensibilisation aux conflits et la sensibilisation politique.
Il existe de nombreux exemples d’actions de prévention des conflits et de construction de la paix visant à régler des différends au sein de communautés. Un exemple notable est le succès des huttes de la paix créées dans des communautés du Libéria, dans lesquelles des militantes de la paix ont mené des activités de médiation pour régler des différends et contribué à l’établissement des priorités locales pour la construction de la paix (ONU/Banque Mondiale, 2018[7]). Autre exemple : la nouvelle approche du Japon pour la paix et la sécurité en Afrique, qui offre un cadre pour la coopération avec les organisations régionales pour favoriser la prévention des conflits et la construction de la paix sur le continent africain (Prime Minister of Japan and His Cabinet, 2019[42]). Dans le cadre de cette approche, l’Agence japonaise de coopération internationale a soutenu l’élaboration de lignes directrices à l’intention des conseils locaux des régions du Nord de la Sierra Leone afin d’encourager la participation des communautés et d’instaurer un climat de confiance entre les communautés et les autorités locales dans l’objectif plus général d’accroître la résilience à de futurs chocs après l’épidémie d’Ébola.
Les communautés jouent un rôle vital dans les contextes fragiles (Myint et Pattison, 2018[43]). Loin d’être homogènes, elles se composent d’un éventail d’acteurs qui ont diverses positions sociales et que, par conséquent, diverses motivations poussent à se livrer à la violence ou à y mettre fin. En outre, les structures qui régissent les communautés ne sont pas des constructions neutres : elles ont des racines historiques, sociales et politiques qui peuvent être une source de contestation ou de compromis. S’il importe d’accroître la résilience des communautés, cela peut aussi renforcer les structures fondées sur l’exclusion. Il est donc crucial de prendre en considération les racines socio-historiques des succès, comme ceux donnés en exemple ici. Au Libéria par exemple, le succès des huttes pour la paix est le fruit de l’initiative prise par des militantes de la paix qui ont joué un rôle actif dans le mouvement visant à mettre fin à la guerre civile du pays (ONU/Banque Mondiale, 2018[7]). La difficulté consiste donc à déterminer quels enseignements portent leurs fruits et où, car accroître la résilience au sein des communautés et promouvoir le capital social sont deux démarches multi-agents très incertaines. Elles exigent des connaissances plus holistiques du contexte et sensibles au conflit, ce qui montre à nouveau la nécessité d’une approche adaptative et itérative. Les praticiens et les décideurs peuvent apprendre des exemples de réussite. Ils peuvent aussi recourir à des approches expérimentales et par tâtonnement, en fonction de leur environnement opérationnel et de leurs théories du changement.
Les deux enseignements présentés dans cette sous-section montrent bien que prévention et résilience sont des processus complémentaires, qui éclairent tous deux les conflits violents et la fragilité abordés sous l’angle de la réduction des risques. Prévention et résilience s’imposent d’urgence pour que les institutions internationales n’aient plus pour priorité de répondre aux crises, mais de parer aux risques avant qu’ils ne se matérialisent.
Maintenir l’accent au niveau local sur la prévention des conflits et la construction de la paix dans les contextes fragiles
Donner aux acteurs locaux les moyens de s’approprier la construction de la paix dans les contextes fragiles
La théorie et la pratique évoluent dans le domaine de la construction de la paix. En 2015, le programme des Nations Unies pour la pérennisation de la paix considérait la construction de la paix comme une activité politique qui appelle des réponses propres au contexte, réorientant le débat sur les approches en matière de prévention des conflits et de construction de la paix et encourageant l’exploration de nouvelles options. L’importance d’instaurer un climat de confiance au sein des élites politiques et entre elles est universellement admise. Cependant, les préparatifs techniques, la gestion et la mise en œuvre des processus de construction de la paix peuvent laisser les élites politiques indifférentes. La collaboration avec des organisations de la société civile (OSC) peut servir à élargir l’espace nécessaire à la participation du public au dialogue sur la construction de la paix et encourager les élites politiques à se mobiliser. Par exemple, au Soudan, bien que les OSC soient conceptualisées de façon étroite, on constate qu’elles ont joué un rôle important « en exerçant des pressions sur les parties de la première voie ; en apportant une vraie contribution ; et en suscitant l’adhésion des populations locales aux accords de paix ». (Assal, 2016[44]). Toutefois, il faut également noter que les OSC peuvent être d’obédience politique et considérées comme partie à un conflit (Assal, 2016, p. 3[44]).
Prévention et résilience s’imposent d’urgence afin que les institutions internationales n’aient plus pour priorité de répondre aux crises, mais de parer aux risques avant qu’ils ne se matérialisent
Lorsque les élites politiques sont elles-mêmes partie au conflit – à savoir lorsqu’elles ont choisi d’atteindre leurs objectifs en usant de violence –, le défi consiste à proposer d’autres solutions politiques ou à en favoriser la recherche. Ce n’est pas toujours possible ; par exemple, les guerres civiles de longue durée (comme en Syrie) ont de plus en plus tendance à déboucher sur une victoire unilatérale et non sur un compromis et la paix (Howard et Stark, 2018[45]). Cette tendance doit être contrée, car les faits montrent aussi que « les germes de la guerre sont souvent semés pendant la guerre » et que ne pas régler les différends « crée des conditions propices à la récurrence des conflits » (World Bank, 2017[46]).
Les approches telles que les démarches adaptatives en matière de construction de la paix peuvent unir les acteurs dans « un effort structuré de pérennisation de la paix » qui porte plus sur le processus et sur la résilience locale que sur des états finaux prédéfinis (de Coning, 2018, p. 317[47]). Modifier les conditions de l’appropriation et du soutien par les différents leaders politiques locaux et artisans de la paix extérieurs peut également faciliter l’instauration de processus plus politiquement inclusifs et durables. Cela répond en outre à un problème qui se pose dans maints contextes fragiles : « les acteurs locaux ne sont pas autorisés à demander aux acteurs internationaux des comptes sur la réalisation de leurs objectifs au niveau local » (Campbell, 2018, p. 48[48]). Décider de confier davantage de responsabilités au niveau local en donnant autorité aux acteurs locaux sur la conception, l’orientation et la teneur des activités de construction de la paix modifie la dynamique des rapports de force entre les acteurs et peut servir à donner aux acteurs politiques locaux les moyens et les incitations propres à jouer des rôles plus visibles dans le processus. Bien qu’elle ne réponde pas à toutes ces caractéristiques, la Commission vérité, réparations et réconciliation (TRRC) créée en Gambie est un processus judiciaire de transition conçu et piloté par des acteurs locaux qui sort du lot. Elle a été conçue en s’inspirant de la tradition locale Bantaba de dialogue communautaire et en l’accompagnant d’une stratégie de communication extensive consistant à diffuser en direct à la radio et à la télévision les séances de la TRRC, à utiliser les médias sociaux et à mener des actions de sensibilisation à l’intention des communautés et des victimes afin d’encourager la population à participer et d’asseoir la légitimité du processus (Ceesay, 2020[49]). Même si la Commission n’a pas encore abordé le volet des réparations plus contentieuses de son mandat, il est généralement admis qu’elle parvient à dresser un tableau consensuel des atrocités commises sous le régime précédent (Darboe, 2019[50]).
