Priscilla FIALHO
OCDE
Études économiques de l'OCDE : Belgique 2024
Études économiques de l'OCDE : Belgique
Abstract
Les écarts de taux d’emploi concernant les femmes, les personnes âgées, les personnes nées à l’étranger et celles en situation de handicap demeurent prononcés en Belgique. Une meilleure intégration de ces groupes sur le marché du travail atténuerait les inégalités socio-économiques, renforcerait le potentiel économique et serait bénéfique pour les finances publiques. Le système belge de comptes individuels de formation vise à juste titre à améliorer l’employabilité et les perspectives professionnelles des travailleurs, mais il devrait mieux cibler les groupes sous-représentés. Les obstacles à l’activité, notamment dans le cas des femmes, nécessitent d’élargir l’accès à des services de garde d’enfants et de s’attaquer aux contre-incitations au travail dans le système de prélèvements et de prestations. Les politiques de prévention, de maintien en poste et de réintégration pour les personnes en situation de handicap doivent être renforcées afin de mieux soutenir l’emploi. L’évaluation d’invalidité doit être axée sur les capacités de travail restantes, les programmes de retour au travail doivent être mis en œuvre plus tôt et les incitations à travailler et à appliquer des mesures de réintégration doivent être renforcées.
Le marché du travail belge, est très tendu et marqué par des pénuries de main-d’œuvre généralisées (chapitre 2). Il continue toutefois d’afficher des taux d’activité et d’emploi relativement faibles en comparaison internationale, avec des disparités régionales fortes et persistantes. Les écarts de taux d’emploi sont prononcés pour les travailleurs peu qualifiés, les femmes, les personnes nées à l’étranger, les jeunes, les seniors et les personnes en situation de handicap (Graphique 3.1 ; OCDE, 2022a). Une meilleure intégration de ces groupes sur le marché du travail réduirait les inégalités socioéconomiques, dans l’intérêt général de la société. Qui plus est, le renforcement de leur employabilité pourrait compenser le vieillissement démographique, améliorer la viabilité des finances publiques et favoriser des taux de croissance supérieurs à long terme (chapitre 2). Ce chapitre commence par un point sur les progrès réalisés et des recommandations pour accroître les possibilités d’emploi des groupes sous-représentés sur le marché du travail. Il s’intéresse ensuite de plus près aux mesures visant à améliorer l’employabilité des personnes en situation de handicap ; un groupe qui s’élargit rapidement en Belgique depuis quelques années et qui enregistre un faible taux d’emploi en comparaison internationale.
Taux d’emploi, 2023
Note : « Peu instruits » correspond à un niveau d’études inférieur au deuxième cycle de l’enseignement secondaire et « Handicap» aux personnes présentant une limitation d’activité légère, modérée ou sévère. Les données sur les personnes en situation de handicap se réfèrent à 2020 ou à la dernière année disponible.
Source : Eurostat.
La situation de tous les groupes sur le marché du travail s’est améliorée, excepté pour les personnes en situation de handicap et les travailleurs peu qualifiés. En dix ans, les taux d’activité et d’emploi ont augmenté pour les femmes, les seniors et les personnes nées à l’étranger. Les améliorations sont particulièrement significatives dans le cas des seniors. Les taux d’emploi et d’activité des jeunes n’ont pas sensiblement augmenté, mais cela tient en grande partie au fait qu’ils sont plus nombreux à faire des études plus poussées et à des cycles d’enseignement supérieur prolongés (CSE, 2023). Dans le cas des personnes en situation de handicap, cependant, aucune amélioration des résultats sur le marché du travail n’est constatée. Quant aux travailleurs peu qualifiés, le bilan s’est dégradé depuis dix ans (CSE, 2023;Graphique 3.2). Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour améliorer l’employabilité des groupes sous-représentés sur le marché du travail et combler les écarts d’emploi restants.
Les responsables publics devraient accorder une attention particulière aux personnes en situation de handicap. La Belgique est le pays d’Europe qui affiche la plus forte proportion de personnes inactives pour raison de maladie de longue durée ou de handicap. C’est le cas d’environ une personne inactive sur trois, de 20 à 64 ans (CSE, 2024). Le taux d’activité s’établissait à 75 % pour les travailleurs sans handicap en 2022, mais il ne dépassait pas 58 % pour les personnes en situation de handicap modéré, et 24 % pour les personnes en situation de handicap sévère (CSE, 2024).
Taux d’emploi
Source : Eurostat.
Promouvoir la formation tout au long de la vie
Les travailleurs peu qualifiés et les seniors ont moins tendance à se former tout au long de la vie. La précédente Étude économique de la Belgique fait apparaître un écart de 45 points de pourcentage entre le taux de participation à la formation tout au long de la vie des travailleurs peu instruits et celui des travailleurs très instruits (OCDE, 2022a). L’Étude attire également l’attention sur le fait que l’écart de participation à la formation tout au long de la vie entre les travailleurs jeunes et seniors est l’un des plus prononcés en Europe. La formation tout au long de la vie peut contribuer grandement à briser le cercle vicieux dans lequel sont pris les travailleurs peu instruits. Faciliter la participation à la formation des adultes est un autre moyen de prolonger la vie active, en veillant à ce que les seniors entretiennent les compétences nécessaires à leur emploi. Toutefois, il peut être difficile d’identifier ses besoins en compétences et d’en faire part aux employeurs, en particulier pour les travailleurs qui ne possèdent pas les compétences de base. Ces derniers peuvent aussi trouver relativement plus coûteux de former des travailleurs peu qualifiés et privilégier ceux qui sont déjà plus instruits. Dans le cas des seniors, l’approche de la retraite peut décourager et restreindre l’accès à la formation.
Comme le recommandaient les précédentes Études économiques de la Belgique, le gouvernement fédéral met en place un compte individuel de formation. Afin de veiller à ce que tous les salariés aient accès à la formation tout au long de la vie, y compris les salariés peu qualifiés et les travailleurs proches de la retraite, depuis le 1er janvier 2024, tout salarié à temps plein d’une entreprise comptant au moins 20 salariés a droit à cinq jours de formation par an, et les salariés à temps partiel y ont droit au prorata. Avant la réforme, les obligations des employeurs en matière de formation n’étaient pas définies au niveau individuel. Ces jours de formation sont à la charge de l’entreprise et peuvent être accumulés pendant un maximum de cinq ans. La formation doit se dérouler pendant les heures de travail et donne droit à la rémunération ordinaire.
La mise en place d’un droit individuel à formation est certes bienvenue, mais il faudrait en évaluer l’efficacité dans les prochaines années et éventuellement en améliorer la forme. Les travailleurs indépendants, les personnes sous contrat de travail atypique et les salariés des petites entreprises sont exclus du système (chapitre 5). Ces groupes, déjà désavantagés sur le marché du travail et sous-représentés dans les formations, sont précisément ceux qui auraient besoin de soutien. Le système de compte individuel de formation et les droits à formation devraient englober tous les segments de la population active. Les dispositifs individuels de formation en Suisse (Canton de Genève) ou à Singapour, par exemple, sont quasi universels dans la mesure où ils concernent toutes les personnes au-dessus d’un certain âge (OECD, 2019). Ils pourraient être financés sur fonds publics pour les salariés de petites entreprises qui n’ont pas forcément les moyens d’absorber le coût de la formation, pour les formes de travail atypiques et pour les chômeurs. Le système français est financé par une cotisation sociale spéciale des moyennes et grandes entreprises. Les employeurs ne participent ainsi que de manière indirecte et les fonds perçus peuvent profiter à tous les travailleurs, y compris aux salariés des petites entreprises (chapitre 5). Cette option réduirait le coût de la mesure pour les finances publiques.
Il faudrait envisager de cibler spécifiquement les groupes défavorisés dans le système actuel. Qu’ils soient hautement ou peu qualifiés, en situation de handicap ou non, les travailleurs ont droit aux mêmes jours de formation bien que le coût de la formation varie sensiblement selon le groupe. En France, par exemple, les droits individuels à la formation s’expriment en euros plutôt qu’en jours. Le coût des formations étant généralement moindre pour les travailleurs peu qualifiés, une allocation monétaire leur donnerait accès à un plus grand nombre de formations (OECD, 2020). On pourrait envisager, autrement, de moduler le montant de l’aide en fonction de certains critères. En France, les personnes qui ne possèdent pas de diplôme du 2e cycle de l’enseignement secondaire accumulent 800 EUR par an, contre 500 EUR pour les personnes plus diplômées. En Autriche, les femmes qui reprennent le travail après un congé de maternité, les travailleurs faiblement rémunérés de plus de 50 ans, les personnes peu instruites et les immigrés bénéficient d’aides plus conséquentes (OECD, 2019).
