Ce chapitre présente une vue d’ensemble de haut niveau des approches nationales de la justice environnementale basée sur une analyse des réponses à l’enquête de l’OCDE. Le chapitre indique quels pays utilisent le terme « justice environnementale ». Il examine ensuite les canaux via lesquels la justice environnementale est mise en œuvre, par exemple l’approche juridique, les politiques publiques ou les initiatives réglementaires, ainsi que le niveau de détail avec lequel ses aspects importants sont pris en compte dans les réponses à l’enquête. Pour terminer, le chapitre présente des exemples d’approches émanant du monde entier.
Justice environnementale
Contexte, défis et approches nationales
Abstract
Si les préoccupations sous-jacentes peuvent être d’ordre général, le terme « justice environnementale » n’est pas couramment utilisé dans les administrations nationales (Graphique 3.1). Dix des 25 pays utilisaient le terme « justice environnementale » ; parmi ceux-ci, quatre utilisaient le terme en interne (Allemagne, Chili, Écosse, Mexique), quatre prenaient en compte la justice environnementale dans leur législation préexistante (Afrique du Sud, Corée du Sud, États-Unis, Pérou), un disposait d’une définition dérivée du pouvoir judiciaire (Colombie), et un autre disposait d’un projet de loi sur la justice environnementale en cours d’adoption (Canada).
Le fait que moins de la moitié des administrations nationales interrogées utilisent ce terme peut refléter la diversité des approches visant à lutter contre les inégalités environnementales. Certains pays emploient d’autres termes qui sont liés aux piliers conceptuels de la justice environnementale (justice distributive, procédurale et de reconnaissance), sans utiliser explicitement le terme. Dans le même ordre d'idées, en plus de « justice environnementale », le Canada utilise également le terme « racisme environnemental », ce qui reflète l’utilisation de ce terme dans le contexte des mouvements pour l'égalité raciale. D’autres pays utilisent des expressions plus descriptives, par exemple, « inégalités environnementales » dans le cas de la France. À des degrés divers, ces termes reflètent l'objectif de promotion de la justice environnementale dans ces pays.
Note : l’examen des réponses à l’enquête par les auteurs a permis d’établir ce classement.
Source : enquête de l’OCDE sur la justice environnementale.
Sur la base des conclusions concernant l'utilisation du terme, deux catégories d'approches de la justice environnementale ont été identifiées : les approches directes (les pays qui emploient le terme et disposent de mesures spécifiques en matière de justice environnementale) et les approches indirectes (les pays qui n'emploient pas le terme mais abordent la justice environnementale par d'autres moyens, c'est-à-dire indirectement). Dans la catégorie des approches directes, l'enquête a permis d’identifier deux voies par lesquelles la justice environnementale est mise en œuvre : (i) la voie juridique et (ii) la voie politique et l'initiative. En ce qui concerne la catégorie des approches indirectes, deux voies de mise en œuvre de la justice environnementale ont également été identifiées : (i) l’ajout de protections et garanties, et (ii) la garantie des droits.
La mise en œuvre de la justice environnementale peut passer par tous ces canaux, de manière individuelle ou cumulée ; ils ne s'excluent pas nécessairement l'un l'autre. Par exemple, les États-Unis garantissent les droits constitutionnels et civils, mais disposent également de politiques de justice environnementale et des directives du pouvoir exécutif pour traiter spécifiquement la question de la justice environnementale via une série de décrets. En Afrique du Sud, la justice environnementale s’est également imposée comme un principe politique dont la promotion a été rendue obligatoire par une loi. De la même façon, au Canada, si une initiative gouvernementale est en cours dans le cadre d’un projet de loi sur la justice environnementale, les droits relatifs à la justice environnementale continuent d’être protégés dans une certaine mesure par la garantie des droits fondamentaux ; par exemple, le droit à un environnement sain contenu dans la Loi sur la protection de l'environnement.
Les approches directes peuvent être considérées comme plus ciblées que les approches indirectes, car elles ont spécifiquement pour objet la mise en œuvre de la justice environnementale (Graphique 3.2). Dans les approches directes, les mesures juridiques peuvent être considérées comme un engagement plus ferme en faveur de la justice environnementale que les énoncés de politique, car elles sont moins susceptibles d’évoluer en fonction des priorités gouvernementales et peuvent établir des droits et devoirs exécutoires.
Note : l’examen des réponses à l’enquête par les auteurs a permis d’établir ce classement. La liste des canaux identifiés n’est ni exhaustive ni clairement définie.
Source : enquête de l’OCDE sur la justice environnementale.
L’analyse a également porté sur la question de savoir si les préoccupations de fond liées à la justice environnementale identifiées au chapitre 21 sont prises en compte, et à quel niveau de détail (Graphique 3.3). Cette caractérisation impliquant un certain degré de jugement, le niveau de détail avec lequel un aspect de la justice environnementale a été pris en compte dans une réponse à l'enquête a été évalué par rapport à des critères prédéfinis. Plus précisément, une prise en compte « détaillée » implique que la réponse soit explicitement ciblée, que la plus grande précision y soit apportée ou qu'elle aborde les impacts différenciés sur les différentes aspects, entre autres facteurs. Les approches qui se rapportent exclusivement aux politiques climatiques et aux stratégies pour des transitions justes2 ont été qualifiées de « générales », sauf si la réponse à l'enquête décrit comment elles intègrent les préoccupations de justice environnementale. Tout en reconnaissant la complémentarité de ces concepts (voir la section 2.3.4 du chapitre 2), l'analyse s'est concentrée sur l'identification de références explicites à la justice environnementale, en raison de son point de vue global et de sa prise en compte limitée dans l’action publique à ce jour.
Cette catégorisation détaillée vient s’ajouter aux approches directes et indirectes, ce qui montre que tous les pays interrogés abordent (directement ou indirectement) les préoccupations de justice environnementale, bien qu'à des degrés divers. Cela étant, l'analyse montre que les pays qui déploient des approches directes prennent en compte les préoccupations de fond en matière de justice environnementale et le font de manière plus détaillée. Les pays qui déploient des approches indirectes ont tendance à prendre en compte les préoccupations de justice environnementale de manière plus générale, au moyen de mesures moins ciblées.
