Timo LEIDECKER
OCDE
Caroline KLEIN
OCDE
Études économiques de l'OCDE : Belgique 2024
Études économiques de l'OCDE : Belgique
Abstract
La Belgique doit accélérer la réduction de ses émissions de gaz à effet de serre pour atteindre les objectifs fixés par l’UE. Un moyen de les diminuer de près des deux tiers serait de remplacer les combustibles fossiles dans la production d’électricité, les bâtiments et les transports par des sources d’énergie décarbonées, mais, pour cela, il faudrait vite augmenter l’échelle de la production d’origine renouvelable. La tâche se complique à moyen terme à cause de la sortie du nucléaire, dans laquelle le pays s’est engagé. À cela s’ajoute que les consommateurs d’énergie doivent investir pour adapter leur consommation énergétique – généralement en passant au tout-électrique – et pour utiliser l’énergie de manière plus efficiente. Le parc automobile belge se renouvelle rapidement, mais surtout au profit des véhicules à carburants fossiles. S’agissant du chauffage, il faudrait rénover en profondeur la majorité des bâtiments et les équiper de systèmes de chauffage bas carbone pour réduire sensiblement les émissions connexes. C’est en combinant sécurité juridique à long terme, aide financière réelle et signaux-prix forts que les pouvoirs publics pourront garantir la réalisation de ces investissements, y compris de la part des ménages à faible revenu.
Le changement climatique se fait de plus en plus sentir en Belgique. Les températures moyennes sont supérieures de 2 °C environ à celles de l’ère préindustrielle, les hivers sont plus doux, les étés plus chauds, et les épisodes de sécheresse et de chaleur plus fréquents (AIE, 2023a). D’ici à 2100, la hausse des températures en Belgique pourrait aller, en fonction des futures émissions mondiales de gaz à effet de serre (GES), jusqu’à 4.4 °C en hiver et 7.2 °C en été. Selon le scénario du pire, l’élévation du niveau de la mer pourrait atteindre deux mètres (Groupe de travail fédéral Adaptation, 2023). La Belgique peut contribuer à limiter le changement climatique en conformité avec l’Accord de Paris en réalisant sa transition vers une économie à zéro émission nette. Même si elle induit des coûts, surtout à court terme, cette transition peut apporter des avantages directs au pays, comme des économies d’énergie, l’amélioration des transports publics et une meilleure qualité de l’air, ou encore des gains de productivité et la création d’emplois (SPF Environnement, 2023). Il sera important qu’en parallèle des efforts déployés à cet effet, le pays s’adapte à un climat plus chaud. L’Examen environnemental conduit par l’OCDE en 2021 (OCDE, 2021) et l’Examen des politiques énergétiques mené par l’AIE en 2022 (AIE, 2022a) incluent des analyses et des recommandations à l’intention des pouvoirs publics visant l’amélioration de l’adaptation de la Belgique au changement climatique.
La Belgique doit accélérer ses réductions d’émissions pour décarboner son économie. Les émissions de GES ont commencé à baisser au début des années 2000 (Graphique 4.1, partie A) et, depuis lors, ont diminué dans une proportion supérieure à celle que l’on observe en moyenne dans les pays de l’UE et de l’OCDE (Graphique 4.1, partie B). Pourtant, en 2021, l’économie belge continuait d’afficher une intensité d’émission supérieure à la moyenne de l’UE. Cela signifie que le pays devra mobiliser davantage d’efforts que la plupart des autres membres de l’UE pour découpler son économie de ses émissions de GES. La réduction annuelle moyenne des émissions doit passer de 1.4 % entre 2010 et 2021 à 2.7 % à compter de 2021 pour que le pays puisse atteindre la neutralité carbone en 2050 (Graphique 4.1, partie B).
Note : Les émissions de GES incluent les émissions du secteur UTCATF (utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie), sauf mention contraire.
Source : OCDE (2023), Environnement : Air et climat (base de données).
Définir des objectifs nationaux en matière de politique climatique et s’attacher à les atteindre est d’autant plus difficile que l’action climatique de la Belgique est très décentralisée. La plupart des politiques de réduction des émissions – concernant par exemple la rénovation des bâtiments, les transports ou le déploiement de moyens de production renouvelable terrestres – sont élaborées et mises en œuvre par les administrations régionales. Au niveau fédéral, les domaines d’action liés au climat sont l’éolien en mer, la fiscalité de l’énergie et les infrastructures, dont font partie les réseaux à haute tension. Dans l’ensemble, les émissions et les intensités d’émission diffèrent considérablement d’une région à une autre, et la finalisation des mécanismes de répartition de l’effort qui coordonnent les efforts d’atténuation est lente (Tableau 4.1). Par exemple, un accord complet sur le partage de l’effort de réduction des émissions relatif à la période 2013-20 n’a été adopté qu’en 2018.
Réduction des émissions de gaz à effet de serre dans les différentes régions en vertu du mécanisme de répartition de l’effort de la Belgique, 2013-20
Source : Calculs de l’OCDE d’après Commission Nationale Climat (2023)
La Belgique n’a pas encore adopté à l’échelle nationale un objectif contraignant en vue d’atteindre zéro émission nette en 2050. Tandis que la discussion sur le mécanisme de répartition de l’effort pour les objectifs de réduction des émissions d’ici à 2030 se poursuit, les régions ont déjà adopté divers objectifs d’émission pour 2030 et 2050 (Tableau 4.2). Cependant, les objectifs régionaux actuels ne sont pas à la hauteur des objectifs de l’UE pour 2030 qui prévoient une diminution des émissions de 47 % par rapport à leur niveau de 2005 et de l’objectif de zéro émission nette à l’échelle nationale en 2050. En novembre 2023, la Cour d’appel de Bruxelles a jugé insuffisants les objectifs actuels des administrations du pays, à l’exception de la Wallonie, et imposé une réduction des émissions de 55 % à l’horizon 2030 par rapport au niveau de 1990. Le gouvernement flamand a fait appel de cette décision. En adoptant rapidement un mécanisme de répartition de l’effort pour 2030 et en se fixant des objectifs pour 2050 au niveau national, en accord avec les objectifs d’émission au niveau de l’UE, la Belgique offrirait davantage de certitudes aux investisseurs et aux consommateurs. L’Étude économique de la Belgique conduite par l’OCDE en 2022 examine comment l’établissement d’un organisme d’experts indépendant chargé de formuler des conseils et de suivre les mesures prises pourrait remédier à la fragmentation de l’action publique afin d’aider le pays à s’engager sur la voie d’objectifs plus contraignants (voir Tableau 4.3, OCDE, 2022).
