Jonathan SMITH
OCDE
Caroline KLEIN
OCDE
Études économiques de l'OCDE : Belgique 2024
Études économiques de l'OCDE : Belgique
Abstract
La croissance de l’économie belge est restée résiliente face aux chocs récents et devrait rester soutenue, même si les risques sont importants. Alors que l’inflation globale a reflué rapidement, les tensions sous-jacentes sur les prix persistent et l’inflation sous-jacente diminue plus lentement. Les cycles du crédit et de l’immobilier se sont inversés sous l’effet du durcissement rapide des conditions de financement, mais le système bancaire demeure robuste, les ratios de fonds propres et de liquidité étant solides. Les difficultés à moyen terme en matière de viabilité budgétaire ont été accentuées par la pandémie de COVID-19 et la crise énergétique. La charge de la dette publique de la Belgique est l’une des plus lourdes de l’Union européenne (UE), et elle devrait augmenter considérablement si aucune réforme n’est engagée. Des mesures d’assainissement supplémentaires s’imposent, tout comme un plan d’assainissement pour les administrations fédérale et régionales, accompagné d’incitations à atteindre les objectifs fixés. Du fait de la résilience de l’économie et de l’assouplissement de la politique monétaire, l’assainissement budgétaire peut, et devrait, être accéléré. La stratégie d’assainissement mise en œuvre devrait reposer sur deux piliers : améliorer l’efficience des dépenses publiques à l’aide d’examens des dépenses, et élargir la base d’imposition, notamment en favorisant une hausse du taux d’activité et en relevant l’âge effectif de départ à la retraite. Il conviendrait de poursuivre le processus de réforme globale de la fiscalité, en supprimant les dépenses fiscales inefficaces et en substituant aux prélèvements sur le travail des impôts ayant des effets de distorsion moins importants.
La croissance de la production a ralenti mais reste vigoureuse
L’économie belge s’est montrée résiliente face aux perturbations survenues dans le sillage de la crise énergétique et de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine (Graphique 2.1). L’activité économique est restée vigoureuse et, à la fin de 2023, le niveau du PIB en volume était de 5.3 % supérieur à celui observé avant la pandémie au quatrième trimestre de 2019, et au taux de croissance de 3 % enregistré dans la zone euro. La Belgique est l’un des rares pays européens à n’avoir pas enregistré de taux de croissance trimestrielle négatif depuis le début de 2022.
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE (base de données).
La croissance économique est restée vigoureuse (Graphique 2.2), bien que grevée par la forte incertitude économique, le fléchissement observé chez les principaux partenaires commerciaux de la Belgique et l’inflation provoquée par la flambée des prix de l’énergie et des produits alimentaires. La Belgique étant une petite économie ouverte, elle est très vulnérable à l’évolution des échanges (Encadré 2.1). Les exportations ont récemment marqué le pas, reculant de 3.3 % en 2023, en partie à cause d’une perte de compétitivité-prix. La production industrielle a diminué depuis décembre 2022, malgré une reprise en avril et mai (Graphique 2.2, partie B), tandis que le niveau élevé des coûts d’emprunt et la fragilité de la confiance ont freiné l’investissement en logements, chutant de 5.7% en 2023. La situation budgétaire s’est également dégradée : le ratio dette/PIB s’établit à un niveau élevé (105 %, au sens de Maastricht) et le déficit budgétaire a augmenté en 2023. Une orientation budgétaire restrictive s’impose de toute urgence à court terme pour dégager des marges de manœuvre budgétaires et placer la dette sur une trajectoire descendante (voir plus bas). En revanche, la consommation des ménages résiste relativement bien (Graphique 2.2, partie A). Cela s’explique essentiellement par l’indexation automatique des salaires et des prestations sociales, qui a, en moyenne, protégé le pouvoir d’achat des ménages. L’investissement des entreprises a également fait preuve d’une résilience étonnante, compte tenu des conditions de financement restrictives (Graphique 2.2, partie A). Les marges brutes des entreprises, qui ont diminué en 2023 après avoir atteint des sommets inédits en 2022, restent supérieures à ces niveaux historiques et offrent des possibilités considérables d’autofinancement (BNB, 2023a). Compte tenu du niveau élevé et croissant des prix de l’énergie et des coûts de main-d’œuvre, mais aussi des pénuries de main-d’œuvre, les entreprises ont investi dans la transformation numérique et l’automatisation. Elles ont aussi investi dans le verdissement des procédés de production, afin de réduire leur exposition à la volatilité des prix de l’énergie et de se conformer à la réglementation environnementale (BNB, 2023a).
Note : On calcule les résultats à l’exportation de biens et de services en comparant pour chaque pays la croissance de ses volumes d’exportation à celle de ses marchés d’exportation. On peut ainsi déterminer si les exportations de la Belgique progressent plus vite ou plus lentement que celles de ses marchés, c’est-à-dire si elle gagne ou perd des parts de marché au fil du temps. Le calcul de l’agrégat régional de l’OCDE tient compte des échanges intrarégionaux.
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n° 115 (base de données) ; et OCDE, Indicateurs économiques clés à court terme.
L’économie belge est exposée aux risques liés aux échanges. Les exportations de biens et de services de la Belgique représentent environ 80 % de son PIB, soit une des proportions les plus élevées de la zone OCDE, et la zone euro constitue son principal partenaire commercial (Graphique 2.3, parties A et B). Du fait de sa forte intégration aux chaînes de valeur mondiales, la Belgique est touchée par le renforcement des mesures de restriction des échanges adoptées par des partenaires commerciaux non-membres de l’UE. À 57 %, son taux d’intégration, mesuré par l’intégration en amont et en aval de ses exportations, est l’un des plus élevés de l’OCDE. Les principaux secteurs exportateurs sont ceux des produits chimiques (notamment pharmaceutiques), des machines et matériel de transport et des articles manufacturés (Graphique 2.3, parties C et D).
Source : OCDE, Statistiques du commerce international (base de données) ; et OCDE, Statistiques sur les échanges internationaux de services (base de données).
Très tendu, le marché du travail commence à se détendre (Graphique 2.4). Le taux d’emploi a connu une progression rapide (Graphique 2.4, partie C), dépassant son niveau antérieur à la pandémie au deuxième trimestre de 2021. Les pénuries de main-d’œuvre sont généralisées et le taux d’emplois vacants est élevé (Graphique 2.4, partie B). Les pénuries de compétences et la rétention de main-d’œuvre sont particulièrement marquées dans certains types d’emplois, tels que les activités techniques spécialisées dans l’industrie manufacturière (BNB, 2023a), et dans les secteurs affichant une forte proportion de contrats temporaires (BNB, 2024a). La croissance de l’emploi a toutefois amorcé un ralentissement (Graphique 2.4, partie C). Le taux de chômage national s’établit à un niveau proche de son plus bas historique (RVA/ONEM, 2024) mais masque d’importantes disparités entre les régions (Graphique 2.4, partie A). Les autorités belges ont pour ambition de parvenir à un taux d’emploi de 80 %. Accroître le taux d’activité de certaines catégories de population en relevant le faible taux de transition de l’inactivité ou du chômage vers l’emploi contribuerait à atténuer les tensions sur le marché du travail et à lutter contre les inégalités entre les genres (voir le chapitre 3). En termes de comparaison internationale, la Belgique dispose d’une marge de progression en ce qui concerne le taux d’emploi, même si la situation varie considérablement selon les régions (Graphique 2.4, partie D).
Source : Statbel ; Banque nationale de Belgique ; Eurostat ; et OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n° 115 (base de données).
La croissance de la production devrait s’établir à 1.2 % en 2024, puis à 1.4 % en 2025 (Tableau 2.1). La faiblesse persistante de la demande mondiale et les conditions de financement restrictives pèsent sur la croissance en 2024. L’activité économique devrait commencer à se redresser en 2025, à mesure que l’inflation et la hausse des coûts de main-d’œuvre continuent de se modérer, mais aussi sur fond d’assouplissement des conditions de financement et de reprise de la demande extérieure. La croissance de la consommation ralentira à mesure que l’effet de l’indexation automatique des salaires commencera à s’estomper et que la croissance de l’emploi se modérera. Le reflux des prix de l’énergie devrait soutenir la demande des principaux partenaires commerciaux de la Belgique, tandis que l’accélération de la croissance des salaires dans les pays voisins permettra au pays d’améliorer sa compétitivité-prix. L’activité du secteur de la construction a ralenti sous l’effet du repli du marché du logement et du coût élevé des matériaux de construction, mais une baisse des coûts d’emprunt et un assouplissement des critères d’octroi des prêts en 2025 devraient favoriser une reprise. La croissance de l’emploi devrait continuer de se modérer en 2024 et entraîner ce faisant une hausse du taux de chômage, avant de se redresser en 2025.
1. Contributions aux variations du PIB réel.
2. En pourcentage du PIB potentiel.
3. En pourcentage du revenu disponible des ménages.
4. En pourcentage du PIB.
Source : Mise à jour des perspectives économiques de l’OCDE n° 115 .
L’inflation globale a diminué mais l’inflation sous-jacente demeure persistante
L’inflation globale a considérablement augmenté au cours de la reprise consécutive à la pandémie, mais elle a depuis rapidement reflué (Graphique 2.5, partie A). Les goulets d’étranglement au niveau de l’offre et la flambée des prix de l’énergie causés par la guerre en Ukraine se sont atténués, ce qui a réduit les tensions inflationnistes. L’inflation globale – mesurée par l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) – a culminé à 13.1 % en octobre 2022, soit son plus haut niveau depuis 1975, mais elle a reflué en 2023 dans le sillage des prix de l’énergie, et plus rapidement que dans les pays voisins et la zone euro prise dans son ensemble (Graphique 2.5, partie A). En Belgique, l’inflation globale est relativement plus sensible aux fluctuations des prix de l’énergie. Une proportion importante de ménages dispose de contrats de fourniture d’électricité et de gaz à prix variable, qui ont été indexés mensuellement depuis la crise énergétique, d’où une répercussion plus rapide des prix de gros sur les marchés de détail. En 2024, l’inflation a augmenté de nouveau, la contribution de l’énergie étant devenue positive dans un contexte de hausse des prix de l’énergie (Graphique 2.5, partie A).
Les autorités fédérales et régionales ont adopté de nombreuses mesures de soutien visant à amortir les effets des prix élevés de l’énergie. Bien qu’elles aient permis de limiter ces effets, les prix de détail ont tout de même fortement augmenté. Certains dispositifs d’aide ont été ciblés (comme ceux destinés à protéger les citoyens vulnérables ayant de faibles revenus en Flandre et à Bruxelles, et l’extension de la couverture du tarif social pour l’énergie par le gouvernement fédéral), mais des mesures de soutien d’application générale ont affaibli les incitations tarifaires aux économies d’énergie, notamment la réduction de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) appliquée à l’électricité et au gaz. Les aides non ciblées représentaient environ 80 % de l’ensemble des mesures de soutien liées à l’énergie inscrites au budget par le gouvernement fédéral (OCDE, 2023h). Si un choc comparable sur les prix de l’énergie devait se reproduire à l’avenir, il conviendrait d’éviter de mettre en place des mesures de soutien généralisées non ciblées. Les pouvoirs publics devraient plutôt privilégier des mesures qui permettent de préserver les incitations aux économies d’énergie.
L’inflation sous-jacente a reflué plus lentement que l’inflation globale (Graphique 2.5, partie B). La persistance de l’inflation sous-jacente en Belgique tient en partie à l’indexation généralisée des salaires et à la réglementation des prix de certains services, tels que les loyers et les tarifs des télécommunications et des assurances (Jonckheere & Zimmer, 2024). De ce fait, les déterminants internes de l’inflation jouent un rôle plus important que dans les pays voisins (Graphique 2.5, parties C et D). Pour limiter la hausse des prix des logements, les autorités ont mis en place, à la fin de 2022, un gel de l’indexation des loyers des biens affichant un faible score PEB (performance énergétique des bâtiments). L’indexation des loyers est à nouveau autorisée depuis octobre 2023 en Flandre et à Bruxelles, et depuis novembre 2023 en Wallonie.
Note : Les estimations tiennent compte de la hausse à la fois des coûts énergétiques directs (électricité, gaz et combustibles) et des coûts énergétiques indirects associés aux intrants intermédiaires à forte intensité énergétique. Elles reposent sur l’hypothèse selon laquelle les intrants énergétiques ne peuvent être remplacés à court terme et que la hausse des coûts énergétiques est entièrement répercutée sur les prix à la consommation pendant six mois. Diverses autres hypothèses concernant la durée de la répercussion des prix ne modifient pas fondamentalement les résultats. Le graphique présente les moyennes trimestrielles.
Source : Calculs de l’OCDE fondés sur des données d’Eurostat.
L’inflation globale devrait se hisser à 4.3 % en 2024, puis refluer à 2 % en 2025 (Tableau 2.1). La suppression des aides publiques liées à l’énergie a contribué au renchérissement de l’énergie en 2024 et la hausse des prix de l’énergie (même si présumée temporaire) avec une inflation sous-jacente persistante continue de pousser l’inflation en 2024. L’inflation globale et l’inflation sous-jacente reflueront néanmoins au cours de l’année 2025, les effets de second tour se dissipant et le ralentissement de la demande intérieure continuant d’atténuer les tensions sur les prix.