Le projet de plateforme en ligne pour informer sur le système de compte individuel de formation doit être concrétisé. Les groupes défavorisés sont probablement beaucoup plus freinés par les démarches administratives que les autres étant donné qu’ils sont moins à même de s’orienter dans des systèmes complexes. Il faut centraliser les informations sur le dispositif fédéral et les dispositifs régionaux en place dans la plateforme envisagée. La Flandre a mis en place, en 2023, un compte individuel de formation (« Opleidingstegoed ») qui donne une vue d’ensemble des droits à formation et des incitations à l’échelle régionale. Il est important de veiller à la complémentarité des dispositifs fédéraux et régionaux au fur et à mesure de leur élaboration. La plateforme unifiée pourrait servir de point d’entrée unique pour informer sur les conditions d’admissibilité aux différents programmes et permettre éventuellement d’accumuler des aides financières ou autres de sources différentes. Ces mesures contribueraient à améliorer la coordination entre l’administration fédérale et les administrations régionales conformément aux recommandations de la précédente Étude (OCDE, 2022a).
Le développement du compte fédéral de formation doit être accompagné d’orientations sur le choix de programmes et sur les possibilités de validation des compétences. Un élément d’orientation professionnelle permettrait de veiller à ce que les travailleurs utilisent leur crédit de formation pour acquérir des compétences recherchées sur le marché du travail. L’orientation professionnelle pourrait également devenir une catégorie de dépense éligible à l’utilisation des droits disponibles. En France, le compte personnel de formation peut être utilisé pour l’évaluation des compétences et les services d’orientation professionnelle (OCDE, 2021a). La plateforme unifiée en ligne, dont il est question plus haut, pourrait fournir des informations sur les programmes d’orientation professionnelle, comme le projet Coup de boost, récemment élargi, qui propose un service d’orientation professionnelle et d’accompagnement des jeunes travailleurs sans emploi de la Région wallonne. En Flandre, un outil en ligne « Competentiecheck » peut être utilisé pour évaluer les compétences des utilisateurs, proposer des métiers adaptés et formuler des suggestions de formation. Il serait particulièrement utile de développer la reconnaissance des acquis pour favoriser l’intégration des immigrés qualifiés, notamment des réfugiés ukrainiens. Bien que souvent hautement qualifiés, ceux-ci ont effectivement du mal à obtenir la reconnaissance de leurs qualifications (Tableau 3.1 ; OCDE, 2022a). Des mesures actives de sensibilisation peuvent aider à accroître le recours aux services en personne d’information et d’orientation.
Améliorer les possibilités offertes aux femmes sur le marché du travail
Les femmes sont généralement moins actives et moins occupées que les hommes en Belgique (Graphique 3.3). Elles sont aussi moins rémunérées qu’eux, en moyenne. En 2021, l’écart d’emploi moyen entre les genres s’établissait à huit points de pourcentage, mais il était plus marqué pour les travailleurs peu qualifiés (19 points) et les immigrés (21 points). En ce qui concerne le taux d’activité, un tiers des femmes en âge de travailler sont inactives, à comparer avec un quart des hommes. Parmi les femmes inactives, 25 % sont hautement qualifiées, contre 20 % d’hommes (CSE, 2023). Les écarts d’activité, d’emploi et de salaire se creusent après la naissance d’un enfant et les femmes ne parviennent pas à rattraper le retard pris (CSE, 2023). La résorption de l’écart d’emploi entre les genres à l’horizon 2060 serait susceptible d’accroître la croissance du PIB par habitant de la Belgique de jusqu’à 0.2 point de pourcentage en moyenne sur la période 2023‑2060, ce qui augmenterait la main-d’œuvre et contribuerait à une meilleure répartition du travail (Fluchtmann et al., 2024).
Comme dans bon nombre de pays, les femmes assument une plus large part du travail non rémunéré que les hommes. Elles adaptent plus souvent leur vie professionnelle en fonction des responsabilités familiales, en travaillant moins d’heures, en exerçant des emplois à temps partiel, en prenant un congé parental ou de proche aidant, voire en interrompant leur carrière (André et al, 2023; CSE, 2023; Graphique 3.3). Quatre travailleurs à temps partiel sur cinq en Belgique sont des femmes, dont 20 % déclarent qu’elles aimeraient travailler davantage d’heures. Lorsque le travail à temps partiel est considéré comme volontaire pour les femmes, il est souvent justifié par la garde des enfants ou la prise en charge d’adultes dépendants. Même lorsqu’elles travaillent à temps plein, les femmes travaillent moins d’heures que les hommes. En moyenne, en 2021, les hommes occupés à temps plein travaillaient 39 heures et 12 minutes par semaine et les femmes 36 heures et 48 minutes (CSE, 2023). Il ressort des données disponibles que les pères ont tendance à être plus impliqués dans le travail non rémunéré lorsqu’ils prennent un congé parental (Tamm, 2019 ; Knoester et al., 2019). En Belgique, le congé parental reste inégalement réparti entre les mères et les pères (CSE, 2023). Les mères et les pères ont droit à quatre mois de congé non transférables, conformément à la réglementation de l’UE, mais les faibles taux de remplacement incitent peu les pères à rester à la maison.
Note : L’écart d’heures travaillées tient compte des travailleurs à temps plein et des travailleurs à temps partiel.
Source : Statistiques de l’OCDE sur l’emploi et le marché du travail (base de données).
Accroître la disponibilité de services de garde d’enfants peut atténuer sensiblement les écarts entre les genres. C’est un moyen de réduire le coût d’opportunité de l’emploi rémunéré, de favoriser la participation à la formation tout au long de la vie et d’augmenter les inscriptions aux programmes d’activation. En Belgique, seuls 33 % des enfants de 0 à2 ans issus de ménages modestes sont gardés, contre plus de 70 % des enfants de ménages aisés. Le recours aux services de garde d’enfants est particulièrement faible parmi les populations immigrées (OECD, 2023). Il faudrait développer l’offre de services de garde des enfants de moins de 2 ans et demi à un prix abordable. La plupart des structures d’accueil de jeunes enfants appliquent des frais sous conditions de ressources et les frais de garde peuvent être déduits de l’impôt sur le revenu, mais leur disponibilité reste problématique en raison de pénuries importantes et de longues listes d’attente. Les efforts déployés par les administrations régionales pour créer des places supplémentaires dans les structures d’accueil des jeunes enfants et la réforme de la règle de priorité pour l’attribution des places vont dans la bonne direction (Tableau 3.1). En Flandre, les frais de garde d’enfants sont remboursés aux demandeurs d’emploi qui suivent une formation. Par ailleurs, Actiris, l’agence publique pour l’emploi de la Région Bruxelles-Capitale, propose aux mères immigrées des formations linguistiques susceptibles de remédier en partie aux problèmes liés aux normes culturelles. Elle donne accès à des services de garde d’enfants aux personnes qui ont récemment trouvé un emploi et aux demandeurs d’emploi pendant leurs entretiens d’embauche et leurs formations. Ces initiatives prometteuses pourraient être étendues à d’autres régions.
L’élimination des biais de genre dans le système de prélèvements et de prestations contribuerait également à résorber les écarts d’emploi et de revenus entre les genres. Les taux d’imposition effectifs des deuxièmes apporteurs de revenus avec enfants et des parents isolés à faible revenu bénéficiaires du revenu minimum garanti, qui sont souvent des femmes, comptent parmi les plus élevés dans la zone OCDE (Graphique 3.4). Le système de quotient conjugal pour les couples, qui permet de transférer une partie des revenus entre les époux si l’un d’entre eux gagne 30 % ou moins du revenu total du ménage, afin de faire diminuer l’impôt global sur le revenu du travail au titre de l’impôt progressif, devrait être aboli ainsi que le recommandait l’Étude précédente (OCDE, 2022a). Dans le même ordre d’idées, il conviendrait de supprimer l’allégement fiscal au titre des rentes alimentaires versées aux ex-conjoints et aux enfants. Celui-ci procure des avantages fiscaux aux contribuables à revenu élevé et contribue à l’écart de revenu entre hommes et femmes, en permettant au payeur de la rente alimentaire – le plus souvent le père – de déduire 80 % du montant payé, tandis que les bénéficiaires – le plus souvent les mères – sont imposés sur 80 % de la rente reçue. L’augmentation des prestations liées à l’exercice d’un emploi pourrait encourager le retour à l’emploi et réduire la dépendance des parents isolés à l’égard des prestations sociales, comme on le verra ci-après.
Note : Dans la partie A, le taux d’imposition de l’activité mesure le taux d’imposition implicite des revenus au moment de la prise d’emploi pour une personne célibataire avec deux enfants, rémunérée à 67 % du salaire moyen et bénéficiant du revenu minimum garanti. Dans la partie B, le taux marginal d’imposition effectif mesure la proportion d’une augmentation des revenus à la suite d’une augmentation des heures de travail, de 50 à 100 %, perdue en hausse d’impôts, cotisations de sécurité sociale et suppression des prestations sous condition de ressources pour les seconds apporteurs de revenu avec deux enfants, rémunérés au salaire moyen, en situation de couple avec une personne travaillant à temps plein et rémunérée au salaire moyen.
Source : OCDE (2022), base de données sur les prestations, impôts et salaires.