Analyser la fragilité peut permettre d’obtenir les données concrètes requises pour doter des moyens nécessaires à l’appropriation locale. De par leur conception, la plupart des processus de construction de la paix mettent l’accent sur l’appropriation, la gestion et la mise en œuvre par des acteurs locaux (Peace Direct, 2019, p. 3[51]). Or, du niveau communautaire au niveau national, les artisans locaux de la paix peinent souvent (ou n’ont pas les capacités nécessaires) à collecter des données et à réaliser des analyses afin de disposer des éléments d’information nécessaires à l’élaboration d’approches efficaces en matière de construction de la paix. Au niveau des communautés, qui ont une connaissance intime des litiges et dont la collaboration avec les OSC peut réduire le déficit de connaissances et faciliter le dialogue, ce n’est pas forcément un problème (Peace Direct, 2019, p. 36[51]). Les initiatives de construction de la paix à plus grande échelle, qui couvrent un plus large éventail de problématiques, exigent un examen plus attentif. Veiller à l’appropriation et au pilotage par les acteurs locaux dès les premières phases de l’analyse du programme permet à ceux-ci de superviser l’analyse des causes profondes de la fragilité et des conflits. Cela permet de constituer la base de données nécessaire au changement, d’asseoir la crédibilité et la légitimité du processus et de s’assurer que la paix est construite en intégrant les connaissances politiques locales et en sensibilisant les acteurs politiques locaux.
Renforcer les capacités locales à long terme pour une paix durable dans les contextes fragiles
Les initiatives de prévention des conflits et de construction de la paix au niveau communautaire sont souvent à court terme et axées sur une problématique spécifique – par exemple, sur les caractéristiques locales des conflits armés et de la violence – et laissent fréquemment inchangées les causes profondes des conflits. Il peut se révéler impossible de les réunir de manière à former un processus à plus grande échelle, car « par leur variété, les accords de paix locaux expriment la diversité mais aussi le caractère éclaté et épars des conflits armés contemporains » (Pospisil, Wise et Bell, 2020, p. 4[52]). Bien qu’elles ne fassent pas nécessairement partie d’un processus national, ce type d’initiatives peut présenter de l’intérêt au niveau national, en particulier en offrant des périodes de « paix négative » (Galtung, 1969[53]) qui laissent aux actions à long terme de prévention des conflits et de construction de la paix le temps de produire leurs effets.
Les processus au niveau national sont plus complexes et requièrent souvent la création de cadres institutionnels qui peuvent rester en vigueur longtemps. Cela pose un certain nombre de défis à court et à long terme. À court terme, le soutien extérieur à la paix doit veiller à ne pas surcharger ou détourner les capacités nationales. Dans maints contextes fragiles touchés par un conflit, les capacités étatiques et non étatiques requises pour gérer et piloter les processus de prévention des conflits et de construction de la paix sont limitées ; en outre, elles sont souvent disproportionnellement axées sur la gestion des relations avec les partenaires extérieurs au détriment des priorités locales, parfois contribuant sans le vouloir à l’instabilité et à la fragilité (de Coning, 2013, p. 1[54]).
Au niveau national, la construction de la paix est presque toujours un processus générationnel qui a des implications pour les institutions locales, la société civile et l’éducation. Cela requiert « un engagement à long terme et des moyens humains et financier adéquats » (Greve, 2019[55]), d’où la nécessité pour une paix durable d’approches stratégiques couvrant les différentes dimensions de la fragilité. Investir dans les capacités locales et les renforcer afin de construire et pérenniser la paix nécessite aussi de disposer des moyens sociétaux, en capital humain et politiques requis pour mener à bien un processus souvent hautement complexe. Cela exige de nouer des partenariats avec divers autorités locales et nationales, OSC, partis politiques, groupes religieux et, dans la mesure du possible, parties à un conflit. Par exemple, la Résolution 2250 du Conseil de sécurité des Nations Unies sur les jeunes et la paix et la sécurité reconnaît l’importance de mobiliser les jeunes au service de la prévention des conflits et de la construction de la paix dans les contextes fragiles. La résolution expose les cinq piliers de l’engagement – participation, protection, prévention, partenariats et désengagement et réinsertion – qui traitent de différents aspects des difficultés auxquelles sont confrontés les jeunes dans les contextes fragiles affectés par un conflit (ONU, 2015[56]). La mise en œuvre des recommandations fait sensiblement défaut dans certains contextes où les jeunes artisans de la paix doivent relever les défis dont s’accompagnent le rétrécissement de l’espace laissé pour l’engagement civique, l’accès limité aux opportunités économiques individuelles ou au financement des organisations, et le manque de transparence des pouvoirs publics. Ne pas appréhender pleinement le rôle des jeunes peut « exacerber le risque de violence et de radicalisation dans certains contextes » (Peace Direct, 2019, p. 5[57]).
Aligner l’aide humanitaire et au développement sur les priorités et processus locaux
La Recommandation du CAD sur le nexus entre action humanitaire, développement et recherche de la paix encourage « les efforts plus concertés, plus cohérents et plus complémentaires dans le domaine de l’action humanitaire, du développement et de la recherche de la paix, en particulier dans les contextes fragiles et les situations marquées par un conflit » (OCDE CAD, 2019[3]). Elle promeut les approches qui unissent des acteurs des différents piliers de l’engagement et des organisations – multilatérales et bilatérales – dans un effort collectif efficace. S’il y est pleinement adhéré, la recommandation peut contribuer à encourager les approches plus éclairées et plus sensibles, efficaces et répondant aux besoins locaux pour lutter contre la fragilité. Certes, elle aura inévitablement une résonnance différente selon les communautés et créera des frustrations, mais elle peut être considérée autant comme un appel à l’adaptation de la culture organisationnelle et des mentalités qu’un appel à des formes techniques de changement (Redvers, 2019[58] ; Schreiber et Loudon, 2020[59]).