Note : le niveau de détail considéré est catégorisé par les auteurs sur la base de l'examen des réponses à l'enquête. La Türkiye et la Commission européenne n'ont pas été classées car leurs réponses portaient sur des questions plus sectorielles, ce qui a entravé l'évaluation de leur couverture des trois principales préoccupations de justice environnementale.
Source : enquête de l’OCDE sur la justice environnementale.
Cette constatation peut refléter les avantages et les inconvénients des différents canaux de mise en œuvre de la justice environnementale, ainsi que l'importance variable des différentes préoccupations de justice environnementale d'un pays à l'autre. Toutes les approches de la justice environnementale présentent leurs propres avantages et inconvénients. La garantie des droits joue un rôle dans la promotion de la justice environnementale. De plus, une mauvaise qualité de l'environnement peut avoir un impact négatif sur toute une série d'autres droits connexes, tels que le droit à la santé ou à un niveau de vie adéquat. Plus concrètement, les mécanismes d'application de ces droits, transposés dans les systèmes juridiques, offrent des voies de recours aux victimes d'injustice environnementale (Lewis, 2012[1]).3
Toutefois, l'une des limites des approches fondées sur les droits est que le fait d'imposer l'égalité des droits ne signifie pas nécessairement ex ante la reconnaissance que certains groupes sont plus vulnérables à une mauvaise qualité de l'environnement et peuvent également être confrontés à des obstacles à l'accès aux recours en justice. L’ajout de protections et de garanties pourrait permettre de prendre des mesures correctives afin de remédier à ces inégalités. Cependant, dans certains cas, ces approches peuvent être réactives plutôt que proactives, ce qui peut limiter leur efficacité à identifier des vulnérabilités moins bien reconnues au profit des problèmes les plus médiatisés dans un contexte donné.
En conséquence, et pour reconnaître ces problèmes potentiels, il convient peut-être de privilégier les politiques de justice environnementale ciblant explicitement ou prenant en compte les groupes vulnérables. Toutefois, si les politiques et les initiatives jouent un rôle important en influençant les résultats en matière de justice environnementale, elles sont généralement soumises à un niveau de responsabilité moins élevé que les lois qui créent des obligations contraignantes pour des acteurs spécifiques ainsi que des mécanismes d'application (Programme des Nations Unies pour le développement, 2022[2]). Par conséquent, des protections juridiques et des exigences légales qui dépassent les approches purement fondées sur les droits peuvent s'avérer appropriées dans certains cas.
Les États-Unis se singularisent en cela qu’ils ont renforcé leur programme en matière de justice environnementale par une série de décrets.4 Un décret de 20235 définit la justice environnementale comme suit : « le traitement équitable et la facilitation de la participation de chacun, sans distinction de revenu, d’ethnie, de couleur, de nationalité, d’appartenance tribale ou de handicap, au processus décisionnel des agences et aux autres activités fédérales qui ont une incidence sur la santé humaine et l'environnement » (White House, 2023[3]) (voir l’Encadré 3.1 pour la définition complète). La définition des États-Unis reflète les trois aspects de la justice environnementale examinés au chapitre 2, et les décrets 12898 et 14096 fournissent des directives claires aux agences fédérales pour faire progresser la justice environnementale. Par exemple, un décret de 19946 demande aux agences fédérales « d’identifier et de traiter les effets négatifs et disproportionnés sur la santé humaine ou l'environnement de leurs actions pour les populations minoritaires ou à faibles revenus, dans toute la mesure du possible et autorisée par la loi », et rend obligatoire l'élaboration d'une stratégie pour la mise en œuvre de la justice environnementale (United States Environmental Protection Agency, 2023[4]). Cette étude montre également que les États-Unis sont le seul pays à examiner en détail les effets distributifs des politiques environnementales.
En Colombie, la cour constitutionelle a affirmé que la justice environnementale est composée de quatre éléments présents dans la constitution de 1991, affirmation ayant également été itérée en jurisprudence constitutionelle en référence à la définition élaborée et utilisée par l'agence américaine de protection de l’environnement (Environmental Protection Agency – EPA)7. Les dimensions participative et distributive de la justice environnementale ont été reconnues dans un arrêt juridique. L'affaire concernait la dégradation de l'environnement subie par les communautés autochtones du peuple Zenú en raison de la construction de la décharge de Cantagallo à proximité de leur lieu de vie. Le tribunal a estimé que les défendeurs (des autorités environnementales nationales et locales, une entreprise de services publics et le ministère colombien de l'Intérieur) avaient enfreint plusieurs droits des plaignants. Ces infractions concernaient par exemple le droit à la consultation préalable des personnes concernées dans le cadre de la procédure d'autorisation, ainsi que la reconnaissance de l'indigénéité des plaignants par refus de leur présence dans la zone de construction de la décharge. En outre, dans un arrêt de 2019 concernant l'absence de consultation d'une communauté majoritairement noire de Playa Blanca au sujet de la suppression des droits d'accès maritime à une zone vitale8, la Cour constitutionnelle colombienne a fondé sa définition de la justice environnementale sur des principes établis dans sa jurisprudence constitutionnelle, tels que la durabilité et le principe de précaution.