Objectifs liés au climat pour 2030 et 2050 fixés par les administrations belges
Note : Ces objectifs se rapportent aux émissions de gaz à effet de serre non visées par le Système d’échange de quotas d’émission de l’UE. Il s’agit d’une liste non exhaustive des objectifs climatiques fixés par les autorités régionales et le gouvernement fédéral de la Belgique.
Source : CCNUCC, 2020 ; Gouvernements belges, 2023a.
Pour accélérer les réductions des émissions, l’action déterminante sera de transformer le système énergétique. Quelque 60 % des émissions totales de GES sont directement imputables aux bâtiments, aux transports ou à la production d’électricité (Graphique 4.2, parties A et B) ; 30 % environ sont dues à la production industrielle, ce qui témoigne de l’important tissu industriel du pays, mais ces émissions sont principalement couvertes par le SEQE-UE – il s’agit des émissions de combustion pendant la production ou liées à des sous-produits de procédés chimiques (CCNUCC, 2020 ; AIE, 2022a).
Part de chaque secteur dans le total des émissions de GES en 2021
Source : OCDE (2023), Environnement : Air et climat (base de données).
Les prix effectifs des émissions hors SEQE-UE varient selon les utilisations et sont souvent trop bas (OCDE, 2022). Les relever et les harmoniser favoriserait des baisses plus économiquement efficientes des émissions. Cela doit aller de pair avec une élimination des subventions (souvent implicites) aux combustibles fossiles. L’administration fédérale a dressé un inventaire de ses subventions fédérales aux combustibles fossiles, dont on estime qu’elles sont de l’ordre de 3 % du PIB, et s’est engagée à les supprimer progressivement (SPF Finances, 2024 ; chapitre 2). Le gouvernement fédéral et les gouvernements régionaux ont mis en œuvre des mesures allant dans ce sens (Tableau 4.3). Le projet de l’UE de mettre en place un nouveau système d’échange de quotas d’émission étendra la tarification des émissions aux bâtiments et aux transports à compter de 2027. Comme mentionné dans l’Étude économique de l’OCDE de 2022, la Belgique devrait rehausser peu à peu les prix effectifs des émissions dans les secteurs où ils sont bas, notamment en mettant en œuvre le SEQE-UE II et en supprimant progressivement les subventions aux combustibles fossiles (Tableau 4.3). Des prix signaux plus forts pourraient aussi venir en complément des mesures de soutien à la R-D au titre du fonds belge pour la reprise et la résilience (ces mesures représentent autour de 0.1 % du PIB) destinées à favoriser la mise au point des technologies vertes (Commission européenne, 2021a ; Gouvernements belges, 2023b).
Les pouvoirs publics devront prévoir des aides supplémentaires – en plus de la tarification des émissions et du soutien au développement des technologies vertes. Premièrement, la production d’énergie issue de sources renouvelables doit augmenter rapidement. Deuxièmement, les ménages et les entreprises, pour utiliser plus souvent et plus efficacement les énergies renouvelables, doivent investir de façon conséquente, notamment dans les bâtiments et les voitures, ce qui peut être difficile.
La sortie du nucléaire et l’augmentation de la demande rendent encore plus nécessaire de recourir aux sources d’énergie renouvelables
Il est indispensable pour la Belgique d’utiliser davantage les énergies renouvelables pour réduire ses émissions, parallèlement à l’abandon progressif du nucléaire et face à la perspective de la hausse de la demande d’électricité. Le réseau électrique belge est très interconnecté avec ceux des économies voisines, ce qui favorise la sécurité énergétique et la flexibilité des sources d’approvisionnement (AIE, 2022a). La production d’électricité nationale doit cependant jouer un rôle plus important. Il est prévu que, de 2022 à 2035, la demande d’électricité augmente dans une proportion comprise entre 40 % et 60 %, à mesure que les ménages opteront pour la voiture électrique et remplaceront le fioul par des pompes à chaleur (Elia, 2023a ; Bureau fédéral du Plan, 2024) ; dans le même temps, la sortie du nucléaire signifie qu’une part non négligeable de la puissance installée non carbonée doit être remplacée (Encadré 4.1).
Une grande partie de l’électricité produite en Belgique est d’origine nucléaire : elle représentait environ la moitié de la production en 2021 (Graphique 4.3 ,Partie A). Les émissions de gaz à effet de serre (GES) du secteur de la production d’électricité s’en trouvent ainsi limitées (Graphique 4.3Graphique 4., partie B).
En 2003, la Belgique a décidé d’abandonner progressivement l’électronucléaire d’ici à 2025. En mars 2022, à la suite de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine et par souci de rendre le pays moins tributaire des énergies fossiles, le gouvernement fédéral a décidé de prendre les dispositions nécessaires pour prolonger de dix ans la durée de vie des deux centrales nucléaires les plus récentes (qui représentent au total une puissance installée de 2 gigawatts (GW)). L’échéance de sortie définitive du nucléaire a été reportée à 2035, même si la plupart des centrales – soit les deux tiers environ de la puissance nucléaire installée – seront mises à l’arrêt d’ici à 2025.
La Belgique s’est dotée d’un mécanisme de rémunération de capacité (CRM) pour augmenter la puissance installée pendant la période 2025-35 (AIE, 2022a). Il fonctionne par le biais d’enchères auxquelles les fournisseurs répondent pour garantir des capacités. Au cours des dernières enchères, tenues en 2023 pour un approvisionnement en 2027-28, 64 % des capacités ont été attribués à des centrales au gaz naturel. Les installations de stockage de l’électricité ont obtenu 21 % et les centrales de production combinée de chaleur et d’électricité 8 %. Ces enchères ont permis une augmentation de puissance d’environ 0.6 GW, la plupart des offres (62 %) étant remportées par des moyens de production existants (Elia, 2023a).