La Recommandation du CAD ne doit pas compromettre les compétences ou les principes humanitaires. Elle doit, cependant, interpeller chaque acteur du nexus sur sa vision des conséquences de ses activités. Dans les contextes fragiles, en répondant aux besoins des populations on lutte souvent contre les causes profondes des conflits. Comme les crises perdurent dans les contextes fragiles, les réponses humanitaires vont de plus en plus au-delà du comblement des déficits et de la satisfaction des besoins immédiats des populations (International Peace Institute, 2018, p. 2[60]). Les mouvements humanitaires visant à « accroître le pouvoir des citoyens dans le cadre de nouveaux modes de programmation participative, de l’adaptation au niveau local et de la “reddition de comptes aux personnes concernées” » (Slim, 2020[61]) poseront la question de leurs interactions avec les acteurs locaux et extérieurs. Si le concept présente forcément des risques, surtout en cas de politisation de l’aide ou des activités (NGO VOICE, 2019, p. 5[62]), il recèle également un fort potentiel. Dans le cas des contextes fragiles, les approches locales peuvent avoir un effet multiplicateur dans la mesure où, lorsque répondre aux besoins des populations sert la lutte contre les causes profondes du conflit – notamment dans les dimensions économiques et sociétales de la fragilité –, les activités humanitaires peuvent servir la paix et la résilience en réduisant les tensions et en renforçant les capacités, en particulier au niveau local. Une étude conjointe du Stockholm International Peace Research Institute et du Programme alimentaire mondial (PAM) a constaté que les programmes de repas scolaires du PAM au Mali peuvent concourir à atténuer les effets du conflit sur l’éducation et améliorer la stabilité des communautés car ils aident à maintenir les écoles ouvertes et augmentent l’assiduité scolaire (Goldwyn et al., 2019[63]).
Si la sensibilisation aux conflits et le principe « ne pas nuire » sont d’importants aspects de la planification de l’aide humanitaire, la logique du nexus veut que l’évaluation des actions humanitaires des autres acteurs du nexus en soit un aussi (International Peace Institute, 2018[60]). Cela peut aider à tester les hypothèses opérationnelles, réduire les hiérarchies perçues et ne laisser aucun acteur local de côté, mais cela nécessite un engagement cohésif et équilibré de tous les acteurs. Dès lors que les approches en faveur de la paix et de la sécurité sont perçues comme définies étroitement ou trop floues, et que les intérêts personnels sont considérés nuire à l’élaboration des politiques, le potentiel du nexus ne se concrétisera pas (Tronc, Grace et Nhaikian, 2019, pp. 27-29[64]). Les acteurs de l’aide humanitaire, du développement et de la paix ne parviennent pas toujours à s’entendre sur la coordination ou à l’assurer. Cependant, le point de départ de leurs actions respectives doit être une prise de conscience de leur espace opérationnel commun et des conséquences mutuelles de leurs actions.
Les acteurs du développement, eux aussi, peuvent exercer une influence et insuffler les motivations nécessaires pour prévenir les conflits et pour tracer des pistes menant de la paix négative à la paix réelle, car ils sont en mesure de lutter contre la fragilité dans ses différentes dimensions (Galtung, 1969, p. 170[53]). Au niveau le plus général, les initiatives comme celle intitulée Le commerce pour la paix de l’Organisation mondiale du commerce sont conçues spécifiquement pour les contextes fragiles et touchés par un conflit dans l’objectif d’accroître leurs chances de pérenniser la paix en les intégrant à l’économie mondiale et en stimulant leur commerce. Comme le commerce mondial devrait décliner de 13 % à 32 % en 2020 selon les estimations, le caractère « détection précoce » et « action collective » de ces initiatives arrive à point nommé (Wolff, 2020[65]). Aux niveaux régional et national, le développement peut être un moyen de pérenniser la paix par le biais de processus tels que le Cadre national Wan Fambul financé par le Programme des Nations Unies pour le développement en Sierra Leone, qui vise à « faciliter un développement rural inclusif, centré sur la communauté et durable, qui se traduit par des communautés résilientes et cohésives en Sierra Leone » (Paris Peace Forum, 2019[66]). Alignés plus étroitement sur le travail des acteurs de la paix et de la sécurité, des programmes tels que l’Initiative Minka lac Tchad de l’Agence française de développement s’attaquent aux problèmes de fragilité à l’origine de conflits en déployant des services publics de façon équitable et inclusive, en renforçant la gouvernance locale et la médiation communautaire, et en favorisant la protection des femmes et des jeunes (AFD, 2019[67]).
Reconnaître le rôle complémentaire joué par les acteurs de la diplomatie et de la sécurité dans la prévention des conflits et la construction de la paix
Favoriser la paix dans les contextes fragiles est l’affaire de l’ensemble des gouvernements. Les acteurs locaux de la paix, du développement et, parfois, de l’aide humanitaire jouent un rôle important dans la lutte contre les causes sous-jacentes des conflits et les causes profondes de la fragilité. Cependant, ils ne peuvent le faire de manière isolée. Cette publication se concentre sur les acteurs de la sécurité extérieurs, mais les rôles et actions des acteurs intérieurs sont tout aussi importants. Les acteurs de la diplomatie et de la sécurité, par exemple, disposent des outils et compétences nécessaires pour assumer plusieurs rôles dans le cadre des efforts déployés par la communauté internationale pour favoriser la paix et la sécurité dans les contextes fragiles. Ils contribuent à des aspects capitaux des processus efficaces de construction de la paix et de la prévention des conflits et influent considérablement sur les possibilités d’une aide extérieure efficace à l’appui de la paix dans les contextes fragiles.
Les acteurs diplomatiques disposent des réseaux, de la mobilité et de l’influence nécessaires pour lutter contre la fragilité et promouvoir la paix
Les principaux atouts et compétences des diplomates et autres acteurs de la diplomatie sont une communication et un dialogue constants. Par le dialogue, les diplomates apportent une aide politique et font pression pour qu’il soit remédié aux causes politiques profondes des conflits armés et de la violence, menant ainsi des actions complémentaires des stratégies de développement et de construction de la paix et veillant à ce que la dynamique politique des conflits soit prise en considération dans les processus de paix.
La présence diplomatique dans les contextes fragiles revêt la forme de missions diplomatiques bilatérales et d’ambassades, de missions politiques multilatérales et de divers dispositifs ad hoc et informels. Les membres du CAD ont 571 ambassades et délégations permanentes déployées dans les contextes fragiles, couvrant 56 des 57 contextes fragiles1 (Graphique 2.4) (Lowy Institute, 2019[68]). Les ambassades sont concentrées dans les contextes présentant pour les membres concernés un intérêt particulier sur les plans de l’économie et de la sécurité, conformément à leur objectif premier de mise en œuvre de la politique étrangère de leur gouvernement. Toutefois, on en trouve aussi dans certains des contextes les plus affectés par les conflits armés, et elles contribuent souvent implicitement et explicitement à la paix par leur engagement politique. En outre, on compte actuellement 60 missions politiques multilatérales actives dans le monde. Trente-et-une d’entre elles opèrent dans une certaine mesure dans des contextes fragiles (Graphique 2.5) et se livrent à des activités telles que la diplomatie préventive à court terme, proposant leurs bons offices, promouvant l’état de droit et donnant leur avis sur des questions socio-économiques et politiques. Parmi les organisations multilatérales, ce sont les Nations Unies qui déploient le plus grand nombre de missions politiques, en particulier dans les contextes fragiles. Sur les 31 missions politiques actives dans des contextes fragiles, 20 sont des missions des Nations Unies, qui se déroulent pour la plupart en Afrique subsaharienne et au Moyen-Orient ainsi qu’en Afrique du Nord (Graphique 2.5). Cependant, d’autres organisations, dont des organisations régionales, déploient elles aussi des missions politiques à l’appui de la paix. Par exemple, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe fournit un soutien politique à travers 16 missions en Europe et en Asie centrale. Les missions politiques multilatérales ont donc la présence géographique et le savoir-faire nécessaires pour apporter un appui économiquement rationnel à la paix dans les contextes fragiles et au-delà (OCDE, 2018[39]).