La réponse de la Colombie à l'enquête indique qu'elle examine en détail les inégalités de répartition des dommages et bénéfices environnementaux, ainsi que la question de la participation et de l'engagement. Par exemple, la Colombie a cité plusieurs mesures qui facilitent la participation du public, comme le décret9 du gouvernement colombien « pour l'adoption de la politique publique sur la participation des citoyens [...] », et son « plan de développement national » visant à créer une « commission interinstitutionnelle d'Escazú » afin de renforcer les mesures de protection de l'environnement. La réponse de la Colombie a également confirmé que le droit à la consultation préalable est considéré comme une protection de la justice environnementale pour les peuples autochtones ou tribaux (Gouvernement de la Colombie, 2023[5]). En ce qui concerne l'impact distributif des politiques environnementales, si le principe de « justice distributive » a été mentionné, il n'a pas fait l’objet d’un examen approfondi, si ce n'est pour en souligner l'importance. Cela peut s'expliquer par le fait qu’en Colombie, le développement de la justice environnementale a été impulsé par le pouvoir judiciaire.10
L'approche de l'Afrique du Sud en matière de justice environnementale est ancrée dans la déclaration des droits contenue dans la Constitution post-apartheid de 1996 (Gouvernement de l’Afrique du Sud, 1996[6]). Le concept de justice environnementale a été défini pour la première fois de manière spécifique dans les principes du Livre blanc sur la politique environnementale nationale de 1998, qui fait obligation au gouvernement d'« intégrer les considérations environnementales dans la justice et le développement social, politique et économique en répondant aux besoins et aux droits de toutes les communautés, de tous les secteurs et de tous les individus » afin de réparer les injustices environnementales passées et présentes (Department of Forestry, Fisheries and the Environment, 1998[7]). Le principe de justice environnementale a été renforcé par la loi nationale sur la gestion de l'environnement (NEMA) (Gouvernement de l’Afrique du Sud, 1998[8]).
En particulier, le droit à la participation au processus décisionnel en matière d'environnement est également concrétisé dans la section 2.4(f) de la NEMA, qui reconnaît que les personnes doivent avoir « la possibilité de développer la compréhension, les compétences et les capacités nécessaires pour parvenir à une participation équitable et efficace » (ibid). En s'appuyant sur cette législation, le pouvoir judiciaire sud-africain a également joué un rôle actif dans le développement d'une jurisprudence sur ce qui constitue une facilitation de la participation du public (Hall et Lukey, 2023[9]). Par exemple, dans une affaire concernant le droit d'exploration du pétrole et du gaz11, le tribunal a déclaré que certains aspects procéduraux de la consultation publique, notamment l'avis publié uniquement en afrikaans et en anglais12 et l'organisation de réunions publiques loin des communautés concernées, étaient entachés d'irrégularités.
En Corée du Sud, la justice environnementale trouve son expression concrète dans l'article 2 de la Loi-cadre sur la politique environnementale. Un certain nombre de plans ont ensuite été élaborés pour rendre le concept opérationnel dans le cadre de l'élaboration des mesures d’action publique, dont le « Plan global pour l'environnement national 2020-2040 », qui vise à élaborer un cadre pour la promotion de la justice environnementale et à mener des travaux d'évaluation de la situation actuelle d'ici 2030 (Ministère de l’Environnement, 2019[10]), et le Plan global pour la justice environnementale (2020-2024) qui décrit la mise en œuvre. La Loi sur la santé environnementale identifie également des communautés et des groupes spécifiques susceptibles d’être confrontés à des préoccupations de justice environnementale, comme les personnes résidant à proximité de complexes industriels et dans des zones densément peuplées, ainsi que les personnes particulièrement susceptibles d'être exposées à des risques environnementaux, notamment les enfants et les femmes enceintes (Korea Legislation Research Institute, 2008[11]).
L'approche péruvienne de la justice environnementale est fondée sur ses aspects procéduraux, en particulier l'accès au recours en justice, l'article IV (droit d'accès à la justice environnementale) de la loi générale sur l'environnement mettant en avant le droit à une action rapide, simple et concrète devant les entités administratives et juridictionnelles, ainsi que la protection de la santé des personnes.13 Un autre aspect remarquables de cette loi est le principe d'équité, qui stipule que les politiques environnementales doivent contribuer à « l'éradication de la pauvreté et à la réduction des inégalités sociales et économiques existantes, ainsi qu'au développement économique durable des populations défavorisées »” (Ministère de l’Environnement du Pérou, 2005[12]). Par ailleurs, outre la prise en compte des groupes vulnérables tels que les peuples autochtones, un accent particulier est mis sur la protection des défenseurs de l'environnement grâce au protocole sectoriel de protection des défenseurs de l'environnement, qui vise à garantir les droits de ces derniers et met en place une série de mesures préventives et protectrices (Ministry of Environment of Peru, 2021[13]).
Ces cinq cas démontrent que la justice environnementale peut être promue par les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire. De la même manière que les États-Unis montrent que le pouvoir exécutif peut jouer un rôle important dans la promotion de la justice environnementale, la Colombie et l'Afrique du Sud illustrent le fait que le pouvoir judiciaire peut également être un levier essentiel. En outre, un aspect essentiel des deux cas colombiens cités ci-dessus est la reconnaissance du droit des peuples autochtones à une consultation libre, préalable et informée, ce qui pourrait avoir des implications futures pour une participation plus large du public à la prise de décision en matière environnementale. Cela peut s'expliquer par le fait que la Colombie est signataire14 de l'Accord d'Escazú, qui met en avant le rôle des instruments internationaux pour l'établissement des droits qui sont à la base de la justice environnementale.
Pour terminer, les exemples de l'Afrique du Sud, de la Corée du Sud et du Pérou mettent en évidence le rôle des pouvoirs législatifs, lesquels renforcent la protection de l'environnement en créant des normes juridiques qui identifient les droits des citoyens ainsi que les acteurs chargés de les faire respecter (PNUD, 2022[14]). Il n’existe pas de loi spécifique sur la justice environnementale, le principe de justice environnementale étant plutôt appliqué dans différentes législations environnementales élargies qui fournissent une base juridique pour traiter les questions concernées via la mise en œuvre de l’action publique et de la jurisprudence. Dans le cas de la Corée du Sud, par exemple, la base juridique fondée sur la Loi-cadre sur la politique environnementale a conduit à l'élaboration du Plan global pour la justice environnementale 2020-2024.
Ces actes législatifs reflètent les préoccupations locales spécifiques et accordent une importance variable aux différents aspects de la justice environnementale. Alors qu'en Afrique du Sud, l'émergence de la justice environnementale a coïncidé avec une vague de changements démocratiques et la nécessité de réparer l'héritage historique du racisme et de l'apartheid, en Corée du Sud, le processus a été motivé par la pollution industrielle et son impact sur la santé pendant la période de croissance économique rapide mais inégale sur le plan régional (OCDE, 2017[15]). L'accent mis par le Pérou sur les aspects procéduraux de la justice environnementale semble refléter la prise de conscience croissante de la nécessité de protéger les défenseurs de l'environnement dont l'activisme peut constituer une menace pour leur vie (Article 19, 2016[16]).