Le cadre belge de fixation des salaires a constitué un important facteur, hors énergie, influant sur l’inflation sous-jacente (Jonckheere & Zimmer, 2024 ; Graphique 2.6). La plupart des travailleurs sont couverts par des conventions collectives qui prévoient un ajustement automatique des salaires de base à l’évolution d’un indice des prix à la consommation, appelé « indice santé » (voir l’Encadré 2.2). Ce mécanisme a exercé des tensions considérables sur les entreprises, induisant des effets indirects sur les prix. La plupart des salariés ont vu leur salaire augmenter de 11 % en janvier 2023. Cela n’a toutefois pas entraîné une spirale salaires-prix excessivement forte. Dans la mesure où leurs marges bénéficiaires avaient été suffisamment importantes au cours des périodes précédentes (De Keyser et al., 2023), les entreprises ont pu absorber une partie de la hausse des salaires (Bijnens et al., 2023).
Note : La ligne « Indexation des salaires du secteur privé » correspond à l’impact de l’indexation des salaires sur le taux de croissance en glissement annuel des salaires du secteur privé. Il s’agit de l’évolution moyenne pondérée des divers mécanismes d’indexation des salaires dans différentes branches du secteur privé.
Source : Banque nationale de Belgique.
En Belgique, le processus de formation des salaires vise à empêcher la diminution des salaires réels grâce à un mécanisme d’indexation automatique sur l’inflation, tout en évitant que la hausse des salaires nominaux soit plus importante que dans les pays voisins. L’indexation se fonde sur l’« indice santé » (qui est un indice national des prix à la consommation excluant le tabac, les boissons alcoolisées et les carburants) lissé.
L’indexation des salaires n’est pas une obligation juridique dans le secteur privé, et repose principalement sur des régimes sectoriels, mis en place par des conventions collectives conclues de manière autonome entre les partenaires sociaux (dont la portée est élargie par extension légale). En Belgique, la plupart des travailleurs sont couverts par ces conventions collectives établies par des commissions paritaires. L’indexation automatique repose sur des formules et un calendrier propres à chaque secteur. Ces conventions collectives prévoyant une indexation automatique peuvent couvrir diverses composantes salariales, suivant la commission paritaire compétente, mais elles se limitent généralement à l’indexation du salaire de base.
Différents mécanismes d’indexation s’appliquent dans les secteurs public et privé. Les salaires du secteur public et les prestations sociales sont ajustés lorsque l’indice santé dépasse un seuil de déclenchement, l’« indice pivot », qui est toujours supérieur de 2 % au précédent dans le secteur public. En pratique, cela signifie que le mécanisme d’indexation s’enclenche lorsque les prix augmentent de 2 % par rapport au dernier indice pivot. Les prestations sociales sont alors revalorisées de 2 % un mois plus tard, et les salaires de 2 % deux mois plus tard.
En revanche, il n’existe pas de mécanisme d’indexation uniforme pour le secteur privé. Les partenaires sociaux se prononcent librement dans chaque secteur sur la question, et les salariés n’ont pas tous droit à une indexation automatique de leur rémunération, même si 2 % seulement d’entre eux ne bénéficient pas d’une indexation automatique de leur salaire au niveau sectoriel. Environ la moitié des salariés du secteur privé voient également leur rémunération ajustée lorsqu’un indice pivot est franchi, comme dans le secteur public, même si cette revalorisation n’est pas nécessairement de 2 %. La quasi-totalité des autres bénéficie d’une indexation à des moments précis (chaque année ou chaque trimestre, par exemple), et 40 % environ des travailleurs du secteur privé voient leur salaire ajusté une fois par an.
Le cadre du processus de formation des salaires a été mis en place par la loi relative à la promotion de l’emploi et à la sauvegarde préventive de la compétitivité. En 2010, l’écart salarial entre la Belgique et les pays de comparaison que sont l’Allemagne, la France et les Pays-Bas (principaux marchés d’exportation de la Belgique) s’élevait à 4 %. Les autorités fédérales ont tenté de combler cet écart en exerçant une prérogative juridique qui leur a permis de fixer un niveau de référence relativement bas pour les augmentations salariales de 2011-12 et 2013-14, puis de suspendre l’indexation en 2015-16 (mécanisme appelé « saut d’index »). Ces mesures ont permis de réduire l’écart de coûts de main-d’œuvre et d’améliorer la compétitivité-coûts (FMI, 2019).
Pour empêcher la réapparition d’écarts salariaux, une réforme adoptée en 2017 a donné lieu à un ajustement du plafond de l’augmentation des salaires réels que les partenaires sociaux peuvent négocier en fonction de la croissance des salaires prévue en Belgique et dans les pays voisins au cours des deux années à venir. Ce plafonnement constitue un facteur contraignant dans les négociations salariales. La réforme a également institué un terme de correction des dépassements antérieurs de la norme salariale définie en Belgique par rapport aux pays voisins, une marge de sécurité permettant de tenir compte des erreurs de prévision, ainsi qu’une réduction des coûts salariaux qui est partiellement prise en compte lors du calcul du handicap salarial. La norme salariale encadrant les négociations salariales bisannuelles pour 2023-2024 a été fixée à 0 %.
Source : OCDE (2022a) ; BNB (2022c)
Cette forte progression des salaires s’est révélée nettement supérieure aux hausses observées chez les partenaires commerciaux et, dans la mesure où elle ne s’est pas accompagnée d’une augmentation de la productivité du travail, elle a exercé des tensions supplémentaires sur les entreprises (BNB, 2023a) et placé temporairement la Belgique dans une situation de désavantage concurrentiel sur le plan salarial (Graphique 2.7). D’après le Conseil central de l’économie, l’écart salarial entre la Belgique et ses pays voisins de référence (à savoir les Pays-Bas, la France et l’Allemagne) s’établira à environ 1.8 % d’ici la fin de 2024. Cette estimation a été effectuée à partir d’une valeur initiale de 0.9 % en 2022. Le fait que le processus de formation des salaires prévoie un plafond fixé en fonction de la croissance des salaires dans les pays voisins permet de réduire les pertes de compétitivité au fil du temps, mais la période récente de forte inflation a montré les limites de cette approche. Comme indiqué dans les Études économiques de la Belgique de 2020 et 2022, il pourrait être envisagé de procéder à une évaluation du système, notamment de l’efficacité globale de la réforme de 2017 en matière de préservation de la compétitivité et de ses effets sur la demande intérieure, la croissance économique, l’emploi et l’inflation (OCDE, 2022a).
Cette évaluation pourrait s’intéresser entre autres à l’indice utilisé pour l’indexation des salaires (« l’indice santé lissé »). Cet indice n’est pas bien préservé des fluctuations des composantes les plus volatiles de l’IPCH, comme les prix de l’énergie ou des produits alimentaires, ce qui peut conduire à des surestimations de la croissance des dépenses réelles des ménages qui s’enracinent ensuite dans la hausse des salaires réels (BNB, 2022b). Il convient donc de saluer le fait que la Commission de l’indice soit en train d’évaluer les composantes de l’indice des prix à la consommation (IPC). L’exclusion des composantes très volatiles pourrait favoriser une évolution plus prévisible des salaires et une répartition plus égale des pertes entre les ménages et les autres secteurs de l’économie, mais il faut que la question de la représentativité de l’indice soit prise en considération en cas d’exclusion de ces éléments.
Le plafond de croissance des salaires pourrait être révisé de sorte qu’ils puissent évoluer davantage en phase avec les paramètres fondamentaux de l’économie, tels que la croissance de la productivité (Tableau 2.3). L’écart de productivité entre la Belgique et ses principaux partenaires commerciaux est un facteur à prendre en considération pour préserver la compétitivité extérieure du pays, même s’il convient de noter que les coûts de main-d’œuvre et les prix en général ne sont pas les seuls déterminants de la compétitivité et des résultats à l’exportation. Le plafond de croissance des salaires accentue les rigidités du marché du travail, car il réduit les possibilités qu’ont les partenaires sociaux de négocier et les employeurs d’offrir des augmentations salariales réelles différenciées selon les secteurs et les entreprises. Le mécanisme ne tient pas compte des écarts de croissance de la productivité au niveau d’une entreprise ou d’un secteur, ce qui réduit le taux de transition d’emploi à emploi, qui est déjà relativement faible en Belgique, et accroît la nécessité pour les employeurs de recourir à des prestations en nature opaques pour parvenir à une structure de rémunération différenciée (Geis, 2023). Un assouplissement de ces rigidités permettrait une répartition plus optimale des ressources économiques en augmentant la marge de négociation des syndicats, ainsi que la capacité des employeurs à ajuster la rémunération de base réelle des salariés en poste en fonction de l’évolution de la productivité au niveau de l’entreprise ou du secteur.
Note : Chaque série montre le ratio des coûts unitaires de la main-d'œuvre en Belgique par rapport au pays indiqué. Les années 2019, 2020 et 2021 sont regroupées en une seule et même période, car le chômage temporaire enregistré pendant la crise liée au COVID-19 fausse les statistiques. Ce biais est corrigé par la suite.
Source : Conseil central de l’économie.
L’incertitude qui entoure les perspectives économiques demeure considérable
L’incertitude qui entoure les perspectives économiques demeure forte, les principaux risques étant liés à l’évolution future des échanges ainsi que des prix. La Belgique est vulnérable aux chocs extérieurs sur la demande, à la hausse des prix de l’énergie et aux perturbations des approvisionnements énergétiques, car elle dépend de l’énergie importée d’un nombre limité de fournisseurs pour plus de 70 % de ses besoins. L’économie belge est donc particulièrement sensible à l’évolution des prix mondiaux de l’énergie (Commission européenne, 2023a). La dépendance à l’égard des importations d’énergie pourrait s’accentuer encore, la Belgique prévoyant de sortir progressivement du nucléaire et le déploiement des sources d’énergie renouvelables ayant été relativement lent jusqu’à présent (voir le chapitre 4). L’intensité énergétique est relativement élevée (Graphique 2.8), principalement en raison d’une consommation industrielle considérable, malgré la baisse récente de la consommation d’électricité. La Belgique doit transformer son système énergétique pour atténuer sa vulnérabilité face aux crises énergétiques futures tout en accélérant la transition écologique (voir le chapitre 4). Des incertitudes entourent également la persistance de l’inflation, les effets de l’orientation restrictive des politiques monétaires sur la croissance à l’échelle mondiale et les risques mondiaux qui pèsent sur les marchés de la dette. Un resserrement monétaire supplémentaire à l’échelle internationale pourrait freiner encore la demande extérieure et amplifier les risques liés à un niveau d’endettement élevé et au réajustement des prix des biens immobiliers, ce qui aurait des répercussions sur le secteur financier. À l’inverse, un apaisement plus rapide que prévu des tensions sur les prix et un rebond plus rapide de l’activité au niveau mondial entraîneraient une expansion des échanges, un regain de confiance et une accélération de la croissance. Plusieurs risques extrêmes, notamment des phénomènes liés au climat tels que des inondations, ou un soutien public excessif dans d’autres pays (dans le cadre de la politique industrielle) qui aurait un impact sur la compétitivité de la Belgique, pourraient dégrader encore les perspectives de croissance (voir le Tableau 2.2).
Source : Agence internationale de l’énergie, World Energy Indicators (base de données).
Le durcissement des conditions de financement a contribué à inverser les cycles du crédit et de l’immobilier
Le resserrement rapide de la politique monétaire depuis la mi-2022 a inversé les cycles du crédit et de l’immobilier après des années de croissance dynamique. La Banque centrale européenne (BCE) a relevé ses taux directeurs à un rythme rapide et le taux d’intérêt moyen des nouveaux crédits hypothécaires et prêts aux entreprises a nettement augmenté, ce qui a contribué à faire baisser le ratio crédit/PIB et à freiner la croissance du crédit (Graphique 2.9, parties A et B). Les taux à long terme ont également sensiblement augmenté, mais moins nettement que les taux à court terme (Graphique 2.9, parties C et D).
Note : Le montant du crédit figurant dans la partie A correspond aux prêts, à leur valeur de marché, octroyés au secteur non financier par l’ensemble des secteurs.
Source : Banque des règlements internationaux (BRI) ; et Banque nationale de Belgique (BNB).
Le ralentissement du marché de l’immobilier belge a été notable. Les prix ont bondi de 16 % entre la fin de 2019 et 2021, en partie à cause d’un écart persistant entre l’offre et la demande de logements, en particulier dans les grandes villes comme Bruxelles. Depuis lors, la hausse des prix de l’immobilier d’habitation et le nombre de transactions de logements ont fléchi, même si ce ralentissement de la progression des prix a été moins marqué que dans l’UE considérée dans son ensemble (Graphique 2.10). L’augmentation des taux hypothécaires a particulièrement pesé sur la demande liée à l’investissement locatif, qui avait été stimulée par la recherche de rendement au cours des années précédentes (BNB, 2023b). Le marché de l’immobilier commercial envoie également des signaux très nets de réajustement des prix, l’activité ayant subi un décrochage en 2023, après les volumes d’investissement records atteints en 2022. Les banques belges figurent parmi les plus exposées d’Europe vis-à-vis des prêts aux entreprises garantis par des biens immobiliers commerciaux, lesquels représentent au total environ 15 % du PIB (BNB, 2023b). Un coussin de fonds propres sectoriel pour risque systémique a été mis en place en mai 2022 en Belgique, afin de couvrir les risques liés aux prêts hypothécaires au logement, mais il n’existe pas un tel volant de fonds propres pour l’immobilier commercial. La Belgique pourrait envisager de se doter d’un tel dispositif pour l’immobilier commercial, afin d’étoffer encore sa palette d’instruments macroprudentiels.