On estime à environ 4 GW la puissance installée ainsi gagnée grâce au CRM depuis 2021 et à la prolongation de la durée de vie des deux réacteurs nucléaires, ce qui réduira fortement l’écart entre la demande et l’offre d’énergie dans l’avenir. Il est prévu d’organiser de nouvelles enchères dans le cadre du CRM suivant de nouvelles règles légales garantissant une plus grande neutralité technologique, en vue d’augmenter la puissance installée et de gagner en flexibilité au-delà de 2028.
D’après les projections du gestionnaire du réseau de transport belge Elia, la sortie du nucléaire se traduira par une hausse substantielle de l’intensité CO2 de la production et de la consommation d’électricité jusqu’à 2030 (Elia, 2023b). Selon d’autres projections, les centrales au gaz produiront plus de 50 % en plus entre 2020 et 2025 ; le déploiement des installations éoliennes et solaires compensera la perte de puissance nucléaire installée à compter de 2030 ; et en 2050, les centrales au gaz participeront à la production nationale d’électricité dans la même proportion qu’en 2020 globalement (Belgique, 2024).
La sortie du nucléaire vient compliquer la réduction des émissions à moyen terme en privant le mix énergétique de moyens de production d’électricité non carbonée. Les implications économiques à long terme d’une sortie du nucléaire sont par ailleurs complexes. L’évaluation de ses retombées suppose de pouvoir en calculer les bénéfices et les coûts de manière transparente et détaillée, en particulier les coûts de réduction des émissions et les coûts systémiques et d’investissements potentiels liés aux sources alternatives tout au long de leur cycle de vie. Ce calcul devrait tenir compte de scénarios différents de maintien de la puissance nucléaire installée sur le long terme, y compris des questions liées à la gestion des déchets, des coûts de démantèlement potentiels, des besoins découlant de la nécessité de construire des installations de remplacement (par exemple, les subventions qui y seraient attachées) et des coûts d’assurance et des investissements dans la sécurité.
Note : Dans la partie A, les renouvelables comprennent le solaire, l’éolien, l’hydraulique fluvial ou marin, les biocombustibles et les déchets. Dans la partie B, les émissions de GES ne comprennent pas les émissions du secteur UTCATF (utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie).
Source : OCDE (2023), statistiques sur l’énergie (base de données) ; et OCDE (2023), Environnement : Air et climat (base de données).
Il convient de déployer plus rapidement des moyens de production renouvelable pour répondre à la hausse de la demande tout en limitant la dépendance à l’égard des énergies fossiles et les émissions du secteur de l’énergie. Malgré les augmentations de ces dernières années, la part des sources renouvelables dans les approvisionnements totaux en énergie était inférieure à la moyenne de l’OCDE en 2021 (Graphique 4.4). De plus, la Commission européenne a jugé l’objectif belge relatif aux renouvelables à l’horizon 2030 trop faible par rapport aux objectifs fixés à l’échelle de l’UE (Commission européenne, 2024). Le fonds belge pour la reprise et la résilience ajoute 100 millions EUR (0.02 % du PIB en 2022) à un plan d’investissement de 450 millions EUR destiné à la construction d’éoliennes en mer. Les autorités prévoient de faire passer à 3.5 GW d’ici à 2030 la puissance installée dans la zone Princesse Élisabeth, avec d’une première série d’appels d’offres à la fin de 2024, mais aussi de construire une île énergétique qui hébergera des infrastructures de transport. Pourtant, la Commission européenne a mis en avant la nécessité d’accroître les investissements dans les énergies renouvelables (Commission européenne, 2021a). La densité de population et la géographie de la Belgique compliquent le déploiement de moyens de production renouvelable terrestres, mais bien qu’il varie d’une région à l’autre, il subsiste un potentiel pour un panel de technologies (solaire photovoltaïque, éolien et biomasse, OCDE, 2021 ; Commission européenne, 2023a ; Gouvernements belges, 2023b).
Part des énergies renouvelables, 2021 ou dernière année connue
Source : OCDE (2023), Indicateurs de croissance verte (base de données).
Stimuler les investissements dans les sources d’énergie renouvelables
Pour favoriser l’augmentation de la puissance installée, il faut des mécanismes de tarification de l’électricité qui soutiennent l’investissement. Or, même si la baisse des coûts de production du solaire et de l’éolien a renforcé la compétitivité-coûts des renouvelables, les variations des prix de l’électricité continuent de décourager les investisseurs en entourant d’incertitudes la rentabilité des projets liés aux renouvelables. Selon une récente analyse de la Commission européenne, le solaire photovoltaïque et l’éolien terrestre ne deviendront compétitifs sur le plan des coûts en Europe dans un large éventail de conditions de marché que d’ici à 2030 (Busch et al., 2023).
La Belgique soutient financièrement les énergies renouvelables en octroyant des certificats verts. Les producteurs d’électricité d’origine renouvelable peuvent vendre des certificats à d’autres producteurs ayant besoin d’atteindre la part minimum obligatoire de sources renouvelables dans leur mix énergétique. Le coût de ces certificats est supporté par les consommateurs par le biais des factures d’électricité. La Belgique utilise quatre mécanismes différents (un pour chaque région et un au niveau fédéral). Elle pourrait mieux encourager l’investissement et limiter les coûts budgétaires si elle réorientait son action en faveur des énergies renouvelables vers des mécanismes permettant une rémunération suffisante tout en évitant l’indemnisation excessive, par exemple en proposant des contrats d’écart compensatoire, comme cela a été fait pour l’éolien en mer. Ces contrats encouragent l’investissement en offrant aux producteurs un prix garanti, en contrepartie duquel les investisseurs doivent rembourser les profits supplémentaires enregistrés si les prix varient au-delà de ce prix garanti (Busch et al., 2023).