Renforcer les incitations au travail des personnes à faible revenu et des chômeurs
Une aide au revenu généreuse nuit à l’efficacité des incitations des chômeurs au retour à l’emploi, ce qui accroît le risque de chômage de longue durée, de détérioration des compétences et d’exclusion permanente du marché du travail. Les allocations de chômage ne sont pas limitées dans le temps en Belgique. Elles sont dégressives, mais diminuent plus lentement que dans d’autres pays de l’OCDE, par petits degrés. Les conditions de recherche d’emploi sont relativement peu strictes. Qui plus est, même si un certain nombre de facteurs comme la situation de la famille sont pris en compte dans le calcul de la prestation, l’absence de condition de ressources pour les chômeurs de longue durée signifie que des personnes au chômage de longue durée dans des ménages ayant des besoins financiers potentiellement très différents reçoivent le même niveau d’aide au revenu (Hijzen et Salvatori, 2020). La modulation des prestations aux chômeurs de longue durée en fonction des ressources améliorerait l’adéquation et l’équité du système de prestations de chômage. Conjuguée avec des conditions de recherche d’emploi plus strictes et un plus grand soutien à l’activation, la modulation des prestations en fonction des ressources pourrait aussi accroître les incitations au travail pour les personnes bénéficiant de taux de remplacement relativement élevés. Les économies financières ainsi réalisées pourraient servir à renforcer les mesures d’activation des chômeurs de longue durée à faible employabilité qui sont confrontés à de multiples obstacles à l’emploi. La réduction des prestations au cours de la période de chômage par degrés moins resserrés sans que leur dégressivité soit accentuée pourrait être envisagée, les données disponibles indiquant qu’une telle mesure pourrait intensifier la recherche d’emplois et réduire le chômage (Salvatori, 2022).
Un niveau élevé de prélèvements effectifs sur les revenus du travail peut dissuader les chômeurs et les personnes à faible revenu de travailler. En 2022, la Belgique affichait le coin fiscal le plus élevé des 38 pays membres de l’OCDE. La rémunération nette du travailleur célibataire moyen, après prélèvements et prestations, s’établissait à 60 % du salaire brut, à comparer avec une moyenne de l’OCDE de 75 % (OECD, 2023). Le « bonus à l’emploi », qui réduit les cotisations sociales des travailleurs à bas salaire, a été augmentée pour faire baisser le taux d’imposition de l’activité. Ce dispositif s’est avéré assez efficace pour rendre le travail rémunérateur (Dagsvik et al., 2011), mais il risque de de créer des contre-incitations à l’augmentation des salaires (trappes à bas salaires). Ses effets sur les incitations au travail sont en cours d’évaluation. De même, la mise en œuvre de la prime à l’emploi flamande (« Jobbonus ») en 2022, une prime salariale annuelle pour les travailleurs à faibles revenus, vise à réduire les contre-incitations financières au travail. Dans le cadre d’une réforme fiscale de large portée sans incidence sur les recettes, les prestations liées à l’exercice d’un emploi pourraient aussi être développées en permettant aux travailleurs à bas salaire de cumuler allocations de chômage et revenus du travail, en s’appuyant sur les dispositifs en place pour les travailleurs à temps partiel, comme le recommandaient les précédentes Études économiques de la Belgique (OCDE, 2022a ; 2020). Une suppression plus progressive des prestations destinées aux travailleurs faiblement rémunérés contribuerait à réduire les trappes à bas salaires.
La proportion de bénéficiaires des prestations d’invalidité a augmenté rapidement en comparaison internationale (Graphique 3.5) ; un constat qui contredit les tendances d’amélioration de la santé et de l’accès à la médecine (OECD, 2023; CSE, 2024). Cette augmentation tient en partie à la hausse du taux d’activité des femmes et des 50-64 ans qui a fait grimper le nombre d’individus assurés. Cependant, l’évolution de la structure d’âge et de la composition de la main-d’œuvre ne peut pas expliquer à elle seule l’augmentation de la facture de prestations d’invalidité (De Brouwer and Tojerow, 2023). Celle-ci pourrait aussi tenir à des changements dans les caractéristiques des emplois, les critères d’admissibilité à l’assurance invalidité, son évaluation, et l’attractivité de l’allocation par rapport à d’autres dispositifs de protection sociale, ou même encore à des différences de point de vue, d’attitude et de réceptivité.
La majorité des handicaps surviennent à un stade relativement avancé de la vie, lorsque les personnes vieillissent, et causent des limitations fonctionnelles. Les troubles lombaires, cervicaux et psychologiques sont devenus les principales causes de l’augmentation des prestations d’invalidité (OCDE, 2021b ; 2022). Les femmes sont plus susceptibles de faire état de douleurs lombaires et cervicales que les hommes, et les seniors davantage que les travailleurs jeunes (Gorasso et al., 2022). Les femmes sont également surreprésentées parmi les personnes souffrant de troubles mentaux (OCDE, 2021c). Cette tendance s’est accélérée sous l’effet de la pandémie de COVID-19, la santé mentale s’étant considérablement dégradée pendant les confinements, en particulier celle des femmes et des jeunes (Claes et al., 2023 ; Bruggeman et al., 2022).
Note : La partie A montre la proportion de bénéficiaires de prestations de chômage et d’invalidité par rapport à la population totale. Les prestations d’invalidité comprennent les prestations de remplacement de revenu (prestation d’intégration), les prestations d’invalidité aux travailleurs salariés et indépendants et l’indemnité d’incapacité permanente des suites d’un accident du travail.
Source : Eurostat SILC et INAMI - Service des indemnités - Direction des finances et statistiques.
Certaines caractéristiques des programmes de protection sociale ont pu avoir pour effet d’augmenter le nombre des bénéficiaires de pensions d’invalidité. Des réformes importantes de l’assurance chômage, en 2012 et 2015, ont mis un frein à la générosité du système d’assurance chômage. Par conséquent, même si le nombre de demandeurs d’emploi est resté stable pendant cette période, le nombre de bénéficiaires des allocations de chômage a diminué (Graphique 3.6, partie A ; OCDE, 2022c). De même, le resserrement de différentes voies d’accès à une retraite anticipée (prestations de chômage des seniors et régimes de retraite) peut avoir débouché sur le remplacement progressif de la retraite, de la retraite anticipée et du chômage par les prestations d’invalidité (Graphique 3.6, parties B et C). La poursuite du projet de relèvement de l’âge légal de départ à la retraite aura probablement pour effet d’exacerber cette tendance.
Note : La partie A montre la proportion de bénéficiaires de prestations de chômage et d’invalidité par rapport à la population d’âge actif. Les parties B et C montrent la situation sur le marché du travail à chaque âge entre 50 et 64 ans en 2005 (partie B) et 2020 (partie C).
Source : OCDE, Enquête sur les forces de travail et base de données sur les bénéficiaires de prestations sociales (SOCR) ; OCDE (2022) ; Minne et Saks (2023).
Les moyens d’action publique pour remédier à l’augmentation des demandes de prestations d’invalidité, promouvoir la réinsertion des bénéficiaires de l’assurance invalidité et améliorer le taux d’emploi des travailleurs en situation de handicap ne manquent pas. Premièrement, des mesures préventives au travail peuvent aider les travailleurs atteints de troubles de la santé à rester en poste et à éviter d’avoir recours aux prestations de maladie et d’invalidité. Cela est particulièrement important étant donné que la réinsertion professionnelle après une longue période de prestations de maladie et invalidité est très difficile. Deuxièmement, de bonnes incitations et des mesures d’aide à l’emploi devraient empêcher les travailleurs en congé de maladie de longue durée d’avoir recours aux prestations d’invalidité, mais aussi réduire la probabilité que les bénéficiaires de l’assurance invalidité restent inactifs trop longtemps et s’éloignent du marché du travail. Cela est essentiel, car les obligations de recherche de travail et l’aide à l’emploi dans le système d’assurance invalidité étaient jusqu’à récemment relativement faibles. Enfin, la conception du système de prestations d’invalidité pourrait être revue de manière à réduire les effets de substitution entre la protection contre le chômage, les régimes de retraite anticipée et l’assurance invalidité. Il faut toutefois veiller à ce que les modifications apportées aux critères d’admissibilité et à la générosité du système d’invalidité ne creusent pas l’écart de pauvreté entre les personnes en situation de handicap et les autres en Belgique (OECD, 2022).
Renforcer les mesures de prévention et de maintien en poste au lieu de travail
Les attitudes et les opinions des employeurs sont cruciales pour assurer l’intégration des personnes en situation de handicap sur le marché du travail. Les employeurs peuvent influencer la trajectoire des travailleurs en veillant à la sécurité et à la salubrité du lieu de travail ainsi qu’à la prévention de la détérioration de leur santé, des maladies et de l’incapacité de travailler. Ils peuvent aussi aménager le lieu de travail de telle sorte que leurs salariés atteints de troubles de la santé prononcés puissent être maintenus en poste.
Accentuer la prévention pour préserver la santé des travailleurs
Plusieurs moyens d’action peuvent aider les employeurs à favoriser la santé et le bien-être au travail. La réglementation des lieux de travail fixant des normes minimales en matière d’hygiène et de sécurité, par exemple, devrait être adaptée au télétravail et autres nouvelles modalités d’organisation du travail. En Belgique, les télétravailleurs déclarent travailler deux heures par semaine de plus que leurs collègues au bureau (Walrave, 2010). D’autre part, environ 30 % seulement des entreprises incluent le lieu de travail au domicile dans leurs évaluations des risques (EU-OSHA, 2021). Un nombre d’heures de travail excessif dans un environnement de télétravail inadapté présente des risques pour la santé, notamment de fatigue musculosquelettique (OCDE, 2022d).