Le dialogue politique qui est inhérent aux pratiques diplomatiques est particulièrement important pour promouvoir la gouvernance inclusive. Le terme « gouvernance inclusive » désigne « une sensibilité normative qui est favorable à ce que les institutions puissent être jugées et promues à l’aune de l’inclusion » (Hickey, 2015[69]). De nombreuses personnes s’accordent à penser que la gouvernance inclusive joue un rôle central dans la réalisation d’un développement durable (OCDE, 2020[70]) et d’une paix durable (ONU, 2015[1]). La gouvernance inclusive peut être encouragée dans le cadre de l’aide au développement et du soutien aux OSC et autres institutions inclusives. Les diplomates peuvent également apporter leur contribution par le biais de dialogues inclusifs avec les différents acteurs nationaux, amplifiant des voix qui sont par ailleurs marginalisées, et par le biais d’un dialogue politique avec les élites au pouvoir et de leur mobilisation et persuasion (Forsberg et Marley, 2020[71]).
Les membres du CAD ont 571 ambassades et délégations permanentes déployées dans les contextes fragiles, couvrant 56 des 57 contextes fragiles
Plusieurs pays ont pris des initiatives visant à accroître la complémentarité entre les pratiques de développement et les pratiques diplomatiques dans les processus à long terme qui contribuent à la paix. Le Canada, la France et la Suède ont adopté des politiques étrangères féministes et des politiques d’aide internationale qui combinent différents outils, comme le dialogue politique et les pressions politiques, pour faire avancer l’égalité entre les femmes et les hommes dans le monde (Thomson, 2020[72]). L’initiative de la Suède « Drive for Democracy », lancée en 2019, constitue un autre exemple d’approche intégrée du développement et de la diplomatie, qui soutient les institutions démocratiques en combinant aide au développement et influence politique pour encourager les règlements politiques inclusifs (Wallström, 2019[73]).
Graphique 2.4. Ambassades et délégations dans les contextes fragiles, 2019
Note : Les chiffres en bleu correspondent au nombre d’ambassades ou de délégations qui sont déployées par chaque membre du CAD et qui sont présentes dans chaque contexte fragile. Les six contextes fragiles mis en exergue sont ceux qui ont connu des conflits de forte intensité en 2019. Les consulats généraux, les missions politiques et autres types de missions diplomatiques qui ne sont pas des ambassades ou des délégations permanentes sont exclus. Le sigle RPDC désigne la République populaire démocratique de Corée.
*Les institutions de l’UE déploient des délégations plutôt que des ambassades. Les délégations des institutions de l’UE en Syrie et au Yémen ont été temporairement relocalisées à Beyrouth et à Amman, respectivement.
Source : Données provenant du Lowy Institute (2019[68]), Global Diplomacy Index, https://globaldiplomacyindex.lowyinstitute.org/ et de l’Union européenne (s.d.[74]), EU in the World (page web), https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/area/geo_en.
Graphique 2.5. Missions politiques multilatérales dans les contextes fragiles et dans les contextes non fragiles, 2019
Note : Les missions politiques multilatérales ont toutes des mandats, des tailles et des fonctions différents.
Source : Le graphique a été réalisé à partir des calculs effectués par les auteurs en utilisant la base de données SIPRI sur les opérations de paix multilatérales (SIPRI, 2020[75]) Multilateral Peace Operations Database, https://www.sipri.org/databases/pko et l’étude des rapports des organisations multilatérales sur leur propre présence politique dans les pays.
La médiation peut non seulement parer au risque immédiat de conflit violent mais aussi contribuer à asseoir durablement la stabilité et la paix
La contribution des acteurs diplomatiques à la paix va au-delà de l’engagement politique à long terme. La médiation est le type de diplomatie le plus étroitement lié à l’instauration et à la consolidation de la paix. Elle est utilisée à toutes les étapes du processus de paix – même dans le feu d’une guerre à grande échelle où des parties emplies de défiance et de ressentiment campent sur des positions figées et incompatibles – pour empêcher les conflits de naître, d’empirer et de resurgir (Boutros-Ghali, 1992[76]). La médiation consiste à combler les déficits d’information et à résoudre les problèmes d’engagement, mais peut aussi passer par des stratégies plus coercitives comme la promesse d’avantages et la menace de sanctions (Wallensteen et Svensson, 2014[77]). Sur les 165 accords négociés conclus lors de conflits dans les contextes fragiles entre 1991 et 2017, seulement 19 l’ont été sans l’aide d’un tiers médiateur (Duursma, 2020[78]). Le taux de réussite de la médiation varie considérablement selon le contexte, le type de médiateur et la dynamique du conflit, et parvenir à un accord de paix négocié politiquement n’est que la première étape d’un long processus de paix. Cependant, la médiation qui crée les conditions propices à un accord politique nécessaire au sein des élites et entre les groupes composant la société n’en demeure pas moins un outil essentiel, flexible et efficace pour la paix (ONU, 2017[79]).
Le pouvoir de prévention immédiate de la médiation n’est pas suffisant pour assurer une paix durable dans les contextes fragiles de la planète. Il faut s’employer à renforcer la résilience et à remédier aux causes profondes des conflits si l’on veut bâtir des sociétés équitables, pacifiques et inclusives. Toutefois, étant donné que les conflits violents nourrissent d’autres conflits, la médiation, en empêchant les différends de dégénérer en conflits, contribue manifestement à la stabilité et à la paix à long terme.
Les États et les organisations multilatérales ne sont pas les seuls acteurs à mener des actions diplomatiques et de médiation en tant que tierce partie. Les acteurs non officiels, dont les particuliers et les organisations non gouvernementales, interviennent en tant que tiers médiateurs dans les conflits, dans ce que l’on appelle souvent l’action diplomatique de la deuxième et de la troisième voie. Ce type de diplomatie complète généralement celle des acteurs officiels, car elle permet des approches plus souples, plus subtiles et plus personnelles qui ignorent les contraintes des politiques et positions officielles (Böhmelt, 2010[80]). La médiation de la deuxième et de la troisième voie peut jouer un rôle tout aussi important que les négociations entre les élites politiques. Les conflits sont déstabilisants et destructeurs, mettant en pièces le capital social, enfermant les groupes dans des attitudes hostiles et suscitant la peur chez les populations concernées. Ces attitudes et sentiments ne disparaissent pas avec la conclusion d’accords politiques ; ils exigent un engagement personnel plus profond et de longue haleine (Mac Ginty, 2014[81]).