Source : Eurostat ; OCDE, Indicateurs analytiques des prix des logements ; et OCDE, Indices nationaux et régionaux des prix des logements.
Le repli des prix réels des logements devrait contribuer à atténuer les problèmes d’accessibilité financière du logement et réduire les risques de surchauffe sur le marché du logement. Une tendance à la hausse du ratio prix/revenus est observée depuis 1996. L’accessibilité financière des logements s’est considérablement dégradée depuis 2019, la croissance des revenus n’ayant pas suivi le rythme de la flambée rapide des prix. Environ un tiers des Belges dépendent du marché locatif, ce qui est plus que la moyenne de l’OCDE (24 %), et les prix des loyers ont également bondi, atteignant des sommets sans précédent en 2023. La Région de Bruxelles-Capitale est confrontée à une grave crise du logement ; les prix des appartements ont presque triplé entre 1996 et 2020 et la demande de logements sociaux a considérablement augmenté (OCDE, 2024a). Un ménage sur deux remplit les conditions requises pour bénéficier d’un logement social et la demande de logements sociaux a augmenté de 27 % entre 2019 et 2024. La montée des taux d’intérêt ampute de façon générale la capacité d’emprunt des ménages, ce qui peut restreindre l’accès à la propriété, mais cette évolution a été contrebalancée par l’allongement de la durée des nouveaux prêts hypothécaires proposés par les banques, qui vient à point nommé (BNB, 2023b). La banque centrale belge estime que l’écart entre les prix réels et la juste valeur des biens immobiliers a diminué d’environ 10 % depuis 2021, cette évolution traduisant un retour à des prix plus en phase avec les paramètres fondamentaux (BNB, 2023b).
Un environnement économique plus difficile appelle un renforcement de la surveillance financière
Le secteur financier belge a bien résisté dans un contexte de hausse des taux d’intérêt et de ralentissement de la croissance. La situation des banques est bonne, leurs fonds propres et leurs liquidités étant nettement supérieurs aux exigences réglementaires, même si le levier d’endettement du secteur bancaire et ses actifs liquides se situent respectivement aux extrémités supérieure et inférieure de la fourchette des pays de l’OCDE (Graphique 2.11). Les banques belges se sont montrées très résilientes face aux événements survenus dans les secteurs bancaires américain et suisse au début de 2023 ; de fait, leur exposition à ces établissements était faible et leur liquidité suffisante pour répondre à des exigences croissantes. Des tests de résistance effectués récemment à l’échelle de l’UE ont montré que les banques belges obtiennent des résultats supérieurs à la moyenne européenne et ont bien résisté aux tensions inflationnistes actuelles de même qu’aux incertitudes macroéconomiques et politiques (ABE, 2023). Le coussin de fonds propres contracyclique a également été réactivé le 1er octobre 2023 et porté à 1 % au 1er octobre 2024, ce qui renforcera la résilience du secteur bancaire. Il s’agit là d’un point important sachant que les banques sont la principale source de financement en Belgique. Enfin, le secteur de l’assurance est bien capitalisé, le taux de couverture du capital de solvabilité requis étant deux fois plus élevé que le ratio réglementaire (209 % à la fin de 2022).
Source : Fonds monétaire international (FMI), Indicateurs de solidité financière.
L’endettement des ménages s’est toutefois considérablement alourdi au cours de la dernière décennie, principalement à cause des prêts hypothécaires, dans un contexte de dynamisme du marché du logement (Graphique 2.12). Les prêts hypothécaires résidentiels représentent un cinquième du total des actifs inscrits au bilan des banques (environ 55 % du PIB), et les prêts hypothécaires plus risqués pourraient devenir une source de vulnérabilité si l’environnement macrofinancier se dégradait ou si le ralentissement du marché du logement se transformait en une correction plus prononcée (Tableau 2.3). Les provisions constituées par les banques au titre de la dette des ménages sont également à leur plus bas niveau depuis au moins 2018 et le recul se poursuit (Graphique 2.13). Les risques sont réduits par le fait qu’en Belgique, la plupart des prêts hypothécaires sont à taux fixe et totalement amortissables, ce qui protège de nombreux ménages de la hausse du coût du service de la dette (BNB, 2024a). Les ménages belges détiennent en outre d’importants montants d’actifs financiers et l’endettement est principalement le fait des ménages se situant dans les troisième et quatrième quintiles de la distribution des revenus (34 % et 48 % de la dette hypothécaire respectivement). Cependant, parmi les ménages ayant contracté un emprunt hypothécaire qui appartiennent aux premier et deuxième quintiles de revenu, 50 % et 25 % respectivement consacrent plus de 30 % de leur revenu avant impôts aux remboursements de leurs emprunts hypothécaires (BNB, 2023), et ces ménages disposent généralement d’une faible marge de manœuvre pour faire face à des chocs temporaires de revenu. La banque centrale a instauré en 2020 des « attentes prudentielles », qui ont sensiblement amélioré la qualité de crédit des nouveaux prêts hypothécaires octroyés depuis lors, et entraîné une baisse sensible du risque observé dans l’encours de prêts. Ces attentes définissent des seuils (assortis de marges de tolérance) applicables aux banques concernant l’émission de prêts hypothécaires caractérisés par des quotités de financement (ratios prêt/valeur du bien) et/ou des ratios service de la dette/revenu élevés, et elles ont été bien respectées par le secteur financier. Le 1er mai 2022 a par ailleurs été mis en place un coussin de fonds propres sectoriel pour risque systémique visant les établissements de crédit belges qui appliquent l’approche fondée sur les notations internes à leurs expositions vis-à-vis du marché immobilier résidentiel. Bien que son niveau ait été abaissé de 9 % à 6 % en avril 2024, il demeure le plus élevé de l’UE, et lorsqu’on prend en compte à la fois l’ajustement du coussin de fonds propres contracyclique et celui du coussin de fonds propres sectoriel pour risque systémique, cela représente une augmentation des volants de fonds propres macroprudentiels de 2.6 milliards EUR le 1er avril 2024 à 3.8 milliards EUR le 1er octobre 2024 (BNB, 2024b). Le scénario de référence de la banque centrale est celui d’un atterrissage en douceur, mais la Belgique devrait rester vigilante et envisager d’adopter de nouvelles mesures macroprudentielles dès lors que cela s’avèrerait nécessaire, notamment en ajustant les seuils correspondant aux attentes prudentielles.
Source : Banque nationale de Belgique.
Les sociétés non financières (SNF) belges affichent également un ratio d’endettement relativement élevé, même si celui-ci a fléchi récemment (Graphique 2.12). Une part importante de cette dette est liée à des prêts intragroupes, généralement détenus par de grandes entreprises. Les entreprises belges ont généralement disposé d’une marge de manœuvre suffisante pour absorber les chocs récents, mais les tensions sur les coûts pèsent sur leurs activités et le durcissement des conditions de financement suscite des inquiétudes à propos du risque de crédit, en particulier pour les entreprises ayant une rentabilité plus faible. Le ratio médian de couverture des intérêts a diminué au cours des 20 dernières années (BNB, 2023b), mais l’affaiblissement de l’activité économique et les conditions de financement restrictives pourraient peser sur la capacité de certaines entreprises d’assurer le service de leur dette et accroître le risque de faillite pour les plus endettées. La qualité de crédit des prêts aux SNF est généralement inférieure à celle de l’ensemble du portefeuille de prêts (FMI, 2023b) et, si les mesures de soutien (notamment les reports d’échéance, les moratoires, les dispositifs de chômage temporaire et les exonérations fiscales diverses) ont permis d’éviter une vague de faillites pendant la pandémie et la crise énergétique, il se pourrait qu’elles aient accentué les risques de surendettement (OCDE, 2021a). Même si ce phénomène semble avoir été contenu jusqu’à présent – les mesures de soutien ayant contribué à améliorer la solvabilité et la liquidité des SNF –, la Belgique doit prendre des mesures pour atténuer les vulnérabilités à mesure qu’elles apparaissent dans ce contexte. Il s’agit notamment de continuer à évaluer les prêts non performants, qui ont augmenté tout au long de 2023 (quoique par rapport à leur plus bas niveau historique en 2022), en particulier dans les secteurs touchés de manière disproportionnée par la crise énergétique, et de veiller à ce que les provisions pour risque de crédit demeurent suffisantes. Les provisions pour risque de crédit relatives aux SNF n’ont pas augmenté et sont revenues aux niveaux observés avant la pandémie (Graphique 2.13, partie B). La décision de la banque centrale de réactiver le coussin de fonds propres contracyclique en octobre 2023 est donc arrivée à point nommé.
Note : Le stade 1 de dépréciation correspond à la perte de crédit attendue sur un actif financier, comptabilisée le jour de l’achat de l’actif ou de l’émission du prêt. En cas d’augmentation importante du risque de crédit associé à cet actif, il passe au stade 2. Enfin, le passage au stade 3 intervient lorsque l’actif financier considéré est déprécié.
Source : Banque nationale de Belgique.
Il conviendrait de revoir le cadre institutionnel utilisé pour définir la politique macroprudentielle. La banque centrale belge est l’autorité macroprudentielle désignée pour assurer la stabilité financière, mais elle n’est pas pleinement habilitée à définir la politique macroprudentielle. Les instruments macroprudentiels sont soumis à l’approbation du ministre des Finances ou du Conseil des ministres avant d’entrer en vigueur par arrêté royal. Le gouvernement fédéral belge s’appuie sur l’expertise de la banque centrale, mais il peut refuser d’adopter ses recommandations, ce qui s’est produit à deux reprises. Les refus de donner suite aux recommandations de la banque centrale ne sont donc pas systématiques. Néanmoins, la solidité du cadre institutionnel est la clé de l’efficacité de la politique macroprudentielle, et des désaccords, éventuellement imputables à des considérations politiques, peuvent retarder ou empêcher l’adoption de mesures appropriées (Ingves, 2022 ; Valencia & Ueda, 2012). D’après une évaluation de 14 juridictions réalisée par le Comité sur le système financier mondial (CSFM) – un forum de banques centrales qui s’emploie à évaluer les risques pesant sur la stabilité financière au sein de la Banque des règlements internationaux (BRI) – les politiques macroprudentielles sont mieux ciblées lorsque l’autorité macroprudentielle dispose d’un mandat clair, jouit d’une indépendance opérationnelle et est légalement habilitée à piloter l’action publique pour toute la palette des instruments macroprudentiels (BRI, 2023). Alors que certains pays, comme la France et le Danemark, laissent le ministère des Finances diriger l’autorité macroprudentielle, de nombreux autres (tels que l’Irlande, la République tchèque et le Royaume‑Uni) ont donné à leur banque centrale les prérogatives nécessaires pour déterminer en toute indépendance la politique macroprudentielle. Cela n’implique pas nécessairement une divergence des politiques publiques. Ainsi, au Royaume‑Uni, le ministère des Finances peut jouer un rôle passif de deux façons : en siégeant sans droit de vote au Comité de politique financière (FPC, Financial Policy Committee) de la Banque d’Angleterre, qui détermine la politique macroprudentielle, et via l’échange de courriers entre le ministère (qui doit informer le Comité de la politique économique du gouvernement et formuler des recommandations connexes) et le FPC (qui doit indiquer quelles suites éventuelles il entend donner à ces recommandations et pour quelles raisons), qui garantit la transparence et la coordination à haut niveau des objectifs de l’action publique. La Belgique devrait examiner la possibilité d’habiliter pleinement la banque centrale à définir la politique macroprudentielle sans devoir obtenir l’aval du gouvernement, comme le recommande aussi le Comité européen du risque systémique (CERS, 2011).