La réglementation sur le « droit à la déconnexion », entrée en vigueur en avril 2023 dans le cadre du « deal pour l’emploi », est une bonne chose. Elle ne s’applique toutefois pas aux entreprises de moins de 20 salariés et ne prévoit pas de sanctions pour les employeurs qui ne s’y plient pas. Cette loi devrait clarifier les recours ouverts aux salariés si un employeur ne respecte pas le droit à la déconnexion. En France, où une loi semblable est entrée en vigueur en 2017, des amendes ont déjà été infligées à plusieurs entreprises en violation du droit à la déconnexion. Il faudrait fournir des informations et des guides en matière d’hygiène et sécurité dans le contexte du travail à domicile également.
Des incitations financières peuvent encourager les employeurs à ne pas se contenter des normes minimales et à promouvoir activement le bien-être au travail. Certains pays, notamment les États‑Unis et l’Australie, prévoient des crédits d’impôt et des subventions pour encourager les employeurs à investir dans des programmes en faveur du bien-être au travail, l’accent étant mis sur la prévention des troubles psychiques et musculosquelettiques (OCDE, 2022d). Des programmes de certification et de récompense, susceptibles de rehausser la réputation d’une entreprise, peuvent encourager les employeurs. Les entreprises favorisant le bien-être au travail attireraient des investisseurs institutionnels et des fonds privés en quête d’investissements socialement responsables. Des informations et des orientations pour faciliter la mise en œuvre des bonnes pratiques par les employeurs pourraient aussi être envisagées. Les syndicats et les associations professionnelles pourraient contribuer à l’élaboration et à la diffusion de ces orientations. Le projet fédéral de datamining dans le cadre duquel des informations sont recueillies sur les conditions de travail et les risques professionnels, pourrait aider à repérer les travailleurs dont la santé se détériore avant qu’il ne soit trop tard.
Pour remédier à ce problème de la détérioration de la santé des travailleurs occupant des emplois très physiques, dangereux ou pénibles, des mesures spécifiques pourraient être nécessaires. Quelques pays ont mis en place des régimes de retraite spéciaux permettant un départ à la retraite anticipée sans réduction des prestations. La Belgique a envisagé l’option consistant à mettre en place une indemnité pour perte de salaire pour les personnes qui demandent à bénéficier d’une réduction de leur temps de travail pour raisons médicales. Ces régimes doivent cependant être rigoureusement définis afin d’éviter les abus. Le choix des critères ne fait pas toujours l’unanimité et il peut être difficile de parvenir à un accord avec les partenaires sociaux, comme en atteste l’expérience de la Belgique. Qui plus est, du fait de l’évolution constante des tâches professionnelles, il n’est pas aisé de définir des règles génériques qui ciblent adéquatement les régimes spéciaux.
D’autres pays s’interrogent sur la nécessité de réformer les retraites pour régler la question des emplois dangereux ou pénibles, et sur le retrait permanent du marché du travail parfois à un très jeune âge. La mise en place d’un cadre de formation professionnelle permettant aux travailleurs occupant des emplois dangereux ou pénibles de se reconvertir ou de valoriser leurs compétences pour changer de poste ou d’emploi pourrait être plus efficace (OECD, 2023). Il serait envisageable d’adapter le compte individuel de formation à cette fin. Si les risques pour la santé se concrétisent, le système d’assurance invalidité et des politiques de retour au travail fortes remédieraient mieux au problème que les politiques en matière de retraites.
Favoriser le maintien en poste des travailleurs atteints de troubles de la santé récurrents ou de longue durée
Dans l’esprit de bon nombre d’employeurs, embaucher et former quelqu’un de nouveau est moins coûteux que les aménagements nécessaires pour maintenir en poste des travailleurs qui ont des problèmes de santé (OECD, 2010). Les responsables publics se trouvent alors face à une gageure : savoir promouvoir le maintien en poste sans décourager l’embauche de nouveaux travailleurs atteints de troubles de la santé chroniques ou d’un handicap. Ils peuvent imposer des obligations légales aux employeurs, mais celles-ci sont difficiles à faire respecter dans la pratique. Les quotas obligatoires de salariés en situation de handicap dans le secteur public, par exemple, ne sont pas toujours respectés et devraient être strictement mis en application (European Commission, 2022). Le secteur public devrait, en fait, donner l’exemple. Grâce à des mesures supplémentaires pour lutter contre les discriminations, par exemple des exigences de déclaration de la diversité du personnel, les schémas de discrimination pourraient être plus facilement repérés. Dans cet esprit, les partenaires sociaux (commissions paritaires) devront produire des rapports sur la diversité dans l’emploi par secteur tous les deux ans. L’obligation d’aménagement raisonnable du lieu de travail pour les personnes en situation de handicap est elle aussi difficile à faire respecter. Sa mise en application nécessite souvent l’intervention en temps utile des représentants des travailleurs et des syndicats (OECD, 2010).
Quelques pays sont allés un pas plus loin et ont transféré à l’employeur la responsabilité financière en cas de maladie et d’invalidité, renforçant ainsi les incitations au maintien en poste. Aux Pays-Bas, le coût des prestations de maladie est à la charge de l’employeur pendant deux ans, période pendant laquelle un travailleur ne peut généralement pas être licencié. Cette mesure a permis de réduire les absences de longue durée (OECD, 2008). D’autre part, les employeurs confrontés à des demandes d’indemnités de maladie et d’invalidité plus élevée que la moyenne ont aussi une plus lourde facture de cotisations sociales. La Belgique a récemment mis en œuvre un système comparable de cotisation de responsabilisation. Depuis 2022, la cotisation patronale augmente de 0.625 point de pourcentage pour les entreprises de plus de 50 salariés dont le taux de travailleurs entrant en invalidité au cours de l’année écoulée est le double de la moyenne dans le secteur d’activité et le triple de la moyenne dans le secteur privé. Le rendement de ces contributions supplémentaires est destiné aux fonds sectoriels pour le financement d’actions de prévention ou de réintégration. La Belgique pourrait aussi envisager d’allonger la période de maladie à la charge de l’employeur, actuellement fixée à un mois pour les salariés exerçant des professions intellectuelles du secteur privé et moins pour les professions manuelles (Encadré 3.1). Cet allongement pourrait être déterminé au cas par cas, jusqu’à épuisement de toutes les options d’adaptation et d’aménagement. Afin d’atténuer le risque que les employeurs évitent délibérément d’embaucher des personnes perçues comment présentant un risque plus élevé d’invalidité, les employeurs qui engagent des personnes en situation de handicap pourraient être partiellement ou intégralement exemptés de cette obligation, à l’instar de la « police d’assurance sans risque et de la réduction de prime d’assurance » aux Pays-Bas (OECD, 2010).
L’aménagement du lieu de travail pour les personnes atteintes de troubles de la santé ou en situation de handicap peut entraîner des coûts supplémentaires pour les employeurs. Les mesures visant à aider les entreprises à s’acquitter de leurs obligations sont donc bienvenues. La Belgique est dotée de plusieurs dispositifs répartis entre différentes administrations et agences. Les employeurs peuvent recevoir une prime de reprise du travail (1 725 EUR) lorsqu’ils embauchent ou réintègrent une personne ayant perçu une prestation d’invalidité pendant plus d’un an. L’administration flamande a mis en place une aide personnalisée, avec subvention salariale et accompagnement (Individueel Maatwerk), qui peut être octroyée pendant une période de deux à cinq ans, renouvelable, qui s’applique également aux travailleurs indépendants et à ceux souffrant de problèmes psychosociaux. En Wallonie, l’Agence pour une Vie de Qualité (AVIQ), consacrée aux personnes âgées et aux personnes en situation de handicap, a mis en place deux subventions salariales : une pour stimuler de nouvelles embauches et l’autre pour encourager le maintien en poste. La première, appelée « prime à l’intégration », peut être accordée pour un an aux employeurs qui embauchent une personne en situation de handicap au chômage ou inactive. La seconde, la « prime de compensation », peut être accordée pour une période de cinq ans et couvre à hauteur de 45 % du coût salarial d’un salarié en situation de handicap. L’AVIQ en a créé une troisième, la « prime de tutorat », accordée pour une période maximum de six mois si une autre personne a été engagée pour accompagner, former et conseiller les travailleurs en situation de handicap. Dans la Région Bruxelles-Capitale, Actiris fournit divers types d’aides, dont des allocations d’insertion et des aides pour l’adaptation de l’environnement de travail.
Une compensation financière pour les aménagements et adaptations du lieu de travail peut aussi être efficace. Ces dispositifs ont l’avantage, par rapport aux subventions salariales, de ne pas produire d’effets d’aubaine, de substitution ou de déplacement. Les fonds sont bel et bien utilisés dans l’intérêt du salarié en situation de handicap ; ils contribuent à réduire les obstacles au travail, à améliorer la productivité de la personne concernée et à accroître la probabilité d’emploi à long terme (OCDE, 2021c). L’agence flamande pour l’emploi, le VDAB, accorde une indemnité pour le coût de l’adaptation d’un poste de travail en raison d’un handicap. L’AVIQ, en Wallonie, et Actiris à Bruxelles, ont des dispositifs semblables en place. Or ces compensations financières ont peu de preneurs (Commission européenne, 2023), d’où la nécessité d’efforts supplémentaires pour informer sur les aides publiques proposées aux employeurs. Il serait utile de regrouper et de simplifier les informations sur les différents dispositifs en un même endroit.