Les acteurs de la sécurité peuvent créer l’espace nécessaire aux processus de paix politiques et sociétaux
Dans les contextes fragiles, les acteurs de la sécurité contribuent à la paix principalement en concourant à créer des conditions favorables aux processus de paix politiques et sociétaux et à aider les institutions qui sont indispensables au maintien de la paix. Pour résumer, ils contribuent à ménager l’espace et le temps nécessaires pour construire la paix (Forsberg, 2020[13]). Cette fonction principale des acteurs de la sécurité dans la construction de la paix est importante. La sécurité et la stabilité doivent être suffisantes pour que les activités de construction de la paix et de coopération pour le développement produisent leurs effets sur la violence et les conflits (World Bank, 2020[82]). La présence d’une mission de maintien de la paix parvient de façon statistiquement significative à endiguer la propagation de la guerre civile, augmentant les chances de conclure un accord négocié et la durée de la paix une fois la guerre terminée (Howard, 2019[11]). Le risque de résurgence d’un conflit diminue de jusqu’à 75 % lorsque des forces de maintien de la paix des Nations Unies sont déployées (Gates, Mokleiv Nygård et Trappeniers, 2016[83]). Ces relations ne sont pas identiques pour tous les types d’opération des acteurs de la sécurité dans tous les contextes, et les interventions des acteurs de la sécurité extérieure dans les contextes fragiles comportent des risques. Cependant, elles suggèrent que les opérations des acteurs de la sécurité, lorsqu’elles sont réalisées convenablement, favorisent le succès des processus de construction de la paix, au sens où elles instaurent les conditions de base nécessaires pour s’attaquer aux causes sous-jacentes des conflits et les transformer. Elles peuvent également servir à libérer le potentiel des autres moyens de construction de la paix liés au soutien de l’égalité entre les hommes et les femmes et de l’autonomisation des jeunes (Encadré 2.2).
Au total, plus de 100 000 militaires et plus de 10 000 policiers étaient constamment présents dans les 13 contextes fragiles qui ont accueilli des opérations de paix en 2019
Dans plusieurs contextes fragiles et extrêmement fragiles, les acteurs de la sécurité sont la principale présence internationale. Au total, plus de 100 000 militaires et plus de 10 000 policiers étaient présents en permanence ? dans les 13 contextes fragiles qui ont accueilli des opérations de paix en 2019. En outre, les membres du CAD ont consacré 12 milliards USD selon les estimations aux opérations de paix multilatérales dans les 23 contextes qui ont accueilli des opérations de paix en 2019, sous la forme de fourniture de troupes et de soutien financier direct, dont la vaste majorité était destiné aux contextes fragiles (Graphique 2.6). La communauté internationale dépend fortement de ces contributions aux missions de soutien de la paix, surtout lorsque des opérations de paix multilatérales à grande échelle (comme les opérations de paix multidimensionnelles des Nations Unies) sont déployées. Ne pas tenir compte de leur effet sur la paix dans les contextes fragiles reviendrait à ignorer la principale composante de l’engagement international en faveur de la paix, en particulier dans les contextes extrêmement fragiles.
Graphique 2.6. Opérations de paix dans les contextes fragiles, 2019
Note : Les barres bleues représentent le nombre total des personnels de sécurité déployés dans toutes les opérations de paix dans chaque contexte issus de l’ensemble des pays fournisseurs de troupes. La barre orange représente la contribution estimée des seuls membres du CAD aux opérations de paix, en USD.
Source : Voir l’annexe méthodologique dans Forsberg (2020[13]), « Security actors in fragile contexts ».
Les acteurs de la sécurité ne peuvent construire la paix de manière isolée
Comme indiqué précédemment, les conditions de sécurité de base ne sont pas suffisantes pour instaurer une paix durable et empêcher la résurgence des conflits. Pour que les acteurs de la sécurité produisent un impact durable qui contribue à la paix sur le long terme, leurs activités doivent être complétées et coordonnées avec des efforts de construction de la paix et de prévention des conflits, qui sont appropriés et bien dotés en ressources, encouragent les règlements politiques inclusifs et la réconciliation des différents groupes sociaux et remédient aux causes sous-jacentes des conflits. Il existe plusieurs exemples d’approches qui associent engagement d’acteurs extérieurs de la sécurité en faveur de la paix et solutions de plus long terme au conflit. Elles ont en commun de ne pas proposer le chevauchement des responsabilités ou des programmes conjoints quand cela n’est ni pertinent ni réalisable (Forsberg, 2020[13]). Au contraire, elles prennent pour point de départ les différents avantages comparatifs, mandats et principes des acteurs concernés, et s’appuient sur ceux-ci.
Encadré 2.2. Les femmes, la paix et la sécurité
Malgré les avancées politiques et bien qu’il soit reconnu que la participation égale et effective des femmes à la prévention des conflits et à la construction de la paix améliore les réalisations des processus de paix, le nombre des femmes en uniforme qui contribuent aux opérations de paix reste faible, et nombre d’entre elles rencontrent toujours d’importants obstacles en termes de harcèlement sexuel et de harcèlement fondé sur le genre. En 2019, les femmes représentaient 15.1 % des observateurs militaires et des officiers d’État-major, 4.4 % des contingents militaires, 26.8 % des policiers hors unités constituées, 11.1 % des membres des unités de police constituées et 27 % du personnel judiciaire et pénitentiaire (Baldwin et Taylor, 2020[84]).
Quant aux femmes qui ne portent pas l’uniforme, leur contribution aux efforts de paix n’a de même progressé que de façon modeste. Entre 1992 et 2018, les femmes représentaient 3 % des médiateurs, 13 % des négociateurs et 4 % des signataires de processus de paix (Council on Foreign Relations, 2019[85]). Les efforts déployés pour résoudre la problématique des femmes, de la paix et la sécurité dans les contextes fragiles rencontrent encore « scepticisme, apathie [et] résistance passive et active » (Myrttinen, 2018, p. 41[86]). Seulement un cinquième des accords de paix font référence aux femmes (Council on Foreign Relations, 2019[85]). Le degré d’influence des femmes dans le processus de paix importe. Les chances de parvenir à un accord de paix augmentent sensiblement dès lors que les femmes peuvent exercer une influence modérée à forte sur les négociations pour la paix. L’égalité entre les femmes et les hommes en matière de construction de la paix est importante, car « exclure les femmes – qui sont frappées au premier chef par les conflits – des activités de construction de la paix limite invariablement l’exhaustivité du processus » (Adjei, 2019[87]), mais le potentiel des processus de paix demeure largement inexploité.