La Belgique fournit un soutien supplémentaire aux producteurs d’énergie – y compris pour les technologies fondées sur des combustibles fossiles – pour assurer la sécurité énergétique pendant la sortie progressive programmée du nucléaire. Un mécanisme de rémunération de capacité est en vigueur jusqu’en 2035, qui a pour but de rétribuer les producteurs afin qu’ils garantissent un certain niveau de puissance (voir Encadré 4.1 pour de plus amples informations). On s’inquiète néanmoins d’un éventuel déficit de puissance, en particulier compte tenu de la possibilité d’une électrification plus rapide que prévu. De plus, jusqu’à présent les enchères organisées dans le cadre du CRM ont été remportées principalement par des exploitants de centrales au gaz naturel pour des installations existantes (AIE, 2022a ; Elia, 2023b). Il conviendrait de revoir encore les règles relatives à ces enchères pour donner davantage de chances de succès à un plus large éventail de technologies. Par exemple, les offres axées sur la gestion de la demande – fournir des incitations financières aux consommateurs afin de réduire la demande non essentielle lorsque l’électricité est rare – pourraient être exemptées des obligations de remboursement des bénéfices exceptionnels, qui, pour l’heure, entravent leur participation. En effet, contrairement à une installation de production d’électricité, un tel dispositif ne produit pas d’électricité donc ne génère pas de bénéfices exceptionnels lorsque les prix sont très élevés ; or, le mécanisme actuel lui impose de rembourser les bénéfices imputés. Une telle mesure s’ajouterait au déploiement des compteurs intelligents en Belgique (Commission européenne, 2020b).
Pour augmenter la puissance installée, il faut aussi réduire les exigences en termes de planification et de réglementation qui font obstacle au déploiement de moyens de production renouvelable et au développement de l’infrastructure de réseau, en tenant compte de la forte densité de population du pays. En Belgique, comme dans beaucoup d’autres pays, les procédures d’aménagement du territoire liées au déploiement d’infrastructures peuvent être lentes et complexes, notamment s’agissant de projets liés aux énergies renouvelables (Commission européenne, 2023a). La Belgique pourrait envisager d’accélérer les investissements correspondants en les déclarant d’intérêt public supérieur, comme cela a été fait en Allemagne et en Flandre pour les turbines éoliennes (OCDE, 2023b). De plus, elle pourrait réviser ses règles d’aménagement du territoire, par exemple pour réduire l’obligation de distance minimale qui s’applique aux éoliennes. En Flandre, il a été décidé de rendre obligatoire l’installation de panneaux photovoltaïques sur les bâtiments consommant beaucoup d’électricité. Mettre en œuvre davantage de projets d’énergies renouvelables pourrait aussi nécessiter de chercher à remédier au faible niveau d’adhésion du public à l’échelle locale, par exemple en associant davantage les municipalités et la population à la procédure de planification (Commission européenne, 2023a).
La transition énergétique nécessite que les ménages investissent dans la rénovation de leurs habitations et dans des voitures à zéro émission. Même étalés jusqu’en 2050, les coûts à supporter seront considérables. D’après les estimations, ce sont quelque 350 milliards EUR à l’échelle du pays, soit 65 000 EUR par foyer, qu’il faudra consacrer à la rénovation jusqu’en 2050 (Banque nationale de Belgique, 2024). Or, cette dépense ne sera qu’en partie compensée par l’allègement de la facture énergétique (BPIE, 2021). Dans le domaine des transports, le coût de possession des voitures à émissions nulles peut être analogue à celui des voitures conventionnelles pour certains utilisateurs (Franckx, 2023), mais le remplacement de toutes les voitures non électriques d’ici à 2050 entraînerait néanmoins des coûts importants. En supposant que les prix moyens des voitures à émissions nulles et des voitures thermiques convergent, on estime ce coût à environ 1 200 EUR par ménage et par an. Les ménages seront probablement nombreux à ne pas avoir les moyens ou les fonds nécessaires pour supporter ces coûts ou à hésiter à investir faute d’en percevoir l’intérêt. Comme on le verra plus loin, les politiques publiques peuvent aider à surmonter certains de ces problèmes en renforçant les signaux de prix, de sorte que les personnes soient davantage incitées financièrement à privilégier l’électricité et à faire des économies d’énergie ; en offrant aux ménages et aux fournisseurs davantage de certitude concernant l’action publique ; et en proposant des aides financières bien ciblées.
Renforcer les signaux de prix pour soutenir l’électrification et les économies d’énergie
Les prix de l’électricité, comparativement plus élevés que ceux d’autres sources, en particulier le gaz naturel, le fioul de chauffage (mazout) et l’essence, peuvent dissuader de choisir l’électricité comme source d’énergie dans les bâtiments et les transports. Avant la crise énergétique et depuis lors, recourir à l’électricité est une solution plus coûteuse pour les consommateurs que la combustion directe de ressources fossiles ; par exemple, en 2019, chauffer les habitations à l’électricité était 50 % plus cher que chauffer au gaz ou au fioul (AIE, 2022a). En Belgique, des composantes de la facture d’électricité non liées aux coûts de production sont comparativement plus élevées. C’est le cas des montants prélevés au titre du financement des certificats verts et du soutien au développement de l’éolien en mer (Graphique 4.5). Revoir les composantes de coût de la facture d’électricité – par exemple en optant pour une subvention fiscale de la production d’origine renouvelable, comme en Allemagne (Encadré 4.1) – serait un moyen de rendre l’électricité plus attractive (AIE, 2022a). Au niveau fédéral, le report partiel du droit d’accise appliqué à l’électricité vers la consommation des bâtiments en gaz naturel constitue un pas dans la bonne direction. Cette mesure pourrait être étendue au fioul domestique. En Flandre, les composantes des factures d’électricité ont également été réduites afin de favoriser l’électrification.
Composante due aux prélèvements dans l’écart de prix entre l’électricité et le gaz naturel pour les ménages, en EUR/MWh, février 2023
Note : Les prix de l’électricité en Allemagne sont ceux d’Amprion.
Source : Calculs de l’OCDE d’après CREG, 2023.