La résilience du secteur financier face aux risques liés au climat exige une attention accrue. La transition énergétique et écologique constitue un défi pour la stabilité financière de la Belgique, notamment en raison du risque inhérent à l’existence de bâtiments énergivores. Le secteur bancaire belge détient dans son portefeuille, via son exposition au crédit hypothécaire, une forte proportion de bâtiments inefficaces sur le plan énergétique, et les futures politiques vertes pourraient entraîner une dépréciation sensible de ce parc immobilier (BNB, 2023b). En 2022, plus de 40 % des nouveaux prêts hypothécaires concernaient des logements à faible rendement énergétique notés D, E ou F selon les certificats de performance énergétique (CPE). Compte tenu de l’ampleur considérable de l’exposition du secteur bancaire belge au marché immobilier, les banques doivent intégrer les risques liés au climat dans leurs pratiques de gestion. L’absence de normes réglementaires compromet souvent la capacité à tenir compte des risques climatiques dans le cadre de surveillance, et il y a donc lieu de se féliciter que la banque centrale belge ait récemment demandé aux établissements financiers de recueillir des données relatives à l’efficacité énergétique des biens garantissant les nouveaux prêts hypothécaires. Conformément aux dispositions du droit européen relatives à la publication d’informations sur les questions environnementales, sociales et de gouvernance (ESG) et à la gestion des risques (directive sur la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises, règlement sur la publication d’informations en matière de durabilité dans le secteur des services financiers et paquet bancaire révisé), et en phase avec les initiatives de pays voisins (comme l’Allemagne, les Pays‑Bas et le Luxembourg) qui ont également élaboré des stratégies nationales en matière de finance durable, la Belgique devrait aller plus loin et s’appuyer sur les conclusions de l’étude consacrée aux options envisageables pour un projet de stratégie belge de finance durable financé par l’instrument d’appui technique (IAT) de l’UE. Cette stratégie pourrait notamment améliorer la quantité et la qualité de la publication d’informations relatives au climat, ainsi que le suivi de ce processus de publication. Offrir des indications réglementaires standardisées peut déboucher sur une augmentation sensible de la divulgation des risques liés au climat (Acosta-Smith et al., 2023).
La pandémie et la crise énergétique ont amplifié le défi de la viabilité budgétaire
La pandémie et la crise énergétique ont creusé le déficit structurel de la Belgique et fait augmenter encore un ratio dette/PIB déjà élevé. Ce dernier a atteint 105 % en 2023 (selon la définition de Maastricht), soit un des niveaux les plus élevés de l’UE (Graphique 2.14). En outre, depuis 2022, la progression des rendements des obligations d’État et la décompression des primes de risque qui l’accompagne soumettent les finances publiques à des pressions supplémentaires.
À court terme, des mesures urgentes d’assainissement des finances publiques s’imposent. Les administrations fédérale et régionales ont continué d’enregistrer des déficits bien supérieurs à leurs niveaux de 2019, bien que le soutien budgétaire soit devenu moins nécessaire grâce au retour de la croissance. Le niveau d’endettement présente des risques macrofinanciers et limite les possibilités d’investissement public, y compris la réalisation des investissements indispensables dans les transitions numérique et écologique. De nouvelles mesures budgétaires doivent être prises pour assurer la stabilisation des finances publiques et conforter la confiance des investisseurs, permettre de faire face à l’impact budgétaire du vieillissement de la population et constituer des marges de manœuvre pour pouvoir réagir en réponse à de futurs chocs budgétaires.
Source : OCDE, Base de données analytique.
Les risques qui pèsent sur la viabilité budgétaire à long terme sont non négligeables
Les projections budgétaires à long terme font apparaître des risques élevés d’un accroissement intenable de la dette publique. Faute d’une réforme visant à assainir les finances publiques, le solde primaire devrait se dégrader par rapport à son niveau estimé pour 2025 (-2.5 % du PIB) à mesure que les coûts liés au vieillissement augmenteront. Selon certaines estimations, cela porterait la dette publique au-dessus de 200 % du PIB d’ici à 2049 (scénario intitulé « Absence de réformes » dans le Graphique 2.15). Une amélioration progressive du solde primaire l’amenant à +0.6 % du PIB – son niveau moyen d’avant la pandémie – d’ici à 2030 permettrait de stabiliser le ratio dette/PIB aux alentours de 100 % (scénario intitulé « Assainissement des finances publiques » dans le Graphique 2.15). Cette amélioration suppose l’adoption de mesures d’assainissement évaluées à 3.7 points de PIB entre 2025 et 2030 (soit 0.7 point de PIB par an). L’absorption de l’augmentation des dépenses publiques consacrées aux retraites, à la santé et aux soins de longue durée représente 0.6 point de pourcentage du total. Les réformes structurelles évoquées dans la présente Étude et un train ambitieux de mesures d’économie représentant 3 points de PIB pourraient permettre d’atteindre cet objectif (Encadré 2.4). Après 2030, la poursuite de la montée des coûts liés au vieillissement compliquera le maintien de l’excédent primaire. La part de la population âgée de plus de 80 ans devrait doubler d’ici à 2070 et les coûts associés au vieillissement devraient accroître les dépenses publiques de 3 % du PIB en moyenne entre 2030 et 2060. Le maintien de l’excédent primaire à 0.6 % après 2030 nécessiterait des mesures d’assainissement budgétaire se chiffrant à environ 0.1 % du PIB par an en moyenne.
Dette brute des administrations publiques en pourcentage du PIB
Note : Le scénario intitulé « Maintien de la politique actuelle de prélèvements et de dépenses » se fonde jusqu’en 2025 sur les prévisions figurant dans les Perspectives économiques de l’OCDE n° 115, puis sur le modèle à long terme de l’OCDE. Le scénario repose sur l’hypothèse d’un maintien de l’orientation de la politique budgétaire, le solde budgétaire primaire restant constant à son niveau de 2025 (-2.5 %) avant prise en compte des coûts nets liés au vieillissement. Les coûts nets liés au vieillissement sont définis comme les variations des dépenses de retraite, de santé et de soins de longue durée minorées des variations des dépenses consacrées à l’éducation, ce qui ajoutera en moyenne 3.7 points de PIB aux dépenses publiques annuelles entre 2025 et 2060 dans l’hypothèse où les politiques seraient inchangées. Le scénario intitulé « Assainissement des finances publiques » repose sur l’hypothèse que l’excédent budgétaire primaire atteindra 0.6 % du PIB d’ici à 2030 et s’y maintiendra jusqu’en 2060, ce qui suppose l’adoption de mesures fiscales et de mesures en matière de dépenses après 2025, notamment pour compenser l’augmentation des coûts nets liés au vieillissement. Le scénario intitulé « Assainissement des finances publiques et réformes renforçant la croissance de la production » repose en outre sur l’hypothèse d’une accélération de la croissance du PIB résultant de la mise en œuvre de l’ambitieux train de réformes structurelles décrit dans l’Encadré 2.4.
Source : Adapté d’OCDE (2024), Perspectives économiques de l’OCDE : statistiques et projections (base de données), mai ; Guillemette, Y. et D. Turner (2018), « The Long View: Scenarios for the World Economy to 2060 », Études de politique économique de l’OCDE, n° 22, Éditions OCDE, Paris ; et Commission européenne (2024), The 2024 Ageing Report - Economic and budgetary projections for the EU Member States (2022-2070), Direction générale des affaires économiques et financières.
En outre, l’assainissement des finances publiques devra permettre d’aller au-delà des niveaux d’avant la pandémie et de ramener les déficits et le fardeau de la dette publique sur la trajectoire descendante envisagée dans les nouvelles règles budgétaires de l’UE (voir l’Encadré 2.3). Étant donné la charge fiscale déjà lourde qui pèse sur l’économie belge (voir ci-après), c’est principalement sur les dépenses qu’il conviendrait de faire porter l’effort, en mettant l’accent sur la réduction des dépenses inefficaces. Les niveaux de déficit et d’endettement de la Belgique sont nettement supérieurs aux seuils retenus pour une trajectoire de référence, soit 3 % et 60 % du PIB respectivement. Néanmoins, ce défi budgétaire de taille peut être surmonté et, de fait, le redressement des finances publiques est déjà engagé. Selon les estimations du ministère fédéral des Finances, la Belgique a entrepris de mettre en œuvre des mesures d’assainissement se chiffrant à 11 milliards EUR (1.8 % du PIB) depuis 2021. La majeure partie de ces mesures (0.8 % du PIB, soit environ 5 milliards EUR) sont prévues en 2024, première année sans crise depuis 2021. Par ailleurs, la Belgique a procédé par le passé à des ajustements budgétaires ambitieux, l’excédent primaire ayant atteint 6 % du PIB au début des années 2000. Elle fait partie des rares pays qui ont conservé d’importants excédents primaires pendant des périodes prolongées (Eichengreen et Panizza, 2016). De plus, le fait d’entreprendre des réformes structurelles de nature à stimuler la croissance pourrait contribuer à améliorer la dynamique de la dette. Le train de réformes recommandé dans cette Étude ferait baisser le ratio dette/PIB d’environ 25 points de pourcentage d’ici à 2050, ou permettrait d’enregistrer des excédents budgétaires primaires plus modestes (« Assainissement des finances publiques et réformes renforçant la croissance de la production » dans le Graphique 2.15 et l’Encadré 1.2).
Le Conseil européen a adopté le nouveau cadre de gouvernance économique le 29 avril 2024 dans le but de réduire les ratios d’endettement et les déficits publics d’une manière progressive, réaliste, durable et propice à la croissance. Tous les pays de l’Union européenne (UE) sont tenus de soumettre des plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme portant sur une période de quatre ou cinq ans (selon la durée de la législature nationale), par lesquels ils s’engagent à suivre une trajectoire pluriannuelle d’évolution des dépenses publiques nettes et dans lesquels ils expliquent comment les investissements et les réformes seront réalisés. Les premiers plans nationaux devraient être établis d’ici le 20 septembre 2024, sauf si un report de date est accordé.
Les règles visent à protéger les réformes structurelles et les investissements publics dans des domaines stratégiques en prévoyant une période d’ajustement budgétaire qui peut être prolongée d’une durée allant jusqu’à sept ans au maximum si certaines réformes et certains investissements, notamment dans la transition numérique et écologique, sont réalisés. La participation à la Facilité pour la reprise et la résilience est considérée comme une condition suffisante pour obtenir une prolongation du plan.
Pour les États membres qui, comme la Belgique, ont une dette publique excédant 60 % du PIB ou un déficit public supérieur à 3 % du PIB, la Commission européenne présentera une trajectoire de référence pour la croissance annuelle des dépenses primaires nettes destinée à garantir que (d’ici la fin de la période d’ajustement budgétaire), le taux d’endettement public suivra une trajectoire descendante plausible, et que le déficit sera ramené et maintenu sous la barre des 3 % du PIB à moyen terme. Les États membres peuvent engager un dialogue technique avec la Commission (pendant une période pouvant durer jusqu’à un mois) avant que cette trajectoire soit transmise en vue d’un examen des perspectives économiques et budgétaires du pays concerné ainsi que de toutes les données statistiques récentes pertinentes à disposition.
La trajectoire technique garantit en particulier que :
1. le ratio de la dette publique va baisser chaque année en moyenne d’au moins 1 point de pourcentage du PIB s’il excède au départ 90 % du PIB, ou de 0.5 point de PIB s’il s’établit initialement entre 60 % et 90 % du PIB ;
2. l’ajustement budgétaire se poursuit jusqu’à ce que le niveau de déficit atteigne 1.5 % du PIB en termes structurels. L’amélioration annuelle du solde primaire structurel nécessaire pour atteindre le niveau requis est de 0.4 % du PIB, ramené à 0.25 % du PIB en cas de prolongation de la période d’ajustement.
Sur la base de la trajectoire de référence, la Belgique devra intégrer la trajectoire d’ajustement budgétaire dans ses plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme, y compris les informations relatives aux réformes planifiées (remplaçant les programmes actuels de stabilité et de réforme). En outre, l’accord prévoit la mise en place d’un compte de contrôle pour suivre les écarts par rapport aux trajectoires de dépenses nettes convenues au moment de la mise en œuvre. Si les écarts enregistrés dans le contrôle des comptes dépassent 0.3 point de pourcentage du PIB par an (ou 0.6 point de pourcentage du PIB cumulativement), un rapport sera élaboré par la Commission. En cas d’inaction ou d’action insuffisante de la part d’un État membre, un système d’amendes s’appliquera, celles-ci étant plafonnées à 0.05 % du PIB de l’année précédente. Ces amendes devront être payées tous les six mois jusqu’à ce que le Conseil estime que l’État membre s’est conformé à la mise en demeure qui lui a été adressée conformément à l’article 126(9) du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
Viennent s’ajouter à ces défis budgétaires les fortes incertitudes à propos de l’impact de la transition climatique sur les finances publiques. La transformation de l’économie qui doit être engagée pour réduire les émissions requiert des dépenses publiques non négligeables et pourrait aussi procurer des recettes fiscales supplémentaires. Par exemple, les coûts des investissements à réaliser pour opérer la transition énergétique dans le secteur de l’énergie et des transports publics ont été estimés, dans le cas de la Belgique, à environ 1.9 % du PIB par an jusqu’en 2030, dont une partie sera directement supportée par le secteur public (OCDE, 2021). Il faudra en outre recourir à des aides publiques pour encourager la mobilité verte et la transformation du parc immobilier afin d’en faire un parc à faibles émissions (voir le chapitre 4). Des investissements publics supplémentaires seront nécessaires dans la formation, car la transition écologique fait évoluer la demande de compétences (SPF Environnement, 2023), ainsi que dans l’adaptation au changement climatique. Associer plusieurs instruments d’action pour parvenir à la neutralité carbone, comme évoqué dans le chapitre 4, peut être un moyen de réduire les coûts correspondants (D’Arcangelo et al., 2022). La transition écologique peut générer des recettes fiscales, provenant par exemple des droits d’accise sur les combustibles et des taxes sur le carbone. Celles-ci sont néanmoins appelées à se contracter avec le temps, à mesure que la transition avancera. Le recensement des risques budgétaires, parmi lesquels figure la nécessité d’intensifier plus que prévu les investissements publics pour atteindre les objectifs visés en matière d’émissions, comme l’ont fait le Royaume-Uni et l’Allemagne, contribuerait à conforter l’analyse de viabilité de la dette (OCDE, 2020).