Les causes de l’inégalité entre les sexes dans les contextes fragiles et touchés par un conflit sont nuancées, avec des répercussions complexes sur les questions de protection. En Somalie, les femmes représentent une importante base sociale de la rébellion d’Al-Shabaab en dépit de sa violence brutale, de sa culture patriarcale et de ses normes sexospécifiques, et elles contribuent au recrutement, lèvent des fonds et exécutent des opérations. Pour la plupart des femmes, c’est un choix pragmatique dicté par le contexte, qui reflète « la vision étriquée du gouvernement fédéral, selon lequel les femmes ne jouent pas un rôle actif dans la rébellion » et le fait que vivre en suivant les règles d’Al-Shabaab donne aux femmes « une certaine prévisibilité et des possibilités d’obtenir justice qui sont souvent absentes dans les zones administrées par le gouvernement fédéral » (International Crisis Group, 2019[88]). Les nouvelles approches visant à encourager la participation, le dialogue, le leadership et les réformes donnent des résultats dans les contextes fragiles (Serrano, 2020[89]). Relier ces innovations et l’analyse qui les sous-tend et les intégrer aux processus plus larges de prévention des conflits et de construction de la paix contribue à ce que les réponses multidimensionnelles à la fragilité accordent aux aspects sexospécifiques de la cohésion sociale l’importance qu’ils méritent.
L’exemple le plus frappant et à grande échelle d’approche qui associe soutien politique, efforts de construction de la paix, coopération pour le développement et opérations des acteurs de la sécurité est l’intégration opérée par les Nations Unies. Chaque fois que les Nations Unies ont une équipe de pays et une opération de maintien de la paix multidimensionnelle, la présence onusienne est intégrée sur le plan stratégique. Cela s’effectue grâce au partage des objectifs stratégiques, une planification étroitement alignée ou conjointe, un ensemble commun de réalisations collectives, des responsabilités définies d’un commun accord, et des mécanismes convenus d’un commun accord pour le suivi et l’évaluation (ONU, 2013[90]). Cette intégration constitue un moyen d’aider les pays à passer de la guerre à une paix durable et viable dans les contextes complexes qui exigent un soutien de l’ensemble du système des Nations Unies (Eide et al., 2005[91]).
Cependant, l’ONU n’est pas la seule à mettre en œuvre des approches visant à renforcer la cohérence entre les différents piliers du soutien international dans les situations de crise et de conflit. Le dispositif de réponses aux crises de l’Union européenne (UE), dirigé par le Crisis Response and Operational Coordination Department du Service européen pour l’action extérieure (SEAE), a été créé pour que les acteurs et instruments des différentes composantes du système de l’UE apportent des réponses en temps voulu et cohérentes. Il contribue aussi à la cohérence des politiques et actions menées durant les différentes phases des crises, de la prévention et la préparation à la réponse et à la reprise. Le dispositif associe le SEAE, le bras diplomatique de l’UE, et les composantes humanitaire (DG ECHO), du développement (DG DEVCO) et militaire (EMUE) du système de l’UE (European Union, 2020[92]).
Par ailleurs, la stratégie française au Sahel promeut également une approche cohérente dans le domaine de la paix, à travers l’approche « 3D » qui associe les capacités françaises en matière de développement, de diplomatie et de défense dans la région. Cette stratégie reconnaît que, si les acteurs ont chacun un rôle à jouer, les différents piliers de l’engagement sont interdépendants et complémentaires. Elle demande aux forces armées françaises d’aider à restaurer les conditions nécessaires à des solutions politiques et au développement, et à la diplomatie française d’entretenir un dialogue constant avec toutes les parties prenantes afin de favoriser les initiatives politiques locales de règlement des différends. Simultanément, dans le cadre de cette approche, les agences françaises de développement s’emploient à saisir les possibilités de projets de développement dans la région qui s’attaqueront aux conditions sous-jacentes du conflit de manière à bâtir une paix durable (AFD, 2020[93]). Suite aux avancées militaires réalisées au Liptarko-Gourma en 2019, l’Agence française de développement et la diplomatie française ont lancé un projet conjoint dans cette région, le projet Trois Frontières, qui vise à consolider les progrès obtenus en matière de sécurité grâce au développement socio-économique et au renforcement de la cohésion sociale entre les communautés du Burkina Faso, du Mali et du Niger et en leur sein (The Sahel Alliance, 2019[94]).
Les acteurs de la sécurité soutiennent la gouvernance et la réforme du secteur de la sécurité
Non seulement les acteurs de la sécurité contribuent à assurer les conditions de sécurité de base, mais en outre ils apportent directement leur concours aux processus et institutions qui pérennisent la paix au travers de l’assistance électorale, de la surveillance du respect des droits humains et de la réforme du secteur de la sécurité (RSS), ainsi qu’au travers des programmes de désarmement, démobilisation et réintégration (DDR). Soutenir ces activités est l’effort commun d’organismes internationaux, notamment des acteurs du développement, de la paix et de la sphère politique ainsi que de différents types d’acteurs de la sécurité. Au cours des 15 années de son déploiement au Libéria, la Mission des Nations Unies au Libéria (MINUL) a désarmé plus de 100 000 combattants, récupéré environ 21 000 armes et apporté son assistance à la tenue pacifique de trois élections présidentielles et législatives (Ighobor, 2018[95]), contribuant ainsi directement au règlement politique inclusif de la guerre civile dans ce pays. Des élections libres et équitables ; l’absence de violation des droits humains ; le monopole de l’État sur l’utilisation légitime de la force ; et un secteur de la sécurité fort, efficace et inclusif sont autant d’éléments indispensables pour instaurer une paix durable.
La réforme du secteur de la sécurité et le désarmement, la démobilisation et la réintégration sont particulièrement important dans certains contextes fragiles où la capacité des acteurs intérieurs de la sécurité est limitée, même si l’on a aussi constaté que passer des accords-cadres sur la prévention des conflits et la construction de la paix à la mise en œuvre reste difficile pour les processus de gouvernance et de réforme du secteur de la sécurité, dans lesquels les modalités de la RSS et du DDR ne sont pas clairement définies dès le début du processus (Linke, 2020, p. 8[96]). Le budget total des opérations de paix dans les contextes extrêmement fragiles qui accueillent actuellement des opérations de paix représente environ les trois-quarts du total de leurs dépenses militaires intérieures. Le budget des opérations de paix est plus du double des dépenses militaires intérieures dans cinq contextes – la République centrafricaine, la RDC, la Somalie et le Soudan du Sud, qui sont tous extrêmement fragiles, et le Mali, qui est fragile (Forsberg, 2020[13]). Pour pérenniser la paix dans ces contextes, il faut soutenir le développement d’institutions nationales chargées de la sécurité qui sont solides, efficace et inclusives, en renforçant les capacités militaires et policières ainsi que la gouvernance et l’état de droit.