Les tarifs sociaux (prix réduits de l’énergie pour les catégories de population à faible revenu) pourraient être réexaminés dans l’optique de mieux protéger les ménages et de récompenser les économies d’énergie. En 2020, en Belgique, environ une personne sur dix a payé sa consommation d’électricité ou de gaz au tarif social (AIE, 2022a), mais certains ménages vulnérables pourraient ne pas en avoir bénéficié (Brugel, 2020 ; Van Lancker, 2020). Une réforme envisagée en 2023 a été mise en suspens. Pour améliorer le ciblage, il est possible de définir des catégories de vulnérabilité plus fines, comme cela a été fait en France, en Italie ou en République de Moldavie, par exemple (Castle et al., 2023). De plus, les tarifs sociaux agissent sur les prix donc réduisent les factures énergétiques ainsi que les incitations à économiser l’énergie. Pour préserver les incitations, les pouvoirs publics pourraient remplacer les tarifs sociaux par des transferts de revenu équivalents, ou les plafonner. Par exemple, pendant la crise récente, les Pays-Bas ont utilisé des informations sur l’historique de consommation d’énergie pour plafonner différemment selon les saisons la consommation pour laquelle les ménages pouvaient recevoir une aide (Castle et al., 2023).
Favoriser la rénovation énergétique lourde des bâtiments
La Belgique peut considérablement réduire ses émissions et sa consommation d’énergie en rénovant son parc immobilier. Quelque 80 % des logements ont été construits il y a plus de 30 ans, avant la mise en place des normes énergétiques (Commission européenne, 2021a). En Belgique, ce secteur utilise davantage d’énergie et produit plus d’émissions de GES que dans beaucoup d’autres pays de l’OCDE (Graphique 4.6, parties A et B). Comme les bâtiments résidentiels y représentent environ 85 % du total de la surface au sol, les maisons individuelles totalisant à elles seules quelque 70 %, les ménages jouent un rôle crucial dans la réalisation des rénovations (Commission européenne, 2019).
Le rythme des rénovations doit s’accélérer pour que le parc immobilier belge soit neutre en carbone d’ici à 2050. En 2022, 7 % seulement des bâtiments du pays atteignaient les objectifs nationaux de consommation d’énergie actuellement définis en vue de 2050. Ils seront encore moins nombreux à satisfaire aux critères plus stricts qui découlent des nouvelles règles de l’UE : alors que la Belgique ambitionne pour l’heure de ramener la consommation d’énergie à 100 kWh/m2 et n’interdit pas explicitement l’utilisation des combustibles fossiles pour le chauffage ou le refroidissement, l’UE vise la neutralité carbone du parc immobilier, autrement dit un parc immobilier qui consomme très peu d’énergie, qui ne produit aucune émission de carbone d’origine fossile et dont l’exploitation génère des émissions de gaz à effet de serre très faibles ou nulles. La totalité du bâti neuf devrait être à émissions nulles en 2030 et le bâti existant transformé dans ce but à l’horizon 2050 (Commission européenne, 2024). Il faudrait procéder à la rénovation complète de plus de 160 000 logements par an d’ici à 2050 pour mener à bien la transformation de tous les bâtiments construits avant 2011. Cet objectif est encore bien loin d’être atteint attendu que seulement quelque 30 000 cas de rénovation complète par an sont recensés pour ces dernières années (sur la base du nombre d’autorisations délivrées pour des travaux de rénovation énergétique ou non énergétique) (STABEL, 2023).
Pour atteindre les objectifs climatiques, il faut non seulement rénover plus d’habitations, mais aussi davantage de rénovations lourdes. Rénover le parc immobilier pour qu’il devienne neutre en carbone nécessite des travaux considérables – notamment au niveau des murs, des toits, des planchers, des fenêtres et des systèmes de chauffage – dans la plupart des bâtiments (BPIE, 2021). Mettre davantage l’accent sur la décarbonation des systèmes de chauffage permettrait de mener à bien la transition climatique plus vite et à moindre coût, notamment en réduisant la pression qui pèse sur le secteur de la construction (Banque nationale de Belgique, 2024). Favoriser l’utilisation des énergies renouvelables pour le chauffage et le refroidissement dans le cadre des rénovations lourdes aura pour conséquence d’augmenter la production domestique, par exemple au travers de systèmes de chauffage solaire (AIE, 2022a). Il est globalement plus difficile de planifier une série de travaux indépendants de rénovation et d’installation de moyens de production renouvelable – et les blocages sont alors plus probables – que de planifier une rénovation lourde, c’est-à-dire une rénovation visant directement la norme de performance énergétique la plus stricte ou, si ce n’est pas réalisable en pratique, effectuée selon une feuille de route précise. Les informations sur les rénovations déjà effectuées en Belgique donnent à penser que, s’il n’existe pas d’aides à la rénovation lourde, les personnes optent principalement pour des rénovations relativement légères : environ 90 % des rénovations énergétiques qui ont eu lieu entre 2012 et 2016 ont réduit la consommation d’énergie primaire de moins d’un tiers, et la moitié d’entre elles ont débouché sur des économies d’énergie de moins de 3 % (Commission européenne, 2019). Cela signifie qu’il faudrait sans doute même plus de 160 000 rénovations par an pour atteindre les objectifs, si les rénovations sont de même niveau que par le passé.
Source : Eurostat (2023), Statistiques de l’énergie : consommation d’énergie finale ventilée des ménages ; Émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques : comptes des émissions atmosphériques par activité de la NACE Rév. 2 (base de données) et Population : niveau national (base de données).
Les aides financières devraient cibler les rénovations lourdes, y compris l’installation de moyens de production renouvelable. Or les rénovations lourdes sont coûteuses : des estimations réalisées pour la Flandre indiquent des coûts moyens compris entre 30 000 EUR et 75 000 EUR pour la plupart des bâtiments, ce qui dépasse les capacités financières d’un ménage sur deux (Albrecht et Hamels, 2021). La hausse des coûts de construction observée depuis 2021 a probablement entraîné une hausse significative des coûts totaux de rénovation (BNB, 2023). Des programmes régionaux, comme « Renolution » de la Région de Bruxelles-Capitale, la Stratégie wallonne de rénovation énergétique à long terme des bâtiments et la Stratégie de rénovation à long terme du bâti flamand, soutiennent certains types de rénovations, mais la plupart des ménages sont malgré tout en position d’opter pour des rénovations plus légères. En Flandre, par exemple, compte tenu des mesures de soutien – des subventions pouvant atteindre 25 000 EUR et des prêts subventionnés allant jusqu’à 60 000 EUR au taux d’intérêt actuel de 2.25 % – les ménages doivent encore supporter des coûts importants lorsqu’ils choisissent d’entreprendre une rénovation lourde, même s’ils reçoivent des aides. De plus, les ménages vulnérables peuvent avoir des difficultés à rembourser les prêts subventionnés pendant les périodes conventionnelles. Il serait possible d’encourager des rénovations plus importantes en subordonnant les aides à l’établissement d’une feuille de route de rénovation et en s’assurant que les subventions sont suffisantes pour les ménages vulnérables. Il sera en outre essentiel de coordonner les mesures en place, les investissements et les dispositifs d’aide directe au revenu dont bénéficient les ménages vulnérables par l’intermédiaire du Fonds social pour le climat aux niveaux fédéral et régional afin de garantir un bon rapport coût-efficacité.