La Belgique devra s’engager à placer sa dette et son déficit publics sur une trajectoire à la baisse sur plusieurs années à partir de 2025. Elle demeure le seul pays de la zone euro à ne pas s’être doté d’un mécanisme national complet de planification budgétaire pluriannuelle. Bien que le Programme de stabilité contienne des objectifs budgétaires à échéance de plus d’un an, le niveau de détail est limité par rapport à ce qu’il serait dans le cadre d’une planification budgétaire pluriannuelle complète. Il n’existe aucune obligation de justifier publiquement tout écart par rapport à la trajectoire budgétaire et l’expérience a montré que les objectifs fixés dans les programmes de stabilité ne sont souvent pas atteints (BNB, 2021). Un cadre budgétaire à moyen terme crédible et transparent, reposant sur des institutions solides, est un critère important pour la réussite du processus d’assainissement budgétaire (Balasundharam, et al., 2023). Le Conseil supérieur des finances (CSF), qui est un organe budgétaire consultatif créé pour promouvoir la coordination et la mise en œuvre de la politique budgétaire au sein de la structure fédérale de l’État, a pour mission de placer les finances publiques sur une trajectoire viable. Cependant, l’absence d’accord politique sur les objectifs à atteindre l’empêche de s’acquitter de sa mission (voir ci-après). Un plan pluriannuel porté par une volonté politique et judicieusement conçu constituerait une feuille de route claire, transparente et se prêtant à la reddition de comptes, qui aurait davantage de chances d’emporter l’adhésion de la population et des marchés (FMI, 2023c). Le gouvernement flamand a adopté un système de planification pluriannuelle ; il produit des estimations budgétaires pluriannuelles reposant sur différentes options envisageables par les pouvoirs publics, mais il conviendrait que ce système soit mis en place pour toutes les administrations.
Cet encadré présente de manière synthétique les effets que pourraient avoir à moyen terme certaines réformes structurelles proposées dans la présente Étude sur le solde budgétaire (Tableau 2.4). L’estimation de ces effets budgétaires correspond uniquement à l’impact direct des mesures et ne tient pas compte des réactions comportementales potentielles susceptibles de résulter des modifications apportées aux politiques publiques. Les réformes recommandées dans la présente Étude ont des effets sur le budget et le PIB, mais il n’est pas possible de tous les chiffrer en raison des limites du modèle.
Source : Calculs de l’OCDE, les estimations de l’investissement vert et des recettes tirées des instruments de tarification proviennent de Guillemette, Y. et J. Château (2023), « Long-term scenarios: incorporating the energy transition », Études de politique économique de l’OCDE, No. 33, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/153ab87c-en ; les estimations des économies réalisées grâce à la hausse du taux d’emploi des seniors proviennent du rapport 2024 de la Commission européenne sur le vieillissement.
La structure fédérale de la Belgique appelle des efforts coordonnés en matière d’assainissement des finances publiques
La part de la dette brute de la Belgique représentée par les régions et les communautés augmente, même si l’endettement et le déficit restent essentiellement imputables à l’administration fédérale, et l’on observe d’importantes disparités entre régions (Graphique 2.16). En effet, les chocs provoqués par la pandémie et la crise énergétique ont creusé les déficits dans les régions et les communautés. Il convient cependant de saluer les efforts déployés récemment pour allonger l’échéance de la dette publique aux niveaux fédéral et régional, d’autant qu’ils ont eu lieu pour l’essentiel avant la hausse des taux d’intérêt (BNB, 2022a). En Wallonie, les inondations de 2021 et les besoins de reconstruction qui en ont découlé ont créé des difficultés supplémentaires. La dette publique des communautés et des régions, qui représentait en moyenne environ 12 % du PIB belge entre 2010 et 2015, s’est hissée aux alentours de 17 % du PIB en 2022, soit 16.6 % de la dette publique totale. On observe cependant des disparités considérables entre régions, certaines entités affichant un niveau d’endettement relativement élevé en proportion de leurs recettes disponibles (Graphique 2.16, partie C). La notation de la dette souveraine reste bonne pour toutes les entités des administrations publiques (elle est notée A ou plus par toutes les agences) .
Note : « Autre » inclut la Communauté germanophone, les Commissions communautaires, les Unités interrégionales et les Administrations locales. Les recettes disponibles représentent les ressources financières dont disposent les différentes entités des administrations publiques pour mener leur politique. Néanmoins, les recettes des commissions communautaires, c’est-à-dire de la Commission communautaire commune (COCOM), de la Commission communautaire française (COCOF) et de la Commission communautaire flamande (VGC, Vlaamse Gemeenschapscommissie), en place à Bruxelles ne sont pas prises en compte.
Source : Banque nationale de Belgique.
La structure fédérale et la décentralisation budgétaire qui caractérisent la Belgique rendent d’autant plus importante la coordination entre toutes les administrations. La délégation de pouvoirs et de compétences a progressé en Belgique au cours des dernières décennies, les six réformes de l’État ayant abouti à un ensemble complexe de structures. L’état des finances publiques dépend de décideurs multiples et le cadre institutionnel de la Belgique n’est pas hiérarchisé. Les administrations fédérale, régionales et communautaires sont égales d’un point de vue juridique, de sorte que les politiques budgétaires ne sont pas subordonnées aux autorités fédérales.
En Belgique, les administrations infranationales sont largement financées par des transferts, ce qui se traduit par un important déséquilibre budgétaire vertical (Graphique 2.17). Pour améliorer la gestion des finances publiques, il faut faire en sorte que leurs recettes correspondent à des compétences déléguées (OCDE, 2022b), et la dernière réforme de l’État (la sixième, finalisée en 2012) a ouvert la voie à une plus grande autonomie des administrations infranationales en matière de recettes, par exemple avec la mise en place d’un impôt régional sur le revenu des personnes physiques. Cela dit, elle a également confié davantage de pouvoirs et de compétences aux administrations régionales et communautaires, si bien que, dans l’ensemble, la décentralisation des dépenses a été plus rapide que celle des recettes. En conséquence, on estime que le déséquilibre budgétaire vertical, mesuré par la part des dépenses propres non financées par des recettes propres, est plus important que dans d’autres pays décentralisés sur le plan budgétaire, comme le Canada ou la Suisse (OCDE, 2022b).
Source : OCDE, Base de données mondiale des statistiques des recettes publiques.
Un système d’accords de coopération entre administrations est censé garantir la viabilité des finances publiques, mais il ne fonctionne pas comme prévu. Le dernier, finalisé en 2013, n’a jamais été mis en œuvre. À la suite de la sixième réforme de l’État, en 2012, il a été convenu que chaque entité devrait parvenir à l’équilibre budgétaire à moyen terme. Il devait se concrétiser par des accords de coopération pour la coordination budgétaire dont les recommandations du CSF devaient constituer la base. L’accord de 2013 établit le cadre formel de la coordination budgétaire en Belgique. L’allocation des objectifs budgétaires annuels doit être approuvée par le Comité consultatif, qui se compose du Premier ministre et des ministres-présidents des communautés et des régions. Or, ce comité n’a jamais approuvé l’affectation des objectifs budgétaires. Cette absence d’accord sur les objectifs empêche le CSF, qui souffre également d’un manque chronique de personnel, de contrôler efficacement le respect de ces objectifs, ce qui nuit à la crédibilité de la trajectoire globale d’assainissement des finances.
L’incapacité de la Belgique à parvenir à un accord au cours des dernières années illustre les limites et les risques d’une approche non structurée. Le budget combiné des régions et des communautés pour 2024 s’écartera du programme de stabilité, puisque le déficit prévu, à 0.4 point de PIB, est supérieur à l’objectif fixé : -1.1 % du PIB. Concernant la voie à suivre, l’une des solutions consiste à résoudre l’impasse créée par l’accord de coordination de 2013 afin de garantir la redevabilité et la réalisation des objectifs contraignants ; une autre à trouver un substitut au système des accords. La Belgique s’emploie actuellement à réviser l’accord de coordination, car celui-ci devra être adapté en vue de la mise en œuvre du nouveau cadre de gouvernance économique de l’UE. Il serait bon que cette révision renforce le rôle du CSF. Les dispositions nécessaires devraient entrer en vigueur le 31 décembre 2025 au plus tard.
Une fois qu’un accord politique aura été trouvé, l’intelligence artificielle pourra contribuer à rendre opérationnelle la collaboration entre l’ensemble des administrations. En France, par exemple, un système d’alerte précoce visant à repérer les collectivités locales susceptibles de rencontrer des difficultés financières est en cours d’amélioration à l’aide d’outils fondés sur l’IA. L’Indonésie aussi a recours à des techniques d’apprentissage automatique pour normaliser la communication des données budgétaires et financières des municipalités à l’administration nationale en temps réel (IA comme Conseiller Financier [AIFA]). Grâce à son interface facile à utiliser, ce système permet de vérifier les résultats des administrations infranationales et de les comparer (OCDE, 2023 d). L’IA peut ainsi servir à évaluer les risques et à éclairer l’élaboration des politiques, mais son utilisation doit être conditionnée par des impératifs de protection de la vie privée, de sécurité, de fiabilité des données, d’équité et de responsabilité.
Accroître l’efficience des dépenses publiques
Les dépenses publiques de la Belgique comptent parmi les plus élevées de l’OCDE et ont sensiblement augmenté depuis 2019, principalement du fait des dépenses liées à la pandémie et de la crise énergétique (Graphique 2.18). La stratégie d’assainissement des finances de la Belgique devrait avoir pour fondement la réduction de ce niveau élevé de dépenses. Les dépenses de la Belgique sont supérieures à la moyenne de la zone euro dans de nombreuses catégories, en particulier s’agissant des services généraux des administrations publiques et des affaires économiques (Graphique 2.18). Au cours des 20 dernières années, les dépenses de prestations sociales ont augmenté de 1.5 point de PIB de plus que la moyenne des pays voisins (Godefroid, Stinglhamber and Van Parys, 2021). Cette forte hausse des prestations sociales a joué un rôle essentiel dans la croissance des dépenses primaires. Les Études économiques de 2020 et 2022 soulignent, outre la réduction du déficit, l’importance d’améliorer la composition et l’efficience des dépenses publiques afin de dégager les marges de manœuvre requises pour satisfaire les besoins d’investissement public, en particulier compte tenu des tensions liées au vieillissement démographique et de la transition climatique.
Source : OCDE, base de données des comptes nationaux.
L’instauration pour toutes les administrations de règles strictes en matière de dépenses pourrait améliorer la transparence et favoriser un assainissement des finances publiques reposant sur les dépenses, comme le recommandait l’Étude économique de 2022. Dans d’autres pays, comme la Suisse, les règles de dépenses ont, en effet, contribué avec succès à faire baisser les ratios d’endettement. Or, faisant écho à l’absence de processus budgétaires coordonnés et de moyen terme, les règles de dépenses sont rares en Belgique (à l’exception notable de celle ayant trait à la croissance réelle des dépenses de santé). Le pays commence à étudier la possibilité de recourir davantage aux règles de dépenses, ce qui est une bonne chose. Pour la première fois, la Flandre a ainsi intégré une norme de dépenses non contraignante et indicative dans son budget pluriannuel 2022-2027 et appliquera une règle de dépenses dans son budget annuel à compter de 2025. Par ailleurs, un projet visant à élaborer une règle de dépenses a été lancé récemment au sein du CSF, en coopération avec la Commission européenne et l’OCDE. La Belgique pourrait également s’inspirer des Pays-Bas et du Danemark, qui établissent des projections à moyen terme pour définir des règles de dépenses en fonction des marges de manœuvre budgétaires et d’objectifs quantitatifs définis.
Le recours aux examens des dépenses pourrait être plus important. Le pays a commencé à en faire usage (aux niveaux fédéral et régional), ce qui est une bonne chose, mais leur portée est limitée et ils ne sont pas menés de manière cohérente entre les différentes administrations. L’administration fédérale a mis à l’essai trois examens des dépenses en 2021 (sur le télétravail, la dispense de versement du précompte professionnel et l’efficacité des soins) et envisagera différents domaines d’application chaque année. De leur côté, les régions multiplient également les examens des dépenses. La Flandre a ainsi procédé à une vaste réévaluation de l’ensemble de ses dépenses en 2021 et s’emploie actuellement à mener neuf examens des dépenses spécifiques. Pour sa part, la Wallonie a mis en place la budgétisation à base zéro en 2020 (une technique dans le cadre de laquelle les dépenses doivent être justifiées pour un nouveau budget partant de zéro, par opposition à un ajustement par rapport au budget précédent), et a commencé à réaliser des examens des dépenses. La Région de Bruxelles-Capitale a également achevé plusieurs examens des dépenses et les intégrera dans le cycle budgétaire.