Traduire l’engagement en faveur de la prévention des conflits et de la construction de la paix en un engagement efficace
Examiner les sources de risque et la résilience aux conflits violents et à la fragilité
Le conflit violent et la fragilité sont multidimensionnels, et naissent tous deux de l’interaction complexe entre les risques et les capacités d’adaptation. C’est pourquoi une coopération pour le développement efficace qui cible les causes profondes des conflits violents et renforce les capacités d’adaptation pour les gérer constitue un moyen de pérenniser la paix. Il s’agit de concentrer l’attention sur la prévention et la résilience, qui sont les deux faces d’une même pièce : l’une s’attache à réduire la survenance des risques (prévention), et l’autre se traduit par une réduction de leurs effets sur les réalisations socio-économiques (résilience). Ces deux stratégies d’atténuation des risques requièrent d’inscrire les composantes du nexus dans des approches cohérentes, complémentaires et coordonnées qui associent tout l’éventail des acteurs de la paix évoqués dans ce chapitre, et leurs homologues de l’aide humanitaire et du développement.
Comme indiqué, ces approches ont pour point de départ l’analyse qui fournit une vision holistique des sources de ces risques et des sources de résilience qui les contrebalancent, afin d’éclairer des méthodes de travail sensibles aux aspects politiques et adaptatives dans les domaines de la prévention des conflits et de la construction de la paix. Il est utile d’élargir l’angle d’analyse de manière à appréhender le contexte dans son intégralité plutôt que de se focaliser sur des secteurs ou programmes spécifiques, surtout lorsque les activités individuelles ont un impact limité sur les processus de paix plus larges (ONU/Banque Mondiale, 2018[7]). En effet, cette orientation plus pointue signifierait que les risques seraient analysés en termes opérationnels, purement en fonction de leurs effets sur les programmes, et non pour éclairer des stratégies adaptives plus larges au service d’un engagement efficace.
Le Cadre multidimensionnel de l’OCDE sur la fragilité est un outil permettant de réaliser cette analyse holistique des risques et de la résilience aux conflits violents et à la fragilité (OCDE, 2016[97] ; OCDE, 2018[39]). Ce n’est pas un outil lié aux programmes ou contraignant. Au contraire, il est conçu pour donner une vision d’ensemble nuancée d’un contexte sous l’angle des différentes dimensions de la fragilité. Cette analyse peut aider les acteurs à identifier les possibilités de prévenir les risques et d’accroître la résilience et, ce faisant, concourir à pérenniser la paix. C’est un point de départ et cela présente l’avantage d’offrir un langage commun pour exprimer la résilience et les risques qui peut intéresser un groupe diversifié d’acteurs qui ont chacun leurs propres mandats, incitations politiques et méthodes de travail. Ainsi, le Cadre peut faciliter la réalisation d’une analyse commune éclairée fondée sur les risques, qui est une pierre angulaire de la Recommandation du CAD sur le nexus entre action humanitaire, développement et recherche de la paix. Comme indiqué au Chapitre 1, le Cadre est malléable et peut s’adapter aux différents niveaux géographiques. Les membres du CAD expérimentent des applications du Cadre pour éclairer les approches stratégiques en matière de renforcement de la résilience dans les contextes fragiles. L’exercice de gestion de la résilience à la fragilité en Belgique et les projets pilotes d’outils d’évaluation de la fragilité et de la résilience au Danemark en sont deux illustrations. À terme, il est possible de déployer ces approches à plus grande échelle.
Recourir à la diplomatie pour une nexus au service de la prévention des conflits et de la construction de la paix
En matière de prévention des conflits et de construction de la paix dans les contextes fragiles, une des principales difficultés actuelles est le cloisonnement des efforts entre les différents piliers de l’engagement. Le nexus entre action humanitaire, développement et recherche de la paix est une approche selon laquelle les acteurs des communautés de l’aide humanitaire, du développement, de la construction de la paix, de la diplomatie et de la sécurité s’efforcent d’améliorer la collaboration, la cohérence et la complémentarité entre eux. La mobilité sans égale des acteurs diplomatiques qui interviennent dans des contextes fragiles leur permet de nouer des liens avec les acteurs des différentes composantes du triple nexus, notamment avec de multiples acteurs officiels et non officiels ; des responsables politiques, de la sécurité et économiques ; la société civile ; et d’autres personnes et groupes. Grâce à cet accès, leur appréciation du caractère local de la fragilité et leur statut officiel, associés à leur autorité légale, leur légitimité et leur pouvoir d’influence, mettent fréquemment les diplomates en mesure de remplir un rôle de rassemblement ou de facilitation qui permet d’établir des relations entre les acteurs nationaux et internationaux en ce qui concerne les questions de fragilité. Grâce à leur connaissance de la dynamique politique aux différents niveaux et à leur accès à de multiples acteurs, les acteurs diplomatiques bilatéraux et multilatéraux peuvent donner une impulsion dans tous les piliers de l’engagement dans les contextes fragiles, et le font effectivement. Ils sont souvent les mieux placés pour parler un langage compréhensible aux trois composantes du nexus , ce qui leur permet de réunir des acteurs et partenaires autour de différentes problématiques.
Cette fonction assurée par les diplomates est essentielle au bon fonctionnement du triple nexus, pour sensibiliser les différents piliers de l’engagement dans les contextes fragiles et assurer la communication entre eux, et pour que les activités menées par les diverses composantes du nexus soient alignées sur les priorités nationales au service de la prévention des conflits et de la construction de la paix. Le vaste réseau politique dont les acteurs diplomatiques disposent, qui couvre les gouvernements, les parties de l’opposition, les OSC et une multitude d’acteurs extérieurs dans les contextes fragiles, en fait un point nodal pour des actions efficaces et inclusives dans les domaines de l’aide humanitaire, du développement et de la paix.
Exploiter les synergies entre les outils diplomatiques et les outils du développement pendant le processus de paix
Les approches intégrées diplomatie-développement recèlent un fort potentiel, non seulement parce qu’elles peuvent faciliter la coopération et accroître la cohérence dans le nexus entre action humanitaire, développement et recherche de la paix, mais aussi parce qu’elles peuvent donner de meilleurs résultats lorsque l’on s’attaque aux causes politiques profondes de la fragilité et des conflits armés. En mettant à profit les connaissances des acteurs diplomatiques sur les différents niveaux politiques, et les réseaux politiques dont ils sont membres, on peut s’assurer que les activités de coopération pour le développement, de construction de la paix et de prévention des conflits dans les contextes fragiles prennent en considération les facteurs politiques et les traitent. Cela peut produire des résultats plus susceptibles d’être durables et vecteurs de transformations. Si ces synergies ne sont pas exploitées, la prévention, la construction de la paix et la coopération pour le développement risquent de devenir trop déterminées par les procédures et peuvent ne pas avoir de théorie viable du changement, ce qui les conduiraient à négliger des causes politiques majeures des conflits armés, de la violence et de la fragilité. Néanmoins, il importe de ne pas sacrifier les principes, priorités ou compétences de la coopération pour le développement pour assurer l’intégration (Gulrajani et al., 2020[98]).