Les aménagements et adaptations du lieu de travail peuvent parfois n’impliquer aucun coût, mais n’ont pas lieu par ignorance des solutions possibles. Des guides et des formations à destination des responsables et des collègues de travail, élaborées en étroite concertation avec les associations représentant les personnes en situation de handicap, dans le but d’informer sur les solutions techniques, idées pratiques et outils permettant d’adapter le lieu de travail, pourraient grandement améliorer la situation. Dans la Région Bruxelles-Capitale et pour la communauté francophone, PHARE accorde une prime exceptionnelle maximale de 1 000 EUR aux employeurs qui mènent des campagnes de sensibilisation et de formation sur le handicap au travail destinées à tous les salariés. Ce type d’initiative pourrait être repris dans d’autres régions.
La flexibilité des horaires et du lieu de travail peut aider à apporter des aménagements raisonnables pour les personnes en situation de handicap à moindre coût. Le télétravail, par exemple, à condition d’être bien réglementé comme indiqué plus haut, et s’il est pratiqué à un niveau d’intensité intermédiaire pour équilibrer les avantages et les coûts du point de vue du bien-être et de la productivité, peut être un moyen d’assurer un espace de travail accessible et de faire tomber certains obstacles à l’emploi (Criscuolo et al., 2023). En travaillant de leur domicile, les personnes en situation de handicap ont davantage de contrôle sur leur environnement, peuvent facilement accéder à du matériel médical ou spécialisé si nécessaire, et n’ont pas besoin de se déplacer pour se rendre au travail. Libres d’organiser leur journée ou leur semaine de travail, les personnes en situation de handicap peuvent gérer plus facilement leurs rendez-vous médicaux ou leurs séances de rééducation, ou encore programmer leurs pauses en fonction de leurs besoins individuels (OCDE, 2022d). L’intégration systématique de la flexibilité au travail éliminerait la nécessité de déclarer un handicap, ce qui pourrait être particulièrement important pour les personnes atteintes de troubles psychiques et autres handicaps invisibles. L’entrée en vigueur de la semaine de quatre jours en 2022 pourrait également aider, mais peu l’ont adoptée à ce jour.
Les nouvelles technologies sont elles aussi susceptibles de créer un environnement mieux adapté et de faire tomber quelques-uns des obstacles rencontrés par les personnes en situation de handicap. Les technologies d’assistance avec intelligence artificielle, par exemple, rendent les déficiences ou les limitations fonctionnelles moins invalidantes (OECD, 2023). Il existe des outils qui lisent les textes et décrivent les objets pour les personnes malvoyantes. Les algorithmes de reconnaissance de la parole peuvent traduire les mots prononcés en texte écrit et permettent de contrôler des dispositifs intelligents avec la voix. Les outils de simplification des textes peuvent aider les personnes atteintes de troubles cognitifs à en comprendre le contenu. Les robots conversationnels facilitent l’accès à l’information au moyen de questions et réponses. La technologie peut aussi rendre la formation plus accessible aux personnes en situation de handicap. La réalité virtuelle, par exemple, peut servir à personnaliser les formations et créer des scénarios réalistes pour les simulations.
Afin de saisir pleinement les avantages des nouvelles technologies, il faudrait mettre en place des mécanismes publics de remboursement qui subventionneraient l’accès à des technologies numériques et à des technologies d’assistance particulières pour les personnes en situation de handicap à faibles revenus. Souvent, les personnes en situation de handicap n’ont pas accès ne serait-ce qu’à un ordinateur ou à internet (Graphique 3.7). Ces mécanismes de remboursement, ou d’indemnisation du coût du handicap, évitent les contre-incitations au travail et sont beaucoup plus susceptibles que d’autres mesures d’aider les personnes concernées à sortir de la pauvreté, pour un coût net limité. La mise à jour régulière de la liste des solutions remboursées serait nécessaire pour suivre le rythme des progrès technologiques (OECD, 2023). L’allocation fédérale d’intégration pourrait être le point de départ d’un tel mécanisme de remboursement (Encadré 3.1). Elle pourrait être adaptée et élargie pour rembourser les coûts liés aux technologies d’assistance et aux technologies numériques lorsque celles-ci peuvent faire une vraie différence.
Note : Les données sont celles de 2019, à l’exception de l’Islande, de l’Irlande, de l’Italie (2018) et du Royaume‑Uni (2016).
Source : EU-SILC.
Repenser le système d’assurance invalidité pour encourager le retour au travail
Il faudra redoubler d’efforts pour transformer le système d’assurance invalidité en un instrument qui favorise l’emploi en plus d’assurer une aide au revenu. Bon nombre de personnes en capacité réduite de travailler peuvent et veulent bel et bien travailler, mais leur choix sera influencé par le revenu des prestations d’invalidité (MacDonald et al., 2020). Les réformes récentes du système d’assurance invalidité doivent également être appliquées, évaluées et poursuivies afin de limiter l’utilisation abusive du régime, par exemple comme voie informelle d’accès à la retraite anticipée ou comme alternative au chômage (Encadré 3.1). Les prestations d’invalidité peuvent par exemple être plus généreuses que les allocations de chômage dans certains cas, et elles étaient auparavant versées sans condition de recherche d’emploi (De Brouwer et Tojerow, 2023 ; Browne, Neumann et Pacifico, 2018).
Améliorer l’efficacité de la politique de retour au travail
Les réformes récentes du système de prestations maladie et invalidité dans le secteur privé progressent dans la bonne direction (Encadré 3.1). La mise en place d’un « Trajet de Retour au travail » formel et de « Coordinateurs de Retour au travail » permettra de repérer les personnes pouvant bénéficier d’aménagements au travail ou de programmes de réinsertion et d’activation. Pour garantir une mise en œuvre réussie de ces réformes, le gouvernement fédéral doit s’assurer que les caisses d’assurance maladie disposent de moyens appropriés pour recruter des coordinateurs en nombre suffisant. La mobilisation des employeurs dans la stratégie de réinsertion est également une mesure bienvenue puisqu’elle s’est avérée très efficace dans d’autres pays (OCDE, 2022c). Il est toutefois possible d’aller encore beaucoup plus loin dans les réformes pour renforcer la politique de retour au travail.
Prestations maladie et invalidité contributives
L’assurance maladie est obligatoire, avec un choix de six caisses d’assurance maladie (ou mutualités) non gouvernementales et à but non lucratif servant d’intermédiaires entre l’institut national d’assurance maladie-invalidité (INAMI), et la population. L’INAMI détermine les critères d’évaluation de l’invalidité, fixe le montant des prestations et distribue les ressources financières entre les six caisses d’assurance maladie (dont une caisse publique) selon des règles précises. Les caisses d’assurance maladie exécutent la politique de l’INAMI et distribuent les prestations de maladie-invalidité.
Les 30 (15) premiers jours de maladie, les salariés exerçant une profession intellectuelle (manuelle) dans le secteur privé reçoivent 100 % de leur salaire à la charge de l’employeur. Un certificat d’un médecin généraliste suffit. Au-delà de 30 jours, le système public prend la relève. La caisse d’assurance maladie doit demander des prestations d’invalidité « primaires » à l’INAMI au nom de la personne concernée. Pour que la demande soit admissible, la personne doit avoir travaillé au moins 180 jours à temps plein, ou 800 heures à temps partiel dans les 12 derniers mois et payé ses cotisations sociales. Toute activité professionnelle doit avoir cessé au moment de la demande et l’incapacité médicale doit être d’au moins 66 %. Si la demande est approuvée, la personne reçoit 60 % de son dernier salaire ou une indemnité minimum.
Au-delà des 30 premiers jours, et depuis octobre 2022, l’employeur doit informer le médecin du travail de l’absence du salarié. Tous les employeurs sont légalement obligés d’avoir un service de médecine du travail, que la majorité des entreprises confient à des prestataires externes. Le médecin du travail entre ensuite en contact avec le travailleur pour parler des options possibles en vue du retour au travail. Le travailleur n’est pas dans l’obligation de réagir ni de donner suite à cette première prise de contact.
Le médecin du travail ne peut pas déclencher une procédure formelle de réintégration. Une telle procédure ne peut intervenir qu’à l’initiative du travailleur ou à la demande de l’employeur. Dans la majorité des cas, l’employeur doit attendre au moins trois mois avant de formuler cette demande. Dans les 50 jours suivant la demande, le médecin du travail invitera le travailleur à se soumettre à une évaluation de réintégration. Après trois refus, la procédure est close. Le médecin du travail informe ensuite la caisse d’assurance maladie, mais aucune sanction systématique n’est prévue. Après l’évaluation de réintégration, l’employeur dispose de deux à six mois pour proposer un trajet de réintégration à partir des recommandations du médecin du travail. Ce trajet peut suggérer un nouveau poste au sein de l’entreprise, des adaptations du poste de travail ou une réduction des heures de travail. Le travailleur dispose alors de deux semaines pour accepter ou refuser. En cas de refus, le médecin du travail notifie la caisse d’assurance maladie. Une fois de plus, aucune sanction systématique n’est prévue. Le travailleur peut demander des consultations supplémentaires avec le médecin du travail et l’assistance d’un représentant syndical à tout moment durant la procédure.