La Belgique devrait s’appuyer sur ces examens pilotes et passer à des examens complets qui couvrent une plus grande part des dépenses publiques et dont l’incidence budgétaire est donc plus importante. Le Service public fédéral Stratégie et Appui (BOSA), l’acteur central des finances publiques au sein de l’administration fédérale, devrait faciliter la coordination et la cohérence technique et méthodologique des examens en y associant de manière significative les ministères sectoriels fédéraux et régionaux. De nombreux pays de l’OCDE ont eu recours à des procédures d’examen complet pour gérer de graves problèmes budgétaires (OCDE, 2023b). Au Royaume-Uni, un examen complet des dépenses a lieu dans le cadre de la préparation d’un nouveau cadre de dépenses à moyen terme, tandis qu’aux Pays-Bas, ces examens sont réalisés principalement au cours des années précédant les élections législatives. Compte tenu de la situation budgétaire actuelle, les examens devraient être conçus de manière à répondre à un double objectif, y compris en matière d’assainissement des finances : d’une part, définir des mesures d’économie permettant de réduire le taux de croissance ou le niveau des dépenses publiques et, d’autre part, renforcer l’efficience et l’efficacité des politiques.
Les examens des dépenses devraient être systématiquement intégrés dans les cycles de planification budgétaire à tous les niveaux d’administration, comme le prévoit actuellement le Plan pour la reprise et la résilience. En effet, leur intégration dans le processus de préparation du budget accroît leur impact, en garantissant que les options soient, à tout le moins, examinées. La Belgique pourrait s’inspirer des Pays-Bas, où les examens des dépenses font désormais partie intégrante du cadre budgétaire ordinaire (les interdepartementale beleidsonderzoeken – « études interministérielles »). Ces examens sont utilisés pour la préparation du budget et sont liés au budget pluriannuel, ce qui offre de multiples options aux pouvoirs publics. Les Pays-Bas imposent également de prévoir des options quantitatives, dont au moins une option permettant d’économiser jusqu’à 20 % de l’assiette de dépenses au cours des quatre années suivantes. En Belgique, les conclusions des examens des dépenses sont essentiellement qualitatives, même si la Flandre et Bruxelles ont commencé à intégrer des scénarios d’économies quantitatives dans leurs examens, ce qui est une bonne chose. Dans le cadre de la révision de leur code des finances publiques, la Flandre et Bruxelles ont également intégré juridiquement les examens des dépenses dans leur processus budgétaire.
Faire face à la hausse des coûts liés au vieillissement
Les dépenses de retraite représentent une part importante des coûts liés au vieillissement
Les dépenses de retraite représentent une part importante des coûts liés au vieillissement démographique en Belgique et devraient augmenter nettement plus vite que dans d’autres pays également fortement endettés (Graphique 2.19 ; Commission européenne, 2024). De sérieuses réformes sont donc nécessaires pour améliorer la viabilité des finances publiques. D’ici à 2045, la Belgique devrait se classer au dixième rang des pays de l’Union européenne pour les dépenses publiques de retraite (Commission européenne, 2024). Une réforme des retraites a été approuvée en juillet 2023, à la suite de précédentes réformes adoptées en décembre 2020 (Encadré 2.5). Leur objectif principal était d’améliorer l’adéquation et l’équité du système de retraite (par exemple, en revoyant à la hausse la pension minimum et en mettant l’accent sur la durée de carrière plutôt que sur l’âge), tout en renforçant les incitations à reporter le départ à la retraite, notamment via l’instauration d’un « bonus de pension » (une surcote) en cas de retraite différée. Considérées isolément, ces réformes des retraites devraient avoir pour effet une augmentation des coûts estimée à +0.14 point de PIB, mais si l’on tient compte de l’ajustement à la hausse du taux d’emploi prévu sur le long terme (depuis 2020), le niveau des dépenses de retraite serait inférieur de 0.2 point de PIB en 2070 (Comité d’étude sur le vieillissement belge, 2023).
Le pays doit s’attacher à davantage à inciter les travailleurs âgés à rester en activité. L’écart entre l’âge légal de la retraite et l’âge moyen de sortie du marché du travail reste l’un des plus élevés de l’OCDE, tandis que l’âge moyen de sortie du marché du travail est l’un des plus bas de l’OCDE (OCDE, 2023). Les incitations actuelles à prendre sa retraite à l’âge légal sont faibles par rapport à d’autres pays. Le départ anticipé est possible sans réduction actuarielle du niveau de la pension versée (à partir de 60 ans pour 44 annuités, à 61 ans pour 43 annuités ou à 63 ans pour 42 annuités), bien que la pension ne soit pas versée à taux plein lorsque la carrière est inférieure à 45 ans (OCDE, 2023g). La mise en place d’un « bonus de pension » pour favoriser l’allongement de la vie active est une bonne chose, mais comme c’est le cas dans la plupart des autres pays de l’OCDE, il faudrait envisager de conjuguer surcotes et décotes (majorations et minorations de pension) en fonction de l’âge légal de départ à la retraite. En Finlande, par exemple, une réduction (ou une majoration) de 0.4 % est appliquée pour chaque mois qui précède (ou qui suit) l’âge minimum de départ à la retraite, entre autres conditions. Des réformes complémentaires sont également nécessaires pour allonger la vie active. En effet, alors que l’amélioration des compétences est essentielle pour préserver l’employabilité des travailleurs âgés, leur niveau de participation à la formation continue est faible (voir chapitre 3). Il a également été démontré que la prise en compte des besoins des travailleurs âgés en matière de souplesse et d’amélioration des conditions de travail, notamment la flexibilité des horaires de travail et le télétravail, retarde les décisions de départ à la retraite (Hudomiet et al., 2019). La Belgique pourrait s’inspirer du Danemark et de la Finlande, qui ont automatiquement lié l’âge de la retraite à l’espérance de vie pour réduire les dépenses de retraite, mais ont, par conséquent, mis davantage l’accent sur la promotion d’emplois et de lieux de travail plus sains, par exemple en appliquant des modèles d’intervention précoce pour les personnes ayant une capacité de travail réduite, et sur la lutte contre la discrimination fondée sur l’âge pour favoriser l’allongement de la vie active (OCDE, 2024 d). La Belgique devrait aussi envisager de relever encore l’âge minimal de départ à la retraite pour rehausser directement l’âge effectif de la retraite.
Pour allonger la vie active, il est en outre nécessaire de mener des réformes complémentaires, en dehors du système de retraite. Les fortes hausses de dépenses tiennent, entre autres, à l’augmentation de la proportion de bénéficiaires de prestations d’invalidité. En Belgique, elle s’est accrue d’environ 5 points de pourcentage au cours de la dernière décennie, contre 1 point dans l’UE. Cette progression s’explique en partie par le durcissement des régimes de retraite anticipée, qui a entraîné une hausse du nombre de sorties du marché du travail via le régime d’invalidité (OCDE, 2022a). À mesure que l’âge légal de la retraite sera porté à 67 ans d’ici à 2030, il sera primordial de mettre en œuvre des réformes visant à réduire au minimum les voies de sortie du marché du travail, en particulier pour éviter un afflux plus important vers les régimes d’invalidité (voir le chapitre 3). Enfin, un renforcement du taux d’activité des femmes, qui n’a jusqu’à présent donné lieu à aucune mesure, contribuerait à atténuer les préoccupations relatives à la viabilité du système de retraite et à réduire l’écart de pension entre hommes et femmes, qui est légèrement supérieur à la moyenne de l’OCDE (OCDE, 2024b ; voir le chapitre 3).
Dépenses liées à l’âge, y compris les soins de santé et les pensions, en pourcentage du PIB
Note : Le scénario utilisé pour calculer l’impact budgétaire global du vieillissement repose sur le scénario de référence de la Commission européenne (DG ECFIN) et du Comité de politique économique (Groupe de travail sur le vieillissement). Les moyennes de l’UE sont pondérées en fonction du PIB.
Source : Rapport 2024 de la Commission européenne sur le vieillissement.
Deux séries de réformes ont été engagées depuis 2020 dans le cadre d’une stratégie pluridimensionnelle visant à répondre à la nécessité de réformer les retraites. L’objectif principal était d’améliorer l’adéquation des retraites sans alourdir les coûts du vieillissement à long terme. La voie privilégiée pour améliorer la viabilité financière du système est la réalisation d’un objectif de taux d’emploi de 80 %, mais de sérieuses réformes sont nécessaires pour que cet objectif devienne réalité (voir le chapitre 3).
Le premier train de réformes a été adopté en décembre 2020 :
1. La pension minimum accordée aux retraités ayant de faibles droits à pension a été revue à la hausse et portée à 1 500 EUR nets par mois en 2024. Le seuil de revenu ouvrant droit à la pension minimum a également été relevé.
2. Le calcul des pensions des travailleurs indépendants et des salariés a été harmonisé. Le coefficient de correction appliqué aux retraités affiliés au régime des travailleurs indépendants a été supprimé pour les années de carrière professionnelle à compter de 2021. Il reflétait le rapport entre les cotisations aux régimes de retraite des travailleurs indépendants et celles des salariés. Pour les années de revenu à partir de 2019, le coefficient était de 69 %, et les revenus étaient multipliés par ce coefficient pour calculer la pension des travailleurs indépendants. Le taux de cotisation des travailleurs indépendants n’a pas été relevé.
Compte tenu de la forte inflation et de l’indexation automatique, la pension minimum pour une personne célibataire a atteint 1 637 EUR bruts par mois en janvier 2023, soit un niveau supérieur au seuil prévu dans la réforme de 2020 (1 500 EUR). Par conséquent, en janvier 2024, la quatrième et dernière augmentation a été modifiée. Au mois de mai 2024, la pension minimum brute s’établissait à 1 773 EUR.
Le deuxième train de réformes a été approuvé au niveau politique en juillet 2023 (et adopté par le Parlement en avril 2024) :
1. Un « bonus de pension » (une surcote) a été mis en place pour favoriser l’allongement de la vie active. Ce bonus de pension est accordé pour chaque année travaillée au-delà de la date de départ à la retraite la plus précoce possible. Ces droits peuvent être accumulés sur une période de trois ans au maximum. Le bonus augmente de manière progressive, puisqu’il s’établit à 3 775 EUR la première année, 7 550 EUR la deuxième et 11 325 EUR la troisième. Il peut être versé sous la forme d’un paiement unique ou d’un complément à la pension mensuelle.
2. L’ajustement des retraites des fonctionnaires (suivant le système de péréquation) est plafonné à une augmentation annuelle supérieure de 0.3 point de pourcentage au taux d’inflation. Auparavant, en vertu du système de péréquation, les fonctionnaires retraités bénéficiaient des augmentations appliquées au barème des salaires des fonctionnaires en poste.
3. Il faut désormais satisfaire une condition supplémentaire de durée de carrière (20 années de travail effectif ou assimilées en cas de maladie ou de prise en charge de proches) pour pouvoir bénéficier de la pension minimum, en sus de l’exigence actuelle de 30 années travaillées ou assimilées.
On estime que les mesures annoncées en décembre 2020 devraient accroître le coût des retraites (sur la période 2019-2070, en pourcentage du PIB) de 0.57 point de pourcentage, tandis que celles de juillet 2023 devraient entraîner une baisse de 0.43 point de pourcentage, soit une hausse globale des dépenses de retraite de 0.14 point de PIB. Néanmoins, si l’on tient compte de l’amélioration des perspectives d’évolution de l’emploi, à la suite de précédentes réformes, les dépenses de retraite à long terme devraient diminuer de 0.2 point de PIB par rapport aux projections réalisées en 2020.
Source : Comité d’étude sur le vieillissement belge (2023).
Les dépenses de santé et de soins de longue durée sont élevées et augmenteront sensiblement en raison du vieillissement
Les systèmes de santé et de soins de longue durée doivent évoluer pour pouvoir surmonter les difficultés liées au vieillissement. Les dépenses de santé (en % du PIB) sont supérieures à la moyenne de l’UE, mais inférieures à celles des pays voisins que sont la France et l’Allemagne (Graphique 2.20). Le vieillissement de la population pourrait entraîner une hausse des dépenses publiques de santé et de soins de longue durée d’environ 0.6 et 1.7 point de PIB respectivement d’ici à 2070 (Commission européenne, 2024). La concentration d’affections de longue durée multiples (multimorbidité) chez les personnes âgées explique en partie le niveau élevé de ces dépenses. Les personnes atteintes de multimorbidité représentent actuellement 65 % du total des dépenses de santé (Van der Heyden et al., 2023).