De même, la médiation devrait être considérée comme un élément de l’engagement plus général en faveur de la paix. Dans bien des cas, elle est entreprise conjointement aux efforts militaires visant à assurer la stabilité et la sécurité requises pour de fructueuses négociations pour la paix (Forsberg, 2020[13]) ainsi qu’aux programmes de développement et à diverses autres formes de construction de la paix (Cole et Koppell, 2017[99]). Les opérations des acteurs de la sécurité, les activités de coopération pour le développement et les efforts de construction de la paix ont tous un impact sur la dynamique des conflits et sur les incitations à la paix. Les médiateurs mettent à profit l’effet d’entraînement et la dynamique de l’engagement dans les domaines de la sécurité et du développement pour élaborer des accords de paix, et la mise en œuvre de ces accords nécessite une assistance durable, tant financière que politique. Par leur action ou leur inaction, les acteurs du développement, de la construction de la paix et de la sécurité peuvent contribuer à consolider ou faire échouer une solution négociée (ONU, 2017[79]). Il importe donc de veiller à ce que tout l’éventail des soutiens à la paix soit mobilisé et coordonné, en saisissant les possibilités de paix durable que les médiateurs facilitent.
Renforcer la collaboration entre les acteurs de la sécurité et les autres acteurs du triple nexus
Il est fondamental de sensibiliser davantage les acteurs civils et les acteurs de la sécurité pour que la Recommandation du CAD sur le nexus entre action humanitaire, développement et recherche de la paix soit pleinement mise en œuvre (Forsberg, 2020[13]). La collaboration avec les acteurs de la sécurité présente un niveau de risque que les activités civiles n’ont pas (Forsberg, 2020[13]). Toutefois, une meilleure prise de conscience du rôle des acteurs de la sécurité dans les contextes fragiles, un renforcement du dialogue avec et entre les acteurs de la sécurité, et une coordination aux bons niveaux permettraient aux membres du CAD de réduire les risques associés à la collaboration avec les acteurs de la sécurité en s’assurant que chaque acteur opère dans le respect des principes et mandats des autres acteurs. Lorsque cela est pertinent et possible, une analyse et une planification coordonnées et conjointes des dimensions du développement, de l’aide humanitaire, de la construction de la paix et de la sécurité permettent d’intégrer le développement aux processus de paix dès le départ, de garantir aux humanitaires l’accès aux personnes les plus nécessiteuses, de promouvoir la prise de décisions éclairées sur le plan politique et d’ancrer les processus de paix dans un climat de confiance et dans la cohésion au niveau local – contribuant ainsi à de meilleurs résultats pour tous.
Certaines organisations en sont à un stade plus avancé que d’autres dans la mise en œuvre d’approches du nexus qui englobent les acteurs de la sécurité, en particulier les Nations Unies. Cependant, comme la dynamique des conflits et la gouvernance mondiale évoluent, les diplomates et autres acteurs de la paix et du développement doivent trouver de nouvelles possibilités de conclure des accords dans la mesure où cela est possible et sert le conflit concerné ou l’effort en question. En particulier, avec la multiplication des acteurs de la paix ayant des rôles et responsabilités différents dans les contextes fragiles, il est vital de veiller à ce que les acteurs de la sécurité des différents organisations et pays participent aux discussions au niveau des pays sur la prévention des conflits et sur la construction de la paix.
Améliorer la cohérence grâce à des plateformes au niveau des pays
Les plateformes de coordination au niveau des pays permettent de rassembler analyses, programmes, suivi et financement pour éclairer les efforts de pérennisation de la paix dans les contextes fragiles (Papoulidis, Graff et Beckelman, 2020[100]). Ces plateformes ne sont pas le seul moyen de le faire, mais l’engagement récent des Nations Unies, de la Banque mondiale et du Groupe des vingt (G20) de renforcer ces plateformes dans les contextes fragiles montre leur potentiel, de même que les exemples de réussite dans des contextes comme la RDC, Haïti, le Libéria, le Rwanda et la Somalie (Papoulidis, 2020[101] ; G20 Eminent Persons Group, 2020[102]).
Bien que leur structure puisse varier, les plateformes au niveau des pays ont en commun l’engagement à haut niveau des pouvoirs publics du pays d’accueil aux côtés des partenaires internationaux et des OSC (Encadré 3.3). C’est pourquoi elles peuvent contribuer à exercer une influence politique pour aligner la dynamique de la coordination sur les priorités nationales en matière de prévention des conflits et de construction de la paix. Par exemple, elles peuvent constituer une enceinte où les partenaires internationaux adaptent leurs dispositifs de financement et de programmation pour répondre à l’évolution des besoins, en particulier lorsqu’elles peuvent mobiliser des fonds d’affectation spéciale centralisés tels que le Fonds pour la consolidation de la paix ou l’Instrument de stabilité. Elles peuvent aussi donner aux partenaires accès aux capacités transversales au niveau des pays, comme la planification stratégique, les moyens de communication, l’appui à la coordination et les ressources prépositionnées.
Ces plateformes sont donc un mécanisme important pour assurer la cohérence dans l’ensemble du triple nexus et l’adaptation aux réalités de l’échiquier politique et des conflits dans les contextes fragiles. Il est important qu’elles s’appuient sur une analyse solide de la fragilité, qui peut aider à identifier les sources de risque et la résilience et aider les acteurs à assurer le suivi des réalisations et des impacts à un niveau systémique et non au niveau des projets. Le Cadre de l’OCDE sur la fragilité peut remplir cette fonction en apportant une contribution technique à haut niveau au secrétariat de ces plateformes. Ce faisant, il peut aider les plateformes au niveau des pays à demander aux acteurs de rendre des comptes quant aux réalisations collectives convenues d’un commun accord, encourageant ainsi les approches du triple nexus qui couvrent tout l’éventail des acteurs contribuant à la paix, y compris les acteurs diplomatiques et de la sécurité dans les contextes fragiles. Les plateformes au niveau des pays offrent donc un moyen de traduire les engagements à haut niveau en faveur d’une paix durable en des engagements coordonnés, complémentaires et cohérents dans les contextes fragiles.
Références
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Note
← 1. La Cisjordanie et la bande de Gaza n’accueillent pas d’ambassade permanente. Elles ne comptent pas non plus de délégation de l’UE. Par contre, il y a un certain nombre d’autres missions diplomatiques chargées des relations avec l’Autorité palestinienne, notamment un bureau d’appui de l’UE, plusieurs consulats et autres bureaux de représentation d’un certain nombre de membres du CAD.