Avant 2022, le contrat de travail pouvait être systématiquement résilié pour motif de force majeure médicale sans aucune prime de licenciement, mais la personne continuait de percevoir ses prestations d’invalidité. Cette situation a changé en 2022, car plus de la moitié des trajets de réintégration aboutissaient à un licenciement. La procédure de licenciement pour motif de force majeure médicale est désormais une procédure administrative distincte et indépendante nécessitant d’autres justifications de la part de l’employeur.
Les procédures sont plus ou moins identiques pour les chômeurs et les travailleurs indépendants. Les chômeurs sont assurés dès le premier jour d’une incapacité de travailler certifiée s’ils ont travaillé ou activement recherché un emploi pendant au moins 180 jours au cours des 12 derniers mois. La personne concernée reçoit le montant le plus bas entre la prestation de chômage et 60 % de son dernier salaire. Les travailleurs indépendants ne sont assurés qu’après 8 jours d’incapacité, si leur dernière cotisation sociale ne date pas de plus de 30 jours. Ils reçoivent une indemnité forfaitaire d’incapacité. Une procédure formelle de retour au travail peut également être engagée pour les chômeurs, à leur initiative ou à celle du médecin-conseil de la caisse d’assurance maladie après une évaluation médicale. Dans ce cas, le médecin de la caisse d’assurance maladie propose un plan de réinsertion comprenant prises de contact avec les services de l’emploi et participation à des formations professionnelles, qui demeurent facultatives.
Depuis 2016, après quatre mois d’incapacité « primaire », si aucune procédure de réintégration ou de retour au travail n’a déjà été volontairement engagée, le trajet Retour au travail est obligatoire. Le médecin-conseil de la caisse d’assurance doit évaluer la capacité de travail restante de la personne. Si celle-ci est jugée apte à reprendre son poste, l’employeur doit dresser un plan de réintégration. Si elle est jugée apte à réintégrer le marché du travail et n’a pas d’emploi, c’est le médecin qui propose un plan de réintégration.
Des moyens supplémentaires ont été affectés aux caisses d’assurance maladie en 2022, destinés à créer une fonction de « coordinateur retour au travail » et à recruter ces coordinateurs. Ceux-ci sont chargés de la prise de contact direct (en face à face) avec les bénéficiaires de la prestation d’invalidité qui sont sans emploi ainsi que de la liaison avec le médecin-conseil, le médecin du travail et les services de l’emploi. Les rendez-vous avec les coordinateurs sont obligatoires. En cas d’absence, les prestations peuvent être réduites de 2.5 %. Les coordinateurs ne peuvent toutefois pas obliger les individus à suivre le plan proposé. Par ailleurs, depuis octobre 2023, une évaluation par les médecins des caisses d’assurance maladie ou les membres de l’équipe multidisciplinaire est obligatoire après quatre, sept et onze mois d’incapacité « primaire ».
Après un an d’incapacité « primaire », la caisse d’assurance maladie doit soumettre une nouvelle demande à l’INAMI pour faire prolonger les prestations d’invalidité, éventuellement à l’issue d’une autre visite médicale. Si la demande est acceptée, la personne reçoit entre 40 % et 65 % des revenus observés pendant l’année écoulée, en fonction de la composition du ménage, ou une indemnité minimum. Par la suite, les prestations d’invalidité cessent uniquement si la personne n’est plus considérée comme étant dans l’incapacité de travailler par le médecin de la caisse d’assurance maladie ou par le conseil médical de l’INAMI. Les réévaluations médicales par le médecin de la caisse d’assurance maladie ou les membres de l’équipe multidisciplinaire sont obligatoires et leur fréquence dépend de la capacité à reprendre le travail.
Prestations non contributives à l’échelon fédéral
Allocation de remplacement de revenus (ARR) : une allocation mensuelle accordée sous condition de ressources aux personnes dont la capacité de gain est réduite d’au moins un tiers par une incapacité.
Allocation d’intégration (AI) : une allocation mensuelle accordée sous condition de ressources pour indemniser des frais supplémentaires occasionnés par l’incapacité. Sont inclus dans ces frais les coûts de l’assistance à la personne, des dispositifs spéciaux d’aide à la mobilité, de l’équipement spécial nécessaire au domicile, des soins et des services d’entretien du domicile.
Premièrement, une intervention précoce est essentielle pour empêcher les travailleurs bénéficiaires d’allocations maladie et invalidité de s’éloigner du marché du travail. Un délai de quatre mois après le début des prestations d’invalidité pour évaluer l’aptitude au travail d’un individu et établir un trajet Retour au travail pourrait être trop long, sachant que le travailleur n’aurait pas été occupé pendant déjà cinq mois consécutifs et que la probabilité de sortir du système de prestations maladie et invalidité après six mois est faible (CSE, 2024). Les bénéficiaires d’allocations invalidité doivent remplir un questionnaire sur leur aptitude au travail après dix semaines. L’évaluation de l’aptitude et l’élaboration d’un trajet Retour au travail devraient toutefois intervenir plus tôt. En Norvège, l’employeur est tenu d’effectuer un suivi avec le salarié pendant les quatre premières semaines de maladie et d’établir avec cette personne si une adaptation de l’environnement de travail pourrait remédier à la situation. Aux Pays-Bas, l’employeur doit dresser un plan formel de retour au travail dans les huit premières semaines. Si les efforts mis en œuvre par ce dernier pour réintégrer le travailleur sont jugés insuffisants, il peut même être obligé à payer une année supplémentaire de congé de maladie (OCDE, 2022b).
Les procédures de réintégration peuvent être renforcées. La période de congé de maladie rémunéré à la charge de l’employeur pourrait être prolongée au-delà de 30 jours, au cas par cas, jusqu’à ce que toutes les possibilités d’adaptations et de modifications du poste aient été épuisées par l’employeur, avant de demander des prestations d’invalidité « primaires », comme cela se fait au Danemark (OCDE, 2022b). Si la personne reçoit déjà des prestations d’invalidité « primaires » et est jugée apte à reprendre son poste moyennant quelques adaptations après réévaluation, l’employeur qui ne fait pas suffisamment d’efforts pour réintégrer ce travailleur pourrait se trouver dans l’obligation de contribuer au paiement des prestations d’invalidité.
Les efforts des individus à qui il reste une capacité de travail pour mettre en œuvre leur trajet Retour au travail devraient eux aussi être suivis de près. Actuellement, aucune sanction n’est prévue si un individu bénéficiaire de prestations d’invalidité refuse le trajet de réintégration de l’employeur ou de participer à un programme de réinsertion ou d’activation proposé dans le trajet Retour au travail. En Norvège et aux Pays-Bas, les prestations maladie et invalidité peuvent être suspendues, réduites ou supprimées si le salarié ne fait pas d’efforts pour contribuer à l’élaboration d’une stratégie de retour au travail. Au Luxembourg, les personnes à capacité de travail partielle qui n’ont pas d’emploi sont obligées de se faire connaître des services pour l’emploi et de s’inscrire à des programmes de formation et de réinsertion (OCDE, 2022b). Les coordinateurs Retour au travail devraient pouvoir imposer des sanctions aux personnes qui, bien qu’elles se soient présentées aux rendez-vous, ne s’inscrivent pas auprès des services régionaux pour l’emploi et refusent de prendre part à des programmes de réinsertion et d’activation. La règle en vertu de laquelle les participants aux programmes d’activation ou de réinsertion peuvent perdre leur droit aux prestations d’invalidité dans les six mois suivant l’achèvement du programme devrait alors être supprimée, comme le recommandait la précédente Étude économique de la Belgique (OCDE, 2022a).
Les prestations d’invalidité partielle sont un autre moyen d’encourager les personnes concernées à rester en poste ou à reprendre le travail. Elles peuvent alors travailler à temps partiel et recevoir des prestations de maladie ou d’invalidité partielles en plus du salaire lui aussi partiel. Le système d’invalidité partielle en place en Belgique semble avoir été de plus en plus utilisé au cours des cinq dernières années. Les travailleurs doivent toutefois avoir cessé toute activité professionnelle avant de pouvoir prétendre à des prestations d’invalidité « primaires » et prolonger leurs prestations d’invalidité après un an. Ils peuvent alors demander une autorisation de travail à temps partiel à partir du premier jour de bénéfice des prestations d’invalidité. Ils sont même autorisés à commencer un emploi à temps partiel en attendant cette autorisation, mais n’en sont pas moins sans travail pendant la période de demande et jusqu’à ce que les prestations leur soient accordées. La Belgique pourrait envisager de laisser les personnes demander directement des prestations d’invalidité partielles. Il faudrait toutefois réduire sensiblement ces prestations pour empêcher les travailleurs à temps plein qui continueraient autrement à travailler de passer au travail à temps partiel subventionné. La mise en place d’une prime salariale pour les travailleurs qui réduisent leurs heures de travail et risquant de s’éloigner du marché du travail pour des raisons médicales (ArbeidsParticipatieToeslag) a été envisagée.