S’il est nécessaire que les systèmes de santé soient résilients, il s’avère que des gains d’efficience sont possibles dans divers domaines. Le recours aux téléconsultations peu coûteuses est relativement faible en Belgique par rapport au reste de l’Europe (OCDE, 2023c). Le nombre de lits d’hôpital est élevé, et l’on observe de longue date des surcapacités pour la plupart des types de lits, mais un manque de lits en gériatrie (FMI, 2023d). La conversion de certains des lits excédentaires en lits de gériatrie pourrait réduire le coût budgétaire de l’augmentation des capacités allouées aux soins gériatriques. Le taux d’hospitalisations évitables est également élevé pour certaines pathologies, ce qui laisse à penser qu’il est possible de réaliser des gains d’efficience en renforçant les soins de santé primaires (OCDE, 2023c). Diverses études font état d’autres facteurs d’inefficience, tels que le recours trop peu répandu aux examens de dépistage du cancer du sein (Devos et al., 2019) ou l’utilisation relativement fréquente de techniques coûteuses d’imagerie médicale (INAMI-RIZIV, 2022). Un examen général de l’affectation des ressources de santé pourrait permettre de déterminer des réductions de coûts.
La Belgique a la possibilité de renforcer ses politiques de prévention de façon à éviter des hospitalisations coûteuses, des décès évitables et des maladies chroniques. Les dépenses consacrées à la prévention sont relativement faibles (Graphique 2.20, partie C ; OCDE, 2023). Leur augmentation contribuerait à retarder la survenue de maladies ainsi qu’à réduire les taux d’hospitalisation et le coût des traitements médicaux. La population d’âge actif serait ainsi en meilleure santé et plus productive, et les personnes âgées resteraient en meilleure santé plus longtemps. La proportion de la population âgée dont la capacité d’effectuer au moins une activité ou une activité instrumentale de la vie quotidienne est limitée en Belgique figure parmi les plus élevées d’Europe (OCDE, 2023c). Les patients âgés présentent également un risque plus élevé de devoir être admis aux urgences et d’être hospitalisés pendant une période prolongée (De Foor et al., 2020).
Source : OCDE, « Dépenses de santé et financement », Statistiques de l’OCDE sur la santé (base de données) ; Système de comptes de la santé de l’OCDE.
Les dépenses publiques consacrées aux soins de longue durée figurent également parmi les plus élevées d’Europe, mais elles sont inférieures à celles des Pays-Bas et des pays nordiques (Graphique 2.21). Elles devraient augmenter sensiblement, d’environ 1.7 point de PIB, d’ici à 2070 (Commission européenne, 2024). Ces coûts sont élevés en Belgique alors même que les soins de longue durée informels sont très répandus et que le pays applique de longue date une politique visant à développer les services de soins à domicile (Vers une Belgique en bonne santé, 2022). La Belgique devrait procéder à un examen afin de recenser les réductions de coûts possibles et de déterminer si les aides ciblent bien les personnes qui en ont besoin. Elle pourrait en outre s’inspirer de pays comme la Norvège et le Japon, qui ont tenté de renforcer leurs politiques de prévention afin de réduire les besoins de soins de longue durée. L’évolution des nouvelles technologies pourrait aussi permettre de réduire les coûts et d’améliorer la productivité en économisant de la main-d’œuvre. Le Danemark a ainsi élaboré un plan décennal visant à dégager des ressources équivalentes à 10 000 travailleurs à temps plein supplémentaires dans le secteur public (y compris les soins de longue durée) grâce à l’automatisation et à la transformation numérique (OCDE, 2024 d).
La répartition complexe des tâches et des responsabilités entre les différentes administrations accentue l’inefficience du système de santé. Les responsabilités sont souvent étroitement imbriquées, et cette complexité crée des chevauchements et accroît les coûts d’administration et de coordination. En outre, les incitations qui s’exercent sur les différentes administrations ne concordent pas, étant donné que les décisions des communautés et des régions ont une incidence sur les dépenses fédérales. Par exemple, les communautés peuvent ne pas être incitées à investir dans les soins préventifs, parce qu’elles ne bénéficient pas ensuite de la diminution du coût des soins intensifs, qui est assumé par l’administration fédérale. Améliorer la cohérence des incitations qui s’exercent sur les différentes administrations, par exemple en faisant assumer aux communautés une partie du coût des soins pris en charge par l’administration fédérale, ou regrouper les responsabilités au sein d’un seul niveau d’administration, pourrait réduire les incitations aux transferts de coûts et améliorer l’efficience globale du système.
Source : Statistiques de l’OCDE sur la santé ; rapport de la Commission européenne sur le vieillissement.
Améliorer l’efficience et l’équité du système d’imposition
La charge fiscale est élevée, mais la base d’imposition est étroite
L’importance des dépenses publiques en Belgique se reflète dans la fiscalité. Les recettes publiques représentaient 42 % du PIB en 2022, ce qui plaçait la Belgique au sixième rang des pays de l’OCDE à l’aune de cet indicateur (Graphique 2.22, partie A). Les dispositions fiscales spéciales sont largement utilisées et des problèmes de discipline fiscale se posent. Les dépenses fiscales étaient estimées à environ 6 % du PIB en 2019 et elles augmentent depuis le début des années 2000 (Graphique 2.22, partie B). Une fraction croissante de ces dépenses sert à financer des mesures en faveur de l’emploi ainsi que des activités de recherche-développement (Graphique 2.22, partie C). Compte tenu du fait que des taux réduits et des dispositions ayant pour effet de rétrécir la base d’imposition sont largement utilisés, les taux d’imposition de base sont plus élevés qu’ils ne le seraient sans cela. Ces avantages fiscaux érodent aussi l’efficience du système d’imposition, accentuent sa complexité et réduisent sa transparence. En outre, les dépenses fiscales peuvent être régressives et compromettre les objectifs de la politique environnementale.
Note : L’Inventaire des mesures de soutien aux combustibles fossiles établi par l’OCDE repose sur une démarche ascendante qui consiste à collecter, pour chaque mesure considérée, des informations détaillées auprès de sources gouvernementales officielles. Il couvre les transferts budgétaires directs et les dépenses fiscales correspondant à des dispositions fiscales qui confèrent un avantage ou une préférence à la production ou à la consommation de combustibles fossiles par rapport aux autres sources d’énergie. Les données de cet Inventaire visent à être détaillées, mais elles ne sont pas exhaustives. Il contient davantage d’informations sur les pays qui ont fait preuve d’une plus grande transparence dans leur documentation budgétaire, si bien que des niveaux d’aide plus élevés peuvent s’expliquer aussi par une plus grande transparence.
Source : Partie A : OCDE (2022), Base de données mondiale des statistiques des recettes publiques de l’OCDE ; parties B et C : Ministère des Finances ; et partie D : Soutien aux énergies fossiles - Indicateurs détaillés.
Comme le recommandaient les Études économiques précédentes de la Belgique (OCDE, 2020 ; OCDE, 2022a), les dépenses fiscales devraient être rationalisées. Ces dépenses devraient être évaluées pour toutes les administrations et celles qui n’atteignent pas leur objectif initial, ou qui sapent l’efficacité d’autres politiques, devraient être réformées (Tableau 2.5). La suppression des dépenses fiscales inefficaces permettrait aussi d’alléger les contraintes administratives qui pèsent sur les petites entreprises et d’améliorer la discipline fiscale (chapitre 5). L’analyse coûts-avantages des mesures fiscales serait facilitée par une définition plus précise des objectifs de l’action publique, des données de meilleure qualité et des ressources analytiques plus abondantes (Janssens et Luyten, 2021). Parmi les meilleurs candidats à la réforme figurent : les nombreux taux réduits de TVA, les déductions au titre de l’impôt sur le revenu des personnes physiques dont les ménages à hauts revenus sont les principaux bénéficiaires, le crédit d’impôt en faveur de la R-D, les exonérations fiscales accordées au titre des pensions de retraite des deuxième et troisième piliers et le traitement favorable des véhicules de société (chapitres 4 et 5). Comme le chapitre 4 l’explique, la suppression du soutien aux énergies fossiles devrait être une priorité. Ces subventions (généralement implicites) réduisent l’efficacité des mesures d’atténuation du changement climatique, en affaiblissant le signal-prix du carbone, et sont très généreuses en Belgique, où elles étaient estimées à environ 3.1 % du PIB en 2021 (SPF Finances, 2024 ; OCDE, 2023e ; Graphique 2.22, partie D).
Alléger l’imposition des revenus du travail et améliorer la neutralité fiscale
Une grande réforme fiscale est à l’arrêt. Cette réforme vise à moderniser et simplifier le système fiscal en supprimant les contre-incitations au travail et à élargir la base d’imposition. Néanmoins, elle a été suspendue en raison de désaccords au sein de la coalition gouvernementale fédérale. Cette situation est malheureuse, car le système fiscal fait la part belle aux prélèvements sur les revenus du travail, ce qui pénalise la croissance, l’emploi et la viabilité budgétaire (OCDE, 2022a, Graphique 2.23, partie A). La Belgique fait partie des pays de l’OCDE ayant les coins fiscaux les plus élevés (OCDE, 2023f ;Graphique 2.23, partie B), et des baisses ciblées des prélèvements effectifs sur les revenus du travail s’imposent pour soutenir l’activation sur le marché de l’emploi. Les contre-incitations financières au travail restent importantes pour les bas salaires, malgré des réformes récentes, et pour les femmes (chapitre 3). La progressivité de l’impôt sur le revenu des personnes physiques est élevée, mais le taux supérieur d’imposition s’applique à un niveau de revenu relativement bas. Élargir les tranches de l’impôt sur le revenu des personnes physiques permettrait de réduire le taux marginal d’imposition effectif des personnes ayant des revenus intermédiaires et pourrait accroître les incitations à travailler plus. Les heures travaillées sont bien inférieures aux moyennes de l’UE et de l’OCDE, ce qui reflète l’incidence supérieure à la moyenne de l’emploi à temps partiel. Au niveau régional, les taxes sur les transactions immobilières pourraient être réduites, car elles sont relativement élevées et constituent probablement un obstacle à la mobilité. En Flandre, le taux de la taxe sur les transactions immobilières a été ramené de 6 % à 3 % le 1er janvier 2022, en cas d’achat d’un bien constituant le seul logement occupé par l’acheteur en tant que propriétaire. Les autorités ont également réduit cette taxe à Bruxelles (le 1er avril 2023) pour les propriétaires occupants, en relevant simultanément le montant et le plafond de l’abattement d’impôt accordé en cas d’achat d’une résidence principale, tout en instaurant un abattement complémentaire en cas d’amélioration de la performance énergétique du bien immobilier acquis. On pourrait dégager une marge de manœuvre budgétaire pour financer ces mesures en supprimant graduellement les dépenses fiscales inefficaces et en augmentant l’imposition des revenus du capital (Tableau 2.5).
L’imposition des revenus du capital est relativement uniforme et faible principalement du fait de l’absence de taxe sur les plus-values. L’écart entre l’imposition des revenus du travail et celle des revenus du capital est important au regard des valeurs observées dans la zone OCDE (voir l’Encadré 2.6). Cet écart s’est creusé peu à peu au fil du temps en raison de la baisse du taux légal de l’impôt des sociétés, qui a été compensée dans une certaine mesure par l’alourdissement de l’imposition des dividendes. L’introduction d’une taxe sur les plus-values réalisées et l’élargissement de l’assiette de l’impôt sur les revenus du capital contribueraient à améliorer l’équité horizontale et verticale et à renforcer la neutralité du système fiscal (OCDE, 2022a). Une taxe sur les plus-values devrait s’appliquer uniquement aux plus-values réalisées après l’introduction de cette taxe, afin d’éviter des réactions comportementales imprévues, des effets préjudiciables à l’investissement et une rupture du contrat social. Comme dans la majorité des autres pays de l’OCDE, on pourrait exonérer de ce prélèvement la vente des résidences principales pour éviter des effets de verrouillage potentiels et des conséquences indésirables sur la mobilité résidentielle et la mobilité de la main-d’œuvre (OCDE, 2022e). On pourrait envisager de plafonner cette exonération pour renforcer la progressivité de la taxe, mais cela pourrait accentuer les effets de verrouillage, en particulier pour les générations les plus âgées. Les autorités belges pourraient aussi envisager de taxer les revenus du capital au niveau individuel à des taux légèrement progressifs dans le cadre d’un impôt progressif dual sur le revenu, comme c’est le cas au Danemark ou en Finlande, à condition de ne pas rendre le système fiscal plus complexe et de ne pas imposer des coûts de mise en œuvre excessifs à l’administration fiscale. Une autre option envisageable consisterait à mettre en place un impôt sur le patrimoine, ce qui pourrait renforcer encore la progressivité du système fiscal, tout en permettant d’étudier la possibilité de taxer dans une certaine mesure les plus-values latentes, afin d’atténuer l’incitation à conserver les biens concernés (un tel impôt pourrait être instauré, par exemple, sur les actifs financiers dont le prix est une information aisément accessible, suivant un principe d’imposition des plus-values sur la base de droits constatés). Cela pourrait néanmoins avoir un effet négatif sur l’investissement global et l’entrepreneuriat, et pourrait amener les personnes ayant de hauts revenus et un patrimoine conséquent à « voter avec leurs pieds » en quittant le territoire (Hansson, 2008 ; Akgun et al., 2017). On dispose de peu d’éléments appréciation sur l’impact macroéconomique d’un tel impôt, et son efficacité dépend beaucoup de sa conception et de l’existence de possibilités d’arbitrage fiscal (Bastin & Van Camp, 2024). À condition d’être appliqués à des taux légèrement progressifs, les impôts sur les revenus du capital permettraient d’atteindre les mêmes objectifs qu’un impôt sur le patrimoine net, sans courir le risque de créer des distorsions d’origine fiscale et en évitant que la charge fiscale pesant sur les revenus du capital ne devienne excessivement lourde (OCDE, 2018).