Les prêts commerciaux peuvent contribuer à stimuler les rénovations énergétiques. Le recours au financement commercial des rénovations est actuellement entravé dans les pays de l’OCDE par l’absence de méthodes, de normes et de données communes sur la performance énergétique des bâtiments, qui permettraient de chiffrer avec précision les avantages de l’augmentation de l’efficacité énergétique pour l’immobilier (de Mello, 2023 ; Hoeller et al., 2023). Si la performance énergétique d’un logement est plus élevée, la facture énergétique est réduite, donc le revenu disponible du ménage augmente, ce qui limite le risque de défaut de paiement et augmente la valeur des garanties. L’amélioration de la performance énergétique a aussi pour effet d’atténuer les risques liés à une évolution ultérieure des politiques publiques qui exigerait des rénovations coûteuses. La Belgique fait partie des pays qui cherchent à développer le financement vert des logements pour en récolter tous les avantages et offrir aux ménages des prêts plus abordables. Par exemple, Home Invest Belgium a réalisé sa première émission d’obligations vertes en 2022 et élaboré un cadre de financement vert (Home Invest Belgium, 2023). Ce cadre vise à fournir des critères clairs et transparents pour les investissements verts afin de remédier à la fragmentation des méthodes et des normes.
La Directive de l’UE sur la performance énergétique des bâtiments devrait renforcer les exigences en matière de certificats de performance énergétique (CPE) et les normes minimales de performance énergétique applicables au parc immobilier. Des plans destinés à durcir progressivement les obligations de rénovation ont été mis en place dans toutes les régions, mais doivent être modifiés afin d’être mis en adéquation avec les objectifs chiffrés fixés par l’UE pour 2050. Aligner la réglementation sur les besoins de rénovation à satisfaire pour atteindre les objectifs concernant notamment la suppression des combustibles fossiles et la production domestique renouvelable de chaleur et de froid donnerait aux ménages la certitude et le temps de se préparer aux investissements requis. Avec les objectifs actuels, ce sont déjà presque tous les ménages qui devront finir par rénover leur habitation, y compris ceux qui ne prévoient pas de la louer, de la vendre ou de la donner. La mise en place d’une réglementation conforme à directive révisée de l’UE avec, à terme, l’obligation pour tous les bâtiments de se doter d’un CPE assorti d’une feuille de route en matière de rénovation permettrait aux ménages de disposer d’informations sur les rénovations et investissements à réaliser, tandis que l’établissement d’un calendrier de renforcement des normes de performance énergétique et d’émissions pour tous les bâtiments permettrait d’en préciser les échéances.
Il y a lieu de saluer les plans régionaux destinés à assortir le durcissement de la réglementation sur les bâtiments de mesures facilitant l’accès à l’information. Parmi ces mesures figurent la promotion du « passeport bâtiment », comme c’est le cas en Flandre et comme il est prévu que ce soit fait en Wallonie et à Bruxelles, et la poursuite du déploiement des guichets uniques appelés « maisons de l’énergie » (Energiehuis) en Flandre. De même, des plans de soutien ciblé aux copropriétaires, comme ceux qu’a mis en œuvre Bruxelles, où les immeubles en copropriété totalisent 55 % de l’ensemble des logements, peuvent aider à lever les obstacles à la rénovation. Étant donné que la plupart des quelque cinq millions de ménages belges pourraient avoir besoin d’engager des rénovations, il sera indispensable de faire en sorte que les points de contact disposent de suffisamment de personnel formé pour les informer et les aider à planifier les investissements nécessaires (IBF International Consulting Consortium, 2023).
Mieux soutenir le verdissement du parc automobile
Pour réduire les émissions liées aux transports, il sera fondamental de remplacer les véhicules à carburant fossile. En effet, le transport routier représente environ 97 % du total de ces émissions en Belgique. Le transport de personnes se fait principalement en voitures particulières, lesquelles totalisaient plus des quatre cinquièmes du nombre de kilomètres-passagers en 2019. En Belgique, les voitures devraient rester le principal mode de transport pendant des décennies (Daubresse, 2022).
Limiter le transport routier est l’un des moyens de réduire la congestion et de parvenir à un système de transport à zéro émission nette. À cet effet, la Belgique prévoit plusieurs investissements dans les années à venir – représentant au moins 3 % du PIB de 2022 – pour rendre les transports publics, le vélo et la marche plus attractifs, ce qui est une bonne chose (Gouvernements belges, 2023b ; Commission européenne, 2021a). Élargir les conditions de tarification routière, pour tenir compte des coûts réels des gros volumes de trafic, contribuerait également à diminuer la congestion et encourager le recours à d’autres modes de transport (ODYSEE-MURE, 2020). Cela pourrait aussi aider à soutenir les recettes, notamment compte tenu de la baisse des droits d’accise sur les carburants liée au remplacement des anciens véhicules par d’autres à zéro émission (FIT, 2019).
Les ménages belges consacrent des sommes relativement importantes à l’achat de voitures neuves, néanmoins le verdissement du parc automobile reste lent. En 2022, les immatriculations de voitures neuves représentaient environ 6 % du parc de voitures particulières, soit l’un des taux de renouvellement les plus élevés de l’UE (Graphique 4.7, partie A). Cependant, même si l’infrastructure de recharge se densifie, et malgré des améliorations récentes, la part des voitures électriques en Belgique en 2022 était plus faible que dans beaucoup d’autres pays de l’OCDE (Graphique 4.7, partie B) et, la même année, la Belgique a ajouté comparativement moins de voitures neuves à zéro émission à son parc que d’autres pays de l’OCDE où les taux de renouvellement sont similaires (Graphique 4.7, partie A).