S’éloigner d’une évaluation purement médicale
Pour que les réformes dont il est ici question portent leurs fruits, les évaluations de la maladie et de l’invalidité ne doivent plus être purement médicales. Le droit à des prestations maladie et invalidité de longue durée devrait être déterminé selon une évaluation fiable des capacités fonctionnelles restantes de la personne et de sa compétitivité sur le marché du travail, en tenant compte des nouvelles pratiques de travail et des nouvelles technologies pour adapter l’environnement professionnel. On accorde actuellement trop d’importance au diagnostic médical de perte de capacités physiques ou mentales par un médecin manquant d’expertise en matière d’évolutions sur le marché du travail et de programmes de réinsertion. La réforme récente qui élargit le rôle des équipes multidisciplinaires dans l’évaluation de l’incapacité à travailler constitue un pas dans la bonne direction.
On pourrait envisager de modifier la teneur du certificat médical de manière à inclure des informations sur le degré d’aptitude au travail et le type de tâches qu’une personne peut exécuter, mais aussi de former les médecins généralistes sur les questions liées au travail et au lieu de travail. Les certificats médicaux devraient alors être renouvelés régulièrement, et un certificat de longue durée pourrait être requis après une longue période de maladie, qui demanderait une évaluation plus approfondie des capacités fonctionnelles d’une personne. En Irlande, les certificats médicaux sont renouvelés chaque semaine. En Norvège et au Luxembourg, des certificats médicaux de longue durée sont exigés après six semaines d’absence (OECD, 2010).
Les évaluations d’invalidité devraient être effectuées par une équipe indépendante et interdisciplinaire, laquelle pourrait être constituée du médecin-conseil de la caisse d’assurance maladie, d’un médecin du travail, d’un coordinateur Retour au travail et d’un agent des services publics de l’emploi. Cette équipe évaluerait les capacités fonctionnelles des personnes (OCDE, 2022b). Les médecins-conseil des caisses d’assurance maladie devraient être formés sur les questions liées au travail et au lieu de travail. Dans l’idéal, les médecins du travail devraient systématiquement participer aux évaluations d’invalidité, même pour les personnes qui n’ont pas d’emploi. À cette fin, le nombre de médecins du travail – une profession actuellement en tension (Cour des comptes, 2021) – doit augmenter et ces médecins doivent devenir des spécialistes du travail et du lieu de travail. Enfin, une fois les prestations d’invalidité « primaires » accordées, la fréquence des réévaluations doit être augmentée. Ce point est particulièrement important compte tenu de la hausse des cas de troubles de la santé mentale, qui peuvent être plus imprévisibles et évoluent fréquemment. Les visites obligatoires aux médecins des caisses d’assurance maladie après quatre, sept et onze mois de prestations d’invalidité « primaires », entrées en vigueur à la fin de 2023, sont un pas dans la bonne direction (Encadré 3.1). Les réévaluations devraient elles aussi être plus systématiques après un an de prestations d’invalidité de longue durée.
Mieux intégrer les services des différents organismes
Une bonne coordination et une coopération active entre les organismes concernés sont particulièrement importantes pour éviter que les travailleurs atteints de troubles de la santé ou en situation de handicap soient ballottés de l’un à l’autre sans amélioration visible de leur bien-être et de leurs perspectives de reprise d’un emploi (Encadré 3.2). Il pourrait être utile d’intégrer les services des organismes concernés, à savoir les services de l’emploi, les agences qui aident les employeurs à adapter le lieu de travail et les personnes en situation de handicap à acheter l’équipement spécial nécessaire, les coordinateurs Retour au travail ou encore l’administration des prestations, et d’établir des guichets communs. Ces guichets communs contribueraient à améliorer l’intégration du handicap : ils éviteraient d’utiliser des systèmes ou services spéciaux pour personnes en situation de handicap et permettraient, à la place, de créer des systèmes et services qui incluent le handicap (OCDE, 2022b).
Les services régionaux de l’emploi sont bien placés pour repérer et aider les demandeurs d’emploi confrontés à des obstacles en raison de leur santé et risquant de passer directement des allocations de chômage à l’assurance invalidité. Si des mesures ciblées sont en place dans toutes les régions, les services de l’emploi peuvent mieux aider les travailleurs qui gardent des capacités de travail à rechercher un emploi. Les dépenses en politiques actives du marché du travail consacrées aux travailleurs en situation de handicap (l’un des groupes de travailleurs les plus difficiles à placer) et aux programmes de réinsertion sont faibles en comparaison internationale (Graphique 3.8). Des services de conseil en personne devraient être proposés aux demandeurs d’emploi confrontés à des problèmes de santé ou en situation de handicap. Les ressources des services régionaux de l’emploi devraient être mieux ciblées sur les personnes en situation de handicap ou à risque d’entrer en invalidité. Cela sera particulièrement important à mesure que les employeurs s’investiront davantage dans les trajets Retour au travail, pour limiter la hausse des entrées en invalidité après les allocations de chômage.
La politique d’invalidité, interdisciplinaire, fait intervenir différentes institutions : le système de santé, le système de protection sociale, les services de l’emploi et le système d’éducation et de formation. Tous jouent un rôle fondamental. À cette fragmentation institutionnelle s’ajoute la répartition suivante des compétences entre les différentes administrations, qui complexifie encore la situation :
Gouvernement fédéral : régime de prestations maladie et invalidité. Loi anti-discrimination.
Entités régionales : accessibilité en milieu urbain et mobilité. Aide aux employeurs pour l’aménagement du lieu de travail. Services de l’emploi et formation professionnelle.
Communautés : éducation et formation spéciales et intégrées. Soins et maintien à domicile des personnes ayant des besoins particuliers.
Les dispositifs de financement peuvent également influencer les incitations à collaborer de manière efficace avec des travailleurs présentant des troubles de la santé. Depuis 2018, les caisses d’assurance maladie reçoivent des incitations financières pour favoriser la réinsertion professionnelle d’assurés bénéficiaires de prestations maladie et invalidité. Auparavant, ces personnes comptaient pour un et demi dans la formule de financement de l’indemnisation des caisses d’assurance maladie. Par conséquent, les médecins de ces caisses n’étaient guère incités à engager des procédures de retour au travail ou à réévaluer les bénéficiaires de prestations d’invalidité. Désormais, ces personnes comptent pour un dans la formule de financement. D’autre part, les caisses d’assurance reçoivent des primes en fonction du nombre de procédures de réinsertion engagées, du nombre d’évaluations médicales effectuées et du nombre d’autorisations de travail à temps partiel accordées. Les incitations financières pourraient être renforcées et accompagnées d’exigences d’accumulation, de partage et de communication de données, ce qui faciliterait l’évaluation des programmes et donnerait lieu à une concurrence saine, basée sur la performance, entre les caisses d’assurance.
Globalement, le système belge de protection en cas d’invalidité est fragmenté entre les secteurs public et privé, les différentes administrations, les différents organismes et les différentes procédures administratives, ou encore les différents types de prestations, à savoir les prestations contributives et les prestations sous condition de ressources. En simplifiant le régime d’invalidité et en intégrant éventuellement les différents dispositifs d’assurance sociale, il pourrait être possible d’améliorer à la fois la sécurité de revenu et l’efficacité du système. Certaines études de l’OCDE ont préconisé la mise en place d’une prestation unique pour toute personne en âge de travailler n’exerçant pas un emploi, avec des versements complémentaires pour couvrir les charges supplémentaires, notamment celles liées à l’invalidité. Ces versements ne dépendraient pas de la situation professionnelle de la personne (OCDE, 2022c).
Source : OCDE, base de données sur les dépenses sociales.
Réviser les critères d’admissibilité, le calcul des prestations et les règles d’harmonisation
D’autres modifications du système pourraient être envisagées dans le but de limiter les abus du dispositif d’assurance invalidité. Par exemple, la durée minimum de cotisation pourrait augmenter avec l’âge, comme c’est le cas en Autriche (OCDE, 2022c). La base du calcul de la prestation d’invalidité pourrait également être revue. À l’heure actuelle, la formule utilise le dernier revenu (avec plafonds), favorisant ainsi les demandeurs plus âgés puisque le revenu augmente généralement avec l’âge. S’ajoute à cela le fait que le montant de la prestation de chômage ne dépend plus des revenus antérieurs après un certain temps, ce qui la rend particulièrement attractive pour les hauts salaires. Enfin, pour empêcher les jeunes travailleurs d’utiliser le système d’assurance invalidité au lieu de l’assurance chômage, la Belgique pourrait revoir l’âge minimum d’admissibilité aux prestations d’invalidité. Les prestations non contributives et sous condition de ressources, comme l’allocation d’intégration et l’allocation de remplacement de revenus sont plus efficaces pour maintenir hors de la pauvreté et dans l’emploi les jeunes travailleurs présentant des limitations de capacités (voir plus haut, Encadré 3.1). L’âge d’admissibilité est fixé à 16 ans en Belgique, au lieu de 18 dans des pays comparables comme l’Autriche, la Norvège, les Pays-Bas ou la Suisse (OCDE, 2022c).