La comparaison des définitions utilisées dans les cinq pays qui déploient des approches juridiques pour faire progresser la justice environnementale illustre la manière dont celle-ci est conceptualisée dans la pratique. Toutes les définitions abordent la question de la justice environnementale distributive, tandis que certaines mettent également l'accent sur la justice environnementale procédurale et de reconnaissance. La définition du Pérou, par exemple, reconnaît le droit d'accès à la justice pour répondre à des préjudices de nature morale plutôt qu'économique.
En accord avec la définition d’origine de la justice environnementale, la nécessité de mesures correctives est explicite aux États-Unis (« héritage du racisme ») et en Corée du Sud (« compensation équitable des pertes »). En outre, si tous les pays font référence au public dans son ensemble (« chacun », « tous les citoyens », « toute personne »), certains identifient des catégories pertinentes. En particulier, les États-Unis mettent en avant « le revenu, l’origine ethnique, la couleur, la nationalité, l'appartenance tribale » et la Colombie évoque « l’origine ethnique, la couleur, la nationalité, la culture, l'éducation et le revenu ».
« le traitement équitable et la facilitation de la participation de chacun, sans distinction de revenu, d’ethnie, de couleur, de nationalité, d’appartenance tribale ou de handicap, au processus décisionnel des agences et aux autres activités fédérales qui ont une incidence sur la santé humaine et l'environnement, afin que les personnes soient totalement protégées contre les effets disproportionnés et néfastes sur la santé humaine et l'environnement (y compris les risques) et les dangers, y compris ceux liés au changement climatique, les impacts cumulatifs des charges environnementales et autres, et l'héritage du racisme ou d'autres obstacles structurels ou systémiques ; et bénéficient d’un accès équitable à un environnement sain, durable et résilient dans lequel vivre, jouer, travailler, apprendre, grandir, pratiquer son culte et s'engager dans des pratiques culturelles et de subsistance. »
« le traitement équitable et la facilitation de la participation de chacun, indépendamment de son origine ethnique, de sa couleur, de sa nationalité, de sa culture, de son éducation ou de son revenu, à l'élaboration et au contrôle du respect des lois, règlements et politiques liés à l’environnement. »
« La justice environnementale se compose de quatre éléments figurant dans la Constitution de 1991, qui ont également été compilés dans la jurisprudence constitutionnelle, à savoir : i) la justice distributive ; ii) la justice participative ; iii) le principe de durabilité ; et iv) le principe de précaution... la justice environnementale identifie les contextes d'injustice dans la répartition des bénéfices et des charges environnementaux. Pris ensemble, ces éléments montrent la voie à suivre pour rétablir la rupture de l'ordre équitable grâce à la participation des collectifs concernés et à l'organisation de mesures de compensation ou de réparation pour les charges supportées par l'écosystème et/ou l'environnement. Ces critères s'appliquent également à la mise en œuvre de mesures de protection environnementale qui entraînent une perturbation pour une communauté vulnérable. »
« La justice environnementale doit être mise en œuvre afin que les incidences négatives sur l'environnement ne soient pas réparties de manière à créer une discrimination injuste à l'encontre de toute personne, en particulier les personnes vulnérables et désavantagées. »
« L'État et les collectivités locales s'efforcent d’appliquer la justice environnementale en garantissant à tous les citoyens une participation importante à l'adoption ou à la modification des lois, règlements, ordonnances et règles en matière d'environnement ou à la formulation ou à la mise en œuvre des politiques, l'accès aux informations sur l'environnement, le partage équitable des bénéfices et des charges liés à l'environnement et la compensation équitable des pertes causées par la pollution de l'environnement ou des dommages causés à l'environnement. »
« Droit d'accès à la justice environnementale : toute personne a le droit à une action rapide, simple et efficace devant les entités administratives et juridictionnelles, en défense de l'environnement et de ses composantes, en assurant la protection de la santé des personnes individuellement et collectivement, la préservation de la biodiversité, l'utilisation durable des ressources naturelles, ainsi que la préservation du patrimoine culturel associé. Des actions en justice peuvent être intentées même dans les cas où l'intérêt économique du plaignant n'est pas impacté. L'intérêt moral légitime l'action même s'il ne se rapporte pas directement au plaignant ou à sa famille ».
Le Canada dispose actuellement d'un projet de loi15 axé sur la justice environnementale. Des documents stratégiques connexes soulignent l'importance de la justice procédurale, de reconnaissance et distributive. Le projet de loi traite également en détail les inégalités dans l’exposition aux dommages environnementaux ainsi que la participation et l'engagement. De fait, une fois élaborée, la « stratégie de justice environnementale » du Canada vise à examiner le « lien entre l’ethnie, le statut socio-économique et l'exposition aux risques environnementaux » (Premier ministre du Canada, 2021[20]).
La réponse du Canada est moins détaillée en ce qui concerne l'impact distributif des politiques environnementales. Cette réponse indique que les responsables de l’action publique au Canada utilisent à cette fin l’« Analyse comparative entre les sexes (ACS) Plus », un outil qui prend en compte l'impact des politiques sur divers aspects géographiques, culturels et socio-économiques. L'outil ACS Plus, qui s’applique de manière générale à toutes les politiques, est comparable aux méthodologies d'analyse d'impact déployées dans d'autres pays.16 Si les orientations standardisées pour l'évaluation des effets distributifs des politiques traitent de leurs effets inéquitables ex ante, il reste un potentiel pour des mesures de suivi qui préviennent les problèmes distributifs imprévus ex post ainsi que pour des mesures ciblées plus spécifiquement sur les effets environnementaux.