Source : OCDE, Base de données mondiale des statistiques des recettes publiques ; et OCDE, Impôts sur les salaires.
L’écart entre l’imposition des revenus du capital et celle des revenus du travail est prononcé en Belgique, surtout pour les hauts revenus (Graphique 2.24). Cet écart nuit à l’efficience du système d’imposition en créant des possibilités d’arbitrage fiscal et en encourageant les personnes qui exercent une activité de services professionnels et les travailleurs indépendants à se constituer en personne morale, de façon à bénéficier de taux d’imposition effectifs plus faibles (Hourani et Perret, 2024). En outre, les actionnaires travaillant dans leur propre société sont encouragés à en conserver les bénéfices, plutôt qu’à distribuer des dividendes (voir Smith, Pope et Miller (2019) à propos du Royaume-Uni). Bien qu’il procure une marge supplémentaire aux entreprises en période de crise, le fait de conserver les bénéfices réduit les recettes fiscales et risque d’immobiliser le capital dans des entreprises existantes sans nécessairement soutenir l’investissement dans du capital productif (Hourani and Perret, 2024). En outre, la différence de traitement des revenus du travail et du capital nuit à l’équité, car les revenus du capital se concentrent en haut de l’échelle de la distribution. Les personnes ayant de hauts revenus bénéficient de manière disproportionnée de ce traitement préférentiel des revenus du capital, ce qui réduit l’équité verticale (Hourani et al., 2023).
Les revenus du capital sont moins taxés que ceux du travail parce qu’ils le sont à un taux uniforme qui est inférieur aux taux de l’impôt applicables aux revenus salariaux. Les dividendes sont eux aussi exonérés d’impôt jusqu’à un certain seuil, et les plus-values détenues par les particuliers échappent également à l’impôt. Les cotisations de sécurité sociale et les taxes régionales et municipales grèvent les revenus salariaux, mais pas les dividendes ou d’autres types de revenu du capital.
Note : Partie A : Écart entre les taux effectifs d’imposition des personnes physiques et des sociétés applicables aux salaires et aux dividendes, pour des bénéfices totaux ou un coût du travail total représentant cinq fois le salaire moyen.
Source : Hourani et al. (2023).
Les taxes environnementales représentaient environ 4 % des recettes fiscales totales en 2021, soit un niveau inférieur à la moyenne de l’OCDE et à des pays comparables tels que les Pays‑Bas (près de 8 %). Les taxes sur la pollution et sur les ressources (à l’exclusion des carburants et des transports) perçues au niveau régional ont baissé depuis le début des années 2000 (SPFF, 2023). Comme indiqué dans le chapitre 4 et conformément aux recommandations des Études antérieures, le prix du carbone doit être rehaussé, car il est trop bas dans certains secteurs pour encourager les réductions des émissions et les investissements verts. La Belgique pourrait envisager d’introduire un système de bonus/malus écologique – des subventions fiscales sans incidence sur les recettes – afin de renforcer la tarification du carbone et les incitations à adopter des processus et des actifs plus propres dans un large éventail de secteurs (Vernon, 2023). Dans le secteur des transports, l’élargissement des péages routiers aux véhicules utilitaires légers contribuerait aussi à tarifer la congestion et la pollution atmosphérique générées par le transport routier et à compenser les pertes de recettes liées aux taxes sur les carburants à mesure que les véhicules deviennent moins polluants (chapitre 4).
Améliorer la discipline pour un système fiscal plus solide et plus juste
Il conviendrait d’exploiter les possibilités d’améliorer la discipline fiscale et le recouvrement de l’impôt, avec d’importants avantages à la clé, tels que l’augmentation des recettes fiscales, la réduction des inégalités et l’instauration de règles du jeu plus équitables entre entreprises. Les indicateurs de discipline fiscale tendent à indiquer que l’activité informelle est relativement développée en Belgique par rapport à d’autres pays de l’UE, et que d’importantes pertes de recettes fiscales en découlent (FMI, 2021). L’écart de TVA qui mesure la différence entre les recettes perçues et l’impôt dû au titre de la taxe sur la valeur ajoutée compte parmi les plus élevés de l’UE (Graphique 2.25). D’après les estimations de la Commission européenne et du FMI, la Belgique perd 16 % à 20 % de ses recettes potentielles de la TVA, ce qui représente environ 1 % à 2 % du PIB, du fait de problèmes de discipline fiscale (FMI, 2023a ; Commission européenne, 2023b).
Note : L’écart de TVA correspond à la différence entre le montant des recettes de taxe sur la valeur ajoutée attendues et le montant effectivement perçu. L’écart de conformité à la TVA mesure la différence entre les recettes collectées et l’impôt dû.
Source : Commission européenne, 2023.
La lutte contre la fraude fiscale est un enjeu essentiel pour le gouvernement fédéral, comme en témoignait le programme de la Présidence belge du Conseil de l’UE au premier semestre de 2024. La priorité est donnée aux mesures visant à contrer la fraude fiscale, l’optimisation fiscale agressive et la concurrence fiscale dommageable (Gouvernement belge, 2024). Au niveau national, depuis 2021, le gouvernement a lancé trois plans d’action consécutifs coordonnés par le Comité ministériel pour la lutte contre la fraude fiscale et sociale, et un programme destiné à ramener l’écart de TVA au niveau des pays voisins. Des initiatives ont été prises pour renforcer l’application de la législation fiscale, avec notamment le rallongement des périodes d’enquête et d’évaluation des cas de fraude fiscale afin de donner aux autorités fiscales plus de temps pour réunir des informations et participer à des contrôles fiscaux internationaux conjoints. Des équipes d’enquête pluridisciplinaires ont été mises sur pied et la coopération avec la police fédérale a été renforcée. Des mesures visant à remédier au déficit de compétences et à favoriser le partage de connaissances au sein de l’administration fiscale sont à l’étude.
La Belgique devrait envisager d’améliorer l’accès de l’administration fiscale aux données. Cette mesure, qui passe notamment par un usage plus systématique des données de tiers, tels que les établissements financiers, les sociétés d’assurance ou les organismes publics, est essentielle pour renforcer la détection des risques et faciliter les enquêtes (OCDE, 2024c). Malgré des initiatives récentes, l’accès relativement limité aux données bancaires freine les efforts pour combattre la fraude fiscale. Depuis 2022, les informations bancaires des contribuables qui sont partagées avec d’autres juridictions dans le cas de l’échange automatique d’informations sur les comptes financiers peuvent être utilisées par l’administration fiscale. Néanmoins, l’accès aux informations bancaires reste difficile en raison d’une disposition réglementaire qui impose d’adresser une demande préalable au contribuable avant d’engager les procédures permettant d’obtenir les informations auprès des établissements financiers. À la différence d’autres pays de l’OCDE, comme la France où est utilisé un Fichier des comptes bancaires (FICOBA), la Belgique n’est pas dotée d’un mécanisme de transmission systématique et périodique des informations bancaires aux autorités fiscales (FMI, 2021). Leur donner accès au registre PCC (Point de contact central des comptes et contrats financiers), et leur permettre d’interroger immédiatement les établissements financiers en cas de soupçon de fraude faciliterait grandement l’évaluation des risques, les contrôles et les enquêtes. Une autre avancée consisterait à élargir l’échange automatique de renseignements à l’administration fiscale nationale, qui pourrait ainsi préremplir les déclarations de revenu avec les données relatives aux revenus du capital, ce qui faciliterait la mise en œuvre d’une réforme globale de l’impôt sur les revenus du capital, évoquée ci-avant. Ces mesures devraient s’accompagner de solides garanties en matière de protection de la vie privée.
Une meilleure collaboration entre institutions contribuerait aussi à accroître l’efficience de la détection des risques et des contrôles. Par exemple, une meilleure collaboration entre l’administration fiscale et l’inspection sociale faciliterait les contrôles des prélèvements à la source (Cour des comptes belge, 2023). Un progrès consisterait à intégrer la collecte de l’impôt sur le revenu des personnes physiques et des cotisations de sécurité sociale, sur le modèle de la Suède et de l’Australie. Cela permettrait de réaliser des gains d’efficience et de libérer des ressources au sein de l’administration fiscale, car les processus en jeu sont très similaires (FMI, 2021). En outre, les coûts de conformité pour les contribuables diminueraient, grâce à l’existence d’un point de contact unique pour les impôts sur le travail.
Il est possible d’améliorer la collecte de la TVA et l’application des règles en la matière, y compris en utilisant les technologies numériques disponibles. Ainsi, de nombreux pays de l’OCDE ont adopté la facturation électronique, qui offre un système plus transparent pour le suivi des transactions, contribuant à réduire les activités frauduleuses, telles que les fausses factures et la sous-déclaration de revenus, ainsi qu’à faciliter les vérifications (OCDE, 2022e). Le suivi en temps réel des factures et des reçus – « reporting fondé sur les transactions » – est progressivement mis en place en Belgique. Une loi de modernisation de 2023 comprend des mesures visant à améliorer le traitement des déclarations périodiques de TVA et des paiements en adoptant des systèmes numériques et l’automatisation (PwC, 2023). La facturation électronique sera obligatoire pour les transactions entre entreprises d’ici janvier 2026. Les obligations déclaratives pourraient être durcies en introduisant la facturation électronique obligatoire pour toutes les transactions.
L’intelligence artificielle devrait être mise à profit pour détecter la fraude. Certains pays, dont le Danemark, la Suède, l’Australie et le Canada, développent rapidement l’usage de l’intelligence artificielle (IA) pour l’évaluation des risques. Leur expérience peut contribuer à l’élaboration de modèles de vérification fondés sur les risques utilisés par l’administration fiscale. Cette approche permet par exemple de déceler les schémas inhabituels dans les données relatives aux ventes des entreprises. En Belgique, toutes les opérations de traitement des données doivent être parfaitement prévisibles. Parvenir à une prévisibilité complète de chaque opération de traitement peut être difficile en raison de la complexité des algorithmes de l’IA et les possibilités d’utilisation de l’IA pourraient s’en trouver limitées. Le plan de convergence national de 2022 pour le développement de l’IA envisage l’adoption d’un cadre de gouvernance pour l’utilisation de l’IA dans les services publics fédéraux, y compris l’établissement d’un comité consultatif sur l’utilisation éthique de l’IA dans le fonctionnement des services publics (BOSA, 2022). Le projet « Maîtrise - Développement de l’IA » a été lancé dans le but de définir le rôle et les principes relatifs à l’IA au sein de l’administration fiscale fédérale belge (SPF Finances, 2024). Conformément aux Principes de l’OCDE sur l’IA, un modèle robuste de gouvernance des données devrait être mis en place afin d’assurer une utilisation de l’IA cohérente et digne de confiance dans le secteur public, sans imposer d’obligations excessivement restrictives. Renforcer la coordination et la coopération entre le gouvernement fédéral et les gouvernements régionaux dans ce domaine contribuerait à générer d’importants gains d’efficience.
Mieux évaluer le manque à gagner fiscal et les infractions faciliterait aussi l’action répressive. À ce jour, les analyses effectuées étaient généralement ponctuelles, à l’instar du projet en cours sur les écarts de TVA mené par le FMI (FMI, 2023a). Une avancée consisterait à collecter et publier régulièrement des informations sur les manques à gagner fiscaux, en s’appuyant sur une méthodologie solidement établie, comme le fait par exemple l’administration fiscale des États-Unis. Il faudrait envisager de créer un réseau de recherche fiscale associant l’administration fiscale, comme le prévoit l’Allemagne, ou un institut budgétaire indépendant qui serait chargé de réunir des informations sur la discipline fiscale et d’analyser l’impact des réformes. L’écart de TVA semble se concentrer principalement dans certains secteurs en Belgique (secteur des services professionnels et de gestion, FMI, 2023a). Le Service public fédéral Finances compte affiner les outils d’analyse existants afin de mesurer l’écart de TVA au niveau sectoriel, ce qui est une bonne chose.
Simplifier le système fiscal réduirait les coûts de conformité pour les contribuables et les coûts d’exécution pour l’administration fiscale. La transparence et la confiance dans le système s’en trouveraient accrues, et les possibilités de fraude fiscale seraient minimisées. Les procédures fiscales sont complexes et très variables d’un type d’impôt à l’autre. Les règles de mise en recouvrement forcé applicables aux mécanismes et dispositifs employés par les autorités fiscales pour collecter les impôts en souffrance ou qui n’ont pas été spontanément acquittés par les contribuables ont été harmonisées et réunies sous un code unique. Les périodes allouées aux enquêtes et à l’établissement des impôts sur le revenu et de la TVA ont été alignées. Une consolidation plus poussée des dispositions administratives relatives aux différentes lois fiscales permettrait d’améliorer la cohérence des mesures d’exécution (FMI, 2021). Les efforts en ce sens devraient être poursuivis en réfléchissant aux possibilités de simplification et d’harmonisation dans le cadre d’une réforme fiscale de large portée.
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