Note : La partie A montre la part du total des nouvelles immatriculations, calculée comme le rapport entre le nombre de nouvelles immatriculations en 2022 et le nombre de véhicules immatriculés en 2021. La partie B montre la part des véhicules électriques dans le parc de véhicules immatriculés en 2022.
Source : Calculs de l’OCDE d’après Commission européenne (2023b) et Eurostat (2023).
Il conviendrait de réexaminer les incitations financières à l’achat de voitures à zéro émission. Le généreux régime fiscal que la Belgique applique pour les véhicules de société agit comme une subvention à l’achat de véhicules neufs (OCDE, 2021). Ce type d’avantage fiscal est courant dans les pays de l’OCDE, mais il est plus important en Belgique qu’ailleurs : par exemple, l’économie d’impôt pour une voiture de société de taille moyenne à carburant fossile est estimée à environ 6 500 EUR en Belgique, alors qu’elle est de 1 500 EUR en France et de 850 EUR en Allemagne (Transport & Environment, 2020). Ces réductions d’impôt ne concerneront plus que les voitures à zéro émission à compter de 2026 ; néanmoins, ces avantages fiscaux profitent principalement aux personnes les plus aisées, qui sont plus susceptibles d’acheter une voiture à zéro émission même sans aide, et, de fait, subventionnent la congestion (May, Ermans et Hooftman, 2023). Aucun changement ne sera non plus apporté au traitement favorable des avantages en nature dans le cadre de l’impôt sur le revenu et des cotisations de sécurité sociale, qui continueront donc de favoriser indûment l’utilisation des automobiles. Dans le même temps, la Belgique a supprimé les subventions à l’achat de voitures à zéro émission, même si elle propose encore des exemptions ou des réductions des taxes sur la propriété ou l’acquisition (ACEA, 2023). Cela signifie que les ménages à faible revenu bénéficient de très peu d’aide pour acheter des voitures à zéro émission, même dans les zones où les voitures polluantes sont ou seront interdites ou dans les zones où les transports publics sont moins développés. Des éléments probants recueillis aux États-Unis montrent que le fait de destiner les subventions aux groupes à faible revenu peut doubler l’impact de ces subventions sur l’accélération du verdissement du parc automobile (Sheldon, 2022). La Flandre a temporairement réintroduit des primes à l’achat pour les voitures à émission zéro neuves et d’occasion dont le prix de vente est inférieur à 40 000 EUR. Supprimer le généreux régime fiscal actuel pour le remplacer par un soutien financier plafonné ou directement destiné aux ménages à revenu faible et moyen – c’est-à-dire ceux qui sont plus susceptibles de modifier leur décision d’achat du fait de l’aide obtenue – soutiendrait plus efficacement le verdissement du parc automobile tout en limitant les coûts budgétaires.
Les restrictions à l’utilisation de véhicules à carburant fossile pourraient être élargies. Il existe des zones à faibles émissions à Bruxelles, Anvers et Gand, et Bruxelles s’est engagée à devenir une zone à zéro émission en 2035. Le fait de durcir les règles applicables aux zones existantes ou de créer de nouvelles zones pourrait encourager davantage de ménages à se tourner vers des voitures à zéro émission. Comme beaucoup de voitures à carburant fossile pourraient rester disponibles et moins coûteuses à utiliser (AIE, 2023b), il pourrait falloir de plus amples restrictions pour les retirer de la circulation, conformément aux objectifs d’émission (FIT, 2021). Plus ces restrictions seront annoncées tôt, plus les ménages auront le temps de s’adapter et d’éviter d’investir dans des voitures dont l’utilisation pourrait bientôt être limitée.
Le changement climatique a des répercussions majeures sur les plans macroéconomique, budgétaire et financier. Comme évoqué dans l’introduction du présent chapitre, il se concrétise en Belgique par l’augmentation des températures et des précipitations ainsi que par une fréquence accrue des phénomènes météorologiques extrêmes. En Belgique, les pertes économiques engendrées par les phénomènes météorologiques et climatiques extrêmes entre 1980 et 2022 sont estimées à plus de 16 milliards EUR (AEE, 2023a). Une succession d’étés caractérisés par de fortes chaleurs avec des pics de températures extrêmes inédits et de multiples vagues de sécheresse ont eu une incidence notamment sur la mortalité et la productivité (NCC, 2020). En 2021, la Wallonie a connu de fortes précipitations qui ont provoqué des inondations causant des dégâts importants, le coût des travaux de remise en état ayant été estimé à environ 5.2 milliards EUR (AEE, 2023b).
Les effets du changement climatique devraient s’accentuer en Belgique au cours des prochaines décennies. Les épisodes de précipitations extrêmes devraient devenir plus fréquents (OCDE, 2021). Faute de politiques destinées à faire face à ce phénomène, le risque d’inondation s’accentuera, ce qui constituera probablement l’un des plus grands défis pour ce pays en matière d’adaptation au changement climatique. L’exposition de la population belge aux inondations fluviales est plus élevée que dans la plupart des pays de l’OCDE (Graphique 4.8). En Europe, la Région flamande est la plus à risque en matière d’inondation côtière, derrière les Pays‑Bas. En outre, 46 % des zones bâties restent exposées à de violentes tempêtes, l’un des taux les plus élevés de l’OCDE (OCDE, 2023a).
Les épisodes de sécheresse durables constituent un autre risque majeur. Ils pourraient avoir des répercussions économiques délétères, en particulier sur le secteur agricole, sur les entreprises participant à la chaîne de production des denrées alimentaires, sur la navigation fluviale et sur d’autres secteurs dont les activités nécessitent un apport hydrique constant. Dans un scénario d’émissions élevées, la Belgique pourrait connaître une hausse des températures allant jusqu’à 7 degrés en période estivale (AIE, 2023a). La fréquence, l’intensité et la longueur des vagues de chaleur continueront d’augmenter, en particulier dans les zones urbaines où se concentre 87 % de la population. La réglementation en matière d’occupation des sols constituerait un levier judicieux pour réduire les effets des îlots de chaleur urbains, ce qui atténuerait les épisodes de chaleur intense et les inondations urbaines. Par exemple, les toitures végétalisées pourraient être rendues obligatoires dans les plans d’occupation des sols, comme c’est le cas en Allemagne (OCDE, 2023c).