L'Agence allemande de l'environnement mène des recherches sur l’action publique et élabore des recommandations à l'intention des décideurs aux niveaux fédéral, étatique et municipal sur les méthodes permettant d'améliorer la justice environnementale dans diverses communes. Cette agence définit la justice environnementale comme « la réduction et l'évitement de la concentration socio-spatiale des charges environnementales liées à la santé et la garantie d'un accès équitable aux bénéfices environnementaux ». Cette approche est plus étroite car elle ne tient pas compte de la participation et de la mobilisation dans la politique de l’environnement, ni des effets distributifs des politiques environnementales.17 L'approche de l'Agence allemande de l'environnement, cependant, illustre une application synergique des cadres existants, tels que l'amélioration de la planification et de la conservation, ou l'engagement à promouvoir la justice environnementale (Encadré 3.2).
L'Agence allemande de l'environnement cherche à remédier à l'exposition inéquitable aux dommages environnementaux dans un contexte urbain au moyen d’une utilisation holistique des mesures existantes telles que « [...] les concepts de développement urbain et de quartier, l'aménagement du paysage, la planification du développement du trafic routier, les procédures de participation, la gestion de quartier [...] ». Voici quelques exemples de moyens de promouvoir la justice environnementale en milieu urbain :
Pollution sonore due au trafic routier : utilisation de solutions de réduction du bruit pour les revêtements routiers/les lignes de tramway paysagées, installation de fenêtres insonorisées, mise en place de limitations de vitesse.
Pollution atmosphérique et climat urbain : mesures de contrôle du trafic routier, augmentation des espaces verts pour favoriser le refroidissement.
Qualité de l'air intérieur : promotion de l'efficacité énergétique des rénovations.
Transport vert : augmentation de l’attrait des transports publics, du vélo et de la marche.
Éducation à l'environnement et à la santé : augmentation de l'exposition aux espaces verts, fourniture d'informations.
Cela ne signifie pas que la justice environnementale est nécessairement correctement abordée simplement parce qu'il existe une variété de politiques environnementales ciblées différemment, prises isolément les unes des autres. L'Agence allemande de l'environnement souligne plutôt le fait que les différents leviers qui ont un impact sur l'environnement urbain doivent être utilisés en synergie afin que l'effet global soit supérieur à la somme de ses parties.
Le bureau chilien de la transition sociale-écologique équitable définit la justice environnementale comme la « [...] répartition équitable des bénéfices et des charges environnementaux au sein de la société, notamment en ce qui concerne la protection des écosystèmes, la prévention de la pollution et l'atténuation des effets environnementaux [...] ». De fait, le gouvernement chilien est parfaitement conscient des inégalités dans la répartition des dommages environnementaux, puisqu'il a reconnu l'existence de territoires particulièrement vulnérables sur le plan environnemental, à savoir Huasco, Quintero-Puchuncaví et Coronel. Ces endroits sont appelés « zones de sacrifice » 18 en raison des niveaux élevés de pollution localisée et des risques environnementaux liés aux installations industrielles.
Les gouvernements écossais et mexicain utilisent explicitement l’expression « justice environnementale » et s'appuient sur des définitions similaires, fondées sur les droits. Alors que le premier met l'accent sur le droit négatif de ne pas vivre dans environnement de mauvaise qualité, le second insiste sur le droit positif à un environnement sain. En Écosse, bien qu'aucune définition standard ne soit utilisée, un récent rapport sur la gouvernance environnementale fait référence à la justice environnementale comme suit : « Il est important que chacun ait la possibilité de jouir d'une vie exempte de mauvaise qualité environnementale. Il est également important que les individus disposent de moyens facilement accessibles afin de garantir une bonne qualité environnementale pour eux-mêmes et leur communauté » (Gouvernement écossais, 2023[23]). Au Mexique, le secrétariat à l'Environnement et aux Ressources naturelles (SEMARNAT) définit la justice environnementale comme « l'obtention, dans des délais opportuns, d'une solution juridique à un conflit environnemental donné, en tenant compte du fait que chacun doit bénéficier des mêmes conditions d’accès à cette justice » (Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, 2020[24]). Dans ces deux pays, une attention particulière est accordée à l'importance de l'engagement et de la participation, ce qui témoigne d’une volonté de mettre davantage l’accent sur la justice procédurale.
En Écosse, le « Report into Effectiveness of Governance Arrangements » (Rapport sur l'efficacité des dispositifs de gouvernance) met en avant le « Human Rights Bill » (projet de loi sur les droits de l'homme), qui reconnaît le droit à un environnement sain comme un droit de l'homme et améliore l'accès à la justice en offrant aux individus davantage de moyens de demander des comptes aux autorités publiques (Gouvernement écossais, 2023[23]). En outre, en 2016, le gouvernement écossais a lancé une consultation publique sur les développements en matière de justice environnementale (ibid).19 L'administration mexicaine actuelle met particulièrement l'accent sur la promotion de la participation des communautés et des groupes à risque, tels que les groupes indigènes et les Afro-Mexicains, dans le cadre de son « Programa de Procuración de Justicia Ambiental pour la période 2021-2024 » (Procuraduria Federal de Proteccion al Ambiente, Gobierno de México, 2021[25]).
Les réponses des pays classés comme ayant ajouté des protections et garanties dans le but de promouvoir la justice environnementale indiquent que leurs politiques, lois ou procédures ciblent généralement les groupes particulièrement vulnérables au lieu de se concentrer spécifiquement sur l'environnement. Par exemple, l'Angleterre est soumise à la Loi sur l'égalité (2010) du Parlement britannique, qui vise à réduire « [...] la discrimination et le harcèlement liés à certaines caractéristiques personnelles [...] »20 (The National Archives, 2010[26]). Cette loi s'applique indirectement à différents domaines où des discriminations pourraient survenir, y compris dans le cadre de l'élaboration de la politique environnementale. Par exemple, les orientations officielles relatives à l'évaluation des politiques (le Livre vert) exigent que toutes les évaluations d'impact tiennent dûment compte de la Loi sur l'égalité (Gouvernement du Royaume-Uni, 2022[27]). Bien que la justice environnementale ne soit pas directement visée, cela témoigne d'une reconnaissance approfondie des situations dans lesquelles certains groupes sont plus vulnérables et fournit un cadre juridique supplémentaire pour répondre à leurs besoins.