Cependant, si ces modifications du régime d’assurance invalidité sont envisagées, la Belgique doit prendre garde au creusement de l’écart de pauvreté entre les personnes en situation de handicap et le reste de la population. La proportion de personnes en situation de handicap vivant dans la pauvreté a augmenté, passant de 14 % en 2005 à 26 % en 2019, avec de fortes disparités entre les régions (OCDE, 2022c). Le durcissement des conditions de cotisation pour avoir droit aux principales prestations d’invalidité risque d’exclure les individus qui n’ont pas travaillé longtemps, en majorité des femmes. La réduction du montant des prestations pourrait elle aussi creuser l’écart de pauvreté pour les personnes en situation de handicap. Il existe peu d’exemples de pays de l’OCDE qui ont réduit le montant des prestations d’invalidité, peut-être en raison de la difficulté politique de ce type de réformes. Ces réformes peuvent réduire les entrées en invalidité, mais si les personnes en situation de handicap ne sont pas équipées pour le marché du travail, par exemple grâce à des politiques de retour au travail plus efficaces, des effets de débordement sur d’autres dispositifs de protection fiscale peuvent se produire (OCDE, 2022c).
En Belgique, le système d’assurance invalidité pour les salariés du secteur public est caractérisé par la complexité à la fois des institutions et des règles applicables. Selon l’autorité publique compétente, l’admissibilité, l’évaluation, les prestations et les procédures peuvent être très différentes du régime principal pour les salariés du secteur privé. Il est difficile de savoir quelles règles s’appliquent à quels travailleurs, ce qui crée des obstacles à la mobilité professionnelle et contribue à l’iniquité du système d’assurance invalidité. L’harmonisation des règles applicables dans le secteur public et l’alignement progressif du traitement des travailleurs en situation de handicap des secteurs public et privé devraient être envisagés. Il est particulièrement important que les modifications récentes de la politique de retour au travail pour le secteur privé s’appliquent également au secteur public pour préserver l’équité du système et élargir l’impact de ces réformes.
Références
André, C., et al. (2023), « Promoting gender equality to strengthen economic growth and resilience », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 1776, Éditions OCDE, Paris.
Borghans, L., A. Gielen et E. Luttmer (2014), « Social support substitution and the earnings rebound: evidence from a regression discontinuity in disability insurance reform », American Economic Journal: Economic Policy, vol. 6, n° 4, pp. 34-70, https://doi.org/10.1257/pol.6.4.34.
Browne et al. (2018) « Benefit generosity and work incentives for disability benefit recipients », OCDE, Paris, https://www.oecd.org/els/soc/benefits-and-wages/Benefit-generosity-and-work-incentives-for-disability-benefit-recipients.pdf.
Bruggeman, H. et al. (2022), « Anxiety and Depression in Belgium during the First 15 Months of the COVID-19 Pandemic: A Longitudinal Study », Behavioral Sciences, vol. 12, n° 5, https://doi.org/10.3390/bs12050141.
Claes S. et al. (2023), « The evolution of the subjective well-being for the general population during the COVID-19 pandemic period: the case of Belgium », Nature Scientific Reports, vol. 13, n° 20074, https://doi.org/10.1038/s41598-023-46824-3.
Commission européenne/ Direction générale de l’emploi, des affaires sociales et de l’inclusion (2022), « Striving for an inclusive labour market in Belgium: positive actions and reasonable accommodation to facilitate hiring and employment of persons with disabilities involving employers and employer initiatives », Office des publications de l’Union européenne, Bruxelles.
Cour des comptes (2021), « Malades de longue durée : mesures de réintégration sur le marché du travail », Bruxelles.
Criscuolo, C. et al. (2023). « Les liens entre télétravail et productivité pendant et après la pandémie de Covid‑19 », Economie et Statistique / Economics and Statistics, vol. 539, 51−72, www.insee.fr/fr/statistiques/fichier/7647241/03_ES539_Criscuolo-et-al_FR.pdf.
CSE (2024), « Incapacité de travail et réintégration des salariés sur le marché de l’emploi », mars 2023.
CSE (2023a), « État des lieux du marché du travail en Belgique et dans les régions », juillet 2023.
CSE (2023b), « La participation des femmes au marché du travail », janvier 2023.
Dagsvik, J. et al (2011), « Subsidies on low-skilled workers’ social security contributions: the case of Belgium », Empirical Economics, vol. 40, 779-806, https://doi.org/10.1007/s00181-010-0367-6.
De Brouwer, O. et I. Tojerow (2023), « The growth of disability insurance in Belgium: determinants and policy implications », IZA Discussion Paper Series, août 2023.
Desiere, S. et B. Cockx (2022), « How Effective are Hiring Subsidies to Reduce Long-Term Unemployment Among Prime-Aged Jobseekers? Evidence from Belgium », IZA Journal of Labor Policy, vol. 12, n° 1, http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.4114304.
EU-OSHA (2021), « Working with chronic musculoskeletal disorders ».
Fluchtmann, J., M. Keese et W. Adema (2024), « Gender equality and economic growth: Past progress and future potential », Documents de travail de l’OCDE sur les affaires sociales, l’emploi et les migrations, n° 304, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/fb0a0a93-en.
Fraikin, A. et al. (2023), « Trends in social security incentives in Belgium », NBER Working Paper Series, n° 31552, août.
Gorasso, V. et al. (2022), « The burden of musculoskeletal disorders in Belgium: a national population-based study », European Journal of Public Health, vol. 32, suppl. 3, https://doi.org/10.1093/eurpub/ckac129.557.
Hijzen, A. et A. Salvatori (2020), « Designing fair and work-oriented unemployment benefits: The case of Belgium », Documents de travail de l’OCDE sur les affaires sociales, l’emploi et les migrations, n° 237, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/ac17d171-en.
MacDonald, D., C. Prinz et H. Immervoll (2020), « Can disability benefits promote (re)employment? Considerations for effective disability benefit design », Documents de travail de l’OCDE sur les affaires sociales, l’emploi et les migrations, n° 253.
Minne, G. et Y. Saks (2023), « Older workers and retirement decisions in Belgium: mapping insights from survey data », NBB Economic Review, n° 15.
OCDE (2023a), Panorama de la santé 2023 : Les indicateurs de l’OCDE, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/5108d4c7-fr.
OCDE (2023b), Joining Forces for Gender Equality: What is Holding us Back?, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/67d48024-en.
OCDE (2023c), Pensions at a Glance 2023: OECD and G20 Indicators, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/678055dd-en.
OCDE (2023d), Taxing Wages 2023: Indexation of Labour Taxation and Benefits in OECD Countries, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/8c99fa4d-en.
OCDE (2023e), « Using AI to support people with disability in the labour market: Opportunities and challenges », OECD Artificial Intelligence Papers, n° 7, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/008b32b7-en.
OCDE (2022a), Études économiques de l’OCDE : Belgique 2022, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/702dd253-fr.
OCDE (2022b), Disability, Work and Inclusion: Mainstreaming in All Policies and Practices, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/1eaa5e9c-en.
OCDE (2022c), Disability, Work and Inclusion in Slovenia: Towards Early Intervention for Sick Workers, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/50e655b3-en.
OCDE (2022d), Promoting Health and Well-being at Work: Policy and Practices, Études de l’OCDE sur les politiques de santé, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/e179b2a5-en.
OCDE (2021a), Career Guidance for Adults in a Changing World of Work, Getting Skills Right, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9a94bfad-en.
OCDE (2021b), Disability, Work and Inclusion in Ireland : Engaging and Supporting Employers, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/74b45baa-en.
OCDE (2021c), Fitter Minds, Fitter Jobs: From Awareness to Change in Integrated Mental Health, Skills and Work Policies, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/a0815d0f-en.
OCDE (2020), Études économiques de l’OCDE : Belgique 2020, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/454a0763-fr.
OCDE (2019), Individual Learning Accounts: Panacea or Pandora’s Box?, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/203b21a8-en.
OCDE (2010), Maladie, invalidité et travail : Surmonter les obstacles : Synthèse des résultats dans les pays de l’OCDE, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264088870-fr.
OCDE (2009), Maladie, invalidité et travail : surmonter les obstacles (Vol. 3) Danemark, Finlande, Irlande et Pays-Bas, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264049895-fr.
Saks, Y (2017), « Mieux comprendre l’évolution du nombre de bénéficiaires de l’assurance-invalidité », BNB Revue économique, www.nbb.be/doc/ts/publications/economicreview/2017/revecoii2017_h5.pdf.
Salvatori, A. (2022), « The effect of declining unemployment benefits on transitions to employment: Evidence from Belgium », Documents de travail de l’OCDE sur les affaires sociales, l’emploi et les migrations, n° 272, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/cba7af24-en.
Walrave, M. (2010), « Comment introduire le télétravail ? » Gestion, vol. 35, n° 1, pp. 76-87, https://doi.org/10.3917/riges.351.0076.