Part de la population exposée à des inondations fluviales, 2020
Note : Une période de retour est l’intervalle de temps moyen ou estimé au bout duquel il est probable que survienne de nouveau une inondation.
Source : tableau de bord du programme international pour l’action sur le climat (IPAC) de l’OCDE (https ://www.oecd.org/climate-action/ipac/) ; et Maes, M. J. A., et al. (2022), « Monitoring exposure to climate-related hazards : Indicator methodology and key results ».
L’adaptation au changement climatique relève principalement de la compétence des entités régionales. Des plans d’adaptation aux niveaux régional et fédéral sont en place. Néanmoins, il convient de renforcer la coopération institutionnelle en matière d’adaptation climatique entre les régions et l’État fédéral et d’accélérer la mise en œuvre des mesures d’adaptation au changement climatique. Les actualisations de la stratégie nationale d’adaptation, adoptée en 2010, et du plan national d’adaptation (NCC, 2017), ayant vocation à améliorer la cohérence entre les plans d’adaptation aux échelons fédéral et régional, n’ont pas encore été effectuées. Par ailleurs, les évaluations du plan d’adaptation de 2017 mettent en évidence une mise en œuvre inadéquate des mesures et des marges d’amélioration pour l’évaluation des risques. Les mesures d’adaptation appliquées par les autorités fédérales, qui ont été adoptées en 2023, englobent des initiatives destinées à améliorer les connaissances sur la probabilité et l’ampleur des répercussions du dérèglement climatique. L’une de ces initiatives consiste à établir un organisme de coordination (le « Centre belge du Climat ») chargé, entre autres, de veiller à une meilleure transmission des connaissances des chercheurs aux utilisateurs, et ce en facilitant l’accès aux données, à l’information et à l’expertise. En outre, la création en avril 2024 du Centre d’analyse des risques du changement climatique (CERAC) doit permettre de répondre au besoin d’une évaluation plus complète des risques. En Flandre, dans le cadre du plan d’adaptation au changement climatique de la région, un « portail climatique » en ligne donne des informations à l’échelle des communes sur les effets actuels et escomptés du changement climatique, tels que les sécheresses, les inondations, l’élévation du niveau de la mer, et sur des solutions adaptées pour y faire face. La mise en œuvre de ce type d’outils dans toutes les régions contribuerait à une meilleure sensibilisation des risques liés au dérèglement climatique. Il conviendrait également d’envisager l’établissement d’un système de suivi de l’efficacité des mesures d’adaptation. L’élaboration d’outils d’information et de suivi à l’échelle nationale plutôt que régionale en améliorerait l’efficience.
Le renforcement de la protection offerte par les assurances contre les événements météorologiques extrêmes peut contribuer à faire face au coût économique du dérèglement climatique. Un système d’assurance bien conçu devrait encourager les parties prenantes à adopter des mesures d’atténuation des risques et réduire le coût pour les finances publiques, tout en maintenant la protection assurantielle à un niveau abordable et en préservant la concurrence sur le marché de l’assurance. En Belgique, de 1980 à 2022, environ 40 % des pertes imputables à des catastrophes liées au changement climatique étaient couvertes par les assurances, un chiffre supérieur à de nombreux pays de l’OCDE (AEE, 2023a). Toutefois, des inadéquations dans la couverture des risques climatiques et les mécanismes de partage des risques entre les secteurs public et privé ont été recensées (FPS Environment, 2023).
La couverture d’assurance, estimée dans une fourchette allant d’environ 85 % à 95 %, est notable, mais s’avère insuffisante dans des domaines présentant des risques élevés. Il faudrait envisager la mise en place d’une assurance privée obligatoire et plus complète contre les catastrophes naturelles. La Suisse, par exemple, impose de souscrire une assurance construction contre les catastrophes naturelles dans 22 de ses 26 cantons, laquelle est fournie par des assureurs privés ou publics (OCDE, 2017 ; OCDE, 2016). En France, le régime assurantiel CATNAT impose une prime forfaitaire pour toutes les polices d’assurance de biens et de véhicules à moteur afin de couvrir les effets des catastrophes naturelles (OCDE/Banque mondiale, 2019). Le financement d’une partie du montant des primes d’assurance des ménages vulnérables pourrait remédier aux éventuels problèmes liés à l’accessibilité au logement (OCDE, 2021).
Il conviendrait d’établir un cadre clair pour réduire l’incertitude quant au degré de couverture des risques climatiques extrêmes par le secteur public. Il n’existe pas de législation régionale en Wallonie et à Bruxelles portant sur l’établissement et le mode de fonctionnement du Fonds de Calamités (une responsabilité régionale depuis 2014). La mise en place d’un filet de sécurité public à l’intention des prestataires d’assurance permettrait de limiter l’incertitude et donc les coûts d’assurance privée (OCDE, 2021). Le plafond d’intervention des assureurs s’est avéré trop bas lors des inondations survenues en 2021 et fait actuellement l’objet d’une révision. En outre, il conviendrait que le cadre définisse les responsabilités des collectivités locales et de l’administration centrale quant au coût d’adaptation et établisse des mécanismes d’aide aux collectivités locales pour lesquelles les coûts d’adaptation seraient plus élevés.
Les investissements privés dans les mesures d’adaptation, telles que la protection contre les inondations, pourraient réduire les coûts, mais ils se heurtent aux mêmes obstacles que les investissements susmentionnés dans la rénovation des bâtiments, notamment le manque d’informations et les coûts initiaux élevés. Il serait possible d’intégrer les risques climatiques à la certification obligatoire des bâtiments à l’échelle nationale, comme c’est le cas en Allemagne, qui a mis en place des certificats de résistance aux inondations, ou en Flandre. Il serait également envisageable de mettre en œuvre des mesures de soutien spécifiques. En France, le fonds de prévention des risques naturels majeurs finance des mesures d’adaptation et est abondé par une contribution obligatoire assise sur le produit des primes des polices d’assurance. Les programmes d’assurance pourraient être conditionnés à l’application de pratiques de gestion des risques et au respect de certaines normes afin d’encourager la mise en œuvre de mesures d’adaptation.
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