Dans la même optique, la méthode d'analyse d'impact de la réglementation (« AIR ») de la Suisse témoigne d'une prise en compte approfondie de l'impact des politiques sur des groupes spécifiques (State Secretariat for Economic Affairs, 2022[28]). Bien que la Suisse, dans sa réponse, identifie le traitement équitable de tous les groupes comme un principe normatif directeur, elle reconnaît la nécessité d'atténuer les inégalités et d'empêcher qu'elles ne se renforcent. Par exemple, le troisième point de contrôle de la méthodologie « RFA » de la Suisse demande explicitement « [...] quel est l'impact (coûts, bénéfices, effets distributifs) de la proposition sur les groupes sociaux individuels ? ». La méthodologie RFA cite notamment l'éducation, l'emploi, les salaires et les conditions de travail, ce qui témoigne d’une focalisation moindre sur des catégories telles que l’ethnie ou le genre, en faveur de l'identification des groupes vulnérables sur le plan socio-économique. Cette divergence de focalisation entre la Suisse et, par exemple, les gouvernements américain ou canadien, est peut-être liée aux origines historiques différentes de la justice environnementale en Amérique du Nord. La Suisse offre un exemple d'approche qui, sans viser directement la justice environnementale, assure la protection des groupes vulnérables grâce à des garanties procédurales supplémentaires.
L'analyse d'impact de la réglementation de la Nouvelle-Zélande prévoit des garanties supplémentaires afin de tenir compte de l'impact sur l'équité et des effets disproportionnés sur les différents groupes de population. Cette reconnaissance de la vulnérabilité de certaines communautés se traduit également dans les exigences de consultation des Māoris, prévues par de nombreux textes législatifs sur l'environnement, y compris les déclarations de politique nationale relevant de la Loi sur la gestion des ressources de 1991. En outre, les Māoris doivent être consultés ou impliqués dans les processus de planification locaux par l’administration locale. Afin de renforcer cette obligation, le ministère de l'Environnement s'est récemment engagé à « refléter le traité de Waitangi21 dans la prise de décision en matière environnementale » dans ses intentions stratégiques pour la période 2023-2027 (Ministère de l’Environnement, 2023[29]). Les jeunes constituent un autre groupe pris en compte dans le processus d’élaboration des politiques environnementales en Nouvelle-Zélande : un groupe consultatif de jeunes sur le changement climatique contribue au développement continu du deuxième plan de réduction des émissions, en soutenant la conception de mesures d’engagement et en participant à l’élaboration des politiques.
Bien qu'elle n'utilise pas explicitement l’expression « justice environnementale », la France reconnaît l'existence d'« inégalités environnementales » et admet que certaines parties de la population peuvent être davantage exposées aux risques environnementaux. Pour réduire ces risques, les « plans nationaux et régionaux de santé environnementale » ont été mis en place pour « [...] mieux prendre en compte le concept d'exposome (voir également la section 2.4.1 du chapitre 2), c'est-à-dire l'ensemble des expositions aux risques environnementaux tout au long de la vie, avec une attention particulière pour les populations à risque ou les plus exposées ». Les impacts différenciés sur les groupes vulnérables sont également mentionnés dans un rapport de France Stratégie, lequel conclut que les jeunes vivant dans les grandes villes et les personnes confrontées à des taux de chômage et de pauvreté plus élevés dans les régions rurales et les anciennes régions industrielles sont particulièrement exposés à la pollution (Fosse, Salesse et Viennot, 2022[30]). L'administration française note également que l'« équité environnementale » est utilisée comme principe directeur lors du choix des instruments politiques et que le genre, le handicap et le jeune âge sont des éléments à prendre en compte lors de l'élaboration des politiques, ce qui témoigne d’une certaine réflexion sur les effets distributifs des mesures d’action publique.
La plupart des pays disposent de cadres législatifs et politiques (souvent dans le contexte des droits environnementaux ou des droits de recours contre les décisions des organismes publics) qui fournissent une base de protection pour la réponse aux préoccupations de justice environnementale. Par exemple, l'article 2(a) de la « Loi organique sur l'environnement du Costa Rica », numéro 7554, déclare que « [...] l'environnement est le patrimoine commun de tous les habitants de la nation et que, par conséquent, tant au niveau institutionnel (du pouvoir exécutif) qu'au niveau juridictionnel, les citoyens ont droit à un traitement égal [...] » (General Attorney of the Republic, 1995[31]). Par ailleurs, le gouvernement du Costa Rica cite l'égalité des personnes devant la loi et leur droit à la non-discrimination (article 33 de sa Constitution), comme un exemple de la protection qui s'applique aux groupes potentiellement vulnérables.
Dans la même optique, le gouvernement croate, dans l'article 38.4 de sa Constitution, protège le droit des citoyens à accéder à l'information, ce qui constitue une protection de base pour l'aspect procédural de la justice environnementale. Il convient de noter que la protection constitutionnelle des droits, bien qu'elle ne soit pas spécifiquement ciblée, constitue une base solide pour le développement d'une protection plus ciblée de la justice environnementale. Parallèlement, l'accent mis par le Japon sur la prévention d'une charge inéquitable vise à garantir une protection étendue et des solutions rapides grâce à des mécanismes institutionnalisés qui ont été progressivement renforcés dans un contexte de croissance industrielle rapide (Encadré 3.3).
Même si l’expression « justice environnementale » n’est pas utilisée, la réponse du Japon met l'accent sur la prévention des inégalités dans l’exposition aux dommages environnementaux. Le Conseil central de l'environnement (CCE), créé en 2001, est l'un des principaux mécanismes institutionnels permettant d'anticiper et d'atténuer les conséquences involontaires des politiques. Le CEC est un groupe comptant jusqu'à 30 membres composé d'experts universitaires, de représentants des autorités locales, d'associations sectorielles, de syndicats et d'autres représentants de la société civile, qui se réunit régulièrement pour examiner la nouvelle politique environnementale et en délibérer. Une attention particulière est accordée à la présence de représentants des groupes concernés par la politique. Ces délibérations constituent la base sur laquelle les projets de loi sont rédigés et examinés par la Diète (pouvoir législatif).
Renforcement progressif des mécanismes de prévention et des solutions permettant de résoudre rapidement les problèmes de « kogai »
L'article 2(3) de la loi fondamentale sur l'environnement (1993) définit la pollution environnementale, appelée collectivement kogai (littéralement « nuisance publique ») comme « la pollution de l'air, la pollution de l'eau [...], la contamination du sol, le bruit, les vibrations, la subsidence du sol et les odeurs nauséabondes » qui touchent « une zone étendue en raison d'activités commerciales et d'autres activités humaines et provoquent des dommages pour la santé humaine ou l’environnement » (Ministère de l’Environnement, 1993[32]). Il est important de noter que même s'il n'y a qu'une seule victime, on considère que la pollution touche une « zone étendue » dès lors que sa dispersion géographique est identifiable ou anticipée (Ministère des Affaires Intérieures et des Communications, n.d.[33]).
L'approche préventive du Japon est profondément enracinée dans l'augmentation de la pollution qui a accompagné sa croissance économique rapide à partir des années 1950. Alors que les poursuites civiles étaient le principal moyen de résoudre les litiges liés à la pollution, elles étaient insuffisantes pour soulager les victimes et limitaient la résolution rapide et appropriée des litiges environnementaux. Cela s'explique par la difficulté à prouver la relation de cause à effet entre la source de la pollution et les préjudices, par le coût élevé des litiges et par le temps considérable nécessaire pour que le jugement soit définitif (Ministre des Affaires générales et des Communications, s.d.[34]). Dans ce contexte, afin d'assurer une résolution rapide et appropriée des litiges liés à la pollution, le gouvernement a mis en place, dans chaque préfecture, des Commissions d'Examen de la Pollution et, au niveau du gouvernement national, la Commission de Coordination des Litiges Environnementaux, pour traiter les litiges environnementaux, en plus du règlement judiciaire par les tribunaux, sur la base de la Loi sur le Règlement des Litiges de Pollution Environnementale. Ces Commissions sont indépendantes dans la résolution des litiges selon leurs juridictions respectives, mais coopèrent entre elles par l'échange d'informations pour assurer le bon fonctionnement du système. En plus de ces organisations, chaque préfecture et municipalité dispose de son propre bureau de consultation des plaintes environnementales pour la résolution rapide et appropriée des plaintes environnementales (Ministère des Affaires Intérieures et des Communications, n.d.[33]). Ainsi, le gouvernement a pris la responsabilité de répondre de manière proactive aux dommages environnementaux, ce qui a conduit à une approche de plus en plus préventive au fil du temps.
Pour les problèmes de grande envergure, le gouvernement national s'est engagé à soutenir les gouvernements locaux. À titre d’exemple marquant, citons notamment le déversement illégal de déchets industriels toxiques sur l'île de Teshima, qui a entraîné une contamination des sols et des nappes phréatiques par des substances nuisibles à la fin des années 1970 (Takatsuki, 2003[35]). Le gouvernement national a mis en place des mesures de soutien aux autorités locales en assurant un rôle de liaison entre les autorités locales et les résidents locaux via des procédures de médiation et des changements nécessaires de législature, ainsi qu’en mettant à disposition des fonds publics pour le traitement des déchets.
La plupart des pays ne ciblent pas directement la justice environnementale en tant que telle, mais ils le font indirectement en passant par différentes autres mesures connexes. La manière dont les pays traitent directement la question de la justice environnementale varie également, avec une possible implication des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire. De même, les approches indirectes de la justice environnementale diffèrent ; certains pays protègent la justice environnementale en garantissant les droits à tous, tandis que d'autres offrent une protection supplémentaire aux groupes vulnérables au moyen de garanties telles qu’une législation anti-discrimination ou des méthodologies d'analyse d'impact détaillées.
Les approches fondées sur les droits constituent une base de référence importante, prenant la forme de droits procéduraux et substantiels qui sont importants pour vivre dans un environnement sain. Il peut s'agir du droit à une égale protection de la loi, du droit de participer à la conduite du gouvernement et des affaires publiques, ainsi que du droit de solliciter, de recevoir et de communiquer des informations. Si le cas de la Colombie montre comment ces approches peuvent être utilisées pour protéger la justice environnementale, ce processus comprend une étape intermédiaire : le pouvoir judiciaire. Dans ces conditions, le droit de bénéficier d'une protection supplémentaire implique qu’un grief ait déjà été formulé, et il existe souvent des obstacles à l'engagement dans de telles procédures juridiques. Des mesures supplémentaires pourraient consister à promouvoir la justice environnementale ex ante, par exemple au moyen de politiques, d'initiatives ou de lois plus ciblées impliquant une obligation positive de renforcer la protection de la justice environnementale. Il pourrait également s’agir d’établir et de renforcer la base juridique permettant de rectifier les pratiques existantes considérées comme injustes (Agyeman, Bullard et Evans, 2002[36]).
Il existe une relation claire entre les approches directes de la justice environnementale et la couverture détaillée des trois aspects importants de la justice environnementale. Les pays qui déploient des approches directes prennent en compte les trois dimensions de la justice environnementale et le font de manière plus détaillée. Les pays qui déploient des approches indirectes ont tendance à prendre en compte les préoccupations de justice environnementale de manière plus générale, au moyen de mesures moins ciblées.
Une autre observation clé tirée de cette analyse est que l'accent est largement mis sur les inégalités dans l’exposition aux risques et aménités environnementaux, ainsi que sur les obstacles à l'information et à la participation à la prise de décision en matière environnementale. Cependant, la prise en compte des inégalités dans la répartition des coûts et des bénéfices de la politique environnementale est une quasi zone d’ombre dans les approches nationales de la justice environnementale.
Références
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[4] United States Environmental Protection Agency (2023), Summary of Executive Order 12898 - Federal Actions to Address Environmental Justice in Minority Populations and Low-Income Populations | US EPA., https://www.epa.gov/laws-regulations/summary-executive-order-12898-federal-actions-address-environmental-justice#:~:text=for%20all%20communities.-,E.O.,strategy%20for%20implementing%20environmental%20justice. (consulté le 23 April 2024).
[51] White House (2024), Biden-Harris Administration Finalizes Reforms to Modernize Environmental Reviews, Accelerate America’s Clean Energy Future, Simplify the Process to Rebuild our Nation’s Infrastructure, and Strengthen Public Engagement, https://www.whitehouse.gov/ceq/news-updates/2024/04/30/biden-harris-administration-finalizes-reforms-to-modernize-environmental-reviews-accelerate-americas-clean-energy-future-simplify-the-process-to-rebuild-our-nations-infrastructure/ (consulté le 13 May 2024).
[3] White House (2023), Executive Order on Revitalizing Our Nation’s Commitment to Environmental Justice for All, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2023/04/21/executive-order-on-revitalizing-our-nations-commitment-to-environmental-justice-for-all/ (consulté le 23 April 2024).
[48] White House (1994), Executive Order 12898 of February 11, 1994 Federal Actions To Address Environmental Justice in Minority Populations and Low-Income Populations, https://www.archives.gov/files/federal-register/executive-orders/pdf/12898.pdf.
← 1. Il s'agit des éléments suivants : (i) la répartition de l'exposition aux risques environnementaux et de l'accès aux aménités, (ii) la répartition des coûts et des bénéfices des politiques environnementales et (iii) la participation à la prise de décision en matière environnementale et l'accès à la justice et à l'information.
← 2. Les réponses de huit pays et de la Commission européenne mentionnaient explicitement les transitions justes.
← 3. Cela est illustré par le fait qu’il existe déjà d'innombrables précédents dans lesquels les tribunaux nationaux se sont prononcés sur les droits environnementaux dans le monde entier (Knox, 2020[38]).
← 4. Il existe également un nouveau règlement sur l'évaluation des impacts environnementaux qui intègre expressément les considérations de justice environnementale (White House, 2024[51]).
← 5. Décret 14096, Revitalizing Our Nation’s Commitment to Environmental Justice for All (White House, 2023[3]).
← 6. Décret 12898, Federal Actions to Address Environmental Justice in Minority Populations and Low-Income Populations (White House, 1994[48]).
← 7. Voir l’arrêt T-021/19 (Corte Constitucional de Colombia, 2014[17]).
← 8. Voir l’arrêt T-021/19 (Corte Constitucional de Colombia, 2019[18]).
← 9. Voir le décret 1535 du 4 août 2022 (Ministère de l’Intérieur, Gouvernement de la Colombie, 2022[49]).
← 10. Cependant, la recherche documentaire complémentaire a révélé que le président colombien s'est récemment engagé à établir - par le biais du législateur - des mesures ancrées dans deux piliers fondamentaux : la justice sociale et la justice environnementale. Voir (Présidence de la République, Gouvernement de la Colombie, 2023[50]).
← 11. Sustaining the Wild Coast NPC et autres contre le ministère des Ressources minérales et de l'énergie et autres (3491/2021) [2022] ZAECMKHC 55 ; 2022 (6) SA 589 (SAFLII, 2022[43]).
← 12. La Constitution sud-africaine reconnaît 11 langues. L’isiZulu ou l'isiXhosa sont des langues couramment parlées dans les communautés concernées.
← 13. Des recherches documentaires ont montré qu'en 2017, le pouvoir judiciaire péruvien a lancé la « Charte Madre de Dios pour la justice environnementale au Pérou », signée notamment par le ministère de l'Environnement et des organisations civiles, ce qui vient souligner l'importance accordée par le Pérou à l'aspect procédural de la justice environnementale. Cette charte contient des engagements visant à renforcer la reconnaissance constitutionnelle et juridique des droits environnementaux et à faciliter l'accès à la justice environnementale, notamment grâce à la création d’un observatoire de la justice environnementale, une plateforme en ligne rassemblant des informations statistiques sur les affaires, la jurisprudence et les réglementations liées à l'environnement (Poder Judicial del Perú, s.d.[45] ; Agencia Peruana de Noticias, 2018[47] ; Poder Judicial del Perú, s.d.[44]).
← 14. Certain pays ont signé mais n'ont pas ratifié l'Accord. L'Accord d'Escazú a été signé par 24 pays et ratifié par 16 pays au 13 mai 2024.
← 15. Voir le projet de loi d'initiative parlementaire C-226 (44-1) intitulé : « Loi concernant l’élaboration d’une stratégie nationale visant à évaluer et prévenir le racisme environnemental ainsi qu’à s’y attaquer et à faire progresser la justice environnementale » (Parlement du Canada, 2023[46]).
← 16. Comme la « Liste de contrôle RFA » en Suisse (State Secretariat for Economic Affairs, 2022[28]) et le « Livre vert » au Royaume-Uni (HM Treasury, 2022[41]).
← 17. Cela étant, cette focalisation plus étroite peut s'expliquer par le fait que c'est l'Agence allemande de l'environnement qui a répondu à l'enquête, et non l’administration nationale.
← 18. Bien que cette expression ait été initialement utilisée pour décrire les zones devenues inhabitables à la suite d'expérimentations nucléaires, elle peut désormais s'appliquer à tous les « endroits où les niveaux de pollution et de contamination sont tels qu’ils entraînent des effets dévastateurs sur la santé physique et mentale des résidents, ainsi que des violations des droits de l’homme de ces derniers », et des zones de ce type ont également été identifiées en Roumanie, en Zambie, aux États-Unis et au Canada (Conseil des droits de l'homme des Nations Unies, 2022[40]).
← 19. En outre, des travaux de recherche documentaire ont permis d'identifier plusieurs rapports pertinents sur la justice environnementale, commandés par les organismes publics écossais. Voir les références suivantes : (Fairburn, Walker et Smith, 2005[39]), (Poustie, 2004[37]).
← 20. La « Loi sur l'égalité » s’applique en Angleterre, en Écosse, au Pays de Galles et en Irlande du Nord. Bien que le Pays de Galles et l'Irlande du Nord n'aient pas communiqué de réponses distinctes à l’enquête de l'OCDE, plusieurs principes énoncés dans la réponse anglaise s'appliquent également à leur situation.
← 21. Le Te Tiriti o Waitangi (« traité de Waitangi ») est un accord conclu en 1840 entre la Couronne britannique et les chefs Māoris (Ministère de la Justice, 2023[42]).